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石江水
一、对我国生产要素产权安排和循环经济立法的阐释
（一）对我国生产要素产权安排的阐释
一种产权安排形式是否有效率，主要取决于它在多大程度上能够给人们提供将外部性内在化的激励。值得指出的是，共有产权和国有产权在资源配置和使用中存在难以克服的缺陷，即较大的外部性和较高的谈判成本，是难以被市场接受的。我国是社会主义国家，社会主义经济制度的基础是生产资料社会主义公有制，在现阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。并且国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。据统计，在所有产业全部实收资本中，国有绝对控股企业的资本平均占52．58％，国有相对控股企业的资本占3．46％，两者相加，国有控股企业的资本占全部产业资本的平均比率达56．27％。而且，在市场竞争程度高的领域配置着大量的国有资产。无论从上市公司的数量上还是从国有股的比例上，国有资本都处于绝对主导地位。不仅如此，国家的投资也向经济效益指标不很理想的国有企业倾斜。
（二）对循环经济立法的阐释
我国学者认为，循环经济是一种与环境和谐的经济发展模式，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。但这种对循环经济的解释如此抽象，以致只能将其作为一种宣言式的定义。与此不同，日本及欧盟国家由于发展循环经济及对之进行立法的时间较久，对循环经济的认识则深刻得多，并制定出了一系列立法层次分明、体系完善的循环经济法律法规。这种对循环经济相对成熟的认识在国际上被简化为循环经济的3R原则，即减量化（REDUCE）、再使用（REUSE）、再循环（1RECYCLE）原烈。按照3R原则，循环经济系统内包括三个层次的内部循环：社会层面上的大循环；生态工业园区的中循环；企业内部的小循环。这就要求在循环经济立法中明确国家、地方政府、企业等相关主体的法律地位、恰当地在这些主体间分配相应的权利、义务和责任。
而目前我国经济的高速增长是以巨大的资源浪费为代价的，是以环境要素资本的无节制投入作为支撑来推动的，属典型的传统经济增长方式。因此，在经济发展和环境保护及资源有效利用的双重压力下，20世纪90年代以后，特别是环境革命与可持续发展成为世界潮流的近些年，逐渐形成了以资源利用和污染排放减量化、清洁生产、资源综合利用、生态建设与绿色消费等融为一体的循环经济战略。不仅如此，我国已把制定循环经济促进法纳入立法计划。但是从目前我国发展循环经济的总体情况来看，形势并不乐观。全国除个别企业和城市外，绝大多数地方目前都没有制定出宏观性、全方位、深层次的循环经济发展战略，更缺乏具体的实施方案和措施。如此看来，我国的循环经济立法还仅处于萌芽阶段，在较高的国家立法层面上则处于空白状态。
应当说，循环经济立法是一项涉及自然、经济、社会各个领域，生产、流通、消费各个环节以及国家、地方政府、企业、个人各个方面的系统工程。正因为发展循环经济是一个如此复杂的系统工程，也许我们可以制定出如德国、日本等国家一样完备的法律文本，但若缺乏对我国现实国情的深入解读，仍会存在力所不及之处。尤其是我国对于一些重要的生产要素和环境资源要有着不同于其他国家的较为独特的产权安排，这势必会反映在循环经济立法的各个方面，从而影响到国家、地方政府、企业、个人等主体的相关行为，即这些主体在循环经济法律体系中的法律地位。对于本文来说，其关注点也正在于此。因为我国目前较高层次的循环经济立法几乎为空白，谈不上国家等主体在循环经济立法中有何法律地位，有的只是这些主体在传统经济发展模式立法中的权利义务呈现。
二、我国产权安排对循环经济立法的影响
（一）国家在循环经济立法中应有的法律地位
在我国，国家作为绝大部分生产性资源的所有者，显然带有使国有资产增值的强烈冲动，因为国家作为经济主体，也会依循经济人的行为逻辑进行选择，即追求利益最大化的目标。考虑到我国属于发展中国家，正处于快速工业化阶段，对经济快速增长的需求无疑会成为国家的首选目标。实际上任何国家致力于经济发展的政策都是无可厚非的，问题在于该国经济的增长是建立在什么样的基础之上，是以环境的污染破坏和资源的无效率利用为代价，还是兼顾着环境保护和资源的循环利用为核心的可持续发展理念。一般说来，国家作为全民的代表，有着促进经济发展以提高人民生活水平、保护环境以维护人们生活质量和有效率、有节制地利用资源以维持人类的可持续发展的多重目标，这些目标并非天然地能够协调一致，更多地是表现为不同目标之间的冲突和矛盾。人类近现代的发展历程足以说明这一点。究其原因，除了人类对社会发展规律的认识不足以外，产权的不适当安排至少可以从一个方面说明问题。由于我国较为独特的产权安排，使得这种冲突和矛盾显得更为凸出。
环境作为一种公有物品为全体社会成员共有，通常是界定为国家所有。由于环境不属于任何人私有，因此任何人都可以不排他地加以利用。如果具有公有属性的环境相对应全部社会需求有充分的容量的话，那么由全社会分享对这种公有财产利用带来的经济收益时，就不会产生经济上和生态上的问题，然而随着经济的发展，在工业化过程中产生的大量废弃物不加节制地排放到环境中，人们彼此施加的外部费用不可避免地同时遭受损害。事实上，环境作为公有物品具有不可分隔性，对于其公有产权属性而导致的外部性问题是无法自发加以避免的，这在任何国家都不例外，即环境的公有属性是具有普遍性的，还未发现通过清晰地界定环境产权将其利用过程中产生的外部性凭借市场机制加以内部化的先例。由于环境作为公有物品的普遍性，现在若由私人来提供和管理是既缺乏经济效率又违背生态规律的，而由国家进行干预即成为可供选择的途径。在现代民主国家中，政府是社会公共利益的代表，其功能在于管理公共事务、维护社会公平和提供经济、社会、环境协调发展的机制。政府可从维护公共利益的角度出发，负责提供环境保护的机制和管理其实施，以得到较大的社会总收益而仅付出较小的成本，这符合交易费用理论的考量标准。
（二）我国的产权安排导致的循环经济立法中国家的身份冲突
这一问题因为我国国有产权在产权体系中的优势地位而使其具有了某些特殊性。其特殊性在于，国家作为绝大部分非劳力生产性要素的所有人的身份与其作为社会公共利益的全民利益代表的身份之间发生了冲突。一方面国家作为绝大部分非劳力生产性要素的所有人，会致力于充分发挥这些生产性要素的经济效益，在政策指向和制度构建的过程无法抑制追求财产性要素最大限度保值增值的冲动，不可避免地会忽略环境保护的内涵，将环境成本排除在其决策的考虑范围之外。这是国家作为经济人合乎逻辑和理性的选择。另一方面，国家作为社会公共利益的代表，其目标具有多重性，即在明确界定非劳力生产性要素的产权基础上，通过提供交易规则和秩序以及必要的公共物品和公共服务，在促进全社会经济发展的同时，还负有使社会对环境资源的需求量和利用量不超过适当的环境容量的职责，以维护一定的环境质量和资源存量，避免环境危机的产生，实现可持续发展的长远目标。国家的这种身份冲突从立法层面来看又表现为市场主体与制度供给者间的身份冲突，从执法层面来看亦表现为市场竞争参与者与环境资源管理者之间的身份冲突。在立法层面上，作为制度供给者，国家的职责是提供对任何市场主体皆不偏不倚的交易规则和秩序，具体说来，就是通过国家立法与政府的行政法规及环境标准相配合，完善市场机制，促进市场功能的有效发挥。但同时，国家又兼有市场主体的身份，因此，人们就会有充分的理由质疑这种国家提供的制度规则的公正性。更遑论在循环经济立法中，需要利用各种非劳力生产性要素的主体承担“减量化、再利用、再循环”的大量成本的情况下，国家会有多大的动力来提供具有公正性和可操作性的规则。在执法层面上，国家作为环境资源的管理者，对任何市场竞争参与者应一视同仁，但问题是，国家同时作为最大的市场竞争者，意味着国家在利用生产性要素进行生产的过程中是对环境质量构成最大威胁的主体。这种情况下，很难让人们相信国家会不遗余力地对那些生产者按照环境标准进行监督管理。另外，在造成环境污染需要相应的国有主体承担责任时，由于国家身份上的冲突，势必造成责任承担的弱化和责任规避的强化。因此，国家这种身份上的混乱和冲突，是目前我国循环经济仅停留在口号宣传阶段，而迟迟未能进入实质性立法阶段的主要原因。同时，我们也有理由怀疑，即使正在酝酿的循环经济立法，国家是否能安守本分。
（三）我国的产权安排导致的循环经济立法中国家应有的法律地位的破坏
实际上，国家和政府在循环经济立法中承担的仅仅是一种制定政策措施和对之进行监管的责任。该责任排斥国家作为非劳力生产性要素所有者的市场主体身份，仅与其制度提供者和监督管理者的身份相符合。通过该责任的落实，保证国家提供的内化循环经济三原则的制度、政策和措施可以纠正环境问题上的外部不经济并使外部费用内部化。比如在排污权交易制度的确立和实施过程中，实质上既涉及排污权的界定问题，也限定了国家的制度提供者和监督管理者身份。首先，在排污权的界定方面，排污权的初始配置是进行排污权交易的关键问题。因为环境在现有技术条件下具有公共属性，界定环域产权尾于全民利益的代表者——国家是合适的，生产者和消费者没有权利向环境排放污染物，初始排污权只有通过有偿方式从政府手中获取，政府作为公众和社会的代表，可以预先估计一定区域内满足环境要求的污染最大排放量，并将排放总量分割成若干单位的排污量，通过公开竞价拍卖、定价出售等方式分配这些排污许可证，排污者可以根据自身状况自主决定是否购买及购买多少排污量，并可以在排污权交易市场中自由合法买卖排污权。排污权因此具有了商品和资源的性质，由市场进行相应的产权界定和配置。其次，国家作为排污权交易制度提供者，通过设立允许产生外部性的排污许可证，使得各个主体只能在持有许可证限度内产生外部性。同时根据环境总量规定污染排放总量的上限，使可交易限额提供了有效限制环境恶化的正确机制。再次，国家作为环境质量的监督管理者，可以根据环境容量的变化，调节排污许可证的分配数量。如果环境容量变大，政府可以增加排污许可证的发放数量，据此收取的排污权对价即可用于相关技术的创新激励以进一步优化环境质量。而如果环境有恶化趋势，政府为改善环境质量，减少污染量，可以向企业收购排污权，所花费用即是改善环境品质必须付出的代价。依据排污权交易这种经济刺激手段，能够使废弃物排放成为生产和消费活动的内生变量，同时辅之以可接受的技术手段，达到循环经济对生产者和消费者提出的“减量化、再利用、再循环”的要求。当然，排污权交易制度只是国家进行循环经济立法可供纳入的制度规则中的一种。但仅从该原则即可看出，国家在循环经济立法中，作为制度供给者和监督管理者时，其所持立场的中立性变得无比重要。而在我国，国家以最大的市场主体的身份则会将这种中立性破坏殆尽，没有理由让人们相信其提供的制度规则的公正性和监督管理的刚性。一方面，国家由于受到以经济建设为中心的政策驱动和使国有资产保值增值目标的驱使，很容易使其确定的环境容量超过环境不可逆阀值，导致环境资源向不可逆转的方向恶化，从而造成灾难性环境后果。另一方面，由于国家与国有企业之间的“父子”亲缘关系，使得国家很容易偏离公正的监督管理者的身份角色，从而导致环境容量缩小，环境质量恶化。这是我国拟进行的循环经济立法中存在的最大的障碍。
因为政府社会公共利益代表的身份，即公正的制度提供者和监督管理者的身份，是不可替代的；而生产要素产权主体的身份却是可替代的，所以应当调整国家在现行体制框架内的身份角色。这意味着不论是从提高生产要素利用效率的角度来看，还是从作为循环经济立法者的角度来看，国家都没有理由继续成为非劳力性生产要素的产权主体。
在我国，国家作为绝大部分非劳力生产性要素的所有人的身份与其作为社会公共利益的全民利益代表的身份之间存在冲突。该种冲突破坏了国家在循环经济立法中作为制度供给者时其应持立场的中立性。所以，任何试图要摆脱“先污染、后治理”的传统发展模式而通过立法切入循环经济发展路径的努力，都绕不开产权制度改革这一思路。
注释:
作者简介：石江水（1972—），男，汉族，河北石家庄人，西南科技大学法学院讲师。
本文系作者主持的四川循环经济研究中心2006年重点项目“四川循环经济法律法规体系研究”的阶段性成果。
*西南科技大学法学院 四川 绵阳 621010
段文斌、谭庆刚：《新制度主义对主流经济学的扩展》，载段文斌主编：《产权、制度变迁与经济发展》，南开大学出版社2003年版，第184页。
连玉明主编：《中国数字报告》，中国时代经济出版社2004年版，第77页。
张录强：《循环经济的宏观路径——三循环理论》，载《经济经纬》2005年第3期。
董慧凝：《论日本循环经济立法对我国环境立法的启示》，载《现代法学》2006年第1期。
吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第200页。
http：／／www， emay． com． cn／main／modules， php？ name = Forums&file = viewtopic&p =50878．
王延惠：《微观规制理论研究——基于对正统理论的批判和将市场作为一个过程的理解》，中国社会科学出版社2005年版，第378页。 出处:《法学杂志》2006年第6期 |
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石江水
一、对我国生产要素产权安排和循环经济立法的阐释
（一）对我国生产要素产权安排的阐释
一种产权安排形式是否有效率，主要取决于它在多大程度上能够给人们提供将外部性内在化的激励。值得指出的是，共有产权和国有产权在资源配置和使用中存在难以克服的缺陷，即较大的外部性和较高的谈判成本，是难以被市场接受的。我国是社会主义国家，社会主义经济制度的基础是生产资料社会主义公有制，在现阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。并且国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。据统计，在所有产业全部实收资本中，国有绝对控股企业的资本平均占52．58％，国有相对控股企业的资本占3．46％，两者相加，国有控股企业的资本占全部产业资本的平均比率达56．27％。而且，在市场竞争程度高的领域配置着大量的国有资产。无论从上市公司的数量上还是从国有股的比例上，国有资本都处于绝对主导地位。不仅如此，国家的投资也向经济效益指标不很理想的国有企业倾斜。
（二）对循环经济立法的阐释
我国学者认为，循环经济是一种与环境和谐的经济发展模式，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。但这种对循环经济的解释如此抽象，以致只能将其作为一种宣言式的定义。与此不同，日本及欧盟国家由于发展循环经济及对之进行立法的时间较久，对循环经济的认识则深刻得多，并制定出了一系列立法层次分明、体系完善的循环经济法律法规。这种对循环经济相对成熟的认识在国际上被简化为循环经济的3R原则，即减量化（REDUCE）、再使用（REUSE）、再循环（1RECYCLE）原烈。按照3R原则，循环经济系统内包括三个层次的内部循环：社会层面上的大循环；生态工业园区的中循环；企业内部的小循环。这就要求在循环经济立法中明确国家、地方政府、企业等相关主体的法律地位、恰当地在这些主体间分配相应的权利、义务和责任。
而目前我国经济的高速增长是以巨大的资源浪费为代价的，是以环境要素资本的无节制投入作为支撑来推动的，属典型的传统经济增长方式。因此，在经济发展和环境保护及资源有效利用的双重压力下，20世纪90年代以后，特别是环境革命与可持续发展成为世界潮流的近些年，逐渐形成了以资源利用和污染排放减量化、清洁生产、资源综合利用、生态建设与绿色消费等融为一体的循环经济战略。不仅如此，我国已把制定循环经济促进法纳入立法计划。但是从目前我国发展循环经济的总体情况来看，形势并不乐观。全国除个别企业和城市外，绝大多数地方目前都没有制定出宏观性、全方位、深层次的循环经济发展战略，更缺乏具体的实施方案和措施。如此看来，我国的循环经济立法还仅处于萌芽阶段，在较高的国家立法层面上则处于空白状态。
应当说，循环经济立法是一项涉及自然、经济、社会各个领域，生产、流通、消费各个环节以及国家、地方政府、企业、个人各个方面的系统工程。正因为发展循环经济是一个如此复杂的系统工程，也许我们可以制定出如德国、日本等国家一样完备的法律文本，但若缺乏对我国现实国情的深入解读，仍会存在力所不及之处。尤其是我国对于一些重要的生产要素和环境资源要有着不同于其他国家的较为独特的产权安排，这势必会反映在循环经济立法的各个方面，从而影响到国家、地方政府、企业、个人等主体的相关行为，即这些主体在循环经济法律体系中的法律地位。对于本文来说，其关注点也正在于此。因为我国目前较高层次的循环经济立法几乎为空白，谈不上国家等主体在循环经济立法中有何法律地位，有的只是这些主体在传统经济发展模式立法中的权利义务呈现。
二、我国产权安排对循环经济立法的影响
（一）国家在循环经济立法中应有的法律地位
在我国，国家作为绝大部分生产性资源的所有者，显然带有使国有资产增值的强烈冲动，因为国家作为经济主体，也会依循经济人的行为逻辑进行选择，即追求利益最大化的目标。考虑到我国属于发展中国家，正处于快速工业化阶段，对经济快速增长的需求无疑会成为国家的首选目标。实际上任何国家致力于经济发展的政策都是无可厚非的，问题在于该国经济的增长是建立在什么样的基础之上，是以环境的污染破坏和资源的无效率利用为代价，还是兼顾着环境保护和资源的循环利用为核心的可持续发展理念。一般说来，国家作为全民的代表，有着促进经济发展以提高人民生活水平、保护环境以维护人们生活质量和有效率、有节制地利用资源以维持人类的可持续发展的多重目标，这些目标并非天然地能够协调一致，更多地是表现为不同目标之间的冲突和矛盾。人类近现代的发展历程足以说明这一点。究其原因，除了人类对社会发展规律的认识不足以外，产权的不适当安排至少可以从一个方面说明问题。由于我国较为独特的产权安排，使得这种冲突和矛盾显得更为凸出。
环境作为一种公有物品为全体社会成员共有，通常是界定为国家所有。由于环境不属于任何人私有，因此任何人都可以不排他地加以利用。如果具有公有属性的环境相对应全部社会需求有充分的容量的话，那么由全社会分享对这种公有财产利用带来的经济收益时，就不会产生经济上和生态上的问题，然而随着经济的发展，在工业化过程中产生的大量废弃物不加节制地排放到环境中，人们彼此施加的外部费用不可避免地同时遭受损害。事实上，环境作为公有物品具有不可分隔性，对于其公有产权属性而导致的外部性问题是无法自发加以避免的，这在任何国家都不例外，即环境的公有属性是具有普遍性的，还未发现通过清晰地界定环境产权将其利用过程中产生的外部性凭借市场机制加以内部化的先例。由于环境作为公有物品的普遍性，现在若由私人来提供和管理是既缺乏经济效率又违背生态规律的，而由国家进行干预即成为可供选择的途径。在现代民主国家中，政府是社会公共利益的代表，其功能在于管理公共事务、维护社会公平和提供经济、社会、环境协调发展的机制。政府可从维护公共利益的角度出发，负责提供环境保护的机制和管理其实施，以得到较大的社会总收益而仅付出较小的成本，这符合交易费用理论的考量标准。
（二）我国的产权安排导致的循环经济立法中国家的身份冲突
这一问题因为我国国有产权在产权体系中的优势地位而使其具有了某些特殊性。其特殊性在于，国家作为绝大部分非劳力生产性要素的所有人的身份与其作为社会公共利益的全民利益代表的身份之间发生了冲突。一方面国家作为绝大部分非劳力生产性要素的所有人，会致力于充分发挥这些生产性要素的经济效益，在政策指向和制度构建的过程无法抑制追求财产性要素最大限度保值增值的冲动，不可避免地会忽略环境保护的内涵，将环境成本排除在其决策的考虑范围之外。这是国家作为经济人合乎逻辑和理性的选择。另一方面，国家作为社会公共利益的代表，其目标具有多重性，即在明确界定非劳力生产性要素的产权基础上，通过提供交易规则和秩序以及必要的公共物品和公共服务，在促进全社会经济发展的同时，还负有使社会对环境资源的需求量和利用量不超过适当的环境容量的职责，以维护一定的环境质量和资源存量，避免环境危机的产生，实现可持续发展的长远目标。国家的这种身份冲突从立法层面来看又表现为市场主体与制度供给者间的身份冲突，从执法层面来看亦表现为市场竞争参与者与环境资源管理者之间的身份冲突。在立法层面上，作为制度供给者，国家的职责是提供对任何市场主体皆不偏不倚的交易规则和秩序，具体说来，就是通过国家立法与政府的行政法规及环境标准相配合，完善市场机制，促进市场功能的有效发挥。但同时，国家又兼有市场主体的身份，因此，人们就会有充分的理由质疑这种国家提供的制度规则的公正性。更遑论在循环经济立法中，需要利用各种非劳力生产性要素的主体承担“减量化、再利用、再循环”的大量成本的情况下，国家会有多大的动力来提供具有公正性和可操作性的规则。在执法层面上，国家作为环境资源的管理者，对任何市场竞争参与者应一视同仁，但问题是，国家同时作为最大的市场竞争者，意味着国家在利用生产性要素进行生产的过程中是对环境质量构成最大威胁的主体。这种情况下，很难让人们相信国家会不遗余力地对那些生产者按照环境标准进行监督管理。另外，在造成环境污染需要相应的国有主体承担责任时，由于国家身份上的冲突，势必造成责任承担的弱化和责任规避的强化。因此，国家这种身份上的混乱和冲突，是目前我国循环经济仅停留在口号宣传阶段，而迟迟未能进入实质性立法阶段的主要原因。同时，我们也有理由怀疑，即使正在酝酿的循环经济立法，国家是否能安守本分。
（三）我国的产权安排导致的循环经济立法中国家应有的法律地位的破坏
实际上，国家和政府在循环经济立法中承担的仅仅是一种制定政策措施和对之进行监管的责任。该责任排斥国家作为非劳力生产性要素所有者的市场主体身份，仅与其制度提供者和监督管理者的身份相符合。通过该责任的落实，保证国家提供的内化循环经济三原则的制度、政策和措施可以纠正环境问题上的外部不经济并使外部费用内部化。比如在排污权交易制度的确立和实施过程中，实质上既涉及排污权的界定问题，也限定了国家的制度提供者和监督管理者身份。首先，在排污权的界定方面，排污权的初始配置是进行排污权交易的关键问题。因为环境在现有技术条件下具有公共属性，界定环域产权尾于全民利益的代表者——国家是合适的，生产者和消费者没有权利向环境排放污染物，初始排污权只有通过有偿方式从政府手中获取，政府作为公众和社会的代表，可以预先估计一定区域内满足环境要求的污染最大排放量，并将排放总量分割成若干单位的排污量，通过公开竞价拍卖、定价出售等方式分配这些排污许可证，排污者可以根据自身状况自主决定是否购买及购买多少排污量，并可以在排污权交易市场中自由合法买卖排污权。排污权因此具有了商品和资源的性质，由市场进行相应的产权界定和配置。其次，国家作为排污权交易制度提供者，通过设立允许产生外部性的排污许可证，使得各个主体只能在持有许可证限度内产生外部性。同时根据环境总量规定污染排放总量的上限，使可交易限额提供了有效限制环境恶化的正确机制。再次，国家作为环境质量的监督管理者，可以根据环境容量的变化，调节排污许可证的分配数量。如果环境容量变大，政府可以增加排污许可证的发放数量，据此收取的排污权对价即可用于相关技术的创新激励以进一步优化环境质量。而如果环境有恶化趋势，政府为改善环境质量，减少污染量，可以向企业收购排污权，所花费用即是改善环境品质必须付出的代价。依据排污权交易这种经济刺激手段，能够使废弃物排放成为生产和消费活动的内生变量，同时辅之以可接受的技术手段，达到循环经济对生产者和消费者提出的“减量化、再利用、再循环”的要求。当然，排污权交易制度只是国家进行循环经济立法可供纳入的制度规则中的一种。但仅从该原则即可看出，国家在循环经济立法中，作为制度供给者和监督管理者时，其所持立场的中立性变得无比重要。而在我国，国家以最大的市场主体的身份则会将这种中立性破坏殆尽，没有理由让人们相信其提供的制度规则的公正性和监督管理的刚性。一方面，国家由于受到以经济建设为中心的政策驱动和使国有资产保值增值目标的驱使，很容易使其确定的环境容量超过环境不可逆阀值，导致环境资源向不可逆转的方向恶化，从而造成灾难性环境后果。另一方面，由于国家与国有企业之间的“父子”亲缘关系，使得国家很容易偏离公正的监督管理者的身份角色，从而导致环境容量缩小，环境质量恶化。这是我国拟进行的循环经济立法中存在的最大的障碍。
因为政府社会公共利益代表的身份，即公正的制度提供者和监督管理者的身份，是不可替代的；而生产要素产权主体的身份却是可替代的，所以应当调整国家在现行体制框架内的身份角色。这意味着不论是从提高生产要素利用效率的角度来看，还是从作为循环经济立法者的角度来看，国家都没有理由继续成为非劳力性生产要素的产权主体。
在我国，国家作为绝大部分非劳力生产性要素的所有人的身份与其作为社会公共利益的全民利益代表的身份之间存在冲突。该种冲突破坏了国家在循环经济立法中作为制度供给者时其应持立场的中立性。所以，任何试图要摆脱“先污染、后治理”的传统发展模式而通过立法切入循环经济发展路径的努力，都绕不开产权制度改革这一思路。
注释:
作者简介：石江水（1972—），男，汉族，河北石家庄人，西南科技大学法学院讲师。
本文系作者主持的四川循环经济研究中心2006年重点项目“四川循环经济法律法规体系研究”的阶段性成果。
*西南科技大学法学院 四川 绵阳 621010
段文斌、谭庆刚：《新制度主义对主流经济学的扩展》，载段文斌主编：《产权、制度变迁与经济发展》，南开大学出版社2003年版，第184页。
连玉明主编：《中国数字报告》，中国时代经济出版社2004年版，第77页。
张录强：《循环经济的宏观路径——三循环理论》，载《经济经纬》2005年第3期。
董慧凝：《论日本循环经济立法对我国环境立法的启示》，载《现代法学》2006年第1期。
吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第200页。
http：／／www， emay． com． cn／main／modules， php？ name = Forums&file = viewtopic&p =50878．
王延惠：《微观规制理论研究——基于对正统理论的批判和将市场作为一个过程的理解》，中国社会科学出版社2005年版，第378页。 出处:《法学杂志》2006年第6期
