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行政诉讼中撤销判决是行政判决的的主要种类，也是作为司法权监督行政权的最有力方式。《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项第5目规定了撤销具体行政行为“滥用职权”这一适用条件，但在司法实践中，法院是极少引用“滥用职权”这一条件来作为判案依据，而是更多的采用“转换技术”策略来回避这一规定，将其转移到其他的适用条件中去。究其原因，虽然立法规定法院可以以滥用职权作为判决的理由，但是不管是立法还是司法解释都没有明确滥用职权的内涵，更没有列举出其表现形式，再加上行政滥用职权行为本身就非常复杂，致使目前学术界和实务界对此没有形成共识，就很大程度上影响了法院适用滥用职权作为理由进行判决。要提高撤销判决中滥用职权的适用率，首先要确定滥用职权的范围。笔者通过对行政撤销判决中适用滥用职权的条件进行界定，为完善适用滥用职权作出撤销判决提出个人粗浅看法，为《行政诉讼法》的修改提供参考。本文立足审判实际，在从目前实践中适用滥用职权为由做出撤销判决的现状中分析，强调明确这一概念的必要性，分析滥用职权的内涵和表现形式，提出法院在具体案件的审查、认定中的疑惑和适用滥用职权进行处理的困难，并提出立法和司法中的完善建议，以期为审判权公正高效的运行提供有益的参考。
滥用职权是行政机关在行使职权时超出了法定权限或者是没有具体行政权的情况下做出行政行为，亦或是在法定权限内，不正当的行使行政权。但是目前我国立法及相关的司法解释缺乏对滥用职权的界定，理论界和实务界对此的认识也不统一，最终导致在行政司法审判中适用这一条件做出撤销行政机关的具体行政行为是少之又少。鉴于此，有必要对滥用职权进行鉴定，对滥用职权相关问题进行探讨和梳理，从而使行政撤销判决得以在实践中发挥其作用，实现对行政权的有力监督。
一、问题的引出：人民法院适用滥用职权撤销判决的困境
《行政诉讼法》规定了人民法院在行政审判中对具体行政行为出现滥用职权的可以做出撤销该具体行政行为的判决，但是司法实践中人民法院很少以滥用职权这一条件来撤销具体行政行为，因为滥用职权的证据往往难以取得，而且在一般的行政审判中也未设置依职权审查行政行为滥用职权的程序，从而导致这一规定因为立法疏漏导致实践中存在疑惑。
（一）现实困境：适用滥用职权撤销判决的情况
虽然法律有规定对具体行政行为滥用职权进行规制，但是在行政司法审判中以滥用职权判决行政机关败诉的案件是极少的，北京大学沈岿教授在《人民法院案例选》（1）行政卷中对270个案例进行分析，结果发现182个行政机关败诉的案件只有6个是明确适用滥用职权为判决理由的，还有1个是原告撤诉的案件，从案件的评析中表述构成滥用职权的，一起就有7个案例是适用滥用职权作出的，占行政机关败诉案件的3.85%。”（2）假如说沈教授研究的数据是十几年前的，也许现在这一状况能得以改善，可是《中国法院裁判文书库》在2000年至2009年（10年）中登载的8267件行政案例中，涉及滥用职权行政争议（包括原告主张的或法院认为的）的案例共193件，判决中明确适用滥用职权标准（包括理由阐述和条文适用）判决行政机关败诉的案例共有22件（包括适用多重审查标准），占滥用职权争议案件的11.3%，既适用滥用职权标准给予说理的、又明确适用滥用职权标准之法律条文的仅11件，占滥用职权争议案件的5.6%。（3）《最高人民法院公报案例库》在2000年至2009年（10年）中登载的49件行政案例中，涉及滥用职权行政争议的有3件，但只有1件适用滥用职权审查标准的。（4））从上述资料分析得出，在审判过程中极少运用“滥用职权”标准进行判案，滥用职权虽然是作为目前审查行政裁量最主要的标准，但是在实务中的适用比例惊人地低，并且适用情况举步维艰。
（二）法院适用滥用职权条件的困境
出现人民法院以具体行政行为滥用职权为由作出判决的情形在司法实践中惊人偏低的情况的原因，一方面当前学界对滥用职权的内涵和表现形式的研究还存在较大的争议，另一方面是立法和司法上也没有明确的界定，导致在司法实践中对滥用职权行为不好认定，从而采用“转换技术”之策略，倾斜的套用其他更为直观或者客观的审查标准，比如“主要证据不足”、“违反法定程序”等标准。更为尴尬的是，在滥用职权司法审查中，有的案件还“力不从心”，只能在裁判文书中“点评”行政行为的不合理及瑕疵之处，尚不敢理直气壮地予以撤销（重作）或确认违法，这就使得“滥用职权”的司法审查置之不理，最终形成一种恶性循环，即理论研究不足——法律法规不明确——司法实务回避——案例过少，没有例证，导致研究缺少数据，从而无法研究，导致理论研究仍然薄弱。
上述现象就是当前适用行政诉讼法第54条中滥用职权作出撤销判决偏少的困境。法院一方面因为立法、司法解释没有规定，缺乏先例；另一方面因为法院行政审判不独立，撤销行政机关的具体行政行为会带来种种麻烦，从而会选择或者编造其他的理由来作出判决，回避对滥用职权行为的审查，最终导致适用滥用职权这一理由撤销判决的立法规定被架空，使得一个能有效监督行政机关的依法行政手段被“束之高阁”。
二、滥用职权的内涵及其表现形式
明确界定行政机关滥用职权范围是适用行政诉讼法第54条作出行政撤销判决的前提，研究滥用职权的内涵和表现形式为准确界定他的范围提供理论依据。
（一）滥用职权的内涵
在陈咏梅老师主编的《行政法与行政诉讼法》一书中对滥用职权下了定义，（5）在国内学术界，对滥用职权的内涵和范围也有不同的观念， “滥用职权”等同于“滥用自由裁量权”成为主流观点，且这一观点的主要支持者有罗豪才（6）、朱新力（7）、胡建淼（8）；另一种观点则认为除上述外，还包括“羁束裁量权”，即滥用职权除了滥用自由裁量权一种表现形式外，还包括滥用其他权限的行为。（9）
刘德生老师在《人民法院报》发表的《对滥用职权的认定和处理》一文中对滥用职权的定义的观点（10），笔者觉得比较全面、客观地概括了滥用职权的特点，即滥用职权是一种违法行为，主观上是一种故意的状态，所作出的具体行政行为是严重违反行政和理性的原则。
滥用职权构成要件主要有：第一，行政机关必须以拥有行政职权为前提，区别于超越职权的违法行为。第二，具体行政行为违背了立法的意图、精神和规则，这也是他的本质特征。第三，衡量具体行政行为的客观标准是该行为的内容是否合理。因为一般情况下，滥用职权的具体行政行为是违背法律目的的，因此他的内容也就不具有合理性。第四，行政滥用职权行为主观上是故意引起的，是行政机关工作人员故意而为的，这一点在法律责任的设定和追究上是非常重要的。
（二）滥用职权的表现形式
各国对于滥用职权表现形式的规定均不相同，英国（11）、美国（12）、法国（13）、德国（14）和日本（15）对滥用职权的表现形式是归纳阐述，而我国台湾地区列举说明滥用职权的表现形式（16）。根据滥用职权的本质特征，结合国内外审判实践，我国滥用职权的主要表现形式有：
1、违反法律目的，与法律原则和精神不符合
违背法定目的即指行政主体实施的具体行政行为所追求的目的不符合法律设定该项制度或者职权的目的。行政权力的行使不仅要明确符合法律条文的规定，还必须符合法定的目的。如果与法定的目的不相符合，即构成滥用职权，如执法人员先诱使行政相对人违法然后再施以处罚，就违背了处罚的目的，即属滥用职权。从设立权力行使的法定目的的性质来划分，违背法律目的包括违背特定目的和一般目的两种具体情形。
其一，违背权力行使的特定目的的情形。对于行政机关每一项职权法律均规定了相应的目的，这种目的的规定既可以是法律明文规定也可能蕴含在法律条文的背后，如果行使权力与该项特定目的不相符就是滥用职权。如在行政许可中颁发营业执照的目的是为有营业能力的人办法执照，通过公共行政的手段来维护经济秩序，而不是为将执照颁发完而行使权力。
其二，违背权力行使的一般目的的情形。行政机关的行政行为不仅要符合特定的目的还要符合法律的一般目的，即符合行政法的基本价值、功能维护和保障人民利益、公共利益，若是追求的目的是法律规定之外的目的，为了达到个人的或者集团的利益，则是滥用行政职权。但是若是行政行为符合特定目的但是不符合一般目的的，则不一定是构成滥用职权，比如，对法律明确规定了行政行为的范围、方式和方法的，行政机关只能按照法律规定处理，没有选择的自由，因而只要具体行政行为符合法律规定，即使目的不当，法院也不能依照行政诉讼法有关规定将其撤销，也即并不认定为滥用职权。
2、考虑太多与考虑不周
考虑太多也就是考虑不应该的因素，是指行政机关在实施具体行政行为时，将法律没有规定或者没有法律依据的与事实不相关的因素考虑进来，且这项因素是一般理性的人都不会认为该事项应该考虑进来，作出不合理的行政行为。比如说在公务员招考录用中，应试者的的头发肤色就不属于应考虑的因素。考虑不周也称为未考虑应该考虑的情形，是指在具体行政行为中，对于应该考虑的但是因为疏忽或者故意没有考虑，这里应该考虑的因素既包括法定的也包括常理的因素。常理因素主要是符合自然规律，符合正常人的理智判断等。法定因素是法律规定的应该尊重的规律、原则等。
3、动机不纯正
动机不纯正，主要是行政机关在行使权力时不是出于公共利益的目的，而是为了自身的或者小团体的利益，受到一些不良的动机支配。为了个人或者集团利益而行使职权的行为构成滥用行政职权。
4、故意迟延
故意迟延是指行政机关无正当理由故意对应履行的义务未在合理期限内履行。比如说在申请办理许可证的案件中，由于行政部门的不及时履行，最终导致申请人丧失了经营的最佳时机，这与剥夺他经营权的结果一样，都是使得申请人遭受利益损失及期待利益损失。
5、反复无常
反复无常是指行政主体及其工作人员实施具体行政行为时缺乏合法的理由，在事实和具体情况未发生变化的情况下，先后就同一事实作出数个行政行为。行政机关做出决定的反复无常，会导致行政相对人的无所适从和不满，也是权力滥用的体现。
6、作出不一致的解释
不一致解释是指行政机关对不确定的法律概念作出与立法本意不符，违背社会公认的基本准则的解释，比如说对某一法律用语或者概念，不合理的作出限缩性解释或者扩大解释。行政机关为明确法律规定中不明晰的概念而做出的不符合立法意图、不符合社会公认额基准准则的解释，就是对权力的滥用。
7、程序上的滥用
程序滥用是行政机关在行使职权时，采用了不适当的程序，以达到行政管理的目的。例如，为达到收集证据破案的目的，公安机关利用刑讯逼供的手段获取程序上的滥用职权。
8、比例失衡
行政法上的比例原则是选择使行政相对人损失最小的方式来行使职权，但是前提是在法定范围内、幅度内自由裁量，否则就构成职权的滥用。
9、混淆个人行为与职权行为
基于行政公务关系，行政主体及其工作人员可以代表国家行政机关实施行政职权，每个行政机关工作人员因此具有双重身份，即公民和行政机关工作人员。当行政机关工作人员以公民身份去对待行政职责时，则发生行政失职；相反，当他以行政机关工作人员身份去从事个人行为时导致滥用职权。
三、法院如何认定行政机关的行为属于滥用职权
滥用职权强调的是行政机关的主观上的违法，法院在行政审判中对行政机关主观上的想法难以判断，因此滥用职权行为很难认定。由于滥用职权行为的大量存在，为有效监督行政权，发挥司法审判的作用，应该克服实践中对无法准确判断行政行为是否属于可撤销的范围。
（一）法院对滥用职权审查的启动
鉴于适用滥用职权撤销判决的困难，且在行政诉讼中未设置法院依职权启动滥用职权的审查程序，在通常情况下，只有原告在诉讼中提出行政机关滥用职权才能引起法院的重视，才往这一方向进行审查。可是在实际中，滥用行政职权的行为大量存在，法院的回避就更滋养了他们的气焰，因此，在行政诉讼中，法院对滥用职权的审查就尤为重要。问题是法院如何审查，并进行认定呢，这就需要法官擦亮双眼，即便是没有原告提出行政机关滥用职权，也要在审判中考虑行政机关的具体行政行为有没有滥用职权。这无须法院拥有启动滥用职权审查程序的职权，而应该是只要案件如行政诉讼救济阶段，都要审查行政机关一方是否具有滥用职权之嫌。
（二）对撤销判决适用的滥用职权的认定
在司法实践中，总结出可供参考的标准进而确定滥用职权的，对于行政滥用职权的认定更具有操作性。就是说通过立法或者司法解释，确定滥用职权的范围，在具体行政行为中如果符合上述范围的，则可以适用高度怀疑原则确定该行为是滥用职权。结合上文对滥用行政职权的内涵和表现形式的分析，如果实施具体行政行为的行政主体及其工作人员具有如下情形的一种或一种以上的，就构成滥用职权，应予以撤销。第一，违反法律目的的；第二，行政机关作出具体行政行为是未考虑应考虑的因素或者考虑不应考虑的因素；第三，行政主体或者其工作人员动机不纯的；第四，故意拖延履行应履行的公共事务；第五，就同一事实在未发生变化的情况下作出多个具体行政行为；第六，对法律作出与设立目的不一致的解释；第七，主体混淆了职权行为与个人行为；第八，程序滥用；第九，违反比例原则。
（三）对滥用职权适用撤销判决的处理
对于具体行政行为一旦被认定为滥用行政职权作出的就具有自始无效的撤销的效力，但是全部撤销或者部分撤销滥用职权的部分是否会导致公共利益或第三方当事人利益受损也存在很大的争议，该如何确定？根据《行政诉讼法》第54条第二项规定（17），人民法院不仅可以全部或部分撤销原具体行政行为，还可以依法重新作为。在实际中，在何种情况下使用哪一种撤销方式，立法也不明确，可以根据滥用职权的度与造成的结果的严重性来确定选择何种撤销方式。
第一，判决全部撤销。如果滥用职权造成严重后果，使被诉具体行政行为完全违法，全部处于非法状态的，或者是部分合法、部分违法，但是两部分无法分割的情况下，法院应该作出全部撤销的判决。
第二，判决部分撤销。若具体行政行为中有几项内容，其中既有正确的部分，也有滥用职权的部分的，而且正确部分能独立保留下来，滥用职权部分能独立出来的，且没有影响公共利益或者他人的合法利益的，法院应该维持正确部分，撤销滥用职权的部分。
第三，作出撤销判决的同时还提出相应的补救措施。补救的措施可以有以下几种：判决被告重作；责令被告补救；提出司法建议；对违法犯罪行为建议及时立案处理。比如说，有些具体行政行为即便是因为滥用职权被撤销了，同时又因为行政相对人也违反了法律法规，应受到处罚的，对这一情况，法院还应该依法判决被告重新作出具体行政行为。假若原告的行为已经构成了犯罪，则应该将其移送到有权机关依法处理。对于法院判决重新做出具体行政行为的，行政主体不得以同样的事实和理由作出与撤销的行为相同的行为。
四、《行政诉讼法》第54条第二项适用滥用职权条件的完善建议
（一）立法层面的完善建议
“为保证司法公正，法律必须明确、具体，具备较强的可操作性。”（18）对于滥用职权这一撤销判决的适用条件，现行《行政诉讼法》及其司法解释都没有对其内涵进行规定，导致这一条件难以操作，所以需要对滥用职权的标准进行具体化，设立标准。纵观国外两大法系的，虽然在表述的使用上没有采用“滥用职权”这一概念，但都存在滥用职权的违法形式，而且在具体的立法规定和判例中分析了其具体的标准（19）。
借鉴国外立法例，并结合我国审判实践，更好的依据滥用职权标准监督行政行为，我国行政诉讼法立法修改或司法解释中，必须明确滥用职权的基本内涵和具体标准。因此，在《行政诉讼法》修改时，应该对现行《行政诉讼法》第五十四条第二项的撤销判决的适用条件滥用职权进行定义，并列举滥用职权的外在表现形式。
笔者认为可以在五十四条第二项中的“……（5）滥用职权的。”修改为“……（5）具有违反法律目的、违反比例原则的、程序滥用的、考虑不周全的、动机不良的、混淆职权行为与个人行为、不一致解释、反复无常的、故意不作为或者拖延作出具体行政行为等滥用职权的。”
（二）加强判例指导
对于列举的滥用职权的表现形式是有限的，而且法律规定具有时代性和局限性，是无法穷尽所有的社会现象，列举滥用职权的行为，无法全面的指出他的外延，如果出现一些新的行政行为，将难以把握。针对这一问题，确实有必要突破成文法的限制，加强判例指导，创建参照先例制度。对于新出现的行政行为，不在规定之内的，如何判断，准确认定滥用职权，确保不出现同案不同判的情形，应该完善人民法院的案例指导制度，通过最高人民法院发布案例，指导各级法院在具体案件审理中，有明确的标准，最终通过这种“自上而下”形成的判例适用，避免形成“同案不同判”情况的发生。。
五、结语
通过对滥用职权行为的监督，规范行政机关的行政行为能更好的维护法律的权威，增加民众对司法的信赖。现行立法对滥用职权规定的缺陷无法的保护行政相对人的合法利益，无法有效监督行政机关行政行为，使得行政诉讼的价值受到质疑，最终损害法治进程的推进，危害司法权威。因此，完善对滥用职权的立法规定，并从司法中加强指导，为司法监督提供依据，推进我国法治社会进程，推动依法行政的观念不断深入，有效的保障国家利益、公共利益和他人的合法权益。
参考文献
（1） 沈岿教授研究的是《人民法院案例选》行政卷，1992年-1999年合订本。
（2） 沈岿著：《行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议》，载于《法商研究》2004年第4期。
（3） 孙国富：《行政滥用职权司法审查的困境与突围——以法院判案审查标准的选择倾斜为视角》， http://clsfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=20，于2013年6月5日访问。
（4） 同上。
（5） 滥用职权是指行政机关或者法律法规授权的组织行使职权时，违背法律的基本原则，背离法律、法规设立该职权的目的，滥用了法律法规所赋予的职权。
（6） 罗豪才认为：滥用职权是自由裁量权范围内的行为。
（7） 朱新力在《行政滥用职权新定义》一文中指出：“行政滥用职权，就是滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务全县范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。”
（8） 胡建淼认为：“行政滥用职权，即行政滥用行政裁量权，系指行政主体在自由裁量权范围不正当行使行政权力而达到一定程度违法的行为”，载于《关于行政滥用职权的内涵及其表现的学理探讨》，《法学研究》1992年第3期，第31页。
（9） 姚锐敏：《关于行政滥用职权的范围和性质的探讨》，《华中师范大学学报》2000年第9期，第25页。
（10） 该文对滥用职权下的定义是：行政主体及其工作人员所实施的具体行政行为虽然在形式上在法定范围之内，但其内容不符合法律、法规设定的目的、精神和原则，不正当的行使职权，通过表面合法的手段达到非法的目的和意图，这就是行政滥用职权。
（11） 英国行政法中行政滥用职权被归纳为三种情况：不符合法律规定目的的；与法律不相关的考虑；不合理的决定（行政机关所做的决定为任何具有一般理智的人都不会采取的）。
（12） 美国学者将滥用行政职权归纳为六种情况：不正当目的；错误的和不相干的原因；错误的法律或错误的事实；遗忘了其他有关事项；不作为或者迟延；背离了既定的判例或习惯。
（13） 法国行政法上认为行政滥用职权是指：行政主体行使行政权力的目的不是基于公共利益，而是出于私人利益或者所属集团利益；行政行为主体虽然是为了公共利益，但是不符合法律授予这种权力的特殊目的；不按法律要求使用程序，如用司法程序带替代行政程序。
（14） 德国滥用行政职权主要体现在一下集中表现形式：违反比例性、适度性和必要性原则；不正确的目的；不相关的因素；违反客观性；违反平等原则。
（15） 日本滥用职权包括：事实误认；目的的违反和动机的不正当；违反比例原则与平等原则。
（16） 我国台湾学者认为以下几种情形构成滥用行政职权：第一，依行政人员个人意志而来之随意；第二，无动机之情绪；第三，不能理解的对事物的谬误而引起之恣意；第四，加以损害之意图；第五，奸计或恶意妨害；第六，政治上之偏见而引起之权利滥用；第七，对个人不利之先天的反感或嫌恶；第八，对个人有利之同情；第九，个人之动机或利益，如由于行政人员个人之利益或好恶；第十，一般对事件之无关联性与违背目的性。
（17） 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。
（18） 杨慧：《关于完善我国行政诉讼判决种类的思考》，载《河南司法警官职业学院学报》2004年第2期。
（19） 如美国《联邦行政程序法》规定凡具有下列情况之一的，法院可宣布其非法，予以撤销：独断专横、任性、反复无常，滥用自由裁量权或其他不合法的行为、没有遵守法律规定的程序的。其中又规定了他的具体表现，即具体表现有：1、不正当目的；2、忽视相关的因素；3、不遵守先例和诺言；4、显失公平的严厉制裁；5、不合理的迟延。法国法上行政法院把越权之诉的违法撤销理由分为“无权限、形式上的缺陷、权力滥用、违反法律”，“权力滥用”主要审查行政机关行使权力的目的，即是否符合公共利益，是否符合法律授予权力的特别目的，是否构成程序滥用。又如德国在《行政程序法》第40条规定了裁量瑕疵，包括未作裁量、裁量不足、裁量有误、滥用裁量和裁量越权五种情形 ，以及《行政法院法》第114条也对滥用职权行为做了规定。
（作者单位：广西富川瑶族自治县人民法院） |
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行政诉讼中撤销判决是行政判决的的主要种类，也是作为司法权监督行政权的最有力方式。《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项第5目规定了撤销具体行政行为“滥用职权”这一适用条件，但在司法实践中，法院是极少引用“滥用职权”这一条件来作为判案依据，而是更多的采用“转换技术”策略来回避这一规定，将其转移到其他的适用条件中去。究其原因，虽然立法规定法院可以以滥用职权作为判决的理由，但是不管是立法还是司法解释都没有明确滥用职权的内涵，更没有列举出其表现形式，再加上行政滥用职权行为本身就非常复杂，致使目前学术界和实务界对此没有形成共识，就很大程度上影响了法院适用滥用职权作为理由进行判决。要提高撤销判决中滥用职权的适用率，首先要确定滥用职权的范围。笔者通过对行政撤销判决中适用滥用职权的条件进行界定，为完善适用滥用职权作出撤销判决提出个人粗浅看法，为《行政诉讼法》的修改提供参考。本文立足审判实际，在从目前实践中适用滥用职权为由做出撤销判决的现状中分析，强调明确这一概念的必要性，分析滥用职权的内涵和表现形式，提出法院在具体案件的审查、认定中的疑惑和适用滥用职权进行处理的困难，并提出立法和司法中的完善建议，以期为审判权公正高效的运行提供有益的参考。
滥用职权是行政机关在行使职权时超出了法定权限或者是没有具体行政权的情况下做出行政行为，亦或是在法定权限内，不正当的行使行政权。但是目前我国立法及相关的司法解释缺乏对滥用职权的界定，理论界和实务界对此的认识也不统一，最终导致在行政司法审判中适用这一条件做出撤销行政机关的具体行政行为是少之又少。鉴于此，有必要对滥用职权进行鉴定，对滥用职权相关问题进行探讨和梳理，从而使行政撤销判决得以在实践中发挥其作用，实现对行政权的有力监督。
一、问题的引出：人民法院适用滥用职权撤销判决的困境
《行政诉讼法》规定了人民法院在行政审判中对具体行政行为出现滥用职权的可以做出撤销该具体行政行为的判决，但是司法实践中人民法院很少以滥用职权这一条件来撤销具体行政行为，因为滥用职权的证据往往难以取得，而且在一般的行政审判中也未设置依职权审查行政行为滥用职权的程序，从而导致这一规定因为立法疏漏导致实践中存在疑惑。
（一）现实困境：适用滥用职权撤销判决的情况
虽然法律有规定对具体行政行为滥用职权进行规制，但是在行政司法审判中以滥用职权判决行政机关败诉的案件是极少的，北京大学沈岿教授在《人民法院案例选》（1）行政卷中对270个案例进行分析，结果发现182个行政机关败诉的案件只有6个是明确适用滥用职权为判决理由的，还有1个是原告撤诉的案件，从案件的评析中表述构成滥用职权的，一起就有7个案例是适用滥用职权作出的，占行政机关败诉案件的3.85%。”（2）假如说沈教授研究的数据是十几年前的，也许现在这一状况能得以改善，可是《中国法院裁判文书库》在2000年至2009年（10年）中登载的8267件行政案例中，涉及滥用职权行政争议（包括原告主张的或法院认为的）的案例共193件，判决中明确适用滥用职权标准（包括理由阐述和条文适用）判决行政机关败诉的案例共有22件（包括适用多重审查标准），占滥用职权争议案件的11.3%，既适用滥用职权标准给予说理的、又明确适用滥用职权标准之法律条文的仅11件，占滥用职权争议案件的5.6%。（3）《最高人民法院公报案例库》在2000年至2009年（10年）中登载的49件行政案例中，涉及滥用职权行政争议的有3件，但只有1件适用滥用职权审查标准的。（4））从上述资料分析得出，在审判过程中极少运用“滥用职权”标准进行判案，滥用职权虽然是作为目前审查行政裁量最主要的标准，但是在实务中的适用比例惊人地低，并且适用情况举步维艰。
（二）法院适用滥用职权条件的困境
出现人民法院以具体行政行为滥用职权为由作出判决的情形在司法实践中惊人偏低的情况的原因，一方面当前学界对滥用职权的内涵和表现形式的研究还存在较大的争议，另一方面是立法和司法上也没有明确的界定，导致在司法实践中对滥用职权行为不好认定，从而采用“转换技术”之策略，倾斜的套用其他更为直观或者客观的审查标准，比如“主要证据不足”、“违反法定程序”等标准。更为尴尬的是，在滥用职权司法审查中，有的案件还“力不从心”，只能在裁判文书中“点评”行政行为的不合理及瑕疵之处，尚不敢理直气壮地予以撤销（重作）或确认违法，这就使得“滥用职权”的司法审查置之不理，最终形成一种恶性循环，即理论研究不足——法律法规不明确——司法实务回避——案例过少，没有例证，导致研究缺少数据，从而无法研究，导致理论研究仍然薄弱。
上述现象就是当前适用行政诉讼法第54条中滥用职权作出撤销判决偏少的困境。法院一方面因为立法、司法解释没有规定，缺乏先例；另一方面因为法院行政审判不独立，撤销行政机关的具体行政行为会带来种种麻烦，从而会选择或者编造其他的理由来作出判决，回避对滥用职权行为的审查，最终导致适用滥用职权这一理由撤销判决的立法规定被架空，使得一个能有效监督行政机关的依法行政手段被“束之高阁”。
二、滥用职权的内涵及其表现形式
明确界定行政机关滥用职权范围是适用行政诉讼法第54条作出行政撤销判决的前提，研究滥用职权的内涵和表现形式为准确界定他的范围提供理论依据。
（一）滥用职权的内涵
在陈咏梅老师主编的《行政法与行政诉讼法》一书中对滥用职权下了定义，（5）在国内学术界，对滥用职权的内涵和范围也有不同的观念， “滥用职权”等同于“滥用自由裁量权”成为主流观点，且这一观点的主要支持者有罗豪才（6）、朱新力（7）、胡建淼（8）；另一种观点则认为除上述外，还包括“羁束裁量权”，即滥用职权除了滥用自由裁量权一种表现形式外，还包括滥用其他权限的行为。（9）
刘德生老师在《人民法院报》发表的《对滥用职权的认定和处理》一文中对滥用职权的定义的观点（10），笔者觉得比较全面、客观地概括了滥用职权的特点，即滥用职权是一种违法行为，主观上是一种故意的状态，所作出的具体行政行为是严重违反行政和理性的原则。
滥用职权构成要件主要有：第一，行政机关必须以拥有行政职权为前提，区别于超越职权的违法行为。第二，具体行政行为违背了立法的意图、精神和规则，这也是他的本质特征。第三，衡量具体行政行为的客观标准是该行为的内容是否合理。因为一般情况下，滥用职权的具体行政行为是违背法律目的的，因此他的内容也就不具有合理性。第四，行政滥用职权行为主观上是故意引起的，是行政机关工作人员故意而为的，这一点在法律责任的设定和追究上是非常重要的。
（二）滥用职权的表现形式
各国对于滥用职权表现形式的规定均不相同，英国（11）、美国（12）、法国（13）、德国（14）和日本（15）对滥用职权的表现形式是归纳阐述，而我国台湾地区列举说明滥用职权的表现形式（16）。根据滥用职权的本质特征，结合国内外审判实践，我国滥用职权的主要表现形式有：
1、违反法律目的，与法律原则和精神不符合
违背法定目的即指行政主体实施的具体行政行为所追求的目的不符合法律设定该项制度或者职权的目的。行政权力的行使不仅要明确符合法律条文的规定，还必须符合法定的目的。如果与法定的目的不相符合，即构成滥用职权，如执法人员先诱使行政相对人违法然后再施以处罚，就违背了处罚的目的，即属滥用职权。从设立权力行使的法定目的的性质来划分，违背法律目的包括违背特定目的和一般目的两种具体情形。
其一，违背权力行使的特定目的的情形。对于行政机关每一项职权法律均规定了相应的目的，这种目的的规定既可以是法律明文规定也可能蕴含在法律条文的背后，如果行使权力与该项特定目的不相符就是滥用职权。如在行政许可中颁发营业执照的目的是为有营业能力的人办法执照，通过公共行政的手段来维护经济秩序，而不是为将执照颁发完而行使权力。
其二，违背权力行使的一般目的的情形。行政机关的行政行为不仅要符合特定的目的还要符合法律的一般目的，即符合行政法的基本价值、功能维护和保障人民利益、公共利益，若是追求的目的是法律规定之外的目的，为了达到个人的或者集团的利益，则是滥用行政职权。但是若是行政行为符合特定目的但是不符合一般目的的，则不一定是构成滥用职权，比如，对法律明确规定了行政行为的范围、方式和方法的，行政机关只能按照法律规定处理，没有选择的自由，因而只要具体行政行为符合法律规定，即使目的不当，法院也不能依照行政诉讼法有关规定将其撤销，也即并不认定为滥用职权。
2、考虑太多与考虑不周
考虑太多也就是考虑不应该的因素，是指行政机关在实施具体行政行为时，将法律没有规定或者没有法律依据的与事实不相关的因素考虑进来，且这项因素是一般理性的人都不会认为该事项应该考虑进来，作出不合理的行政行为。比如说在公务员招考录用中，应试者的的头发肤色就不属于应考虑的因素。考虑不周也称为未考虑应该考虑的情形，是指在具体行政行为中，对于应该考虑的但是因为疏忽或者故意没有考虑，这里应该考虑的因素既包括法定的也包括常理的因素。常理因素主要是符合自然规律，符合正常人的理智判断等。法定因素是法律规定的应该尊重的规律、原则等。
3、动机不纯正
动机不纯正，主要是行政机关在行使权力时不是出于公共利益的目的，而是为了自身的或者小团体的利益，受到一些不良的动机支配。为了个人或者集团利益而行使职权的行为构成滥用行政职权。
4、故意迟延
故意迟延是指行政机关无正当理由故意对应履行的义务未在合理期限内履行。比如说在申请办理许可证的案件中，由于行政部门的不及时履行，最终导致申请人丧失了经营的最佳时机，这与剥夺他经营权的结果一样，都是使得申请人遭受利益损失及期待利益损失。
5、反复无常
反复无常是指行政主体及其工作人员实施具体行政行为时缺乏合法的理由，在事实和具体情况未发生变化的情况下，先后就同一事实作出数个行政行为。行政机关做出决定的反复无常，会导致行政相对人的无所适从和不满，也是权力滥用的体现。
6、作出不一致的解释
不一致解释是指行政机关对不确定的法律概念作出与立法本意不符，违背社会公认的基本准则的解释，比如说对某一法律用语或者概念，不合理的作出限缩性解释或者扩大解释。行政机关为明确法律规定中不明晰的概念而做出的不符合立法意图、不符合社会公认额基准准则的解释，就是对权力的滥用。
7、程序上的滥用
程序滥用是行政机关在行使职权时，采用了不适当的程序，以达到行政管理的目的。例如，为达到收集证据破案的目的，公安机关利用刑讯逼供的手段获取程序上的滥用职权。
8、比例失衡
行政法上的比例原则是选择使行政相对人损失最小的方式来行使职权，但是前提是在法定范围内、幅度内自由裁量，否则就构成职权的滥用。
9、混淆个人行为与职权行为
基于行政公务关系，行政主体及其工作人员可以代表国家行政机关实施行政职权，每个行政机关工作人员因此具有双重身份，即公民和行政机关工作人员。当行政机关工作人员以公民身份去对待行政职责时，则发生行政失职；相反，当他以行政机关工作人员身份去从事个人行为时导致滥用职权。
三、法院如何认定行政机关的行为属于滥用职权
滥用职权强调的是行政机关的主观上的违法，法院在行政审判中对行政机关主观上的想法难以判断，因此滥用职权行为很难认定。由于滥用职权行为的大量存在，为有效监督行政权，发挥司法审判的作用，应该克服实践中对无法准确判断行政行为是否属于可撤销的范围。
（一）法院对滥用职权审查的启动
鉴于适用滥用职权撤销判决的困难，且在行政诉讼中未设置法院依职权启动滥用职权的审查程序，在通常情况下，只有原告在诉讼中提出行政机关滥用职权才能引起法院的重视，才往这一方向进行审查。可是在实际中，滥用行政职权的行为大量存在，法院的回避就更滋养了他们的气焰，因此，在行政诉讼中，法院对滥用职权的审查就尤为重要。问题是法院如何审查，并进行认定呢，这就需要法官擦亮双眼，即便是没有原告提出行政机关滥用职权，也要在审判中考虑行政机关的具体行政行为有没有滥用职权。这无须法院拥有启动滥用职权审查程序的职权，而应该是只要案件如行政诉讼救济阶段，都要审查行政机关一方是否具有滥用职权之嫌。
（二）对撤销判决适用的滥用职权的认定
在司法实践中，总结出可供参考的标准进而确定滥用职权的，对于行政滥用职权的认定更具有操作性。就是说通过立法或者司法解释，确定滥用职权的范围，在具体行政行为中如果符合上述范围的，则可以适用高度怀疑原则确定该行为是滥用职权。结合上文对滥用行政职权的内涵和表现形式的分析，如果实施具体行政行为的行政主体及其工作人员具有如下情形的一种或一种以上的，就构成滥用职权，应予以撤销。第一，违反法律目的的；第二，行政机关作出具体行政行为是未考虑应考虑的因素或者考虑不应考虑的因素；第三，行政主体或者其工作人员动机不纯的；第四，故意拖延履行应履行的公共事务；第五，就同一事实在未发生变化的情况下作出多个具体行政行为；第六，对法律作出与设立目的不一致的解释；第七，主体混淆了职权行为与个人行为；第八，程序滥用；第九，违反比例原则。
（三）对滥用职权适用撤销判决的处理
对于具体行政行为一旦被认定为滥用行政职权作出的就具有自始无效的撤销的效力，但是全部撤销或者部分撤销滥用职权的部分是否会导致公共利益或第三方当事人利益受损也存在很大的争议，该如何确定？根据《行政诉讼法》第54条第二项规定（17），人民法院不仅可以全部或部分撤销原具体行政行为，还可以依法重新作为。在实际中，在何种情况下使用哪一种撤销方式，立法也不明确，可以根据滥用职权的度与造成的结果的严重性来确定选择何种撤销方式。
第一，判决全部撤销。如果滥用职权造成严重后果，使被诉具体行政行为完全违法，全部处于非法状态的，或者是部分合法、部分违法，但是两部分无法分割的情况下，法院应该作出全部撤销的判决。
第二，判决部分撤销。若具体行政行为中有几项内容，其中既有正确的部分，也有滥用职权的部分的，而且正确部分能独立保留下来，滥用职权部分能独立出来的，且没有影响公共利益或者他人的合法利益的，法院应该维持正确部分，撤销滥用职权的部分。
第三，作出撤销判决的同时还提出相应的补救措施。补救的措施可以有以下几种：判决被告重作；责令被告补救；提出司法建议；对违法犯罪行为建议及时立案处理。比如说，有些具体行政行为即便是因为滥用职权被撤销了，同时又因为行政相对人也违反了法律法规，应受到处罚的，对这一情况，法院还应该依法判决被告重新作出具体行政行为。假若原告的行为已经构成了犯罪，则应该将其移送到有权机关依法处理。对于法院判决重新做出具体行政行为的，行政主体不得以同样的事实和理由作出与撤销的行为相同的行为。
四、《行政诉讼法》第54条第二项适用滥用职权条件的完善建议
（一）立法层面的完善建议
“为保证司法公正，法律必须明确、具体，具备较强的可操作性。”（18）对于滥用职权这一撤销判决的适用条件，现行《行政诉讼法》及其司法解释都没有对其内涵进行规定，导致这一条件难以操作，所以需要对滥用职权的标准进行具体化，设立标准。纵观国外两大法系的，虽然在表述的使用上没有采用“滥用职权”这一概念，但都存在滥用职权的违法形式，而且在具体的立法规定和判例中分析了其具体的标准（19）。
借鉴国外立法例，并结合我国审判实践，更好的依据滥用职权标准监督行政行为，我国行政诉讼法立法修改或司法解释中，必须明确滥用职权的基本内涵和具体标准。因此，在《行政诉讼法》修改时，应该对现行《行政诉讼法》第五十四条第二项的撤销判决的适用条件滥用职权进行定义，并列举滥用职权的外在表现形式。
笔者认为可以在五十四条第二项中的“……（5）滥用职权的。”修改为“……（5）具有违反法律目的、违反比例原则的、程序滥用的、考虑不周全的、动机不良的、混淆职权行为与个人行为、不一致解释、反复无常的、故意不作为或者拖延作出具体行政行为等滥用职权的。”
（二）加强判例指导
对于列举的滥用职权的表现形式是有限的，而且法律规定具有时代性和局限性，是无法穷尽所有的社会现象，列举滥用职权的行为，无法全面的指出他的外延，如果出现一些新的行政行为，将难以把握。针对这一问题，确实有必要突破成文法的限制，加强判例指导，创建参照先例制度。对于新出现的行政行为，不在规定之内的，如何判断，准确认定滥用职权，确保不出现同案不同判的情形，应该完善人民法院的案例指导制度，通过最高人民法院发布案例，指导各级法院在具体案件审理中，有明确的标准，最终通过这种“自上而下”形成的判例适用，避免形成“同案不同判”情况的发生。。
五、结语
通过对滥用职权行为的监督，规范行政机关的行政行为能更好的维护法律的权威，增加民众对司法的信赖。现行立法对滥用职权规定的缺陷无法的保护行政相对人的合法利益，无法有效监督行政机关行政行为，使得行政诉讼的价值受到质疑，最终损害法治进程的推进，危害司法权威。因此，完善对滥用职权的立法规定，并从司法中加强指导，为司法监督提供依据，推进我国法治社会进程，推动依法行政的观念不断深入，有效的保障国家利益、公共利益和他人的合法权益。
参考文献
（1） 沈岿教授研究的是《人民法院案例选》行政卷，1992年-1999年合订本。
（2） 沈岿著：《行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议》，载于《法商研究》2004年第4期。
（3） 孙国富：《行政滥用职权司法审查的困境与突围——以法院判案审查标准的选择倾斜为视角》， http://clsfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=20，于2013年6月5日访问。
（4） 同上。
（5） 滥用职权是指行政机关或者法律法规授权的组织行使职权时，违背法律的基本原则，背离法律、法规设立该职权的目的，滥用了法律法规所赋予的职权。
（6） 罗豪才认为：滥用职权是自由裁量权范围内的行为。
（7） 朱新力在《行政滥用职权新定义》一文中指出：“行政滥用职权，就是滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务全县范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。”
（8） 胡建淼认为：“行政滥用职权，即行政滥用行政裁量权，系指行政主体在自由裁量权范围不正当行使行政权力而达到一定程度违法的行为”，载于《关于行政滥用职权的内涵及其表现的学理探讨》，《法学研究》1992年第3期，第31页。
（9） 姚锐敏：《关于行政滥用职权的范围和性质的探讨》，《华中师范大学学报》2000年第9期，第25页。
（10） 该文对滥用职权下的定义是：行政主体及其工作人员所实施的具体行政行为虽然在形式上在法定范围之内，但其内容不符合法律、法规设定的目的、精神和原则，不正当的行使职权，通过表面合法的手段达到非法的目的和意图，这就是行政滥用职权。
（11） 英国行政法中行政滥用职权被归纳为三种情况：不符合法律规定目的的；与法律不相关的考虑；不合理的决定（行政机关所做的决定为任何具有一般理智的人都不会采取的）。
（12） 美国学者将滥用行政职权归纳为六种情况：不正当目的；错误的和不相干的原因；错误的法律或错误的事实；遗忘了其他有关事项；不作为或者迟延；背离了既定的判例或习惯。
（13） 法国行政法上认为行政滥用职权是指：行政主体行使行政权力的目的不是基于公共利益，而是出于私人利益或者所属集团利益；行政行为主体虽然是为了公共利益，但是不符合法律授予这种权力的特殊目的；不按法律要求使用程序，如用司法程序带替代行政程序。
（14） 德国滥用行政职权主要体现在一下集中表现形式：违反比例性、适度性和必要性原则；不正确的目的；不相关的因素；违反客观性；违反平等原则。
（15） 日本滥用职权包括：事实误认；目的的违反和动机的不正当；违反比例原则与平等原则。
（16） 我国台湾学者认为以下几种情形构成滥用行政职权：第一，依行政人员个人意志而来之随意；第二，无动机之情绪；第三，不能理解的对事物的谬误而引起之恣意；第四，加以损害之意图；第五，奸计或恶意妨害；第六，政治上之偏见而引起之权利滥用；第七，对个人不利之先天的反感或嫌恶；第八，对个人有利之同情；第九，个人之动机或利益，如由于行政人员个人之利益或好恶；第十，一般对事件之无关联性与违背目的性。
（17） 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。
（18） 杨慧：《关于完善我国行政诉讼判决种类的思考》，载《河南司法警官职业学院学报》2004年第2期。
（19） 如美国《联邦行政程序法》规定凡具有下列情况之一的，法院可宣布其非法，予以撤销：独断专横、任性、反复无常，滥用自由裁量权或其他不合法的行为、没有遵守法律规定的程序的。其中又规定了他的具体表现，即具体表现有：1、不正当目的；2、忽视相关的因素；3、不遵守先例和诺言；4、显失公平的严厉制裁；5、不合理的迟延。法国法上行政法院把越权之诉的违法撤销理由分为“无权限、形式上的缺陷、权力滥用、违反法律”，“权力滥用”主要审查行政机关行使权力的目的，即是否符合公共利益，是否符合法律授予权力的特别目的，是否构成程序滥用。又如德国在《行政程序法》第40条规定了裁量瑕疵，包括未作裁量、裁量不足、裁量有误、滥用裁量和裁量越权五种情形 ，以及《行政法院法》第114条也对滥用职权行为做了规定。
（作者单位：广西富川瑶族自治县人民法院）
