论行政权与行政程序法

「内容提要」现代行政法的理论和实践重心发展趋势是政政程序法。因为行政法体系中的行政实体法与行政诉讼法都不能真正有效地防止行政权的滥用，而行政程序法则侧重于对行政权力客体实施保障，是将行政权的行使规范于安全轨道的关键。在我国，宜于沿着偏重权利保护的思路及模式，来构筑我国的行政程序法体系。
「正 文」
当代各行政法治发达国家的一个普遍趋势，即对于行政程序方面的法律规范的创制，益发受到重视，相应的其发展也较迅速。同时，有关行政程序问题的理论研究也较深入。如美国当代著名行政法学家伯纳德?施瓦茨，在他所著的《行政法》一书中，提出“行政法的核心与实质是行政程序法”、“行政法即行政程序”等，颇为其同仁们赞同并接受的理论观点。在我国行政程序立法刚刚起步的今天，我认为有必要对其原由及意义深究底蕴。
一
20世纪以来，对美国社会中日益膨胀的行政权力进行限制，防止其滥用以侵害行政相对人的合法权利（益），是伯纳德?施瓦茨提出前述理论观点的历史背景及主要意图。拟探讨行政程序问题，也须围绕分析行政权力的一般性质、特征入手。
在传统社会中，行政权力作为君权的核心与主要行使方式，曾有过支配整个社会的“辉煌”历史。⑴它在国家的权力系统中曾起过绝对的主导作用，对社会实施单向的强制控制，刀锋触角无所不至，其运作受权力载体即君主个人人格的左右，缺乏预定的程式。如此类型的行政权力，无疑成为统治阶层角逐的“猎物”、残酷治民的工具，乃至于权力拜物教的生成剂。
资本主义初期，随着“三权分立”、“行政法治”等理论与实践的发展，行政权力逐渐由君主手中至高无上的私物、驱动全部国家活动的轴心，转化为与立法、司法权力相对应的公共权力的一种。作为被确定为具有执行法律性质的权力，它由经一定政治程序而产生的行政机关，在立法、司法机关的制约监督下，遵照国家宪法法律所指示规定的方向行使。至于使行政权力与相应的义务、责任相符，将行政权力转化为蕴含有义务、责任内容的行政职权，则更是资本主义之前所未有的。
自进入本世纪以来，纷至沓来的行政管理需求，促进了行政权力功能的尽致发挥。具体体现在，行政机关不仅行使法律执行权，且在其中又进一步享有广泛的自由裁量酌处权：“三权分立”的分工模式亦首先由其冲破。这从行政机关日益频繁进行的委任立法和行政司法活动中可得印证。能够集人们行为规则的制定、执行以及规则执行中发生纠纷的裁判权与一身，这已使行政机关够庞然有势。况且，加之行政权本身即是一种带有强制性质的指挥、命令、支配权力。这就决定了即使在当代实行民主制度的国家，亦是难以根本杜绝行政权被滥用现象的。
面对与行政管理领域扩大、行政事务增多成正比激增的行政侵权案件，人们不能不竭尽思虑地寻求遏止行政权滥用的出路。当今行政法的理论和实践重心向此方面倾斜是必然的趋势。
二
法律的重要价值之一，体现在它能够防止权力的滥用。尤其对于行政法更是如此，若发挥不了限制和约束行政权力滥用的功能，其价值无异等于零。现代行政法律体系一般由三个部分，即行政实体法、行政诉讼法、行政程序法组成。这里首先对前两者略作分析：
行政实体法，它是以确认行政机关作为行政主体的法律地位，规定行政机关可以行使的各项行政职权、乃至于行政特权等为主要目的与内容的法律。故此：
1.行政实体法实际偏重于肯定一般行政机关，作为行政主体而享有的管理指挥者的优越身份地位，确认其所发出的行政行为（对一般行政相对人而言）具有不可抗拒的法律效力，着眼于保证行政权力畅通无阻地运作。
2.在依行政实体法所设立的法律关系中，尽管行政机关和行政相对人均被作为行政法律关系主体，但是，由于同时行政机关兼任执法主体，行政相对人兼处执法客体，这就决定仅从行政实体法律关系方面看，突出体现的，还是行政机关和行政相对人之间“我令你从”的不平等地位。
3.一般的行政实体法，尽管从中也可得见行政机关的义务和责任方面的条款。但是，通常只属一些原则性、概括性的规定。诸如应认真负责、周到服务等，而难以将之进一步具体化、操作化。
综上可见，行政实体法从某种意义上说，仅仅是行政机关用来实施管理的法，而不是用来管理行政机关的法。⑵单凭行政实体法并不能真正有效地防止行政机关滥用权力。
行政诉讼法，它确以监督制约行政权力为基本宗旨。但其局限性亦是显而易见的：
1.它须以侵害结果的产生为代价。即是说，它只能限于对给行政相对人造成的权利（益）侵害进行事后补救。并且，若提起行政诉讼的标的是行政复议决定，这种侵害可能又具有了多重性质。即不仅来自最初作出行政行为的行政机关，同时又进一步来自复议机关。
2.行政诉讼过程中，有时需要暂时停止行政机关行政行为的执行，这其中必然包括某些合法合理并且急待实施的行为，如此可能影响行政管理的效率，以至造成若干损失。
3.司法程序作为一种事后的介入，显然只能限于对滥用行政权力已既成的错误进行订正，而在及时预防制止其形成方面是鞭长莫及的。
三
笔者以为，在我国，欲将行政权力的行使规范于安全的轨道，为之设立公正的行政程序，并将之法律化即制定完善行政程序法，是其中的关键。理由在于：
1.行政权力被滥用的危险及危害，益发突出地反映于程序方面。这是因为：首先，一般行政机关行使其实体权利，只能通过其作出具体的行政行为得以体现。而行政行为本身，系由大量的程序性要素构成的，具有明显的程序性质。故滥用行政权力，往往不可避免地要在程序方面得以显露。其次，行政机关所行使的实体性权利，在我国，一般已有行政实体明文授权，同时包括对其种类、实施范围标准幅度的具体规定。若滥用实体性权利，如实施行政罚款超过了法律的最高限额，也容易被发现与制止。而行政程序因之具有一过（次）性特征，所留痕迹与造成的侵害后果有时也不即刻“显象”，尤其还可能有合法理由诸如系某行政机关行使其法定职权作掩饰，故而极易出现放任乃至于滥用情形。再次，时下许多人尚意识不到或不承认，行政行为的非程序化，诸如行政处罚的不告而施、行政拘留的先拘后报等，与司法程序中的先判后审，两者在背弃法律精髓公正原则，以及非法侵犯剥夺权利上，仅有程度之差而无性质之别。
2.行政程序法，顾名思义是规定行政行为所必须遵循的法定的“程序”。“程序”一词，就其涵义分析，当然是指要求行政机关应当、必须、只能如何去作。否则，意味着须由其承担某种否定性的法律后果。据此推导，法定的行政程序，对于一般行政机关而言，实际上等于是具体化了的或曰操作规程化了的义务。进一步，也成为能够认定、归结乃至于追究的责任。可以断言，若无行政程序法，行政机关的大部分法定义务、责任均将因无行为规程而不能真正落实。而不承担或只抽象空洞地所谓承担义务、责任，任何权力的载体都会因而变得肆无忌弹。
3.行政程序法主要侧重于对行政权力的客体实施保障。与一般行政实体法不同，在行政程序法及其设定的行政程序法律关系中，多数情形下，行政相对人成为程序方面的权利主体、诉权享有者，而行政机关则成为程序方面的义务主体、责任承担者。行政实体法所规定的，行政机关在行使其职权中的各项义务，原则上均可被推定为程序法上行政相对人的权利。行政实体法律关系中暂被打破的行政法主体之间的平等，在行政程序法律关系中得到均衡恢复。一般行政相对人亦因被法律赋予了与行政机关进行抗争的程序武器，而不意味处于最终意义上的弱势地位。现代行政法所追求的最高价值目标在此可得实现。
归纳行政程序法的主要功能：一是它属于一种预设于行政系统内部的防错修错机制，它对于滥用行政权力，可以起到防患于未然的作用。二是它在以程序规范和约束行政机关的同时，也就相对保护了行政相对人的合法权利（益）。三是它负责调适行政民主与行政效率这一对矛盾，既能消除以牺牲公众利益为代价来追求行政效率，也能防止非必要的顾虑前者而束缚行政执法的手脚。“行政程序最基本的方针，是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险，减少到最低限度的制度。同时，保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性。”⑶
四
鉴于我国历史上行政权力曾长期专横肆虐，“行政权力至上”、“行政全能主义”、“官本位”等传统观念迄今历久不衰，某些行政执法人员目前尚对公正行政程序比较陌生。就笔者所见，更宜于偏重权利保护的思路及模式，来构筑我国的行政程序法体系。具体应体现在：
1.在行政机关进行行政决策之际，行政程序法应设定“参与”程序。如具体规定行政相对人将以何种方式，参与讨论他们所在区域的，有关于未来经济政治、社会福利等事业的发展建设规划等。这种“参与”将改变一般公民在行政管理领域中被视为局外人的情形，保证行政决策的内容更符合社会多数成员的利益和愿望。
2.对于行政机关制定行政法规规章的活动，行政程序法应明确规定：（1）事先向公众发出通知。即将具体的立法计划内容等向社会公开；（2）接受评议。即听取或接受公众尤其是将受治于法规规章的利害关系人，对法规规章的草案提出的意见，包括为维护其自身权利（益）而提交的辩论材料；（3）公布后方可生效。即凡法规规章未经公布的一概不对行政相对人产生约束力，亦不能以此为据处罚（处理）行政相对人。行政立法活动的上述程序，将负责保证一般公民、法人由宪法法律所赋予的各项基本权利，不致在行政机关通过其行政立法所进行的“二次分配”中，遭到限制折扣。
3.行政调查是现代行政中最常见、最大量的行为。行政程序法与此有关应设定下列程序（1）有限调查。即行政机关仅能就涉嫌范围进行调查，同时负责为被调查者保守必要的秘密。调查结果须适时以适当的方式予以公布；（2）告知理由。即须向被调查者说明进行调查的原因依据，以及调查的内容。尤其是允许被调查者了解于已不利的指控及证词，同时给予其作答机会；（3）凭许可证实施。即凡对人身、财产、住宅（驻地）进行检查的，没有或不出示检查许可证一律不得为之。进一步，对于警察的搜查、审讯及拘捕权等，则更应有严格的限制。如不准过份使用武力、严禁搞刑讯逼供等。这是因为，此类警察权若在程序上滥用，“将会使任何暴政甘拜下风。”⑷
4.对于行政处理行为，如发出行政命令、实施行政强制、科以行政处罚等，法定行政程序应包括：事先向被处理人告知或告诫；说明原因理由；听取申辩反驳；为其出留字据等。同时，赋予被处理人就有关问题向行政机关要求了解情况，查阅档案、进行申辩、提出行政复议及行政诉讼的权利等。以上将防范行政机关对行政相对人作出随意的，不公正的行政处理。
5.对于行政机关行使的某些对社会资源进行实际分配的职权，诸如：批准颁发许可证、审批落户、招工招干、分放财物等，行政程序法须规定：（1）情况公开。即在社会资源的分配中，必须将有关信息、指标数额、分配原则条件、分配结果，包括主持分配的机构、人员等，一律向外公布；（2）进行解答。即允许参与分配人员就有关问题提出质疑，受质疑机关及人员必须给以正式答复。进一步，还应允许参与分配人员查阅有关文件材料，以至就某种不公平合理的作法进行抗议及控告；（3）限定时间。即要求行政机关须在法定的期限内，对行政相对人的权利（益）申请作出批准与否定的回答，以防止其搪塞拖延以至趁机敲诈勒索。
最后，关于行政司法程序，一般涉及性质后果较严重的行政侵权因素，加之又是属于利害关系人（行政上级）充当裁判人，有必要基本上仿效司法活动的程序进行，以确保得出真正公平的裁判结果。
注：
⑴《马克思恩格斯选集》第1卷，第693页。
⑵[美]伯纳德?施瓦茨著《行政法》第3页，徐炳译，群众出版社出版。
⑶[美]欧内斯特?盖尔洪等著《行政法与行政程序》第3页，崔卓兰等译，吉林大学出版社。
⑷[英]丹宁著《法律的正当程序》第86页，法律出版社。