本案不属行政诉讼范围/张军

本案不属行政诉讼范围
张 军
（华南师范大学南海学院法政系，广东 佛山 528225）
摘 要：本文通过实证分析 我国《村民委员会组织法》的职权和《行政诉讼法》的受案范围，论证了以党委名义作出的决定与以行政机关工作人员名义作出的具体行政行为不具有等同性，前者不属行政诉讼的范围。当政府和党委联合实施了具体行政行为，党委也不会因与行政主体共同作出具体行政行为而转变为行政主体，仍是非行政主体。既不是行政主体，也就不能成为行政诉讼的被告。
关键词：行政诉讼；受理；范围
This Case is not in the Category of Administrative Lawsuit
Zhang Jun
(Nanhai College , South China Normal University, Foshan 528225, Guangdong )
Abstract: With case demonstration, this thesis analyzes the authority of our Organizational Law of Villager Committee and effective scope of Administrative Procedural Law, and proves that the decision made in the name of party committee is different from the specific administrative act made in the name of staff of administrative department. Even if the specific administrative act is made by the government and party committee jointly, party committee still will not change its role and will not be the principal part of administration. The committee is not the principal part of administration, so it can not be the accused in the administrative lawsuit.
Key Words: administrative lawsuit; accept the case; scope
一、案情简介
据《楚天都市报》报道：湖北省京山县永隆镇卢相台村村民倪中清于1999年9月当选为该村村委员主任。在他任职一年多后，被永隆镇党委以党委文件形式做出的“免职”决定罢免，罢免理由是“工作不力”。倪中清不服，多次向镇党委、镇政府申诉，没有什么结果。倪又向京山县人大常委会、县政府、县民政局书面申诉，亦未得到什么答复。在此种情况下，倪中清以永隆镇政府为被告，以永隆镇政府行为“违法”为由向京山县人民法院提起行政诉讼，要求镇政府撤销原来的“免职”决定，恢复其村委会主任的职务。京山县法院受理了该案。后因永隆镇党委以“免职”决定违反《村民委员会组织法》为由撤销先前作出的免职决定，同时亦决定恢复倪的村委会主任职务。在法院的劝说下，倪中清亦随之撤诉。（详情见《楚天都市报》2001年6月11日第11版）。

二、“免职”决定不具有可诉性
案件并不是很复杂，民选村官被罢免，多方寻求“说法”未果的情况下，向法院提起行政诉讼，采取法律手段维护自己的合法权益，最终被恢复了村委会主任职务，这似乎是一个令人感到欣慰的喜剧。但笔者认为：以文件形式做出“免职”决定的是镇党委，倪中清诉的却是镇政府，这合适吗？这合法吗？倪中清的官司还未开始审理，问题便解决了，但引发的问题却依然还在，党委的决定是否具有可诉性，不具有可诉性又怎么办？政府又依什么法律规定成为被告，难道党委做出决定，让政府出当被告，来顶缸，行吗？
首先，可以肯定的是党委的“免职”决定违法。我国《村民委员会组织法》第十一条有规定：“……任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员……”该规定中的“一切组织”，毫无疑问应包括党的组织。故而依该法规定，永隆镇党委的“免职”决定是违法的，这一点无可置疑。
再者，党委的“免职”决定不属行政诉讼法的范围。据我国《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向法院提起诉讼，在第11条又列举了若干可诉性具体行政行为，且补充规定了例外，即人民法院受理法律法规可以提起诉讼的其他行政案件。党的组织不是行政机关，又不是法律法规授权的组织中经授权的社会团体，一般也不认为这种社会团体包括党的各级分支机构。事实上众多行政法学和行政诉讼法学著作中对党的组织鲜有论及，这亦是例证。故而党委做出的免职决定不具有可诉性。本案不属行政诉讼范围，不能通过行政诉讼途径解决。
实际上，党委与政府在人员上组成极有可能具有重合性，党组成员也是政府官员，这在我国各级政府中很常见。在人员具有重合性的情况下，这些人员作出的具体决定是否成为行政诉讼范围则看其以什么名义作出，以党委名义作出的决定与以行政机关工作人员名义作出的具体行政行为不具有等同性，前者不属行政诉讼的范围。当政府和党委联合实施了具体行政行为，党委也不会因与行政主体共同作出具体行政行为而转变为行政主体，仍是非行政主体。既不是行政主体，也就不能成为行政诉讼的被告。
根据宪法确定的中国共产党在全国的领导地位以及党政分工原则，党组织不具体实施行政行为，也不应具体实施行政行为。由于长时期的党政不分带来的影响，其层的党组织仍直接作出具有行政性质的决定，本案中亦是如此。一般认为党组织不是行政主体，也不会因其实施了某种行政行为而可成为行政诉讼被告。故而本案中倪中清针对党委的“免职”决定提起的行政诉讼，法院不能受理。本案只能通过其他途径解决。
三、镇政府当被告不适法
在对该案进行剖析的过程中，有人认为，镇政府可以成为被告，但不是原告所提出的诉因，即原告的诉求有误。据《行政诉讼法》第11条规定：人民法院受理公民、法人知其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关机拒绝履行或者不予答复的……倪中清可以永隆镇政府有保护本镇全体公民的法定职责而未履行职责为由将镇政府告上法庭。单纯从法条上分析，倪中清被撤销村主任，视为较特殊的身份权被侵犯，倪向镇政府申诉，镇政府未予以答复，即未履行法定职责，从表面上看镇政府似乎理应成为被告，这种看法似乎是可行的。但从可能发生的结果来看，则是不可行的。因为镇政府在本案中存在着履行法定职责不能，以镇政府为被告进行诉讼达不到目的。据《行政诉讼法》第五十四条规定：人民法院判决“被告不履行法定职责或者拖行法定职责的，判决其在定期限内履行。本案若进行下去最有可能的结果是法院判决镇政府在一定期限内履行法定职责。限于领导与被领导的关系，处于被领导地位的镇政府怎能撤销镇党委的决定？故以前述诉因起诉镇政府，会导致法院判决履行不能。况且，该条对行政机关未做任何限定，永隆镇政府、京山县政府，以及其他上级行政机关，直至国务院都因具有保护公民人身权、财产权的法定职责，都可以被列为被告。所以依该理由起诉行政机关，不但存在被告不确定的问题，且都存在行政机关不能撤销执政党的分支机构的具体决定问题。故而以《行政诉讼法》第11条第（五）款起诉镇政府也是不合适的。”
四、结语
依我国宪法及党的党章规定，中国共产党必须在宪法和法律范围内活动。永隆镇党委以文件形式决定免去倪中清村委会主任职委，不但是违反《村民委员会组织法》法律的行为，也是违宪的行为，由于我国未确立违宪诉讼制度，目前也不允许公民依法控告侵犯公民基本权利的行为，即在宪法监督制度中未引进司法确认权，故而本案中不能通过诉讼途径解决。
故而本案中适宜的处理方式是非诉讼处理方式，倪中清采取的是向镇党委申诉的方式。实际上改变党的分支机构的具体决定，只能是向该分支机构或分支机构的上级机构提出，由党的组织机构自己改变错误决定，或上级党委撤销其错误决定。实际上本案中也是镇党委认识到自己的决定违法，自行撤销决定。问题是党的分支机构拒不撤销其错误决定时，被害者会救济无门。故只有确立违宪诉讼制度，这种情形才能得以改观。
参考书目:
1、《行政法与行政诉讼法学》，方世荣主编，人民法院出版社出版；
2、《证明责任论》（德）莱奥.罗森贝克著，庄敬华译，中国法制出版社出版；
3、《外国行政诉讼制度》，王名扬主编，人民法院出版社出版；
4、《行政诉讼法学基本文献资料选编（教学参考书）》，司法部法学教材编辑部编审，法律出版社出版；
5、《行政违法论纲》，杨解君著，东南大学出版社出版；
6、《行政行为的效力研究》，叶必丰著，中国人民大学出版社出版；
7、《行政诉讼原理及名案解析》，刘善春著，中国法制出版社出版；
作者简介: 张军（1969-）,男,汉族,湖北省武汉市人,华南师范大学南海校区(学院)法政系            讲师,法律硕士。
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