简评美国环境司法禁令救济的审查标准

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来源：人民法院报第八版
　　(一)

　　根据传统的“四要素检测法”，美国法院发布环境司法禁令救济时需审查：（1）申请禁令的当事人（通常是原告）在法律上没有充分的救济，或者原告存在难以弥补的损害；（2）原告有胜诉的可能性；（3）利益权衡原则。即禁令授予时给被告造成的损失远远小于救济被拒绝时给原告造成的损失；（4）禁令的发布不损害公共利益。

　　例如，在1972年发生的塞拉俱乐部等诉拉克尔肖斯一案中，原告对联邦环保局局长批准州的某些部分的空气污染控制计划的行政行为提起诉讼，请求联邦地区法院发布禁令。理由是：根据美国《清洁空气法》的立法目的及相关规定，即便一个地区的空气质量优于国家标准，联邦环保局亦不能批准允许该地区一定程度上的空气质量恶化，尽管“该地区一定程度上的空气质量恶化”降低了该地区的空气质量，该地区的空气质量依然符合国家标准，但这种“降低”也不允许。原告举证证明了以下要件：原告强有力地显示了其胜诉的可能性；若不发布禁令救济，原告可能遭受不可挽回的损害；发布禁令不会导致任何对局长和其他利害关系人的重大损害或不便；发布禁令符合公共利益。

　　法院依据“四要素检测法”经审查后认为，从空气污染问题的性质和影响来看，一旦允许空气质量恶化，后果将会极其严重，前期所有为提高空气质量而作出的努力将会付诸东流，昔日明媚的阳光、清新的空气将很难重现，由此，人民的生命健康安全等公共利益将难有保障。

　　最后，法院否定了联邦环保局的行政行为，并发布了禁令，禁止局长批准州的某些部分的空气污染控制计划。

　　当然，该案发布禁令的标准与传统的“四要素检测法”亦有区别，主要有二：一是把“原告有胜诉的可能性”放在了第一位，也即作为首先需要考虑的因素，而把“原告将遭受难以弥补的损害”放在了第二需要考虑的因素；二是没有明确考虑利益权衡的原则，只考虑了“发布禁令不会导致任何对局长和其他利害关系人的重大损害或不便”。问题是，即便禁令的发布将给局长（被告）和其他利害关系人造成重大损害或不便，但如果该“重大损害或不便”远小于不发布禁令给原告造成的损害呢？显然，联邦地区法院在考虑该要素时,过于倾向被告一方和其他利害关系人利益的保护。

　　（二）

　　尽管美国《联邦民事诉讼规则》为法院颁发禁令救济提供了指导，美国联邦最高法院也已经制定了在决定禁令救济是否恰当时应当考虑的标准，但正如前述，审查的标准有时仍区别很大。例如，一些坚持最高标准的法院认为，环境司法禁令救济是一种不同寻常的和极端的救济，因此应采取按次序的方法，申请者须依次满足四要素中的每一个要素。但一些法院依据两要素检测法，仅考虑两个要素，即实体胜诉的可能性和不可挽回的损失，而这通常被认为是对原告最有利的；另一些法院则采用三要素检测法，即在前述“两要素检测法”的基础上再加上“利益权衡原则”。因此，如何准确地阐释恰当的要素或如何适用那些要素尚难达成一致。在此，重要的方法有滑动标尺标准、重要问题标准、门槛标准等。

　　根据滑动标尺标准，在适用传统的四要素时，没有单个的要素是决定性的,某一要素的弱势证明可能被其他要素的强势证明所超越。华盛顿特区上诉法院据此指出，传统的四要素在一个滑动标尺上相互关联，因此必须在它们相互之间平衡。进而认为，如果一个要素的论据是特别的强，也可以发布禁令，即便其他领域的证据较弱。换言之，申请人不需要确立每一要素都有利于他，而只需表明那些要素在整体上有利于他。显然，与要求原告证明每一要素都有利于他的传统“四要素检测法”相比，该方法无疑减轻了原告的负担。

　　在申请人没有证明实体胜诉的可能性时，只要案件的实体上存在重要问题，一些法院也允许禁令的发布。该方法被称为“重要问题标准”，特别适用于实体胜诉可能性较弱的情况，即如果申请人能够证明无法挽回的损失的可能性、利益权衡以及公共利益因素强烈支持他时，则允许申请者仅通过证明案件的实体上存在重要的、实质的、疑难的、可疑的问题以代替实体胜诉可能性的证明标准而获得禁令救济。

　　（三）

　　门槛标准，意味着某一或某些要素是发布禁令的门槛或必要条件。例如，美国第一巡回法院认为，如果申请方不能证明其诉求可能获胜，则剩下的要素就变得毫无意义。

　　在联邦系统里，通常对那些申请禁令是力图禁止与法律和规章有关的政府行为的案件，联邦法院就适用胜诉的可能性的标准。这个标准反映了传统司法对通过民主程序制定的法律和规章的尊重。既然法律和规章被认为是代表公共利益和反映人民的意志，联邦法院不愿意发布禁令救济去干预。也有法院认为，如果原告不能充分表明无法挽回的损失将会发生，即便其他要素很强大，也不能发布禁令救济。

　　质言之，不可挽回的损失的证明是法院发布初步禁令救济最重要的要求，如果申请人不能证明不可挽回的损失将要发生，则法院不会授予初步禁令的，法院也无须考虑其他的任何因素，即便这些因素与法院发布初步禁令的检测标准的一些方面有关。

　　2008年，美国联邦最高法院在审理的温特诉自然资源委员会一案中，宣布了一项限制海军使用高强度声呐的初步禁令部分无效，因为法院发现利益权衡和公共政策利益均支持海军的利益，即开展真正的训练实践。在该案中，最高法院不仅阐明了联邦法院在决定是否授予初步禁令时应当考虑哪些因素，而且阐明了如何适用那些因素，即一个申请人必须证明他在实体上可能胜诉；如果不授予禁令救济，他可能遭受无法挽回的损失；利益权衡有利于他，以及禁令符合公共利益。可见，这乃传统“四要素检测法”的回归。

　　实际上，在温特案中，法院对利益权衡和公共政策利益的评估，是完全建立在遵从海军就案件关键方面的事实决定的基础之上。对此，有评论质疑法院对海军作出的事实决定的完全遵从，不公平地使利益权衡和公共政策利益倾斜于支持海军。这使法院不可能准确地去评估环境司法禁令救济的正当性，因而，也就不可能正确地适用环境司法禁令救济。

　　(作者单位：国家法官学院、湖南省高级人民法院)