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王俊民
民事审判检察监督制度确立以来,对于保障法律统一正确实施、维护司法公正发挥了重要作用,但与制度设计的初衷仍有不小的差距。弥补规范缺陷、完善监督方式是民事检察制度充分发挥作用的核心问题。构建科学的民事检察监督体系,应顺应民事诉讼制度改革的大方向,在司法体制改革的大格局中予以通盘考虑,解决这一问题的关键在于进一步完善民事检察监督权的行使方式。
一、社会的发展需要检察机关承担民事案件监督职责
民事检察监督是否必要的问题一直是理论及实务界争执的热点。对于民事检察监督的实效,最高人民检察院认为检察监督很有成效,而最高人民法院则认为现存的裁判不公案件并不能代表法院执法的主流,“这些不公裁判在我国法院每年受理的案件600余万的基础上只占到0. 2% - 0. 4% 比例。”对民事检察监督存废的问题,两个最高司法机关也存在不尽相同的认识。赞同检察机关对法院民事审判监督的认为,民事检察工作符合诉讼规律的需要,对于监督法院的司法活动是必须的,有利于防止审判权的不当行使,不应削弱而应该进一步加强。目前的“事后监督”“排除了检察机关提起诉讼和在诉讼过程中参加诉讼的可能性,这种封闭性的系统,使法院的审判行为在很大范围内失去制约。” “民事检察监督权设置的力度不够,是现行民事检察制度立法的第一大结构性缺陷,也是根本性缺陷。”因而主张:“对法院的审判活动要多角度、全方位地实施法律监督。不仅要‘事后监督’,还要‘事前监督’和‘事中监督’。”持反对意见的则认为,“人民检察院的抗诉监督的合理性和必要性确是令人怀疑。”“现行检察监督制度在一定程度上损害了法院对审判权的独立行使。”理论及实务上的争论直接对司法实践产生了诸多不利影响,因此确有必要对此有一个理性的认识。
（一）民事检察监督权符合现代诉权理论
民事检察监督权的理论基础在于检察机关履行职权是为了保护国家、社会公共利益以及当事人合法权益。有的学者认为检察机关提起诉讼违背了《民事诉讼法》关于确定原告资格的“直接利害关系原则”,对法律是一个“破坏”。但我们应该看到,现代法治的发展使“直接利害关系原则”受到了前所未有的挑战,现代民事诉讼理论及实践的发展表明:这一原则已经不能适应社会迅猛发展的需要,利益多元化及民事交往范围的扩大,由此带来的一系列问题,给社会造成了依靠以前的办法无法处理的事情。“直接利害关系原则”直接受到冲击,世界各国无不纷纷寻求新的处理问题的途径。社会的发展需要有一个机关或部门来承担起保护国家、社会公共利益以及当事人合法权益的责任。国家考虑的事情是由谁担当这一角色较为适宜。社会形势的需要以及检察机关的法律地位,为检察机关履行民事检察监督权提供了现实基础和理论基础。
（二）民事检察监督权并不必然与当事人处分权相冲突
当事人平等原则和处分原则是民事诉讼法的基本原则。这两个基本原则与检察机关提起、参与民事公益诉讼并不冲突。理由是:
1.检察机关提起、参与诉讼的目的在于预防“民事权利滥用”。民事纠纷是私权纠纷,坚持当事人处分权是必须的,但是任何自由都不是绝对的。民事主体对其权利的处分以不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益为前提,否则国家就不能不干预。检察机关代表国家提起、参与公益诉讼,是国家干预的体现。基于这种认识,当今世界各国虽然承袭“意思自治”的民法原则,同时也十分重视对民事权利的制约,“民事权利不得滥用”原则成为“意思自治”原则必要的补充和限制。我国《民法通则》对此有明确规定,民事活动不得违背国家法律、法规和社会公共利益。
2.检察机关提起、参与公益诉讼不会破坏民事诉讼当事人的平衡机制。检察机关提起、参与诉讼虽不能与对方当事人在绝对意义上处于平等地位,但也不意味着检察机关可以凌驾于对方当事人之上,检察机关在人员装备、调查取证等方面相对于对方当事人的优势可以通过具体的制度设计来加以平衡。
（三）检察机关是代表国家和社会公共利益进行诉讼的较为适宜的主体
在现实条件下,检察机关之所以是代表国家利益和社会公共利益进行诉讼的较为适宜的主体,主要是因为:
1.宪法将检察机关定位为法律监督机关,检察机关通过法律监督来保证国家法律的统一、正确实施,为了保护国家和社会公共利益而向法院提起诉讼,这是履行法律监督职能的具体体现。
2.检察机关的权力行为不具有实质处分性质,较之其它国家机关,处于相对超然的地位。
3.凭检察机关的物质装备、人员素质和诉讼经验足以担当公益诉讼的职责。但有一点需要明确的是,检察机关是较为适宜提起公益诉讼的主体,而不是有权提起公益诉讼的惟一主体。其他组织以及个人也有权提起公益诉讼,只是检察机关与这些主体比较起来有其独特的优势。就行政机关而言,其主要应当通过履行其行政监管职责来保护国家和社会公共利益不受侵犯,当前民事活动中的一些侵犯国家和社会公共利益的现象,往往与行政监管不力甚至行政监管失职有直接关系,因此,如果由行政机关提起民事公益诉讼,一方面会因行政机关与公益纠纷存在利害关系而违背诉讼原理,另一方面在法律关系上会产生重叠,不利于行政机关切实履行好其行政监管职责；就消费者保护组织等社会团体而言,可以在其特定的领域内代表社会公共利益提起公益诉讼,但这类团体在我国并不发达,很多领域缺乏这样的团体,而且社会团体只能代表社会公共利益,难以代表国家利益；就个人而言,由于存在滥诉的可能,对是否将其纳入提起公益诉讼的主体范围存在一定的争议,即使将来立法允许个人提起公益诉讼,同样也难以取代检察机关的作用。
二、民事检察监督权的行使只能以法律监督者的角色出现
随着市场经济的发展和社会利益主体多元化的趋势日益明显,在民事活动领域公共利益、当事人合法权益得不到有效保护的问题逐渐凸显。如何建立有效的民事检察监督制度以确保民事审判的公平公正成为各方研究的重点问题。
（一）行使民事检察监督并非直接对实体权利作出更改
近几年来,理论界和实务界对民事检察监督权的行使方式进行了积极的探索和尝试,取得了一些经验。这里有一个原则:检察院不能也无意代替法院正常行使审判权。监督要按照规定的程序、规定的范围,对符合规定条件的案件按规定的方式进行监督,“法律监督的职责只能是检查、监视、督促决策者正确立法,执行者正确适用法律,而不能代替执法者对法律的主体行使权力。”就行使方式而言,要针对不同情况采取相应的方式:一是消极式,对于那些关于民事当事人之间权利义务关系的裁判,应依当事人或利害关系人的申请为前提条件,倘若没有当事人或利害关系人的申请,检察机关必须严格遵循“私权自治”的规则,不得“找上门揽案”,“积极主动”地对审判结果进行监督；二是积极式,对于法院存在违反法定程序、审判人员有徇私舞弊、贪污受贿及枉法裁判等严重违法行为的,要及时介入,在对案件本身裁判结果进行审查的同时,对相关审判人员的违法犯罪通过履行职权予以监督。就检察机关的参与诉讼而言,应限定在一定范围。无论检察机关采取什么方式参与民事诉讼活动,其并非实体权利的主体,只能以法律监督者的角色出现。
（二）完善民事检察监督制度的立法
相对于人大监督、政协监督、舆论监督等外部监督形式,检察机关的监督更直接,起着不可代替的作用；检察机关参与民事活动,可以帮助法院向人民群众解释司法过程中遇到的法律问题,起到息诉服判的作用；司法实践中,有些地方检察院和法院之间已经有了很好的合作。这一切都说明民事检察监督很有必要也完全可行。在未来的《民事诉讼法》修订中,应尽量详细地全面、具体地规定有关民事检察监督的程序,通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序、权限等,使其更具有可操作性,以便检察机关能够更好地行使监督权,更好地维护司法公正。
（三）坚持并进一步完善抗诉制度
抗诉是我国现行法律规定中惟一的法定民事检察监督方式。民事抗诉的成绩是不容否认的,“也得到了人大、政府及社会的广泛认可和积极支持,一部分当事人通过检察机关的抗诉而获得了较为公正的裁判,法院裁判不公的情形得到一定程度的缓解。”抗诉应当保留并应当强化,这有利于调整失衡的双方当事人地位,保护社会弱势群体,维护当事人的合法权益,监督法院公正处理民事案件。
1. 协调好民事申诉案件立案
立法应当明确规定:对于当事人不服生效裁判而提出申诉的民事案件,人民检察院决定立案的,应当通知人民法院,人民法院不再立案；人民法院先予立案的,应当通知人民检察院,并由其按审判监督程序办理,人民检察院则应中止审查,防止民事申诉案件立案发生冲突。
2. 明确抗诉对象的范围
下列裁判应当纳入抗诉的范围:已经发生法律效力的二审判决；经二审程序作出的不予受理、驳回起诉、当事人提出管辖权异议的裁定；经复议的先予执行、财产保全裁定；涉及国家、社会公共利益和他人重大利益的裁判；执行程序中的不予执行、执行异议、财产保全裁定等。
3. 明确抗诉案件的条件和事由
将现行《民事诉讼法》第185条进一步细化,详细列举抗诉的法定事由,便于操作执行。同时为了防止检察监督的滥用,还应规定不得提起抗诉的情形,比如当事人以发现新证据为由请求抗诉的,当事人在上诉期间不上诉或撤回上诉的（裁判涉及公共利益或有违善良风俗的除外） ；终审裁判无明显不当、不存在枉法裁判、没有提起抗诉必要的。
4. 规定抗诉和再审程序的期限
在最高人民检察院2001年制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中,对抗诉程序的有关期限作了初步的规定。但这一规定对审判机关而言并不具有当然规制的效力。立法应作出“法院对检察院依法提出抗诉的案件,应当在受理抗诉之日起在一定期限内裁定再审,并在法定审限内审结”的规定。
（四）赋予检察机关必要的权限
立法应明确检察院具有如下权限: （1）有权调阅与民事判决、裁定有关的案件材料,法院不得拒绝；（2）有权复制、摘录有关的民事案卷材料； （3）可以询问当事人进行调查取证； （4）可以组织技术鉴定； （5）出席法庭、宣读抗诉书、参加法庭调查,并对法庭审判活动是否合法进行监督； （6）对妨碍民事行政检察监督的行为可以采取相应的强制措施。同时对严重违法的审判人员有立案查处的权力。
（五）适当拓展监督的范围
民事执行问题不仅涉及民事案件当事人个人的利益,还直接关系到国家司法裁判权是否得到保障和兑现的问题。民事案件“执行难”、“执行乱”的现象大量存在,群众反映强烈,尽管法院在民事执行方面采取了一些措施,加强了内部监督,但内部监督的作用无法替代外部监督。“权力行使离不开内外监督,否则极易出现权力滥用。对于法院的民事执行而言,由于其本质上是运用国家赋予的公权力去实现生效裁判所确立的私权,因而具有单方性的特征,如果缺乏必要的外部监督,这种权力自然会去‘寻租’,‘执行难’和‘执行乱’的出现就是一种必然。对这一问题的探讨,有利于维护司法公正,保障国家法律的统一正确实施。”检察机关对民事执行进行监督是解决这一问题的有效途径,可以考虑将执行等程序纳入监督范围。关于法院执行行为的法律性质,在《民事诉讼法》制定的当时立法说明是“执行是审判的一个环节”,但直至目前仍存在不同理解。至少可以肯定的是:虽然执行是法院依据生效法律文书对当事人行使职权的行为,其已经不是严格意义上居中裁判的司法行为,但其依旧是法院的职务行为,这是毋容置疑的。在执行过程中,就难免有违法执行及故意拖延执行损害社会秩序和当事人利益情况发生,检察院就应该对法院的执行过程进行监督。所以对《民事诉讼法》的修正应该加入“人民检察院对民事执行活动进行监督”的规定,并制定相应的具体操作规程。
三、进一步丰富民事检察监督的具体方式
目前民事检察监督制度存在的问题主要是监督方式的不足,下一步的完善措施也应围绕解决这一问题展开。总结近几年的检察实践中已经比较成型的经验,将实践中创造的监督方式以立法形式确立下来,与抗诉制度相互配合,使检察监督发挥应有的职能作用。
（一）支持、参与诉讼
对于国有资产的投资、转让、处分等案件,检察机关应派员参加；公民、法人或者其他组织已经提起的民事诉讼关系到国家利益和社会公共利益的案件,检察机关应参与诉讼。检察机关参与诉讼的方式主要包括: （1）对已经起诉的涉及公共利益的案件,检察机关作为从当事人参加到诉讼中,可以发挥检察机关作为社会公益的代表和国家法律监督者的作用,切实维护当事人的合法权益和社会公共利益； （2）在某些特殊的情况下,检察机关以公益代表的身份作为原告参与民事诉讼,该类诉讼主要针对人事诉讼。人事诉讼具有强烈的公益性,关系到整个社会秩序的稳定。
（二）提起、参与公益诉讼
有些学者对检察机关提起、参与民事公益诉讼提出了质疑,认为现行立法对检察机关提起公益诉讼是排斥的,主要理由有:
1．检察机关不是适格的原告,根据《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织的”规定,检察机关与案件事实并没有直接的利害关系,也就排除了检察机关可以作为原告提起公益诉讼的“资格”,检察机关不是适格当事人,提起“公益诉讼”缺乏法律依据。
2．检察机关介入民事诉讼对诉讼的平衡机制造成破坏,检察机关提起、参与民事公益诉讼违背了民事诉讼的自由处分原则和当事人平等原则。
3．赋予检察机关公益诉权会带来一系列问题,突出的有:由检察机关提起的诉讼,是否允许被告提出反诉？ 倘若检察机关提出的诉讼要求法院没有支持,法院能否作出检察机关承担民事责任的判决？ 所以虽然实践中有公益诉讼的实例,但因“没有合适的法律制度相配套,公益诉讼终究只具有新闻价值或唤醒民众自我保护意识的教育价值,而难以具有政策价值。”我们认为公益诉讼是必需的:
1. 建立检察机关提起公益诉讼制度是必要的
（1）检察机关提起公益诉讼是社会现实的需求在市场经济环境下,各种利益需求相互冲突,导致大肆侵吞国有资产、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序、违反公序良俗等侵害国家利益和社会公益的现象时有发生,而这些案件或者因为双方当事人串通不起诉,或者因为一方当事人不愿诉、不敢诉、不能诉,或者因为没有具体的受害人等原因而未被依法处理,需要一个能够代表公共利益、拥有足够有效法律手段的机关代表国家或公益提起诉讼,否则国家利益和社会公共利益就难以得到有效保护。检察机关作为国家的法律监督机关,有义务也有能力承担起维护国家利益和社会公共利益、维护社会经济秩序的职责。换言之,检察机关在法定情况下代表国家将案件提交人民法院审判,是保护国家和社会公共利益的需要。
（2）检察机关提起公益诉讼是完善民事检察制度的需要
就目前而言,我国检察机关的民事检察监督方式还仅限于抗诉一种,现有的制度无法实现全面保护国家和社会公共利益的目的,在保护国家和社会公共利益方面出现了“空档”,需要顺应社会的需要建立健全民事检察监督制度体系。确立检察机关提起公益诉讼制度有利于完善我国民事检察监督制度。
2. 建立检察机关提起公益诉讼制度是可行的
（1）检察机关提起公益诉讼在国际上是通例
检察机关在法定情况下代表国家将案件提交法院审判,以保护国家和社会公共利益,这是国际上通行的制度。无论是大陆法系的法国、德国、日本,还是英美法系的英国、美国,以及俄罗斯等国家,都有关于检察机关提起公益诉讼的规定。我国香港、澳门、台湾地区的法律中也有相同的规定。
（2）历史上我国有检察机关提起公益诉讼的先例
早在清末“变法”之时,当时的法律制定者就吸收了西方检察制度中关于检察机关提起公益诉讼的制度,只是因为整个“变法”的“短命”而没有得到实质上的实施。新中国成立后,在新政权制定的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、《各级地方人民检察署组织通则》和1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》中,都有关于人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼的规定。
3. 检察机关提起公益诉讼制度的具体设计
（1）检察机关提起公益诉讼案件应符合的条件
除符合《民事诉讼法》规定的提起诉讼应具备的条件以外,还必须具备:案件事实的发生损害了国家和社会的公共利益以及社会公众的合法权益、难以确定受害人或虽然有受害人但其不诉（包括不愿诉、不敢诉、不能诉等情形）、检察机关已经向行政主管机关提出了检察建议但行政机关对此没有回应或没有采取积极有效的措施。在这种情形之下,检察机关才可以提起公益诉讼。
（2）检察机关提起公益诉讼的案件范围
检察机关提起公益诉讼的目的在于保护国家和社会的公共利益以及社会公众的合法权益,是一种国家公权力的强势介入,所以范围不宜过宽。只有那些对国家和社会的公共利益以及社会公众的合法权益造成严重损害的案件,检察机关才行使提起公益诉讼的权力。案件的范围主要是:侵害国有资产的案件；公害案件（破坏自然环境、自然资源的案件） ；破坏文物的案件；涉及弱势群体保护案件及其他侵害公共利益的案件等。
（三）再审检察建议
检察机关发现同级法院的生效裁判确有错误时,建议法院再审纠正错误。再审检察建议可适用于以下范围:
1．对于符合抗诉条件的民事判决、裁定,人民检察院提出再审检察建议,法院愿意接受的,检察机关可以不走抗诉程序,直接向法院提出再审检察建议,实际上也就是一种简化的“抗诉”程序。
2．对于不属于抗诉范围的民事调解结案的案件,如果调解违背自愿、合法原则,当事人提出申诉经确认属实的,可以向法院提出再审的意见,建议法院依法再审纠正错误。
3.对于民事执行中的裁定,如果确有错误,例如执行案外人财产,可以提出纠正意见。
4.对于抗诉不能引起再审程序的裁定,如在审判程序进行中,法院做出的财产保全、先予执行等裁定,可以提出纠正意见。
5.对确有错误的支付令、决定的案件,可以建议人民法院纠正。
（四）检察建议
对法院在民事审判活动中存在的带有普遍性的问题,向法院提出纠正和改进意见,引起法院注意并予以改进。这种形式不具有强制效力,仅仅是指出司法活动中存在的问题,促使其注意,供其在审判活动中参照。
（五）查办审判人员司法腐败案件
查办审判人员司法腐败案件是检察机关的法定职责,是检察监督的应有之义。可以考虑将最高人民检察院关于赋予民行检察部门在办理民行案件过程中发现审判人员职务犯罪案件时行使侦查权力的内部分工再作适当调整:民行检察部门在工作中发现审判人员存在职务犯罪需要追究刑事责任时,应及时向检察长汇报并将相关材料移送侦查部门,与侦查部门一道负责查处工作。侦查部门主要负责违法犯罪方面的问题,民行检察部门主要负责民事案件本身的合理合法审查。
注释:
沈德咏. 在全国法院审判监督工作座谈会上的讲话[ J ]. 审判监督指导与研究, 2003 （3） : 23 - 30.
陈桂明. 民事检察监督之系统定位与理念变迁[ J ]. 政法论坛, 1997 （1） : 86 - 92.
邹建章. 论民事检察监督法律关系[ J ]. 中国法学,1997 （6） : 63 - 68.
郑传昆等. 论完善检察机关对行政诉讼的法律监督[ J ]. 现代法学, 1998 （2） : 56 - 62.
黄松有. 检察监督与审判独立[ J ]. 法学研究, 2000（4） : 54 - 76.
20世纪80年代初的《人民检察院组织法》之所以没有明确规定对民事活动进行监督,其中一个很重要的原因,是当时打击刑事犯罪的任务很重,检察机关刚刚恢复建立。到1982年起草《民事诉讼法》时,尽管学界要求检察机关实行监督的呼声很高,但由于当时相关的决策者认为检察机关是监督刑事案件的,加之担心检察机关的力量不够,因此只就民事案件的监督作出了一个原则性的规定。到1990年代的时候,情况又发生了变化,对民事诉讼的监督的争议较大,尤其是对监督的范围,审判机关和检察机关的分歧依旧很大。
张骐. 论法律监督的法治化[ J ]. 法学, 1998 （12） : 43 -49.
黄旭东. 民事抗诉制度的实用主义分析[ J ]. 国家检察官学院学报, 2003 （1） : 51 - 57.
最高人民检察院出台的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》已经对此作了初步的规定,为立法提供了基础。
有人主张:检察机关应该有否决权,即当人民法院拒不接受调卷时,检察机关有权否决其所作出的判决、裁定。这种观点是不合适的。检察监督只是程序上的监督,并不能当然地改变实体上的变化。
曾宪文. 民事执行法律监督刻不容缓[N ]. 检察日报,2007 - 06 - 26.
江伟. 略论检察监督权在民事活动中的行使[ J ]. 人民检察, 2005 （18） : 10 - 15.
世界各国大都制定单独的人事诉讼程序或独立的人事诉讼程序法。所谓人事诉讼,也称为身份关系诉讼,是以婚姻、收养、亲子等基本身份关系的形成、确认为目的的诉讼。各国在民事诉讼法及人事诉讼程序中大多规定在下列人事诉讼中本应成为被告者死亡时,检察官可以作为被告参与民事诉讼: 11婚姻案件中的婚姻无效、婚姻撤销以及离婚撤销之诉,如《日本人事诉讼程序法》第2条第3款规定; 21收养关系案件中的养无效、收养撤销以及解除收养的撤销之诉,如《日本人事诉讼程序法》第25、26条规定; 3、1亲子关系中的子女认领之诉以及生父确认之诉,如《日本人事诉讼程序法》第29条规定。这些规定对我们目前现实中存在的为数不少的假借离婚逃避债务、非婚生子女的救济等问题的解决,具有较强的现实借鉴意义。
邱景辉. 环保公益诉讼的蹊径[ J ]. 方圆, 2005 （6） : 22- 24.
丁海东. 防治蓝藻事件,要公权接入更要公益诉讼[N ]. 检察日报, 2007 - 06 - 05. 出处:《西南政法大学学报》2007年第6期 |
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王俊民
民事审判检察监督制度确立以来,对于保障法律统一正确实施、维护司法公正发挥了重要作用,但与制度设计的初衷仍有不小的差距。弥补规范缺陷、完善监督方式是民事检察制度充分发挥作用的核心问题。构建科学的民事检察监督体系,应顺应民事诉讼制度改革的大方向,在司法体制改革的大格局中予以通盘考虑,解决这一问题的关键在于进一步完善民事检察监督权的行使方式。
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（一）民事检察监督权符合现代诉权理论
民事检察监督权的理论基础在于检察机关履行职权是为了保护国家、社会公共利益以及当事人合法权益。有的学者认为检察机关提起诉讼违背了《民事诉讼法》关于确定原告资格的“直接利害关系原则”,对法律是一个“破坏”。但我们应该看到,现代法治的发展使“直接利害关系原则”受到了前所未有的挑战,现代民事诉讼理论及实践的发展表明:这一原则已经不能适应社会迅猛发展的需要,利益多元化及民事交往范围的扩大,由此带来的一系列问题,给社会造成了依靠以前的办法无法处理的事情。“直接利害关系原则”直接受到冲击,世界各国无不纷纷寻求新的处理问题的途径。社会的发展需要有一个机关或部门来承担起保护国家、社会公共利益以及当事人合法权益的责任。国家考虑的事情是由谁担当这一角色较为适宜。社会形势的需要以及检察机关的法律地位,为检察机关履行民事检察监督权提供了现实基础和理论基础。
（二）民事检察监督权并不必然与当事人处分权相冲突
当事人平等原则和处分原则是民事诉讼法的基本原则。这两个基本原则与检察机关提起、参与民事公益诉讼并不冲突。理由是:
1.检察机关提起、参与诉讼的目的在于预防“民事权利滥用”。民事纠纷是私权纠纷,坚持当事人处分权是必须的,但是任何自由都不是绝对的。民事主体对其权利的处分以不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益为前提,否则国家就不能不干预。检察机关代表国家提起、参与公益诉讼,是国家干预的体现。基于这种认识,当今世界各国虽然承袭“意思自治”的民法原则,同时也十分重视对民事权利的制约,“民事权利不得滥用”原则成为“意思自治”原则必要的补充和限制。我国《民法通则》对此有明确规定,民事活动不得违背国家法律、法规和社会公共利益。
2.检察机关提起、参与公益诉讼不会破坏民事诉讼当事人的平衡机制。检察机关提起、参与诉讼虽不能与对方当事人在绝对意义上处于平等地位,但也不意味着检察机关可以凌驾于对方当事人之上,检察机关在人员装备、调查取证等方面相对于对方当事人的优势可以通过具体的制度设计来加以平衡。
（三）检察机关是代表国家和社会公共利益进行诉讼的较为适宜的主体
在现实条件下,检察机关之所以是代表国家利益和社会公共利益进行诉讼的较为适宜的主体,主要是因为:
1.宪法将检察机关定位为法律监督机关,检察机关通过法律监督来保证国家法律的统一、正确实施,为了保护国家和社会公共利益而向法院提起诉讼,这是履行法律监督职能的具体体现。
2.检察机关的权力行为不具有实质处分性质,较之其它国家机关,处于相对超然的地位。
3.凭检察机关的物质装备、人员素质和诉讼经验足以担当公益诉讼的职责。但有一点需要明确的是,检察机关是较为适宜提起公益诉讼的主体,而不是有权提起公益诉讼的惟一主体。其他组织以及个人也有权提起公益诉讼,只是检察机关与这些主体比较起来有其独特的优势。就行政机关而言,其主要应当通过履行其行政监管职责来保护国家和社会公共利益不受侵犯,当前民事活动中的一些侵犯国家和社会公共利益的现象,往往与行政监管不力甚至行政监管失职有直接关系,因此,如果由行政机关提起民事公益诉讼,一方面会因行政机关与公益纠纷存在利害关系而违背诉讼原理,另一方面在法律关系上会产生重叠,不利于行政机关切实履行好其行政监管职责；就消费者保护组织等社会团体而言,可以在其特定的领域内代表社会公共利益提起公益诉讼,但这类团体在我国并不发达,很多领域缺乏这样的团体,而且社会团体只能代表社会公共利益,难以代表国家利益；就个人而言,由于存在滥诉的可能,对是否将其纳入提起公益诉讼的主体范围存在一定的争议,即使将来立法允许个人提起公益诉讼,同样也难以取代检察机关的作用。
二、民事检察监督权的行使只能以法律监督者的角色出现
随着市场经济的发展和社会利益主体多元化的趋势日益明显,在民事活动领域公共利益、当事人合法权益得不到有效保护的问题逐渐凸显。如何建立有效的民事检察监督制度以确保民事审判的公平公正成为各方研究的重点问题。
（一）行使民事检察监督并非直接对实体权利作出更改
近几年来,理论界和实务界对民事检察监督权的行使方式进行了积极的探索和尝试,取得了一些经验。这里有一个原则:检察院不能也无意代替法院正常行使审判权。监督要按照规定的程序、规定的范围,对符合规定条件的案件按规定的方式进行监督,“法律监督的职责只能是检查、监视、督促决策者正确立法,执行者正确适用法律,而不能代替执法者对法律的主体行使权力。”就行使方式而言,要针对不同情况采取相应的方式:一是消极式,对于那些关于民事当事人之间权利义务关系的裁判,应依当事人或利害关系人的申请为前提条件,倘若没有当事人或利害关系人的申请,检察机关必须严格遵循“私权自治”的规则,不得“找上门揽案”,“积极主动”地对审判结果进行监督；二是积极式,对于法院存在违反法定程序、审判人员有徇私舞弊、贪污受贿及枉法裁判等严重违法行为的,要及时介入,在对案件本身裁判结果进行审查的同时,对相关审判人员的违法犯罪通过履行职权予以监督。就检察机关的参与诉讼而言,应限定在一定范围。无论检察机关采取什么方式参与民事诉讼活动,其并非实体权利的主体,只能以法律监督者的角色出现。
（二）完善民事检察监督制度的立法
相对于人大监督、政协监督、舆论监督等外部监督形式,检察机关的监督更直接,起着不可代替的作用；检察机关参与民事活动,可以帮助法院向人民群众解释司法过程中遇到的法律问题,起到息诉服判的作用；司法实践中,有些地方检察院和法院之间已经有了很好的合作。这一切都说明民事检察监督很有必要也完全可行。在未来的《民事诉讼法》修订中,应尽量详细地全面、具体地规定有关民事检察监督的程序,通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序、权限等,使其更具有可操作性,以便检察机关能够更好地行使监督权,更好地维护司法公正。
（三）坚持并进一步完善抗诉制度
抗诉是我国现行法律规定中惟一的法定民事检察监督方式。民事抗诉的成绩是不容否认的,“也得到了人大、政府及社会的广泛认可和积极支持,一部分当事人通过检察机关的抗诉而获得了较为公正的裁判,法院裁判不公的情形得到一定程度的缓解。”抗诉应当保留并应当强化,这有利于调整失衡的双方当事人地位,保护社会弱势群体,维护当事人的合法权益,监督法院公正处理民事案件。
1. 协调好民事申诉案件立案
立法应当明确规定:对于当事人不服生效裁判而提出申诉的民事案件,人民检察院决定立案的,应当通知人民法院,人民法院不再立案；人民法院先予立案的,应当通知人民检察院,并由其按审判监督程序办理,人民检察院则应中止审查,防止民事申诉案件立案发生冲突。
2. 明确抗诉对象的范围
下列裁判应当纳入抗诉的范围:已经发生法律效力的二审判决；经二审程序作出的不予受理、驳回起诉、当事人提出管辖权异议的裁定；经复议的先予执行、财产保全裁定；涉及国家、社会公共利益和他人重大利益的裁判；执行程序中的不予执行、执行异议、财产保全裁定等。
3. 明确抗诉案件的条件和事由
将现行《民事诉讼法》第185条进一步细化,详细列举抗诉的法定事由,便于操作执行。同时为了防止检察监督的滥用,还应规定不得提起抗诉的情形,比如当事人以发现新证据为由请求抗诉的,当事人在上诉期间不上诉或撤回上诉的（裁判涉及公共利益或有违善良风俗的除外） ；终审裁判无明显不当、不存在枉法裁判、没有提起抗诉必要的。
4. 规定抗诉和再审程序的期限
在最高人民检察院2001年制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中,对抗诉程序的有关期限作了初步的规定。但这一规定对审判机关而言并不具有当然规制的效力。立法应作出“法院对检察院依法提出抗诉的案件,应当在受理抗诉之日起在一定期限内裁定再审,并在法定审限内审结”的规定。
（四）赋予检察机关必要的权限
立法应明确检察院具有如下权限: （1）有权调阅与民事判决、裁定有关的案件材料,法院不得拒绝；（2）有权复制、摘录有关的民事案卷材料； （3）可以询问当事人进行调查取证； （4）可以组织技术鉴定； （5）出席法庭、宣读抗诉书、参加法庭调查,并对法庭审判活动是否合法进行监督； （6）对妨碍民事行政检察监督的行为可以采取相应的强制措施。同时对严重违法的审判人员有立案查处的权力。
（五）适当拓展监督的范围
民事执行问题不仅涉及民事案件当事人个人的利益,还直接关系到国家司法裁判权是否得到保障和兑现的问题。民事案件“执行难”、“执行乱”的现象大量存在,群众反映强烈,尽管法院在民事执行方面采取了一些措施,加强了内部监督,但内部监督的作用无法替代外部监督。“权力行使离不开内外监督,否则极易出现权力滥用。对于法院的民事执行而言,由于其本质上是运用国家赋予的公权力去实现生效裁判所确立的私权,因而具有单方性的特征,如果缺乏必要的外部监督,这种权力自然会去‘寻租’,‘执行难’和‘执行乱’的出现就是一种必然。对这一问题的探讨,有利于维护司法公正,保障国家法律的统一正确实施。”检察机关对民事执行进行监督是解决这一问题的有效途径,可以考虑将执行等程序纳入监督范围。关于法院执行行为的法律性质,在《民事诉讼法》制定的当时立法说明是“执行是审判的一个环节”,但直至目前仍存在不同理解。至少可以肯定的是:虽然执行是法院依据生效法律文书对当事人行使职权的行为,其已经不是严格意义上居中裁判的司法行为,但其依旧是法院的职务行为,这是毋容置疑的。在执行过程中,就难免有违法执行及故意拖延执行损害社会秩序和当事人利益情况发生,检察院就应该对法院的执行过程进行监督。所以对《民事诉讼法》的修正应该加入“人民检察院对民事执行活动进行监督”的规定,并制定相应的具体操作规程。
三、进一步丰富民事检察监督的具体方式
目前民事检察监督制度存在的问题主要是监督方式的不足,下一步的完善措施也应围绕解决这一问题展开。总结近几年的检察实践中已经比较成型的经验,将实践中创造的监督方式以立法形式确立下来,与抗诉制度相互配合,使检察监督发挥应有的职能作用。
（一）支持、参与诉讼
对于国有资产的投资、转让、处分等案件,检察机关应派员参加；公民、法人或者其他组织已经提起的民事诉讼关系到国家利益和社会公共利益的案件,检察机关应参与诉讼。检察机关参与诉讼的方式主要包括: （1）对已经起诉的涉及公共利益的案件,检察机关作为从当事人参加到诉讼中,可以发挥检察机关作为社会公益的代表和国家法律监督者的作用,切实维护当事人的合法权益和社会公共利益； （2）在某些特殊的情况下,检察机关以公益代表的身份作为原告参与民事诉讼,该类诉讼主要针对人事诉讼。人事诉讼具有强烈的公益性,关系到整个社会秩序的稳定。
（二）提起、参与公益诉讼
有些学者对检察机关提起、参与民事公益诉讼提出了质疑,认为现行立法对检察机关提起公益诉讼是排斥的,主要理由有:
1．检察机关不是适格的原告,根据《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织的”规定,检察机关与案件事实并没有直接的利害关系,也就排除了检察机关可以作为原告提起公益诉讼的“资格”,检察机关不是适格当事人,提起“公益诉讼”缺乏法律依据。
2．检察机关介入民事诉讼对诉讼的平衡机制造成破坏,检察机关提起、参与民事公益诉讼违背了民事诉讼的自由处分原则和当事人平等原则。
3．赋予检察机关公益诉权会带来一系列问题,突出的有:由检察机关提起的诉讼,是否允许被告提出反诉？ 倘若检察机关提出的诉讼要求法院没有支持,法院能否作出检察机关承担民事责任的判决？ 所以虽然实践中有公益诉讼的实例,但因“没有合适的法律制度相配套,公益诉讼终究只具有新闻价值或唤醒民众自我保护意识的教育价值,而难以具有政策价值。”我们认为公益诉讼是必需的:
1. 建立检察机关提起公益诉讼制度是必要的
（1）检察机关提起公益诉讼是社会现实的需求在市场经济环境下,各种利益需求相互冲突,导致大肆侵吞国有资产、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序、违反公序良俗等侵害国家利益和社会公益的现象时有发生,而这些案件或者因为双方当事人串通不起诉,或者因为一方当事人不愿诉、不敢诉、不能诉,或者因为没有具体的受害人等原因而未被依法处理,需要一个能够代表公共利益、拥有足够有效法律手段的机关代表国家或公益提起诉讼,否则国家利益和社会公共利益就难以得到有效保护。检察机关作为国家的法律监督机关,有义务也有能力承担起维护国家利益和社会公共利益、维护社会经济秩序的职责。换言之,检察机关在法定情况下代表国家将案件提交人民法院审判,是保护国家和社会公共利益的需要。
（2）检察机关提起公益诉讼是完善民事检察制度的需要
就目前而言,我国检察机关的民事检察监督方式还仅限于抗诉一种,现有的制度无法实现全面保护国家和社会公共利益的目的,在保护国家和社会公共利益方面出现了“空档”,需要顺应社会的需要建立健全民事检察监督制度体系。确立检察机关提起公益诉讼制度有利于完善我国民事检察监督制度。
2. 建立检察机关提起公益诉讼制度是可行的
（1）检察机关提起公益诉讼在国际上是通例
检察机关在法定情况下代表国家将案件提交法院审判,以保护国家和社会公共利益,这是国际上通行的制度。无论是大陆法系的法国、德国、日本,还是英美法系的英国、美国,以及俄罗斯等国家,都有关于检察机关提起公益诉讼的规定。我国香港、澳门、台湾地区的法律中也有相同的规定。
（2）历史上我国有检察机关提起公益诉讼的先例
早在清末“变法”之时,当时的法律制定者就吸收了西方检察制度中关于检察机关提起公益诉讼的制度,只是因为整个“变法”的“短命”而没有得到实质上的实施。新中国成立后,在新政权制定的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、《各级地方人民检察署组织通则》和1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》中,都有关于人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼的规定。
3. 检察机关提起公益诉讼制度的具体设计
（1）检察机关提起公益诉讼案件应符合的条件
除符合《民事诉讼法》规定的提起诉讼应具备的条件以外,还必须具备:案件事实的发生损害了国家和社会的公共利益以及社会公众的合法权益、难以确定受害人或虽然有受害人但其不诉（包括不愿诉、不敢诉、不能诉等情形）、检察机关已经向行政主管机关提出了检察建议但行政机关对此没有回应或没有采取积极有效的措施。在这种情形之下,检察机关才可以提起公益诉讼。
（2）检察机关提起公益诉讼的案件范围
检察机关提起公益诉讼的目的在于保护国家和社会的公共利益以及社会公众的合法权益,是一种国家公权力的强势介入,所以范围不宜过宽。只有那些对国家和社会的公共利益以及社会公众的合法权益造成严重损害的案件,检察机关才行使提起公益诉讼的权力。案件的范围主要是:侵害国有资产的案件；公害案件（破坏自然环境、自然资源的案件） ；破坏文物的案件；涉及弱势群体保护案件及其他侵害公共利益的案件等。
（三）再审检察建议
检察机关发现同级法院的生效裁判确有错误时,建议法院再审纠正错误。再审检察建议可适用于以下范围:
1．对于符合抗诉条件的民事判决、裁定,人民检察院提出再审检察建议,法院愿意接受的,检察机关可以不走抗诉程序,直接向法院提出再审检察建议,实际上也就是一种简化的“抗诉”程序。
2．对于不属于抗诉范围的民事调解结案的案件,如果调解违背自愿、合法原则,当事人提出申诉经确认属实的,可以向法院提出再审的意见,建议法院依法再审纠正错误。
3.对于民事执行中的裁定,如果确有错误,例如执行案外人财产,可以提出纠正意见。
4.对于抗诉不能引起再审程序的裁定,如在审判程序进行中,法院做出的财产保全、先予执行等裁定,可以提出纠正意见。
5.对确有错误的支付令、决定的案件,可以建议人民法院纠正。
（四）检察建议
对法院在民事审判活动中存在的带有普遍性的问题,向法院提出纠正和改进意见,引起法院注意并予以改进。这种形式不具有强制效力,仅仅是指出司法活动中存在的问题,促使其注意,供其在审判活动中参照。
（五）查办审判人员司法腐败案件
查办审判人员司法腐败案件是检察机关的法定职责,是检察监督的应有之义。可以考虑将最高人民检察院关于赋予民行检察部门在办理民行案件过程中发现审判人员职务犯罪案件时行使侦查权力的内部分工再作适当调整:民行检察部门在工作中发现审判人员存在职务犯罪需要追究刑事责任时,应及时向检察长汇报并将相关材料移送侦查部门,与侦查部门一道负责查处工作。侦查部门主要负责违法犯罪方面的问题,民行检察部门主要负责民事案件本身的合理合法审查。
注释:
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黄松有. 检察监督与审判独立[ J ]. 法学研究, 2000（4） : 54 - 76.
20世纪80年代初的《人民检察院组织法》之所以没有明确规定对民事活动进行监督,其中一个很重要的原因,是当时打击刑事犯罪的任务很重,检察机关刚刚恢复建立。到1982年起草《民事诉讼法》时,尽管学界要求检察机关实行监督的呼声很高,但由于当时相关的决策者认为检察机关是监督刑事案件的,加之担心检察机关的力量不够,因此只就民事案件的监督作出了一个原则性的规定。到1990年代的时候,情况又发生了变化,对民事诉讼的监督的争议较大,尤其是对监督的范围,审判机关和检察机关的分歧依旧很大。
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黄旭东. 民事抗诉制度的实用主义分析[ J ]. 国家检察官学院学报, 2003 （1） : 51 - 57.
最高人民检察院出台的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》已经对此作了初步的规定,为立法提供了基础。
有人主张:检察机关应该有否决权,即当人民法院拒不接受调卷时,检察机关有权否决其所作出的判决、裁定。这种观点是不合适的。检察监督只是程序上的监督,并不能当然地改变实体上的变化。
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世界各国大都制定单独的人事诉讼程序或独立的人事诉讼程序法。所谓人事诉讼,也称为身份关系诉讼,是以婚姻、收养、亲子等基本身份关系的形成、确认为目的的诉讼。各国在民事诉讼法及人事诉讼程序中大多规定在下列人事诉讼中本应成为被告者死亡时,检察官可以作为被告参与民事诉讼: 11婚姻案件中的婚姻无效、婚姻撤销以及离婚撤销之诉,如《日本人事诉讼程序法》第2条第3款规定; 21收养关系案件中的养无效、收养撤销以及解除收养的撤销之诉,如《日本人事诉讼程序法》第25、26条规定; 3、1亲子关系中的子女认领之诉以及生父确认之诉,如《日本人事诉讼程序法》第29条规定。这些规定对我们目前现实中存在的为数不少的假借离婚逃避债务、非婚生子女的救济等问题的解决,具有较强的现实借鉴意义。
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