马上注册，获得更多功能使用权限。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
自国土资源部11号令、21号令相继出台后，如何处置改变土地用途为经营性用地成了十分敏感而复杂的问题，加上现行法律法规和政策的有关规定存在差异，造成了各地在办理改变土地用途业务过程中出现了政策把握不准、处置方式混乱的问题。为此，准确理解和把握改变土地用途相关法律法规和政策，合理确定改变土地用途处置方式，对提高国土资源管理部门依法行政能力和水平具有十分重要意义。在此，笔者谈谈自己对改变土地用途处置政策的思考，仅供参考。
一、土地用途改变为经营性用地处置方式的有关争论
当前，对土地用途改变为经营性用地的处置主要有三种主流观点：
观点一：土地改变用途为经营性用地可以按市场价补缴土地出让金方式处理。
具体操作办法：通过土地使用者申请并经国土资源管理部门和城市规划管理部门批准，签订出让合同、合同变更协议或重新签订出让合同，相应补缴土地出让金或差价部分土地出让金。
此观点主要法律法规、政策依据是《房地产管理法》第十七条规定、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）（十七）条中规定、《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第十六条规定。
该观点认为要从维护财产合法权益和遵守市场信用原则的高度出发，切实保障土地使用者依法取得国有土地使用权及其经营的合法权益。
观点二：土地改变用途为经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。
具体操作办法：通过对土地使用者合理补偿的基础上依法收回国有土地使用权，按照城市规划管理部门确定的新土地用途和规划指标以招标拍卖挂牌方式重新公开出让。
此观点主要法律法规政策依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70号）第四点、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条。
该观点认为改变土地用途不属政府批准土地使用者原土地开发利用范围，其实质就是重新取得新用途的土地使用权。而改变为经营性用地，则必须严格按照法律法规和相关政策的规定收回原用途国有土地使用权并重新以招标拍卖挂牌方式公开供应。
观点三：土地改变用途为经营性用地既可通过按市场价补缴出让金也可以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。
具体操作办法：出让合同明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权或者地方法规或行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县政府在给予相应补偿后收回土地使用权重新公开供应；出让合同没有约定、地方法规或行政规定也没有明确规定的，土地使用者应按规定报经出让方和城市规划管理部门批准，签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。
此观点的主要法律法规和政策依据《房地产管理法》第十七条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十七条）。
该观点认为在土地使用权出让过程中，市、县国土资源管理部门作为出让方应视为民事主体，并以民事主体身份与土地使用者签订具有民事性质的出让合同。为此，在遵守现行法律法规、规章和规定的前提下，改变土地用途的处置办法主要依据土地出让合同的相关约定操作。
上述三种观点都是有相关法律法规和政策依据的，只是各自引用相关法律条文和政策规定各不相同，而导致了相应的处置办法截然不同，尤其是前二种观点的处置办法形成了根本上的对立。
二、对改变土地用途处置相关法规和政策的思考
国土资源管理部门在办理改变土地用途处置工作过程中必须坚持依法行政，这是不容置疑的。然而，面对相关法律法规、规章和政策所作出的截然不同的规定，要做到与所有相关法律法规条文和政策规定相符，也是十分困难的。为此，有必要对改变土地用途处置的相关法律法规和政策进行全面系统的思考和梳理，从而对改变土地用途相关法律政策的精神有个总体判断和把握。
准确界定“签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同”的相应情形。
《房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对改变土地用途的办理规定存在着一定差异。《房地产管理法》第十七条规定是签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定是重新签订土地使用权出让合同。这点差异是否决定着在办理改变土地用途过程中可以随意选择签订合同变更协议或重新签订合同的处理方式，结论应该是否定的。
在实际工作中，如果仅仅是改变土地规划指标（或称为土地利用条件）和调整土地使用年期，通常可以采用签订合同变更（补充）协议的形式；而一旦改变土地用途，直接导致了新的用途的土地使用权的产生，与原出让合同中出让方所提供的土地使用权完全不是一个概念，在具体工作中是以重新签订出让合同方式办理。因此，改变土地用途处置应按照“重新签订土地使用权出让合同”的规定执行为妥，签订新的土地使用权出让合同。
正确理解土地用途改变为经营性用地的处置政策规定。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十七）条中规定：“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。”一些地方将此作为改变土地用途处置的政策依据显然是值得商榷的。综合现行法律法规和政策的相关规定，“利用原有划拨土地进行经营性开发建设”应指的是在土地使用者不改变土地用途的基础上，对原以划拨方式取得的土地进行经营性开发建设的行为，且不再符合现行法律法规、规章规定的划拨用地范围，则应实行有偿使用，并按照市场价补缴土地出让金（类同于《划拨用地目录》的相关规定）。如某单位利用原划拨方式取得的办公用地，对其原自用办公楼进行加层建设并用于部分转让或出租行为。为此，在执行这一规定中重点应把握的是不改变土地用途的基本要求，即对保有环节的土地使用权管理问题。而对改变土地用途的处置政策，尤其是改变为经营性用地，国务院办公厅于2003年7月即在部21号令实施后下发的《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》第四点中明确规定：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”
此外，国土资源部和监察部下发的《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》第三点中规定：“各类工业园、科技园、开发区用地和各单位使用的原划拨土地改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅项目用地的，必须由当地人民政府土地行政主管部门统一管理、统一供应。”《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》第二点中规定：“2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应。”据此，国土资源管理部门对土地用途改变为经营性用地处置过程中，必须依法行政，同时也必须执行国家有关政策的规定，要做到法律和政策的合理兼顾和有效结合。
三、对依法合理处置改变土地用途的建议
笔者认为，改变土地用途行为应认定为土地使用者重新申请取得土地使用权的行为，应属土地取得环节。为此，对依法申请改变土地用途的处置，应视同为政府供应土地行为，必须根据法律法规和政策规定，严格执行有偿或划拨、协议或招标拍卖挂牌的土地供应政策和供应方式。即改变为经营性用地的，则必须以招标拍卖挂牌方式公开处置其土地使用权；而对符合《划拨用地目录》或不属于经营性用地的，则应在处置方案和结果充分公示的基础上，分别以行政划拨或协议出让方式将新用途的土地使用权提供给原土地使用者。
在具体处置过程中应根据改变土地用途的不同情形分别采取不同的处置方式。其一，取得土地使用权后项目未开工或未建成的情形下申请改变土地用途；其二，取得土地使用权并项目在建的情形下申请改变土地用途并需重新建设；其三，因改变建筑物、构筑物整体使用功能的情形下导致土地用途改变。前二种情形是地上不存在或需拆除建筑物、构筑物且土地使用者申请改变土地用途，在符合城市规划的前提下，则由市、县人民政府在合理补偿的基础上，依法重新供应新用途的土地使用权。属用途改变为经营性用地的，则须依法以招标拍卖挂牌方式公开供应土地使用权；反之可依法以划拨或协议方式提供土地使用权。而第三种情形是业主申请改变已有建筑物、构筑物总体使用功能从而间接导致土地用途的改变，原则上对地上建筑物、构筑物等给予合理补偿后重新依法供应土地使用权。如考虑到具体操作的可行性，也可经城市规划管理部门同意，并在处置方案充分公示且无异议的基础上，按市场价补缴土地出让金或差额部分地价，补办相关土地手续。但应说明的是涉及改变为经营性用地的，如此的处置方式确实有着较好的可操作性，但存在着国土资源管理部门违反国家相关政策规定的风险。
此外，对未经依法批准擅自改变土地用途的，均须由县级以上人民政府土地行政主管部门依法予以处罚。对在2002年7月1日前擅自将土地用途改变为经营性用地的，在处置方案和结果充分公示的基础上，按现时点新用途土地评估的市场价格补缴土地出让金差额部分地价（即原为划拨土地的应扣除现时点的原用途划拨土地使用权权益价格，原为出让土地的应扣除现时点的原用途剩余年期土地使用权价格），补办土地出让手续或重新签订出让合同，并办理土地权属变更登记手续；而对在2002年7月1日后改变用途为经营性用地的，原则上一律依法收回原土地使用权并以招标拍卖挂牌方式公开供应土地使用权。
（作者单位：浙江省国土资源厅土地利用处） |
240331
自国土资源部11号令、21号令相继出台后，如何处置改变土地用途为经营性用地成了十分敏感而复杂的问题，加上现行法律法规和政策的有关规定存在差异，造成了各地在办理改变土地用途业务过程中出现了政策把握不准、处置方式混乱的问题。为此，准确理解和把握改变土地用途相关法律法规和政策，合理确定改变土地用途处置方式，对提高国土资源管理部门依法行政能力和水平具有十分重要意义。在此，笔者谈谈自己对改变土地用途处置政策的思考，仅供参考。
一、土地用途改变为经营性用地处置方式的有关争论
当前，对土地用途改变为经营性用地的处置主要有三种主流观点：
观点一：土地改变用途为经营性用地可以按市场价补缴土地出让金方式处理。
具体操作办法：通过土地使用者申请并经国土资源管理部门和城市规划管理部门批准，签订出让合同、合同变更协议或重新签订出让合同，相应补缴土地出让金或差价部分土地出让金。
此观点主要法律法规、政策依据是《房地产管理法》第十七条规定、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）（十七）条中规定、《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第十六条规定。
该观点认为要从维护财产合法权益和遵守市场信用原则的高度出发，切实保障土地使用者依法取得国有土地使用权及其经营的合法权益。
观点二：土地改变用途为经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。
具体操作办法：通过对土地使用者合理补偿的基础上依法收回国有土地使用权，按照城市规划管理部门确定的新土地用途和规划指标以招标拍卖挂牌方式重新公开出让。
此观点主要法律法规政策依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70号）第四点、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条。
该观点认为改变土地用途不属政府批准土地使用者原土地开发利用范围，其实质就是重新取得新用途的土地使用权。而改变为经营性用地，则必须严格按照法律法规和相关政策的规定收回原用途国有土地使用权并重新以招标拍卖挂牌方式公开供应。
观点三：土地改变用途为经营性用地既可通过按市场价补缴出让金也可以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。
具体操作办法：出让合同明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权或者地方法规或行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县政府在给予相应补偿后收回土地使用权重新公开供应；出让合同没有约定、地方法规或行政规定也没有明确规定的，土地使用者应按规定报经出让方和城市规划管理部门批准，签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。
此观点的主要法律法规和政策依据《房地产管理法》第十七条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十七条）。
该观点认为在土地使用权出让过程中，市、县国土资源管理部门作为出让方应视为民事主体，并以民事主体身份与土地使用者签订具有民事性质的出让合同。为此，在遵守现行法律法规、规章和规定的前提下，改变土地用途的处置办法主要依据土地出让合同的相关约定操作。
上述三种观点都是有相关法律法规和政策依据的，只是各自引用相关法律条文和政策规定各不相同，而导致了相应的处置办法截然不同，尤其是前二种观点的处置办法形成了根本上的对立。
二、对改变土地用途处置相关法规和政策的思考
国土资源管理部门在办理改变土地用途处置工作过程中必须坚持依法行政，这是不容置疑的。然而，面对相关法律法规、规章和政策所作出的截然不同的规定，要做到与所有相关法律法规条文和政策规定相符，也是十分困难的。为此，有必要对改变土地用途处置的相关法律法规和政策进行全面系统的思考和梳理，从而对改变土地用途相关法律政策的精神有个总体判断和把握。
准确界定“签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同”的相应情形。
《房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对改变土地用途的办理规定存在着一定差异。《房地产管理法》第十七条规定是签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定是重新签订土地使用权出让合同。这点差异是否决定着在办理改变土地用途过程中可以随意选择签订合同变更协议或重新签订合同的处理方式，结论应该是否定的。
在实际工作中，如果仅仅是改变土地规划指标（或称为土地利用条件）和调整土地使用年期，通常可以采用签订合同变更（补充）协议的形式；而一旦改变土地用途，直接导致了新的用途的土地使用权的产生，与原出让合同中出让方所提供的土地使用权完全不是一个概念，在具体工作中是以重新签订出让合同方式办理。因此，改变土地用途处置应按照“重新签订土地使用权出让合同”的规定执行为妥，签订新的土地使用权出让合同。
正确理解土地用途改变为经营性用地的处置政策规定。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十七）条中规定：“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。”一些地方将此作为改变土地用途处置的政策依据显然是值得商榷的。综合现行法律法规和政策的相关规定，“利用原有划拨土地进行经营性开发建设”应指的是在土地使用者不改变土地用途的基础上，对原以划拨方式取得的土地进行经营性开发建设的行为，且不再符合现行法律法规、规章规定的划拨用地范围，则应实行有偿使用，并按照市场价补缴土地出让金（类同于《划拨用地目录》的相关规定）。如某单位利用原划拨方式取得的办公用地，对其原自用办公楼进行加层建设并用于部分转让或出租行为。为此，在执行这一规定中重点应把握的是不改变土地用途的基本要求，即对保有环节的土地使用权管理问题。而对改变土地用途的处置政策，尤其是改变为经营性用地，国务院办公厅于2003年7月即在部21号令实施后下发的《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》第四点中明确规定：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”
此外，国土资源部和监察部下发的《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》第三点中规定：“各类工业园、科技园、开发区用地和各单位使用的原划拨土地改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅项目用地的，必须由当地人民政府土地行政主管部门统一管理、统一供应。”《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》第二点中规定：“2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应。”据此，国土资源管理部门对土地用途改变为经营性用地处置过程中，必须依法行政，同时也必须执行国家有关政策的规定，要做到法律和政策的合理兼顾和有效结合。
三、对依法合理处置改变土地用途的建议
笔者认为，改变土地用途行为应认定为土地使用者重新申请取得土地使用权的行为，应属土地取得环节。为此，对依法申请改变土地用途的处置，应视同为政府供应土地行为，必须根据法律法规和政策规定，严格执行有偿或划拨、协议或招标拍卖挂牌的土地供应政策和供应方式。即改变为经营性用地的，则必须以招标拍卖挂牌方式公开处置其土地使用权；而对符合《划拨用地目录》或不属于经营性用地的，则应在处置方案和结果充分公示的基础上，分别以行政划拨或协议出让方式将新用途的土地使用权提供给原土地使用者。
在具体处置过程中应根据改变土地用途的不同情形分别采取不同的处置方式。其一，取得土地使用权后项目未开工或未建成的情形下申请改变土地用途；其二，取得土地使用权并项目在建的情形下申请改变土地用途并需重新建设；其三，因改变建筑物、构筑物整体使用功能的情形下导致土地用途改变。前二种情形是地上不存在或需拆除建筑物、构筑物且土地使用者申请改变土地用途，在符合城市规划的前提下，则由市、县人民政府在合理补偿的基础上，依法重新供应新用途的土地使用权。属用途改变为经营性用地的，则须依法以招标拍卖挂牌方式公开供应土地使用权；反之可依法以划拨或协议方式提供土地使用权。而第三种情形是业主申请改变已有建筑物、构筑物总体使用功能从而间接导致土地用途的改变，原则上对地上建筑物、构筑物等给予合理补偿后重新依法供应土地使用权。如考虑到具体操作的可行性，也可经城市规划管理部门同意，并在处置方案充分公示且无异议的基础上，按市场价补缴土地出让金或差额部分地价，补办相关土地手续。但应说明的是涉及改变为经营性用地的，如此的处置方式确实有着较好的可操作性，但存在着国土资源管理部门违反国家相关政策规定的风险。
此外，对未经依法批准擅自改变土地用途的，均须由县级以上人民政府土地行政主管部门依法予以处罚。对在2002年7月1日前擅自将土地用途改变为经营性用地的，在处置方案和结果充分公示的基础上，按现时点新用途土地评估的市场价格补缴土地出让金差额部分地价（即原为划拨土地的应扣除现时点的原用途划拨土地使用权权益价格，原为出让土地的应扣除现时点的原用途剩余年期土地使用权价格），补办土地出让手续或重新签订出让合同，并办理土地权属变更登记手续；而对在2002年7月1日后改变用途为经营性用地的，原则上一律依法收回原土地使用权并以招标拍卖挂牌方式公开供应土地使用权。
（作者单位：浙江省国土资源厅土地利用处）
