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邓思清 最高人民检察院检察理论研究所
党的十六大提出了进行司法体制改革的任务,这是深化司法改革的新要求。如何进行司法体制改革,将关系到我国司法改革的成败乃至依法治国方略的实现。为此,本文对司法体制改革的几个基本问题进行探讨,希冀对我国的司法改革有所裨益。
一、司法体制改革的目标设计
在司法体制改革中,首先面临的问题是目标设计。如何确定我国司法体制改革的目标,就成为理论工作者和实务工作者普遍关注的问题,也是司法体制改革研讨中议论最多、争议最大的问题。关于司法体制改革的目标,有各种不同观点并提出了许多设想,但概括起来有以下三种改革模式:
（一）将法院确定为司法机关,检察机关定位为行政机关的改革模式
即以审判为中心的改革模式。主张这种改革模式的学者认为,以审判为中心是各国通行的做法,而我国检察机关的职能多元化,既有侦查职能,又有起诉职能,还有监督职能,这种检察权大于审判权的体制,必然导致检察机关凌驾于审判机关之上,不符合审判中心和司法最终裁决原理,应当予以改革。改革的方向是将法院确立为国家的司法机关,检察机关确立为行政机关,成为国家公诉人。据此建议,对法院和检察机关的职能和权限作如下重新调整和设置:（1）将最高人民检察院与司法部合并,由司法部长兼任总检察长,以克服检察院与法院“二虎相争”的弊端,突出法院在司法中的地位和作用,改变“司法部不司法”的局面。（2）将国家监察部改名为“廉政公署”,同时将检察机关的自侦案件划归廉政公署管辖。（3）取消检察机关的法律监督职能,使其只承担国家控诉职能,成为国家公诉人。（4）加强法院对审前程序的司法控制,对涉及公民人身财产权利方面的强制措施（包括拘留、逮捕等）,交由法官行使,取消检察机关的批捕权。
这种以审判为中心将检察机关确立为行政机关的改革模式,实质上是按照西方国家的做法,将法院作为唯一的司法机关,检察机关不是司法机关,而是诉讼的一方当事人。笔者认为,这种改革模式不仅不符合世界各国强化检察机关职能、提高其地位的改革趋势,而且不利于国家对行政机关的监督,遏制腐败。更为重要的是,这种改革模式的基础是西方国家的三权分立理论。按此理论,国家权力被分割为立法权、行政权和司法权,分别由立法机关、行政机关和司法机关来行使,所以,检察机关及其权力只能在这三个机关、三种权力之间确定自己的角色定位和权力归属,而不具有独立的地位,因而检察机关被大多数西方国家定位为行政机关。而我国实行的是人民代表大会制度,在这种制度下,国家权力分为立法权、行政权、审判权、法律监督权和军事权五项权力,分别由立法机关、行政机关、审判机关、法律监督机关和军事机关来行使,检察机关则为国家法律监督机关而非行政机关。由此可见,三权分立理论不适合我国,用西方国家三权分立的理论模式来定位我国检察机关的建议,有悖于法治模式和司法制度多样性的现代法治理念。因此,将检察机关定位为行政机关的改革模式,违背了我国宪法所确立的根本政治制度,不具有可采性。由此按照行政机关的属性,对我国检察机关的职能和权限进行重新调整和设置的种种构想是缺乏科学性的。
（二）将法院和检察院确立为并列的国家司法机关的改革模式
即将法官确立为“审判中的法官”,检察官确立为“法官之前的法官”的改革模式。提出这种改革模式的学者认为,如果将刑事诉讼活动比拟为一种竞技活动,那么控辩双方是运动员,而法官是裁判员。在这种情况下,参加诉讼的检察官如果享有对法官的法律监督权,那么就存在一个既当运动员又当裁判员的悖论。由于公诉权只是一种程序性权力（即司法请求权）,它本身不具有终结性即最终判定性和处罚性,而是国家刑罚权实现的准备和条件,它所包含的实体性要求只有通过审判才能最终实现。审判包括审（审理）和判（裁判）两个方面,审理是在法官主持下通过各方诉讼参与人的职能活动完成的,裁判则是由法官独立完成的,正是在此意义上,审判要求法官具有独立性,不受制于任何人,如果检察官享有对法官的法律监督权,不仅破坏了控辩地位平等的关系,而且动摇了法官的中立地位,使检察官成为“法官之上的法官”,因而主张检察官不应成为“法官之上的法官”。同时又认为,我国的公安机关和检察机关是相互独立的两个机关,虽然检察机关享有对公安机关侦查活动的监督权,但由于这种侦查监督是一种事后的静态的软性监督,因而缺乏侦查监督的有效性。特别是在检察机关实行主诉检察官办案责任制、抗辩式审判方式改革后,主诉检察官控诉的成败对侦查机关的侦查活动具有更大的依赖性,如果检察官不具有对侦查取证活动的指挥权或控制权,将会导致检察官孤军奋战。因此,为了充分发挥主诉检察官责任制改革的作用,有效地防止和纠正侦查中的违法行为,更好地保护人权,应当强化警、检关系中的制约机制,加强对公安侦查活动的监督,实行侦、检一体化则是其必然选择。即将检察机关确立为侦查阶段的主导核心地位,对侦查活动具有行政控制权和司法控制权,使其成为“法官之前的法官”。为此提出以下具体建议:（1）将目前公安机关享有的立案权、撤案权以及采取拘留、扣押、搜查等强制性侦查措施的权力赋予检察机关,从而形成对公安机关侦查活动的有效控制；（2）明确规定侦查权为一种依附于检察权的司法权力,废除调整公、检之间相互关系的所谓“分工负责”及“互相制约”的诉讼原则；（3）保留检察机关的批捕权,以此作为对公安机关侦查的一种司法控制手段；（4）检察机关对法院的监督应着眼于刑事实体问题以外的程序问题和法律问题,同时应废除对法院生效判决的抗诉权,以防止检察官成为“法官之上的法官”。这种将法院和检察院都确立为国家司法机关,使检察官成为“法官之前的法官”的改革模式,由于承认检察机关的诉讼活动具有司法性,符合客观现实。同时,主张加强对侦查活动的监督,符合强化诉讼监督的目的,因而具有一定的合理性和借鉴意义。但是,这种模式也存在两方面问题:一是“法官之前的法官”与“侦检一体化”难以协调。因为要使检察官成为“法官之前的法官”,必须赋予其一定的司法性权力,如批捕权、拘留权等,使其具有一定的“中立性”,以便对侦查机关的侦查活动进行控制；而“侦检一体化”的核心是使侦查职能与控诉职能一元化,检察机关对侦查机关具有领导和指挥权,这种侦检职能一体化的模式,打破了公、检是两道工序的关系,使检察机关成为真正的侦查主体,侦查机关只是检察机关的辅助机关或助手,从而导致检察机关与侦查机关一并成为一个强有力的控方整体,与犯罪嫌疑人相对立,这样在侦查活动中就难以保持中立地位,其所行使的司法控制权也难以作到客观公正,这与其“法官之前的法官”的角色相冲突。二是缩小检察机关对法院审判的监督范围和废除对生效判决的监督,不符合权力制约理论,不利于实现司法公正。司法公正是司法活动的最终目标,而司法公正的实现有赖于权力之间的监督制约,作为司法公正重要组成部分的审判公正也离不开权力制约理论,审判权也必须受到监督制约,如果为了强调审判独立和判决的权威性而限制监督或者取消监督,其结果必然会适得其反。因为法院裁决的权威性来自于裁决的公正性,如果裁判不公,只能给人们带来伤害与绝望,而无任何权威性可言。目前影响法院权威的最大问题是审判权的滥用,而要防止审判权的滥用,唯一的办法是加强对审判的监督,因而,任何削弱对审判进行法律监督的做法,不仅影响司法公正的实现,而且会削弱乃至损害审判的权威性。
（三）将法院和检察院确立为国家的司法机关,强化检察院法律监督职能的改革模式
主张这种改革模式的学者认为,根据我国的政治体制和文化传统,司法体制改革应当从我国的实际出发,不能照搬西方的模式。将检察机关确立为国家司法机关,并履行法律监督职能,不仅具有法理基础和宪政基础,而且符合我国的司法实际,具有社会基础。同时,司法体制改革的目标设计在于如何处理法院、检察机关和公安机关三者之间的权力关系。要处理好这种权力关系,必须在依法治国的要求下,根据司法规律,最大限度地保障司法公正的实现。司法独立、司法分权与监督制约是司法活动的重要规律,司法体制改革必须符合这些司法规律,必须有利于增强法院审判的公正性,强化检察院的法律监督职能。具体来说,在处理检察机关与公安机关的关系上,检察机关应当加强对公安机关的司法控制,检察机关应当成为“法官之前的法官”；在处理法院与检察机关的关系上,要在不影响法院独立审判的原则下,加强对审判的监督,特别是民、行审判的监督,确保法制的统一和司法公正。
这种改革模式是我国司法机关所采取的改革模式,它符合我国的实际。根据司法规律和我国目前改革的情况,笔者认为,我国司法体制改革的总体目标应当是,围绕宪法规定的司法独立,不断丰富和完善有中国特色的社会主义司法体制和制度,建立能够保障司法权依法独立、公正、高效行使的法律制度和运行机制。所谓“依法”,就是要在履行法定职能的过程中,保证能够完全依照法律的规定行使法律赋予的权力,能够有效地防止违法行使和滥用司法权。“独立”,就是在行使司法权的过程中,不受法律以外的各种因素的干扰和左右,真正做到只服从法律。“公正”,就是要保证公平地对待每一个公民,避免在不该行使司法权的场合或者对不该行使司法权的人或事行使司法权,杜绝滥用司法权的现象,保证对案件作出的处理合法、合理。“高效”,就是要讲求及时和实效,不断提高司法活动的水准,按照司法权运作的规律来行使司法权,要坚决消除司法活动中的久议不决、久拖不办等现象,努力改变监督主体与监督对象之间的对立、扯皮等现状,保障司法权行使的及时性和有效性。
二、司法体制改革的途径
我国司法体制改革已经迈出了坚实的一步,取得了可喜的成绩。但随着改革的不断深化,必然涉及到一些深层次的问题,基于我国目前社会环境和所处的发展阶段,要卓有成效地推进司法体制改革,就必须从我国社会制度变迁或制度创新的一般规律出发,把握司法体制改革的途径。笔者认为,深化司法体制改革的途径主要有以下几条:
（一）积极稳妥,循序渐进
经济基础决定上层建筑,这是马克思主义的一个基本观点,即“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”我国正处在社会主义初级阶段,市场经济体制尚在建立与完善中,国民整体的物质生活水平相对较低,法律意识还十分淡薄,司法人员的整体素质也有待提高,在这种大的国情条件下进行司法体制改革,必须与我国社会主义市场经济发展的进程相适应,寻求合理的改革路径,不能盲目的按照西方发达国家的模式进行设计,否则,在条件不具备的情况下,再完善的设计也只能是“乌托邦”。“历史的经验已经反复地证明,理论上很完善的制度并不一定可以付诸实施,而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”我国过去的某些“跃进”、“改革”不仅收效甚微,而且适得其反,除了制度本身的原因外,更重要的是缺乏相应的条件。司法体制改革也是如此,条件是进行改革的基础,要在条件允许的情况下,寻求最佳的制度设置。司法体制改革是一项复杂的系统工程,牵涉许多方面,要改变这些方面就必须遵循先易后难、由浅入深、循序渐进的途径。
但是,也应当看到,制度对制约的条件也具有一定的反作用,即制度的改革,在某种程度上对相关条件的改变具有促进作用。因而在司法体制改革方面,我们反对机械的、保守的观点,而主张解放思想,积极探索,大胆创新。从某种意义上说,改革就是制度创新的过程,要保证制度创新对社会条件的“超前”在一个合理限度内,就必须对一定时期社会条件的变化趋势作出正确的预测,否则,所创立的制度就难以执行,甚至会造成局部性的法制破坏。众所周知,我国目前突出的问题不是无法可依,而是有法不依及法律难以执行。究其原因虽然是多方面的,但有的法律制度与社会的各种固有观念、心态不相适应,与社会中其他制度难以配合协调,尤其是内在原则、精神的不一致与社会实在的权力结构不一致,则是其中的重要原因。司法体制改革要避免出现这种现象,发挥制度创新的正面效应,在每一项改革措施出台之前,都必须进行充分慎重的研究、论证,作到既要积极,又要稳妥,避免因工作不慎而产生负面效应。
（二）统一规划,自上而下
目前所进行的司法体制改革表现为:基层司法机关的改革较为活跃,改革的声势和动作较大,而上级司法机关的改革动作较缓,力度较小,这与我国经济体制改革十分相似,走的是“由下而上”的道路。这种改革思路在改革初期可能会产生一定的效果,但随着改革的深入,这种方式会遇到难以克服的障碍,甚至无法进行。因此笔者认为,要深化司法体制改革,不应仿效经济体制改革的道路,而应采取“自上而下”的改革路径。这是因为:（1）司法体制改革与经济体制改革的任务不同。经济体制改革的任务是使经济组织摆脱政府不合理的约束,成为充满活力的经济主体,这就决定了作为经济主体的农户和企业的改革在很大程度上不依赖政府的行为而自行运作。而司法体制改革的任务不在于简单地减弱司法机关与其他权力机关的联系,而在于改善和调整这些关系的内容,在此情况下,司法体系中的任何主体都不可能脱离与其他权力的关系而独立运行。（2）司法体制改革与经济体制改革受约束的程度不同。经济体制改革虽然面临一些制度性约束,但这些制度主要是政策、规章,因而各经济组织是各自独立的经济主体,经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。而司法体制改革是在立法体系已基本形成,法律覆盖面较为广阔,司法体制的主要构架以及司法活动的主要程序已由法律所规定的情况下进行的,必然受法律的严格约束。也就是说,司法的统一性和法制的统一性是任何情况下都不能变通的一项原则,司法体制改革的进程可以是阶段性的,但改革措施的实行不可能是局部性的。（3）与经济体制改革相比,司法体制改革涉及的面更广,是一项综合系统工程,因而更需要从全局出发进行全面的综合规划和协调。基层实践部门所进行的改革,主要是针对实践中发现的问题,虽然从形式上看有一定的针对性,但由于受其级别地位、工作范围等限制,往往对问题的认识没有上升到理性的高度,缺乏对与该问题相关的其他问题的深入思考,由此制定的改革方案难以彻底解决问题,使改革往往处在一种治标不治本的状态。即使有好的改革设想,如果没有上面明确的支持,也难以付诸实施。因此,尽管司法体制改革需要各级司法机关的积极性,但要保证司法体制改革全面、顺利地推进,司法体制改革就必须坚持统一规划“,自上而下”的基本途径,即国家法工委从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案,按计划、分阶段地逐步实施。
（三）根据司法规律,合理配置权力
近几年来,司法机关根据实践中的急切需要,在现行法律框架内实施了一系列改革措施,但很少涉及司法体制改革的核心问题。要深化司法体制改革,就必须明确和解决这一问题。笔者认为,司法体制改革深层次的问题在于合理地重新界定和配置司法机关之间以及司法机关与其他权力机关之间的权力。即根据司法规律,合理界定司法机关与其他相关主体的权力范围及相互关系。重新合理配置权力是解决我国司法现实矛盾和主要问题的根本出路。具体来说,必须正确认识和调整公安机关、检察机关和人民法院之间的权力关系以及它们与其他权力主体之间的权力关系。
目前在我国,公安机关（包括国家安全机关）、检察机关、法院之间的权力关系是根据“相互独立、互相配合、互相制约”的原则而设定和构造的,各个机关不仅相互独立,而且在国家政治构架中,它们都具有自己的特别优势。在司法实践中,各个机关为了保持自己的优势,必然会不断张扬和强调这种优势以谋求社会对自身的重视,特别是谋求在它们之间权力格局中的特殊地位。这是因为,根据公共选择理论,政党和其他机构都具有“经济人”的一般特性,即追求自身利益（权力）的最大化。在此情况下,它们之间无论“独立”还是“制约”,抑或“配合”,都难以得到很好的实现。在司法改革过程中,已出现各司法机关因特定的利益、立场衍生出扩张自身权力范围的本能倾向,甚至出现争权冲突的现象。要消除这种现象,保证改革深入、协调地发展,就必须根据司法的一般性规律或规则,从提高司法效能这一总体目标出发,界定各机关的权力范围,设计相互间的权力关系。
（四）在充分论证基础上,适时修改有关法律
从目前司法机关自己提出的改革方案看,其改革措施主要集中在以下几个方面:（1）调整内设机构,合理配置各项司法职能。（2）加强内部管理,落实内部各机构及其成员在司法诉讼各个环节的行为责任,强化责任约束,如建立主审法官、主诉（办）检察官制度等。（3）完善有关程序,即从技术上完善诉讼程序,提高公正执法的总体水平,如法院受案程序、检务公开制度等。这些措施涵盖了在现实条件下司法机关自身努力所能涉及的范围,其积极意义是应当充分肯定的。但这些措施并没有触及司法体制改革的核心问题,因为这些措施大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的。司法体制改革的真正展开还有赖于合理界定司法机关和其他权力主体的权力范围,合理配置司法权,这又证明了前述“根据司法规律、合理配置权力”改革途径的合理性。现行司法机关和其他权力主体的权力范围是由现行人民法院组织法、人民检察院组织法、刑诉法等法律规定的,因而完全以现行法律为基础,司法体制改革的全面、深层次推进是不可想象的。事实上,司法机关目前所提出的一些改革设想和方案,已溢出了现行法律的规划范围。要全面、深入地推进司法体制改革,实施这些改革设想和方案,就必须修改有关的法律。因为在法制统一原则的限制下,任何局部性的违法“试点”都是不能允许的。这就意味着司法体制改革在路径的选择上不可能依赖于“由点到面”的积累效应,而需要在充分理性论证的基础上,系统地进行制度设计,适时地对相关的法律作出修改,以实现司法体制改革的目标。 注释:
参见陈卫东:我国检察权的反思与重构,载《法学研究》2002 年第2 期；崔敏:关于司法改革的若干思考,载《诉讼法论丛》第2 卷,法律出版社1998 年版；孙长永:审判中心主义及其对刑事程序的影响,载《现代法学》1999 年第4 期；等等。
参见陈兴良:“从‘法官之上的法官’到‘法官之前的法官’”,载《中外法学》2000 年第6 期。
参见张智辉:“法律监督机关设置的价值合理性”,载《法学家》2002 年第5 期；龙宗智:“论检察权的性质与检察机关的改革”,载《法学》1999 年第10 期；倪兴培:“论司法权的概念与检察机关的定位——兼评侦检一体化模式”（下） ,载《人民检察》2000 年第4 期。
《马克思恩格斯全集》第19 卷,第22 页。
季卫东:“法治与选择”,载《中外法学》1993 年第4 期。
参见梁治平:《法辨——中国法的过去、现在与未来》,贵州人民出版社1992 年版,第155 - 156 页。
我国经济体制改革最初启动于基层,即安徽省的凤阳,改革过程的主导作用也体现在农村基层单位和企业自身的作为。虽然从客观上看,农村基层单位和企业自身的改革与政府宏观管理体制的改革大体上是同步的,但从具体程序上看,这一改革是“自下而上”进行的。
参见顾培东:“中国司法改革的宏观思考”；载《法学研究》2000 年第3 期。
在我国,不仅每一司法机关具有追求利益（权力） 最大化的趋势,而且每一司法人员也具有相同的趋势,在司法机关之间人员较少流动的情况下,司法人员的利益（权力） 与所在司法机关的利益（权力） 息息相关,司法人员为谋求自身利益（权力） 的最大化,必然通过追求所在机关利益（权力） 的最大化来实现,这无疑加剧了各司法机关“经济人”的特性。
在实践中,检、法两家争权冲突较为明显,这反映在许多方面。例如法院是否有权改变起诉罪名、民事检察监督的范围、引渡审查权的归属等则是检、法争权的焦点问题。
参见顾培东:“中国司法改革的宏观思考”,载《法学研究》2000 年第3 期。 出处:《中国法学》2003年第3期 |
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邓思清 最高人民检察院检察理论研究所
党的十六大提出了进行司法体制改革的任务,这是深化司法改革的新要求。如何进行司法体制改革,将关系到我国司法改革的成败乃至依法治国方略的实现。为此,本文对司法体制改革的几个基本问题进行探讨,希冀对我国的司法改革有所裨益。
一、司法体制改革的目标设计
在司法体制改革中,首先面临的问题是目标设计。如何确定我国司法体制改革的目标,就成为理论工作者和实务工作者普遍关注的问题,也是司法体制改革研讨中议论最多、争议最大的问题。关于司法体制改革的目标,有各种不同观点并提出了许多设想,但概括起来有以下三种改革模式:
（一）将法院确定为司法机关,检察机关定位为行政机关的改革模式
即以审判为中心的改革模式。主张这种改革模式的学者认为,以审判为中心是各国通行的做法,而我国检察机关的职能多元化,既有侦查职能,又有起诉职能,还有监督职能,这种检察权大于审判权的体制,必然导致检察机关凌驾于审判机关之上,不符合审判中心和司法最终裁决原理,应当予以改革。改革的方向是将法院确立为国家的司法机关,检察机关确立为行政机关,成为国家公诉人。据此建议,对法院和检察机关的职能和权限作如下重新调整和设置:（1）将最高人民检察院与司法部合并,由司法部长兼任总检察长,以克服检察院与法院“二虎相争”的弊端,突出法院在司法中的地位和作用,改变“司法部不司法”的局面。（2）将国家监察部改名为“廉政公署”,同时将检察机关的自侦案件划归廉政公署管辖。（3）取消检察机关的法律监督职能,使其只承担国家控诉职能,成为国家公诉人。（4）加强法院对审前程序的司法控制,对涉及公民人身财产权利方面的强制措施（包括拘留、逮捕等）,交由法官行使,取消检察机关的批捕权。
这种以审判为中心将检察机关确立为行政机关的改革模式,实质上是按照西方国家的做法,将法院作为唯一的司法机关,检察机关不是司法机关,而是诉讼的一方当事人。笔者认为,这种改革模式不仅不符合世界各国强化检察机关职能、提高其地位的改革趋势,而且不利于国家对行政机关的监督,遏制腐败。更为重要的是,这种改革模式的基础是西方国家的三权分立理论。按此理论,国家权力被分割为立法权、行政权和司法权,分别由立法机关、行政机关和司法机关来行使,所以,检察机关及其权力只能在这三个机关、三种权力之间确定自己的角色定位和权力归属,而不具有独立的地位,因而检察机关被大多数西方国家定位为行政机关。而我国实行的是人民代表大会制度,在这种制度下,国家权力分为立法权、行政权、审判权、法律监督权和军事权五项权力,分别由立法机关、行政机关、审判机关、法律监督机关和军事机关来行使,检察机关则为国家法律监督机关而非行政机关。由此可见,三权分立理论不适合我国,用西方国家三权分立的理论模式来定位我国检察机关的建议,有悖于法治模式和司法制度多样性的现代法治理念。因此,将检察机关定位为行政机关的改革模式,违背了我国宪法所确立的根本政治制度,不具有可采性。由此按照行政机关的属性,对我国检察机关的职能和权限进行重新调整和设置的种种构想是缺乏科学性的。
（二）将法院和检察院确立为并列的国家司法机关的改革模式
即将法官确立为“审判中的法官”,检察官确立为“法官之前的法官”的改革模式。提出这种改革模式的学者认为,如果将刑事诉讼活动比拟为一种竞技活动,那么控辩双方是运动员,而法官是裁判员。在这种情况下,参加诉讼的检察官如果享有对法官的法律监督权,那么就存在一个既当运动员又当裁判员的悖论。由于公诉权只是一种程序性权力（即司法请求权）,它本身不具有终结性即最终判定性和处罚性,而是国家刑罚权实现的准备和条件,它所包含的实体性要求只有通过审判才能最终实现。审判包括审（审理）和判（裁判）两个方面,审理是在法官主持下通过各方诉讼参与人的职能活动完成的,裁判则是由法官独立完成的,正是在此意义上,审判要求法官具有独立性,不受制于任何人,如果检察官享有对法官的法律监督权,不仅破坏了控辩地位平等的关系,而且动摇了法官的中立地位,使检察官成为“法官之上的法官”,因而主张检察官不应成为“法官之上的法官”。同时又认为,我国的公安机关和检察机关是相互独立的两个机关,虽然检察机关享有对公安机关侦查活动的监督权,但由于这种侦查监督是一种事后的静态的软性监督,因而缺乏侦查监督的有效性。特别是在检察机关实行主诉检察官办案责任制、抗辩式审判方式改革后,主诉检察官控诉的成败对侦查机关的侦查活动具有更大的依赖性,如果检察官不具有对侦查取证活动的指挥权或控制权,将会导致检察官孤军奋战。因此,为了充分发挥主诉检察官责任制改革的作用,有效地防止和纠正侦查中的违法行为,更好地保护人权,应当强化警、检关系中的制约机制,加强对公安侦查活动的监督,实行侦、检一体化则是其必然选择。即将检察机关确立为侦查阶段的主导核心地位,对侦查活动具有行政控制权和司法控制权,使其成为“法官之前的法官”。为此提出以下具体建议:（1）将目前公安机关享有的立案权、撤案权以及采取拘留、扣押、搜查等强制性侦查措施的权力赋予检察机关,从而形成对公安机关侦查活动的有效控制；（2）明确规定侦查权为一种依附于检察权的司法权力,废除调整公、检之间相互关系的所谓“分工负责”及“互相制约”的诉讼原则；（3）保留检察机关的批捕权,以此作为对公安机关侦查的一种司法控制手段；（4）检察机关对法院的监督应着眼于刑事实体问题以外的程序问题和法律问题,同时应废除对法院生效判决的抗诉权,以防止检察官成为“法官之上的法官”。这种将法院和检察院都确立为国家司法机关,使检察官成为“法官之前的法官”的改革模式,由于承认检察机关的诉讼活动具有司法性,符合客观现实。同时,主张加强对侦查活动的监督,符合强化诉讼监督的目的,因而具有一定的合理性和借鉴意义。但是,这种模式也存在两方面问题:一是“法官之前的法官”与“侦检一体化”难以协调。因为要使检察官成为“法官之前的法官”,必须赋予其一定的司法性权力,如批捕权、拘留权等,使其具有一定的“中立性”,以便对侦查机关的侦查活动进行控制；而“侦检一体化”的核心是使侦查职能与控诉职能一元化,检察机关对侦查机关具有领导和指挥权,这种侦检职能一体化的模式,打破了公、检是两道工序的关系,使检察机关成为真正的侦查主体,侦查机关只是检察机关的辅助机关或助手,从而导致检察机关与侦查机关一并成为一个强有力的控方整体,与犯罪嫌疑人相对立,这样在侦查活动中就难以保持中立地位,其所行使的司法控制权也难以作到客观公正,这与其“法官之前的法官”的角色相冲突。二是缩小检察机关对法院审判的监督范围和废除对生效判决的监督,不符合权力制约理论,不利于实现司法公正。司法公正是司法活动的最终目标,而司法公正的实现有赖于权力之间的监督制约,作为司法公正重要组成部分的审判公正也离不开权力制约理论,审判权也必须受到监督制约,如果为了强调审判独立和判决的权威性而限制监督或者取消监督,其结果必然会适得其反。因为法院裁决的权威性来自于裁决的公正性,如果裁判不公,只能给人们带来伤害与绝望,而无任何权威性可言。目前影响法院权威的最大问题是审判权的滥用,而要防止审判权的滥用,唯一的办法是加强对审判的监督,因而,任何削弱对审判进行法律监督的做法,不仅影响司法公正的实现,而且会削弱乃至损害审判的权威性。
（三）将法院和检察院确立为国家的司法机关,强化检察院法律监督职能的改革模式
主张这种改革模式的学者认为,根据我国的政治体制和文化传统,司法体制改革应当从我国的实际出发,不能照搬西方的模式。将检察机关确立为国家司法机关,并履行法律监督职能,不仅具有法理基础和宪政基础,而且符合我国的司法实际,具有社会基础。同时,司法体制改革的目标设计在于如何处理法院、检察机关和公安机关三者之间的权力关系。要处理好这种权力关系,必须在依法治国的要求下,根据司法规律,最大限度地保障司法公正的实现。司法独立、司法分权与监督制约是司法活动的重要规律,司法体制改革必须符合这些司法规律,必须有利于增强法院审判的公正性,强化检察院的法律监督职能。具体来说,在处理检察机关与公安机关的关系上,检察机关应当加强对公安机关的司法控制,检察机关应当成为“法官之前的法官”；在处理法院与检察机关的关系上,要在不影响法院独立审判的原则下,加强对审判的监督,特别是民、行审判的监督,确保法制的统一和司法公正。
这种改革模式是我国司法机关所采取的改革模式,它符合我国的实际。根据司法规律和我国目前改革的情况,笔者认为,我国司法体制改革的总体目标应当是,围绕宪法规定的司法独立,不断丰富和完善有中国特色的社会主义司法体制和制度,建立能够保障司法权依法独立、公正、高效行使的法律制度和运行机制。所谓“依法”,就是要在履行法定职能的过程中,保证能够完全依照法律的规定行使法律赋予的权力,能够有效地防止违法行使和滥用司法权。“独立”,就是在行使司法权的过程中,不受法律以外的各种因素的干扰和左右,真正做到只服从法律。“公正”,就是要保证公平地对待每一个公民,避免在不该行使司法权的场合或者对不该行使司法权的人或事行使司法权,杜绝滥用司法权的现象,保证对案件作出的处理合法、合理。“高效”,就是要讲求及时和实效,不断提高司法活动的水准,按照司法权运作的规律来行使司法权,要坚决消除司法活动中的久议不决、久拖不办等现象,努力改变监督主体与监督对象之间的对立、扯皮等现状,保障司法权行使的及时性和有效性。
二、司法体制改革的途径
我国司法体制改革已经迈出了坚实的一步,取得了可喜的成绩。但随着改革的不断深化,必然涉及到一些深层次的问题,基于我国目前社会环境和所处的发展阶段,要卓有成效地推进司法体制改革,就必须从我国社会制度变迁或制度创新的一般规律出发,把握司法体制改革的途径。笔者认为,深化司法体制改革的途径主要有以下几条:
（一）积极稳妥,循序渐进
经济基础决定上层建筑,这是马克思主义的一个基本观点,即“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”我国正处在社会主义初级阶段,市场经济体制尚在建立与完善中,国民整体的物质生活水平相对较低,法律意识还十分淡薄,司法人员的整体素质也有待提高,在这种大的国情条件下进行司法体制改革,必须与我国社会主义市场经济发展的进程相适应,寻求合理的改革路径,不能盲目的按照西方发达国家的模式进行设计,否则,在条件不具备的情况下,再完善的设计也只能是“乌托邦”。“历史的经验已经反复地证明,理论上很完善的制度并不一定可以付诸实施,而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”我国过去的某些“跃进”、“改革”不仅收效甚微,而且适得其反,除了制度本身的原因外,更重要的是缺乏相应的条件。司法体制改革也是如此,条件是进行改革的基础,要在条件允许的情况下,寻求最佳的制度设置。司法体制改革是一项复杂的系统工程,牵涉许多方面,要改变这些方面就必须遵循先易后难、由浅入深、循序渐进的途径。
但是,也应当看到,制度对制约的条件也具有一定的反作用,即制度的改革,在某种程度上对相关条件的改变具有促进作用。因而在司法体制改革方面,我们反对机械的、保守的观点,而主张解放思想,积极探索,大胆创新。从某种意义上说,改革就是制度创新的过程,要保证制度创新对社会条件的“超前”在一个合理限度内,就必须对一定时期社会条件的变化趋势作出正确的预测,否则,所创立的制度就难以执行,甚至会造成局部性的法制破坏。众所周知,我国目前突出的问题不是无法可依,而是有法不依及法律难以执行。究其原因虽然是多方面的,但有的法律制度与社会的各种固有观念、心态不相适应,与社会中其他制度难以配合协调,尤其是内在原则、精神的不一致与社会实在的权力结构不一致,则是其中的重要原因。司法体制改革要避免出现这种现象,发挥制度创新的正面效应,在每一项改革措施出台之前,都必须进行充分慎重的研究、论证,作到既要积极,又要稳妥,避免因工作不慎而产生负面效应。
（二）统一规划,自上而下
目前所进行的司法体制改革表现为:基层司法机关的改革较为活跃,改革的声势和动作较大,而上级司法机关的改革动作较缓,力度较小,这与我国经济体制改革十分相似,走的是“由下而上”的道路。这种改革思路在改革初期可能会产生一定的效果,但随着改革的深入,这种方式会遇到难以克服的障碍,甚至无法进行。因此笔者认为,要深化司法体制改革,不应仿效经济体制改革的道路,而应采取“自上而下”的改革路径。这是因为:（1）司法体制改革与经济体制改革的任务不同。经济体制改革的任务是使经济组织摆脱政府不合理的约束,成为充满活力的经济主体,这就决定了作为经济主体的农户和企业的改革在很大程度上不依赖政府的行为而自行运作。而司法体制改革的任务不在于简单地减弱司法机关与其他权力机关的联系,而在于改善和调整这些关系的内容,在此情况下,司法体系中的任何主体都不可能脱离与其他权力的关系而独立运行。（2）司法体制改革与经济体制改革受约束的程度不同。经济体制改革虽然面临一些制度性约束,但这些制度主要是政策、规章,因而各经济组织是各自独立的经济主体,经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。而司法体制改革是在立法体系已基本形成,法律覆盖面较为广阔,司法体制的主要构架以及司法活动的主要程序已由法律所规定的情况下进行的,必然受法律的严格约束。也就是说,司法的统一性和法制的统一性是任何情况下都不能变通的一项原则,司法体制改革的进程可以是阶段性的,但改革措施的实行不可能是局部性的。（3）与经济体制改革相比,司法体制改革涉及的面更广,是一项综合系统工程,因而更需要从全局出发进行全面的综合规划和协调。基层实践部门所进行的改革,主要是针对实践中发现的问题,虽然从形式上看有一定的针对性,但由于受其级别地位、工作范围等限制,往往对问题的认识没有上升到理性的高度,缺乏对与该问题相关的其他问题的深入思考,由此制定的改革方案难以彻底解决问题,使改革往往处在一种治标不治本的状态。即使有好的改革设想,如果没有上面明确的支持,也难以付诸实施。因此,尽管司法体制改革需要各级司法机关的积极性,但要保证司法体制改革全面、顺利地推进,司法体制改革就必须坚持统一规划“,自上而下”的基本途径,即国家法工委从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案,按计划、分阶段地逐步实施。
（三）根据司法规律,合理配置权力
近几年来,司法机关根据实践中的急切需要,在现行法律框架内实施了一系列改革措施,但很少涉及司法体制改革的核心问题。要深化司法体制改革,就必须明确和解决这一问题。笔者认为,司法体制改革深层次的问题在于合理地重新界定和配置司法机关之间以及司法机关与其他权力机关之间的权力。即根据司法规律,合理界定司法机关与其他相关主体的权力范围及相互关系。重新合理配置权力是解决我国司法现实矛盾和主要问题的根本出路。具体来说,必须正确认识和调整公安机关、检察机关和人民法院之间的权力关系以及它们与其他权力主体之间的权力关系。
目前在我国,公安机关（包括国家安全机关）、检察机关、法院之间的权力关系是根据“相互独立、互相配合、互相制约”的原则而设定和构造的,各个机关不仅相互独立,而且在国家政治构架中,它们都具有自己的特别优势。在司法实践中,各个机关为了保持自己的优势,必然会不断张扬和强调这种优势以谋求社会对自身的重视,特别是谋求在它们之间权力格局中的特殊地位。这是因为,根据公共选择理论,政党和其他机构都具有“经济人”的一般特性,即追求自身利益（权力）的最大化。在此情况下,它们之间无论“独立”还是“制约”,抑或“配合”,都难以得到很好的实现。在司法改革过程中,已出现各司法机关因特定的利益、立场衍生出扩张自身权力范围的本能倾向,甚至出现争权冲突的现象。要消除这种现象,保证改革深入、协调地发展,就必须根据司法的一般性规律或规则,从提高司法效能这一总体目标出发,界定各机关的权力范围,设计相互间的权力关系。
（四）在充分论证基础上,适时修改有关法律
从目前司法机关自己提出的改革方案看,其改革措施主要集中在以下几个方面:（1）调整内设机构,合理配置各项司法职能。（2）加强内部管理,落实内部各机构及其成员在司法诉讼各个环节的行为责任,强化责任约束,如建立主审法官、主诉（办）检察官制度等。（3）完善有关程序,即从技术上完善诉讼程序,提高公正执法的总体水平,如法院受案程序、检务公开制度等。这些措施涵盖了在现实条件下司法机关自身努力所能涉及的范围,其积极意义是应当充分肯定的。但这些措施并没有触及司法体制改革的核心问题,因为这些措施大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的。司法体制改革的真正展开还有赖于合理界定司法机关和其他权力主体的权力范围,合理配置司法权,这又证明了前述“根据司法规律、合理配置权力”改革途径的合理性。现行司法机关和其他权力主体的权力范围是由现行人民法院组织法、人民检察院组织法、刑诉法等法律规定的,因而完全以现行法律为基础,司法体制改革的全面、深层次推进是不可想象的。事实上,司法机关目前所提出的一些改革设想和方案,已溢出了现行法律的规划范围。要全面、深入地推进司法体制改革,实施这些改革设想和方案,就必须修改有关的法律。因为在法制统一原则的限制下,任何局部性的违法“试点”都是不能允许的。这就意味着司法体制改革在路径的选择上不可能依赖于“由点到面”的积累效应,而需要在充分理性论证的基础上,系统地进行制度设计,适时地对相关的法律作出修改,以实现司法体制改革的目标。 注释:
参见陈卫东:我国检察权的反思与重构,载《法学研究》2002 年第2 期；崔敏:关于司法改革的若干思考,载《诉讼法论丛》第2 卷,法律出版社1998 年版；孙长永:审判中心主义及其对刑事程序的影响,载《现代法学》1999 年第4 期；等等。
参见陈兴良:“从‘法官之上的法官’到‘法官之前的法官’”,载《中外法学》2000 年第6 期。
参见张智辉:“法律监督机关设置的价值合理性”,载《法学家》2002 年第5 期；龙宗智:“论检察权的性质与检察机关的改革”,载《法学》1999 年第10 期；倪兴培:“论司法权的概念与检察机关的定位——兼评侦检一体化模式”（下） ,载《人民检察》2000 年第4 期。
《马克思恩格斯全集》第19 卷,第22 页。
季卫东:“法治与选择”,载《中外法学》1993 年第4 期。
参见梁治平:《法辨——中国法的过去、现在与未来》,贵州人民出版社1992 年版,第155 - 156 页。
我国经济体制改革最初启动于基层,即安徽省的凤阳,改革过程的主导作用也体现在农村基层单位和企业自身的作为。虽然从客观上看,农村基层单位和企业自身的改革与政府宏观管理体制的改革大体上是同步的,但从具体程序上看,这一改革是“自下而上”进行的。
参见顾培东:“中国司法改革的宏观思考”；载《法学研究》2000 年第3 期。
在我国,不仅每一司法机关具有追求利益（权力） 最大化的趋势,而且每一司法人员也具有相同的趋势,在司法机关之间人员较少流动的情况下,司法人员的利益（权力） 与所在司法机关的利益（权力） 息息相关,司法人员为谋求自身利益（权力） 的最大化,必然通过追求所在机关利益（权力） 的最大化来实现,这无疑加剧了各司法机关“经济人”的特性。
在实践中,检、法两家争权冲突较为明显,这反映在许多方面。例如法院是否有权改变起诉罪名、民事检察监督的范围、引渡审查权的归属等则是检、法争权的焦点问题。
参见顾培东:“中国司法改革的宏观思考”,载《法学研究》2000 年第3 期。 出处:《中国法学》2003年第3期
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