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2014-4-9 07:23:54 [db:作者] 法尊 发布者 0406

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邓思清  最高人民检察院检察理论研究所                  
三、司法体制改革的具体方法
司法体制改革的具体方法,是指进一步解决我国特定社会环境所派生出的制约司法职能有效发挥的诸种问题的具体措施。对这种具体方法进行研究分析,无疑有助于落实司法体制改革的途径,实现司法体制改革的目标。笔者认为,司法体制改革的具体方法主要体现在以下几方面:
(一)改革管理体制,保证司法权独立行使
独立行使司法权是宪法对司法机关提出的要求,然而实践中,司法机关的独立性仍受到诸多限制。从构成要素分析,权力、财物和人员是一个机关构成的三要素,限制司法机关的因素也主要体现在权、财、人三方面,因而从这三方面入手就成为司法体制改革的具体方法。
1、关于领导权问题。目前司法机关实行的领导体制是,各级司法机关受各地党委领导,同时检察机关还要受其上级检察机关领导。这种领导体制不符合司法独立原则的要求,因而人们对此提出了以下改革设想:对法院来说,改地方党委的领导为上级党委的领导。对检察机关来说,具体提出了三种设想:一是改地方党委的领导为上级检察机关党委的“垂直”领导;二是以上级检察机关(包括党委)领导为主,地方党委领导为辅,或称“以条为主,以块为辅”;三是省级以下检察机关实行检察机关党委的垂直、直接领导,省以上则保留现行体制。也有人提出,为了改变目前司法机关受制于地方的现状,应当打破现行按“行政辖区”设立司法机关的做法,实行按“区域”重新设立司法机关。笔者认为,按“区域”重新设立司法机关的设想虽然很好,但目前在我国不具有可行性。而对检察机关的第一种设想虽然有助于保障其独立地位,但在目前情况下也不具有可行性;第二种设想的愿望是好的,但由于“主”“辅”范围难以界定,实行起来也较为困难;第三种设想具有一定的合理性和可行性,因而笔者主张,先实行省级以下检察机关的垂直领导,在人员精简、经济发达的基础上,再实行统一的领导体制。
2、关于经费保障问题。根据现行的财政体制,地方各级司法机关的经费主要来源于各地方政府财政。这种经费体制不仅造成各地司法机关经费多少不一,而且导致司法机关“严重地方化”,出现地方保护主义。要清除这些现象,必须对司法机关的经费供应体制进行改革,以确保司法机关有充足的经费,为此,司法界和学术界有识之士提出了以下改革建议:(1)司法机关的经费由上级管理,统一由国家开支,地方不再负担。(2)司法机关的经费实行中央和省两级管理的体制。(3)由中央财政统一编制预算,单列司法机关的经费,并由中央逐级下达,专款专用。(4)司法机关的经费由地方财政和上级司法机关分担,即基建、行政经费由地方财政解决,业务经费由上级司法机关解决。[15]笔者认为,司法机关经费保障体制的改革应当从实际出发,目前可先实行省级司法机关编制计划,报省级人大批准后,逐级下拔给各地司法机关,待条件成熟后,再实行全国司法机关的经费统一由中央财政预算。
3、关于人员问题。法律的执行是靠人来完成的,人的素质高低决定着公正执法的水平。就司法机关来说,要提高公正司法水平,必须提高司法人员的素质。然而目前我国司法人员的整体素质偏低,与党和人民的要求还有较大差距。[16]造成这种现象的原因虽然是多方面的,但笔者认为,最重要的原因有两方面:一是司法机关没有把好人员的“进口关”,例如有的司法机关违反规定超编进人,有的则不按法官法或检察官法规定的条件进人;等等。二是没有疏通司法人员的“出口关”,导致一些违反规定进入司法机关的人员无法清除。有鉴于此,要全面提高司法人员的整体素质,必须严把“进口”,疏通“出口”。就“进口”来说,可以借鉴日本的做法,[17]实行全国统一的司法考试,考试合格者进入国家司法学院[18]学习两年,期满考试合格者,取得司法人员资格,然后根据本人志愿和司法机关审核,才能进人法院或检察院。关于“出口”问题,要想疏通,首先必须对各地司法机关的人员进行科学定编,然后在此基础上进行主审法官、主诉(办)检察官和综合部门领导竞争上岗及人员选配,落选人员可以限期调离司法机关,或者商请其他部门作好妥善安置。
(二)完善机制,保证司法权公正行使
司法权的公正行使有赖于司法官的高素质,而司法官的高素质则有赖于科学的制度予以塑造,因而由制度构成的办案机制对司法权的公正行使具有根本性、决定性意义。过去司法机关的办案机制具有浓厚的行政管理色彩,办案需要层层请示汇报、层层研究讨论、层层审批把关,这种办案机制不仅人为地拖延诉讼时间,降低办案效率,而且模糊了责任界限,不利于增强办案人员的责任心,调动其积极性。加之有办案经验的人员大部分被提升到领导岗位而不再亲自承办案件,因而影响了司法机关的办案质量。目前司法机关对办案机制进行了改革,即实行主审法官和主诉(办)检察官办案责任制,同时一些基层法院还实行了普通程序简易审改革,检察机关进行了“捕诉合一”的改革试点,等等。这些改革取得了一定的成绩,使司法机关的办案机制趋于合理;但是,也存在一些不容忽视的问题,需要通过司法体制改革予以解决。下面以主诉检察官和“捕诉合一”的改革为例,谈谈笔者对完善办案机制的认识。
经过一年多的实践,主诉检察官制度改革取得了显著效果,突出表现为:极大地调动了主诉检察官的积极性,增强了责任心,缩短了办案期限,提高了办案质量,树立了检察机关的良好形象。同时也应当看到,主诉检察官制度改革也存在着一些急需解决的问题,其中主要问题是:(1)主诉检察官的具体办案模式不统一。从目前各地检察机关看,主诉检察官的具体办案模式有三种:一是审、控分离模式;二是“双轨制”办案模式;三是“搭档式”办案模式。[19]不统一的主诉检察官办案模式,如果说在探索阶段是允许的,那么在深化司法体制改革阶段则必须予以统一。笔者认为,由于审、控分离模式存在各成员之间缺乏必要的协调、“双轨制”模式不能全面调动检察官的积极性等明显缺陷,而“搭档式”模式则能很好的发挥以主诉检察官为主的集体力量和智慧,因而“搭档式”应成为主诉检察官统一的办案模式。(2)主诉检察官与领导之间的关系问题。主诉检察官的产生是检察官活动具有司法性的必然,然而检察官一体化原则又使检察官具有一定的行政性,这两种属性决定了主诉检察官在办案中的地位是相对独立的,那么主诉检察官在办案中如何处理自己与领导之间的关系就成为深化主诉检察官改革必需解决的重要问题。要解决这一问题,就必须以主诉检察官所享有的权力为基础。具体来说,在其职权范围外的问题,主诉检察官必须服从领导的指挥或命令;在其职权范围内的问题,主诉检察官应有最终的决定权,领导的意见只能作为参考。如果主诉检察官与领导的意见不一致,主诉检察官有权拒绝接受领导的意见。只有这样,主诉检察官才能相对独立地处理分配给自己的检察事务,也才能对自己处理的事务负完全责任。(3)如何加强对主诉检察官监督的问题。赋予主诉检察官一定的自主权,是实行主诉检察官制度的第一要义,但随着主诉检察官权力的扩大,如果不加强监督就可能出现权力的滥用,如果监督过严,又会影响主诉检察官办案的独立性,如何处理好放权与监督之间的关系,也是完善主诉检察官制度较为重要的问题。对此笔者认为,监督应以不干涉主诉检察官办案独立性为原则,坚持事后监督为主,事前、事中监督为辅的原则。具体来说,应当制定以下监督制度:(a)法律文书备案制。即主诉检察官应将办案过程中制作的有关法律文书及时报有关领导或部门备案的制度。(b)案件抽查制。即有关领导有权抽查主诉检察官办理的案件,主诉检察官应当提供相应的材料,如实反映有关情况。(c)听庭制。即有关领导有权随时旁听主诉检察官出庭支持公诉活动的制度。(d)考核制。即按照考核标准,对主诉检察官办案数量、质量和其他有关工作进行考核评比的制度。(e)跟踪联系制。即有关领导或部门定期向法院、公安、律师、被害人等有关单位或个人了解主诉检察官办案情况,征求意见的制度。(f)错案追究制。即对主诉检察官负责的案件,按照《人民检察院错案责任追究条例》的规定,追究其错案责任的制度。
“捕诉合一”是目前有的地方检察院对批捕、起诉办案机制进行改革的尝试,[20]其具体作法是,结合主诉检察官办案责任制的推行,将批捕、起诉部门和工作合并,由主诉检察官具体负责所办案件的审查批捕、审查起诉、提起公诉工作。从试点情况来看,该项改革措施的最大效果是:可以避免对案件的重复审查,提高工作效率;可以防止批捕、起诉工作的脱节,有利于加强对侦查活动的监督。然而,笔者认为,“捕诉合一”虽然具有一定的优点,但也有其明显的缺陷:一是由于起诉标准和逮捕标准不同,实行“捕诉合一”后,客观上会使主诉检察官根据起诉标准来掌握批捕标准,人为地提高了逮捕的条件;二是由于主诉检察官的办案任务繁重,难以全面承担侦查监督的任务;三是主诉检察官集批捕权、起诉权于一身,权力过于集中,容易出现司法腐败问题;四是弱化了批捕与起诉职能之间的监督制约,一定程度上又回到了过去“一竿子插到底的”的办案模式,这与检察机关正在强调的加强内设机构之间制约机制建设的工作思路相悖;五是从世界范围来看,批捕作为一项司法权力,都是由法院或者预审法官审查并作出决定的,很少有一个部门既负责批捕又进行起诉的做法,“捕诉合一”不符合司法分权制约或监督的司法规律。因此,权衡利弊,不宜在全国检察机关推广“捕诉合一”的做法。但在批捕、起诉分离的机制下,如何提高诉讼效率,加强捕诉联系和对侦查活动的监督力度,则应是批捕、起诉办案机制改革的重点。对此笔者认为,提高诉讼效率可以从批捕、起诉两方面进行:就批捕来说,可以加强批捕对侦查的指挥,保证侦查机关收集的证据更加全面有效,避免重复劳动;对起诉来说,可以扩大简易程序的适用范围,简化普通诉讼程序,从而提高诉讼效率。要防止批捕、起诉工作的脱节,加强对侦查活动的监督,应当建立批捕、起诉部门之间的信息交换制度或者法律文书备案制度,使批捕和起诉部门都能及时、全面地了解侦查活动的情况,以便及时、有效地进行法律监督。
(三)协调检、法职能,保证司法权全面行使
众所周知,法律监督是我国宪法赋予检察机关的根本职权,而法律监督的真正落实,必须通过完善检察职能来实现,否则,法律监督权将成为空洞的口号。从检察职能完成的情况看,目前检察机关在刑事领域完成得较好,而在民事、行政领域,其监督职能完成得较差,甚至无法履行。具体表现是各地检察机关每年抗诉的民、行案件数量极少,即使检察机关对民、行案件提出抗诉,也往往遭到法院的重重限制或拒绝,甚至导致检察院与法院之间的权力冲突。如何做好民、行监督工作,就成为协调检、法职能,保证司法权全面行使的关键。实践中,检察院、法院在民、行监督上的冲突,引发了人们对检察机关民、行监督职能必要性的争论。有些学者认为,检察机关对民、行案件进行全面监督不合理,应当将其监督范围限制在法官个人的违法、违纪行为上,甚至提出废除民、行抗诉权。[21]其具体理由是:(1)审判权的独立行使排斥外在监督和干预;(2)监督会弱化法院审判权行使的独立性,从而损害法院审判权的权威性,危及司法公正及社会正义;(3)案件判断的两个标准(事实标准和法律标准)的不确定性,说明了检察机关基于裁判错误进行抗诉的不合理性。[22]也有些学者认为,民、行监督是十分必要的,现行法律对民、行监督权设置的力度不够,应当进一步加强。笔者也持相同的观点,这是因为:(1)民、行监督是法律监督的一项重要内容,实践中出现的检、法冲突现象,是由法律缺乏具体规定或规定不完善造成的,只要通过加强立法和协调,是完全可能解决的。(2)审判权的权威性是通过公正审判来树立的,而民、行监督是针对审判不公而设置的,其目的在于维护国家法制的统一和审判的公正性,因而民、行监督不但不会削弱和损害审判权的权威性,而且会维护和保障审判权的权威性。(3)民、行审判所追求的目的是实体公正和程序公正,人们期待正义能够最终得到实现,因而我国坚持有错必纠原则,这体现了社会正义的要求,若要废除这一原则,必将产生负面影响,因为“改变人们的司法预期,即使从纯技术角度看完全合理,也是违背法治原则的,这不仅可能影响司法机关的合理性——人们下意识的认同,更可能引起许多人规避法律或借助其他手段追求实质正义,进而使司法制度形同虚设。”[23]
要加强民、行法律监督,必须进行司法体制改革,改变目前检察机关不了解民、行审判活动情况,只能实行事后监督并缺乏具体监督手段的状况。具体来说,笔者认为,首先应当通过完善民、行监督立法,使现行民、行监督具体化,从而保证民、行监督权的有效行使。其次,应当借鉴国外的有益经验,通过立法赋予检察机关下列民、行监督权:(1)起诉权。即检察机关对涉及国家利益、公共利益的案件有权提起公诉。因为检察机关作为公益的代表,有责任维护国家利益和社会公共利益,这是世界大多数国家的通例。(2)参诉权。即检察机关拥有参与某些民、行案件审判活动的权力。这项权力不仅有助于保证民、行事后监督的有效实施,而且可以及时发现审判活动中的程序违法行为,提出纠正意见,对审判活动进行监督,体现实体与程序并重的现代诉讼观念。检察机关的参诉权,许多国家都有规定,例如法国民事诉讼法典规定,检察院可以作为“从当事人”参与诉讼,对此法国诉讼理论解释为,检察官是公益的代表,凡是涉及到国家利益、社会公共利益,涉及到公民重大利益的民事活动,检察官参与其中,就可以充分地发挥维护国家利益、社会公共利益以及特定的、需要国家提供特别保护的公民利益的作用。[24](3)二审抗诉权。即检察机关对其提起的民、行案件,法院作出裁判后,检察机关如果认为有错误,可以按照上诉程序提出抗诉。这样不仅可以有效地维护公共利益,而且可以还检察机关一个完整的抗诉权。                                                                                                                                  注释:
              参见邝少明:“论司法公正与我国司法体制改革”,载《中山大学学报》(社科版) 2000 年第2 期,第122 页;林海等:“中国检察制度的特色与展望”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第70 页;“关于司法改革、司法公正及司法独立”,载《法学前沿》(第3 辑) ,法律出版社1999 年版,第46 页,等等。
参见肖扬:“人民法院改革的进程与展望”,载《国家行政学院学报》2000 年第3 期,第8 页。
陈维、全莉:“检察侦查权研究”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第160 页。
[15]王明理、安毅:“对中国检察制度三对矛盾的思考”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第167 页。
[16]据统计,全国法院有25 万多名法官,本科学历的占5. 6 % ,研究生仅占0. 25 %;检察官有16 万余人,法律本科毕业的占12. 9 % ,研究生占0. 62 %(参见李浩:“法官素质与民事诉讼模式的选择”,载《法学研究》1998 年第3 期;陈国庆:“建立高素质的司法官队伍”,载《民主与法制》2000 年第13 期) ,这些数字表明,尚有一些法官、检察官未达到法官法和检察官法的要求。
[17]日本实行法曹一元化制度,即任何人要想成为检察官、法官或律师,都必须经过统一的全国司法考试(每年有2 万多人应试,能通过者只有500 多人,约占2. 5 %) ,考试合格者作为司法实习生,进入司法研修所学习二年。学习期间,有4 个月是在司法研修所学习业务课程,16 个月分别到法院、检察厅、律师协会进行实习,余下4 个月回所进行实习总结和毕业考试。考试合格后,取得法曹资格,然后根据本人志愿和有关部门审核,分别担任法官、检察官或律师。
[18]笔者建议,目前的法官学院和检察官学院应当合并,成立国家司法学院,负责对国家司法官进行业务培训。
[19]参见路红梅、胡云峰:“主诉检察官模式初探”,载《检察日报》2000 年11 月15 日。
[20]据笔者了解,“捕诉合一”的改革试点由沈阳市和平区检察院率先实行,之后深圳市检察院和北京市一些区检察院也仿效进行探索,并对探索工作进行了必要的论证和总结。
[21]参见方加初:“民事抗诉权质疑和民事检察工作的基本思路”,载《法制论丛》1996 年第2 期;黄松有:“检察监督与审判独立”,载《法学研究》2000 年第4 期;景汉朝:“再审程序剖析及其完善”,1999 年全国诉讼法年会论文。
[22]参见黄松有:“检察监督与审判独立”,载《法学研究》2000 年第4 期。
[23]苏力:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社1996 年版,第265 页。
[24]参见高建民:“民行检察制度的立法借鉴”,载《检察日报》2000 年7 月5 日。                                                                                                                     出处:《中国法学》2003年第3期
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