优化行政审判司法环境 规范行政审判司法行为

　　党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，是今后一个时期指导我国各项事业发展总的章程，给法院各项审判工作提出了新要求，也赋予了行政审判工作新使命。各级法院要以贯彻落实十六届五中全会精神和开展“规范司法行为、促进司法公正”专项活动为契机，进一步优化行政审判司法环境，切实抓好行政审判各项措施的落实。
　　一、推进行政审判司法环境的优化与改善，为依法履行司法审查职责创造更有利的条件
　　创造良好的行政审判司法环境，首先要改善法院内部的司法环境，其中主要取决于法院“一把手”的态度和作用。强调法院主要领导重视、支持行政审判，是由行政审判所调整的法律关系特殊，实际工作难度大，以及在树立司法权威、推进国家法治进程中的特殊地位所决定的。当前应注意作好以下工作：一是法院主要领导应经常了解和掌握行政审判的情况和动态，关注解决存在的问题和困难；二是遇到影响行政审判工作开展和行政案件审理、分管院长和行政庭难以解决的问题和障碍，法院主要领导应亲自出面做好工作；三是定期向当地党委和人大汇报行政审判工作情况，以取得党委和人大的领导、监督和支持；四是进一步落实最高法院《关于进一步加强行政审判工作的通知》的要求，根据行政审判的特点和实际需要，抓好行政庭的机构和队伍建设；五是对影响大、社会普遍关注的行政大要案，院长和分管院长要认真研究、加强指导，必要时亲自担任审判长进行审理；六是根据行政审判的特点和规律，对行政审判工作制定科学合理的评价考核标准，保持行政审判骨干的相对稳定，调动审判人员的工作积极性。
　　关于优化行政审判外部司法环境，要继续抓好以下措施的检查和落实：党委或人大已下发加强行政审判工作文件或决议的，应注意落实情况，并向发文机关报告反馈；尚未发文的，有关高院应积极争取尽快发文。要主动邀请政法委、人大内司委、政府法制部门对辖区司法环境进行检查，及时发现和清除违反行政诉讼法的“土政策”。要结合行政案件的审理，积极开展司法建议活动，不断提高司法建议的质量和效果，并使之逐步制度化。要配合当地政府和行政机关参与行政执法人员的培训，通过宣传法律和总结行政执法的经验教训，增强他们依法行政的意识和能力。要加强与媒体的联系与合作，采取多种形式开展宣传活动，增强行政审判的透明度，营造良好的舆论氛围。注意树立行政审判先进典型，采取适当方式加以宣传和表彰；对严重妨害诉讼、藐视法庭的反面典型要依法制裁，并向当地党委、人大和上级法院报告，以适当方式通报和曝光。
　　优化行政审判司法环境就是要使行政审判工作得到普遍重视，行政审判机构和队伍建设得到明显加强，当事人的诉讼权利依法得到保护，行政案件的审理不受非法干预，生效判决能够得到有效执行，行政审判的公正与效率得到保证，法院的司法权威和公信度得到普遍认可。
　　二、完善质量与效率保障机制，规范行政审判司法行为
　　要健全符合行政审判规律、科学可行和具有可操作性的长效机制，规范行政审判司法行为，实现司法公正。一是要建立和完善行政案件质量、效率评查标准。在总结各地经验的基础上，结合行政案件的特点，细化案件质量和效率的评查指标，量化评价的标准，客观、全面、科学地反映案件质量和效率情况。二是坚持并不断完善行政案件检查和评查制度。各级法院特别是上级法院，要经常对行政审判开展情况和各项措施落实情况进行检查，对生效行政案件进行评查，以发现问题、总结经验、完善制度，提高审判质量和效率。三是实行行政案件质量效率通报制度。上级法院对于辖区法院行政案件受理情况、办案质量和效率以及队伍建设等情况，采取定期通报等方式，鼓励、督促下级法院加强和改进工作。四是坚持重大案件报告制度。对有重大社会影响、政治敏感性和政策性强，以及复杂疑难的行政案件，要及时向上级法院通报情况，并提出依法妥善处理的预案，上级法院可根据需要给予适当指导和协助。五是加强行政审判队伍的教育、管理和培训，不断加强对行政审判人员的职业道德、职业纪律和廉政教育，加强行政法理论学习和审判实务的训练，增强他们的协调沟通能力、调研宣传能力、驾驭庭审能力、裁判制作能力、抵御干扰能力。
　　三、积极探索案件管辖制度，保证行政案件的公正审理
　　改革和完善行政案件管辖制度，从制度上排除干预行政审判的各种因素，是《人民法院第二个五年改革纲要》确定的目标。近年来，不少法院在这方面作了积极的探索，如：将被告为县级政府、市（地）级政府及省级政府职能部门的行政案件，社会影响较大、人数众多的集团诉讼、共同诉讼行政案件，涉外或者涉港澳台的案件等，作为中级法院所辖区域的重大复杂案件，由中级法院管辖，被告为省级政府的案件，作为高级法院所辖区域的重大复杂案件，由高级法院管辖；对涉及不同地区当事人的行政案件，当事人申请上级法院管辖或者指定其他法院管辖，经审查确有正当理由的，由上级法院依法管辖或指定其他法院管辖；对生效行政裁判文书执行过程中有困难的案件，由高于被执行行政机关级别的法院负责执行；根据行政诉讼法的规定，对在受理、审判和执行上干预比较多、阻力比较大的基层法院管辖的行政案件，超过法定期间依法应受理而不受理的案件等，高级法院和中级法院根据实际情况和需要，决定将下级法院管辖的第一审行政案件由自己管辖，或者指定、移交其他下级法院审判(涉及不动产的除外)。这些做法和经验，对于排除行政干预、改善司法环境具有积极作用，可在一定范围内试行。对于个别行政案件数量一直比较少、干预比较多、工作长期被动的法院，上级法院要加大指导和督促的力度，使其尽快改变局面。采取提审、指定管辖的法院，除个案外，应报请上级法院决定或者同意。
　　四、正确处理审理行政案件和审查非诉行政执行案件的关系，进一步规范非诉执行工作
　　审理行政案件和审查非诉行政执行案件，都是法律赋予法院的重要行政审判职能，正确处理好两者的关系，对于推动行政审判向纵深发展，提高行政审判的公信力，树立法院的良好形象都有重要意义。根据行政诉讼法的规定，依法受理和审理行政诉讼案件，是行政审判的核心任务和主要职能，如果主次不分，削弱甚至放弃行政审判而热衷于搞非诉行政执行案件，就会造成民众对行政审判没有信心，也容易激化法院与被执行人的矛盾。当然，审查非诉行政执行案件的工作也很重要，搞好了不仅可支持依法行政，维护行政机关的权威，也可减少行政审判的阻力。当前，处理两者关系要做到“四个杜绝”：杜绝“重非诉执行轻审判”的做法；杜绝放弃合法性审查职责直接交付执行的做法；杜绝将有重大明显违法的行政行为进入执行程序；杜绝在办理非诉执行案件中违法适用先予执行和违法使用强制措施造成人员财产的重大损失。
　　五、妥善处理群体性行政案件，维护社会安定团结
　　近几年来，各级法院受理和处理的集团诉讼、群体性上访的案件大量增加，其中有相当一部分是由城市房屋拆迁、农村土地征用、企业转制、社会保障等行政争议引起的。这些案件人数众多，涉及面广，当事人情绪较激动，处理不好极易导致矛盾激化酿成重大恶性事件。各级法院要从维护社会稳定的大局出发，重视做好相关工作，对属于法院主管、符合立案条件的，应依法受理和审理，引导当事人通过诉讼程序解决问题；对不属于法院主管的事项，也要做好当事人的工作，及时与有关部门联系，妥善移交处理。对依法受理的案件，在案件的审理、裁判和执行等环节上，应主动与当地党委沟通汇报，在党委的统一领导、支持和有关部门的配合下依法妥善处理。要选配政策水平高、协调能力强、有群众工作经验、善于处理突发事件的审判人员，耐心细致地做好当事人和诉讼代表人的工作，防止矛盾激化和事态扩大，千方百计缓解矛盾、化解纠纷，增进当事人对政府和行政机关的理解与信任。
　　涉及农村、农业和农民的“三农”行政案件，群体性和涉诉上访也较多，各级法院要本着有利于保护农民合法权益、有利于促进农业发展、有利于落实农村改革措施的原则，依法受理和及时审理；对行政机关依法惩处坑农、害农行为的活动，应依法给予支持；在坚持合法性审查的同时，要注意国家相关政策，耐心细致做好宣传教育和疏导工作，注意法律效果和社会效果的统一。
　　此外，要积极参与行政诉讼法的修改，完善我国行政诉讼制度。行政审判的发展和司法环境的优化，归根结底要靠法律制度加以保障。我国行政诉讼法由于制定时的历史局限，某些条款和规定已不能完全满足现实的客观要求。全国人大法工委已将该法的修改列入日程。修改完善行政诉讼法，既要注意学习和借鉴有关国家和地区行政诉讼立法的先进经验和技术，也要符合我国国情和现阶段发展水平，重点研究解决对行政审判发展和国家法治进步影响较大的问题，如受案范围、当事人主体资格、起诉条件、案件管辖、简易程序、和解制度、裁判方式、执行措施等等。各级法院和行政审判人员应对此认真开展调查研究，提出修改意见和建议。