王晓滨看行政审判:"官"民和谐社会稳

　　从1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》施行至今，行政审判走过整整21年风雨历程。21年来，全国法院共审结各类一审行政案件超过176万件，有效化解了大量行政纠纷。行政审判已成为实施依法治国的“推进器”，化解“官”民矛盾的“平衡器”，促进社会和谐的“稳压器”，对促进依法行政、服务国家大局、维护社会稳定具有不可替代的重要作用。盘点过去的一年，新旧问题交汇出现，行政审判呈现出不少焦点、亮点。一些法律、行政法规、司法解释的出台引起社会广泛关注，人民法院的一些有效举措也在社会上引发热议。从宏观到具体，相关热点问题可归结为四个“怎么看”。
　　怎么看
　　行政审判长效机制建设
　　多年来，老百姓对行政审判反映强烈的问题多集中于：行政案件告状难、胜诉难、申诉难，案件久拖不决多、程序反复折腾多、违心撤诉多等等。概言之，行政审判保护人民群众合法权益的功能和作用发挥得还不充分，离党的要求和群众的期待还有不小的距离，社会公信力亟待提升。
　　从全国范围看，行政审判在立案、审判和息诉方面，较为突出地存在“收不进、审不好、出不去”的情况，严重影响、制约了工作的全面、健康和可持续发展。针对实践中存在的突出问题，最高人民法院从制度建设的长远规划角度出发，在2011年明确要求各级人民法院要从内部环节入手，进一步发挥司法能动性，在当前和今后一段时间着力抓好十个方面的长效机制建设。
　　相对人诉权的保护机制。重点是要求下级法院将现有案件管辖、诉权保障等规定落到实处，完善有案不立、有诉不理的发现、督查机制。
　　案件质量的提升机制。重点是要求上下级法院之间要加强沟通，合理使用审判资源，从制度上防范不当干预；创新和完善案件质量评估和监督机制，不断提高审判质量。
　　行政纠纷实质化解机制。重点是完善行政、民事案件交叉处理机制，改进裁判方式和裁判文书制作方法，探索行政案件协调和解新机制，促进纠纷的多元化解，避免“程序空转”。
　　公正透明的审理机制。重点是建立健全诉讼指导释明机制，优化庭审程序，扩大当事人在审理程序中的参与度，主动接受社会各方面的监督，加大裁判文书公开力度。
　　裁判标准统一机制。重点是严格贯彻执行法律法规，正确处理好法律与政策的关系；坚持和完善上级法院对下级法院业务指导方式，通过多种形式统一对法律规定的见解。
　　绩效考评和责任追究机制。重点是建立包括审判业务指标、司法环境指标、队伍建设指标在内的相对均衡完整的绩效考评体系；严格理性地执行错案分析与责任追究制度。
　　司法环境改善机制。重点是提倡法院与行政机关建立制度化的沟通反馈机制，探索建立在党委政法委统一领导协调、政府和法院参与下的行政纠纷化解工作机制。
　　非诉案件审查机制。重点是严格非诉行政案件审查程序和标准，完善非诉行政案件立案、审查和执行衔接机制，建立强制执行的风险评估机制，慎重采取强制执行措施。
　　行政裁判实现机制。重点是建立行政裁判未履行案件的统计和上报机制；完善相应的通报制度和执行协调解决机制，加大无正当理由不履行生效裁判的责任追究力度。
　　申诉立案审查处理和终结机制。重点是对于经再审和复查并反复做工作、当事人的申诉理由确实不成立仍继续申诉上访的案件，探索并研究符合行政审判特点的终结机制。
　　以上十大长效机制建设目标的提出，系统地总结了近年来行政审判工作，为下一步发展指明了方向，对全方位、制度化地解决行政审判突出问题，提高审判质量和效率将发挥积极作用。
　　怎么看
　　行政案件申诉上访难
　　长期以来，行政审判普遍存在着行政相对人申诉上访率高和服判息诉率低的“一高一低”难题。如2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，行政案件虽然不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部来京申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超过了刑事和执行。
　　行政审判的公信力是司法公信力的重要组成部分。与刑事、民事审判不同，上述问题的形成既有体制原因，也有司法作风、司法能力等原因。从前者看，由于行政审判是以司法权监督行政权，而现行法院人事、经费管理
　　体制难免使法院办案直接受到来自地方的各种干预；从后者看，个别法院领导干部和少数法官抗干扰能力不强，群众观念淡薄，迁就行政机关而违心办案，甚至主动迎合地方个别领导不适当、不合法的要求和指示，一些法官不熟悉行政审判业务，简单化处理案件甚至同案异判使得矛盾淤积，群众受侵害的合法权益难以得到有效保障。
　　另外，法律规范本身的局限性造成法院救济不力；裁判方式不健全、不完善；裁判文书说理不充分、不透彻；群众工作不深入、不细致；裁判标准不统一；少数当事人无理缠讼；少数地方推卸责任、稳控不力等，也是行政案件申诉上访多的原因。
　　对此，全国法院行政审判系统立足自身原因找问题，结合2011全国政法机关开展的“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动和最高人民法院部署开展的“社会主义法治理念再学习再教育活动”，有针对性地掀起了理念教育和业务培训的热潮。
　　2010年5月，最高人民法院召开专题会议部署开展了行政申诉上访案件专项治理活动，地方各级法院按照最高人民法院提出的要求，加强领导，制定方案，以维护申诉人实体合法权益为核心，注重纠纷的实质性解决，通过专项复查活动，建立和完善提高行政审判质效的长效机制，有效化解了一批行政申诉案件。2011年初，纳入第一批次专项治理的6689件案件，共办结6256件，其中，进入再审和申诉人接受协调和解方案的共计1382件,占全部已结案件的20.7%。还有大量案件通过耐心细致的思想工作，当事人已服判息诉。
　　但新形势的变化不容乐观、愈发严峻。2010年全国法院行政案件申诉率为9.76%，而2011年上半年为14.53%，上升49%，个别地区的申诉率超过90%。
　　2010年11月，最高人民法院下发了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，就在部分基层法院开展行政诉讼简易程序试点工作的有关问题，包括受案范围、变通环节、简化程序、审理期限等作出明确规定，并要求各高院选择行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层法院进行试点。试点工作开展以来，进一步保障和方便了行政相对人依法行使诉讼权利，取得了较好成效。此外，最高人民法院还于2009、2010年出台了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》、《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》等司法解释和指导性文件，进一步畅通了上述案件的受理渠道。
　　2011年10月，最高人民法院再次召开专题会议进一步深化专项治理工作，提出了抓好法院内部组织领导和相关部门职能调整、积极利用审判外的各种资源化解纠纷、不断完善审理程序和裁判方式、调整行政审判评价体系、加大考评和监督力度等一系列现实急需采取的应对举措，特别强调要加大对涉及城市房屋拆迁、农村土地征收、劳动和社会保障等涉及群众切身利益的民生案件（此类案件占全部行政申诉案件一半以上）的办理力度。
　　通过开展专项治理活动，不仅有效化解了一大批申诉信访老案，保护了当事人的合法权益，维护了社会的和谐稳定，也为今后搞好此项工作积累了宝贵经验。
　　“上医医未病之病,中医医欲病之病”，破解申诉上访难题，需要多部门联动，需要从源头上预防和减少行政纠纷、防止各种侵害群众权益现象，需要不断完善行政审判长效机制建设。
　　怎么看
　　政府信息公开案件的受理
　　根据国务院于2008年5月颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称条例）的相关规定，公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。
　　为使该项权利落到实处，最高人民法院经过大量调研、多方协商沟通并公开向社会征求意见，2011年7月颁布、8月正式实施了《关于审理政府信息公开行政案件案件若干问题的规定》，该规定对规范政府信息公开案件的审理和裁判，保障公民、法人和其他组织的知情权发挥了重要作用。
　　政府信息公开行政诉讼案件的核心问题，就是解决政府信息能不能公开的问题。在条例规定的基础上，该司法解释进一步加以具体化，明确规定了五种可诉情形：公民、法人或其他组织向行
　　政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
　　同时，该司法解释还规定了“因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”等四种法院不予受理情形，并创设了判决一定期限内公开、重新答复或更正，判决转送有权更正的行政机关处理，判决不得公开，裁定暂时停止公开等明确具体的裁判方式。
　　该司法解释的出台，大大增强了对诉讼活动的指导性和可操作性，既有利于保障当事人合法权利、提高政府工作透明度，也有利于统一司法标准，防止权利滥用和诉讼无序。可以说，该司法解释与条例一道，对我国行政法治建设有着里程碑式的意义。
　　怎么看
　　行政审判改革的三大亮点
　　行政诉讼简易程序改革项目，既是人民法院第三个五年改革纲要中明确的任务，也是中央统一部署的司法改革任务。
　　2010年11月，最高人民法院出台了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，对适用简易程序案件范围、审理规则等作出明确规定，在法治环境较好、行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层法院开展行政诉讼简易程序试点，并在34个联系点法院及其他符合条件的法院积极推行此项工作。
　　2011年，最高人民法院又结合《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》的出台，联系行政审判实际，将简易程序试点和优化庭审程序作为具体抓手，先后在北京市海淀区人民法院、江苏省盐城市中级人民法院等开展调研和庭审观摩活动，对上述工作进行检查指导，总结推广试点工作经验，逐步在全国范围展开。此项工作既便利了群众诉讼，也提高了行政诉讼庭审质量和效果。
　　行政机关负责人出庭应诉是最高人民法院积极倡导的改革举措。积极推进和完善此项改革举措，对发挥行政机关领导干部的表率作用，提高公务员队伍的法律素养，更好地倾听人民群众呼声，及时发现依法行政中存在的问题，有针对性地采取措施改进工作，从而全面增强依法行政能力具有积极深远的作用。
　　近年来，江苏、河南、山东等一些地方政府部门陆续出台了专门规定，有的还将此项制度纳入依法行政绩效考核范围，既带动和提高了当地依法行政水平，又有力支持了人民法院的行政审判工作，大大改善了行政审判司法环境。
　　“行政审判白皮书”，即行政审判年度报告已越来越成为人民法院工作的一大亮点，受到党委、政府的高度肯定。它是各级法院延伸司法职能、积极创造条件、制度化地向当地党委、人大汇报行政审判工作和行政诉讼法贯彻落实情况、提出有针对性的司法建议，让党政领导特别是主要负责同志了解行政审判、关心行政审判、支持行政审判，并帮助解决行政审判中的实际困难的一项行之有效的创新举措。
　　“白皮书”中的许多好的司法建议被誉为“社会啄木鸟”。2011年，上海、天津、陕西、湖南、内蒙古等地的党政一把手多次对“白皮书”作出重要批示并转发相关部门。青海省还组织了宣讲团进行巡回宣讲。
　　目前，各地正积极开展“白皮书”报送和发布工作，不断创新内容和发布形式，不断提高“白皮书”质量。值得称道的是，山东、吉林省人大常委会2011年还专题召开会议，听取了全省行政审判工作情况报告，对法院工作给予充分肯定和支持，使行政审判形成良性循环。
　　此外，行政诉讼法的修改已经列入本届全国人大的立法规划。最高人民法院已配合全国人大常委会法工委开展了多次调研，着眼于改进司法救济的有效性、广泛性、科学性，正积极向立法机关提出修改建议。期待一些长期困扰行政审判的根本性问题，有望通过修改法律得以解决。
　　实践样本
　　天津
　　行政审判促进政府法治建设
　　2010年，天津法院共受理一审、二审和再审行政案件2376件，审结2429件。案件主要涉及27个行政管理领域。天津法院全面总结20年来贯彻行政诉讼法工作情况，通过深化与相关部门完善资源共享、工作交流互动机制，全面开展行政案件申诉上访专项治理活动形成等方式，共同推进了行政争议的实质性解决。天津高院在此基础上，完成了《2010年天津市行政案件司法审查情况报告》，认真分析了全市法院2010年行政案件司法审查情况，并就反映出来的突出问题提出四项司法建议。8月5日，中共中央政治局委员、天津市委书记张高丽在这一报告上作出重要批示：“我市高级人民法院工作卓有成效，希望继续开拓创新、司法为民，争取走在全国前列。”天津市委常委、政法委书记散襄军要求，全市法院要认真落实张高丽书记批示要求，依法推进行政审判工作服务天津又好又快发展，促进政府的法治建设和社会管理创新，有效预防和化解行政争议，推动此项工作走在全国前列。
　　（详见人民法院报2011年8月17日一版）
　　郑州
　　地方立法加强行政审判
　　2011年11月，河南省郑州市十三届人大常委会第二十三次会议审议通过了《郑州市人大常委会关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》，决议的实施标志着郑州法院行政审判工作迈上了通过地方立法优化行政审判司法环境的轨道。《决议》明确了审判机关、检察机关和行政机关在加强行政审判工作中的职责和义务，规定了要建立多元化行政争议解决机制、发挥和强化涉诉行政争议协调委员会、司法建议、司法审查报告等制度的功能和作用。
　　（详见人民法院报2011年11月29日四版）
　　德州
　　推行行政案件“圆桌审判”
　　山东省德州市中级人民法院针对传统的行政审判方式过度渲染了行政权力和公民权利的对立性，不利于在平等基础上化解行政争议、促进政群和谐的现象，自2008年6月以来要求法官不着法袍、不使用法槌，和其他诉讼参与人一起围坐在平行的圆形或椭圆形平台前，在宽松和缓的拉家常气氛中，完成协商解决或公正裁判的所有行政争议程序。
　　（详见人民法院报2011年8月12日一版）
　　社会评议
　　■ 青海省人大常委会副主任郭汝琢：
　　青海各级法院通过依法审理行政诉讼案件，有效保护了公民、法人和其他组织的合法权益；通过依法履行司法审查职能，促进了行政机关严格、公正、文明执法；通过妥善化解行政争议，防止和避免了一些矛盾激化和转化，为官民和谐关系的构建和维护社会和谐稳定做出了贡献。
　　■ 山东省日照市政府法制办主任王义军：
　　日照市东港区人民法院的行政审判白皮书将过去个案式的司法建议书规范化了，融合了典型案例、类案分析、司法动态、风险预警、对策建议等复合型信息，研究的问题具有普遍性，很能反映政府职能部门在制度上的漏洞、行为上的偏差、管理上的疏忽，具有很强的说服力，尤其是提出的司法建议，对于规范行政行为、推动法治政府建设，具有深远的社会意义。