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樊守禄 河北省高级人民法院 审判委员会委员、研究室主任
三、完善人民法院依法独立行使审判权的制度设计
革除现行司法制度的弊端,实现真正意义上的司法独立,必须以修宪的形式,科学对法院独立审判的定位,从改革现行法院体制的设置、法官选任制度和强化监督等基本问题入手,推进司法制度和司法体制的创新,以适应现代法治的要求。
（一）以修宪的形式,科学对法院独立审判的定位。
1.重新确立“人民法院独立进行审判,只服从法律”的宪法原则。1982年宪法从这一宪法原则倒退并对1979年法院组织法确定的这一原则进行修正等表明,中国在走向现代法治的进步过程中还掺杂着许多复杂的因素,一个非常明显的错误迹象就是人们对坚持共产党的领导和坚持人民法院依法独立审判的混淆。所谓司法,其实只是法院将现行有效的法律规范适用于具体的诉讼案件。即谁拥有在法律上更多的合法性根据,谁便获得胜诉。法院独立进行审判,只服从法律,这本是无可争议的司法原则,可悲的是,中国社会对此不能接受,有人硬是将此解读为,法院独立审判只服从法律,是向党闹独立性,是资产阶级自由化。如此重大的政治问题可能落到自己的肩上,恐怕再勇敢的政治家也会不寒而栗的。然而,做为司法机关的人民法院,在审判具体案件时,不以诉讼法规定的“以事实为根据,法律为准绳,对于一切公民,在适用法律上一律平等,在法律面前,不允许有任何特权。”难道还要回到建国初期以执政党的政策和政府的文件进行审判的法律虚无主义的年代,那还叫法院吗？还叫司法吗？还是法治国家吗？除非我们抛弃了共和民主宪政和放弃了建设社会主义法治国家的理念,否则,就应当重新确立“人民法院独立进行审判,只服从法律”的宪法原则。非如此,则我国依法治国,建设社会主义法治国家的理想永远只能是美好的梦想。
2.确立“法官独立审判和中立裁判”原则。现行司法体制下的司法不公、司法腐败,归根结底不是法官个人的品质操行问题,而是司法制度设置上的缺陷带来的恶果。具体讲,是法官依照受主流思想支配的、扭曲司法权被动性和中立性的本质要求的司法运作模式而带来的恶果。从中华人民共和国成立以来,五十多年的漫长历史中,法院从来就不是专司案件审判的法院,法官的司法活动赋予了太多的政治色彩,从上个世纪五十年代的“工具论”,到改革开放建设社会主义市场经济中的“服务论”,法官不能,也不允许法官搞“不告不理”、“居中裁判”④。在受益或胜诉一方为法院唱赞歌的同时,合法权益受到损害或败诉的一方也在大骂法官的不公。“不告不理”、“居中裁判”本来是诉讼学的ABC,但是,在我们这个国度,如不把其确立为一条宪法原则,很难对法官有约束力,法官也很难抵制来自方方面面的压力。
（二）建立独立于地方行政权力支配的地方法院体制。
1.打破县级行政区划设立基层法院。地方法院司法区划的重合,是滋生地方保护主义制度性根源。因此,不少学者倡导,改革现行司法体制的关键是打破现行按照行政区划设置地方各级法院的体制,使司法管辖区域不与行政管辖区域重合[14]。笔者赞同这种改革。因为,只有这样,才能彻底斩断地方政府与法院之间事实上存在的千丝万缕的联系,使审判权真正摆脱对行政权的依附,实现法院组织体制、人事体制与财经体制的全面独立。考虑到这是对我国现行司法的基本制度设置的改革和基层、中级、高级法院所处的司法环境的不同,这项改革可首先在基层法院推行。基本思路是,经济发达地区以80万至100万人口,欠发达地区以40万至60万人口为一个司法区域,设一个基层法院（一审法院）,司法区域原则上不突破现行中级法院管辖县（市、区）行政区划,以便利一、二审案件的管辖及审理。这样做不仅从体制上一劳永逸地解决了地方非法干预法院依法独立行使审判权问题,而且使国家有限的司法资源得到充分利用,还解决了贫困县财政无法保障法院经费问题。一举三得。以河北省为例,全省面积19万平方公里,人口6千6百余万。现设176个基层法院,平均辖区人口不到37万。如果按照上述方案改革,基层法院可以控制在100个以内,每个基层院院长按一正三副计算,就可减少院长副院长300余名,减少政工科、纪检组、办公室等非审判人员千余名,腾出这些编制,置换为审判法官,无形中加强了审判力量,提高了诉讼效率。如果这项改革能在全国2千多个基层法院推行,改革的效益更是无法估量的。只要基层法院改革取得成功,中国司法行政化的坚冰就会打破,宪法赋予人民法院依法独立行使审判权的真正实现就会成为现实。
2.改革法院经费来源,建立省财政统筹为主,中央转移支付为辅的保障机制。近几十年各国司法改革的经验证明,以制度化的措施解决制约法院独立行使审判权的权力、利益等因素是实现司法公正与效率的根本,改革和完善法院的经费来源、保障法院的良性运行是各国司法改革的重要措施[15]。我国现行财政实行分级分灶吃饭体制。地方省、市、县三级法院经费由三级财政各自承担。基层法院特别是经济欠发达地区,国家、省级贫困县的基层法院,办案、办公经费基本靠诉讼费返回和借、欠来维持。以河北省为例,全省176个基层法院工资不能按月足额发放的占39.4%。全省法院办案办公经费按河北省委、省政府办公厅〔1999〕11号文件规定,人均每年6千元标准计,保障程度占61.46%,全省45个国家、省级贫困县保障程度仅为10.41%。法院有案不办,党委、人大不答应,当事人不满意,出外办案只有搞“三同”。试想,作为代表国家行使审判权的法院,在经费上都不能独立于案件的当事人,怎么去奢谈独立审判？又哪儿来的司法公正？因此,改革现行财政保障体制,确实保证法院有足够的办公办案经费,攸关法院独立审判和司法公正形象。考虑到我国税收划分为国家税收和地方税收两大块,在经济发达地区地方法院的经费由省级财政统筹,每年由省级法院的行政管理机构商同省财政厅制定。即一个财政年度以前16个月,在法官人数、案件数量的估计和通货膨胀等因素的基础上预测地方三级法院运行的费用,制定预算,提请省级人民代表大会审议。一旦人民代表大会批准,省财政就应当依预算拨款给省法院,再由省法院负责统一发放中级法院和基层法院。对经济欠发达省份,中央财政以转移支付的方式,确保预算缺口。
（三）严格法官的任职资格和选用程序。
1.严格法官的任职资格。现代法治国家的法官以专业化、职业化和同质化为基本特征,也应当作为我们选任法官的标准。法官的专业化,是指任何成为法官的人都必须经过严格系统的法律研习训练,并且达到国家认可的业务素质标准。我国修订后的《法官法》将法律专业大学本科毕业以上学历作为选任法官的前提条件,且必须通过国家统一司法考试,这无疑具有划时代的意义,可以从制度上杜绝不学法、不懂法的法盲进入法院任院长,当法官。笔者认为,高级法院和最高法院的法官不能从国家统一司法考试中直接录用法官。这是审级与法官资深相一致的要求。法官的职业化,是指法官的“兼业禁止”、职务行为的被动、中立、审慎要求。最高人民法院颁布的《中华人民共和国法官职业道德基本标准》是对法官职业的规范,应作为选任、考核、晋升法官的重要条件。与此相关,法官职业化排斥高级法官的年轻化,三十岁的博士可以当教授作学问,但决不可以当院长,作高级法官,这也是现代法治国家的禁忌⑤。因此,法官任职的门槛要高,通过国家司法考试并有从事五年以上法律工作,具有独立工作的能力。同时,法官退休的年龄要高,可延长至七十周岁。法官的同质化的内涵包括法官职业价值、职业行为、职业道德三个方面。同级法院法官的同质化,有利于防止同样的案件在同种程序中形成不同的裁判结果,不同级法官间的同质化,可以避免畸高上诉率的出现,也可以避免畸高的二审发还改判率的出现。
对现任法官亦应当依照《法官法》规定的法官任职条件进行考核,并根据考核结果重新任命。这项工作大体可分两个层次进行,对最高法院和高级法院的法官由全国性的法官考评委员会组织考核、评定工作,法官考评委员会由最高法院和各高级法院资深法官、律师协会代表和法学专家组成,其中法官可占较大比重。考评委员会根据最高法院确定的法官职位的定额和资质要求,对所有现职法官的审判实绩、法学理论造诣、人格操行等方面进行综合审查和评定后,决定初选人员名单,经最高人民法院审查,报经全国人大审议通过,最后由国家主席任命。没有通过考核、评定的法官改作法官助理。中级法院和基层法院法官的考核和选拔工作由高级法院组织的司法区法官考评委员会负责。法官考评委员会由高级法院和中级法院资深法官、省律师协会代表和法学专家组成,工作程序与全国性的法官考评委员会相同。
在法官员额出现空缺时,原则上最高法院从高级法院,高级法院从中级法院,中级法院从基层法官中择优选任。
严格法官任职条件,应当是针对所有法官而言,担任院长、副院长的法官应当从优秀的法官中选任,不能以“政治任务”、“党管干部”等名义向法院指派不符合法官任职资格的军转干部和行政公务员。
2.设立法官推选和任免的民主化程序。确立法官推选和任免的民主化程序已成为各国司法改革普遍认可的趋势。在我国,基层法院的法官应当从通过国家统一司法考试的公民中公开招录。由省级高级法院统一组织,对报名的人员在省级报刊上公示其简历和投诉电话,对公示无不良记录者,由法官考评委员会进行专业技能考核后,选优推荐提名,再经高级法院审查通过后,报省人民代表大会常委员审议通过,人大常委会有否决权。省高级法院有提请第二次审议的复议权。在美国,法官从被推荐提名到总统任命产生的政治依附性,将在提名任命结束后消失,以体现法官职业保障制度要求其中立、独立审判的特性,可以作为探讨研究我国法官制度的参考[15]。
3.健全、完善法官职业保障制度。法官的职位保障,即法官一任命,非因法定事由,并经法定程序,不得将其停职、免职或转调,主要包括两个方面:
（1）任职终身制。我国现行《法官法》没有确立法官职位实行终身制原则,且只规定人大对法官有任免权,对法官被免职的事由、程序亦无详细规定,对法官的辞退,也只规定了应当辞退的事由,而无规定辞退的程序。这就使法官的职位处于不确定中,法官抵御权势特别是决定自己法官生涯的人的非法干预的能力就会大打折扣。因此,确立法官任职终身制和弹劾的法定事由和法定程序,是维护司法公正的基础条件。
（2）法官的物质保障。法官的物质保障包括法官的在职待遇和退休保障两部分。其目的是维持法官较高的生活水准,以便维护法官应有的尊荣,使其心无旁鹜地履行职责。但是,长期以来,我国法官的工资不仅不比行政官员高,还大大低于人民警察。当法官的不如作法警的工资高。从客观上讲,这与法官选任不比警察选任的条件高相适应。也正因为从来没有按照法官的条件选法官,司法不公、司法腐败成为今日沉重的话题。好在物极必反,沉重的代价换来了法官选任条件的提高。但是,在严格法官任职资格的同时,必须大幅度提高法官的薪水,惟有此,才能将不甘贫困的优秀法律人才吸引到法官队伍中来,这是确立对法官资源的保障⑥。参考国外经验,上级法院和下级法院的法官的地位、薪水差距不宜过大,以减少法官希望晋升的愿望,更好地保证司法独立。退休的法官应当享受全额薪俸,以解除其安度晚年的后顾之忧[15]。
3.构建法官独立审判机制。法官独立审判,是当今绝大多数国家所采用的审判制度。法官独任审判是相对合议庭而言的,是法院审判案件的具体制度和方式,是对独任审判制度的推广。笔者认为,这项改革可在基层法院进行,每个基层法院根据司法区域大小确定法官名额,从现有法官中选任精通法律、有较深理论造诣、具有丰富审判经验、品行操守优良者为法官,没有被选任法官者改任法官助理。要坚持宁缺勿滥原则,现有法官不能配齐的,可直接从通过国家统一司法考试的人员中择优招录。法官只负责案件的审理判决,有关事务性工作由法官助理完成。当然,这项改革不可能一蹴而就,搞“一刀切”。有条件的法院可以全部推行法官独立审判,有的法院可以在相当长时期内与合议庭并存。在此消彼长的过程中,逐步取消合议庭审理案件的制度。
（四）取消法院向人民代表大会及其常委会报告工作制度,设立人民代表大会及其常委会对本级法院法官质询听证制度。
人民法院独立行使审判权要有有效的监督机制作保障,以防止司法权的滥用。现行宪法第128条只规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”法院组织法第17条规定了具体的监督形式,即“对国家权力机关报告工作”。但实践证明,人民法院向产生它的国家权力机关年复一年地报告工作制度,并未解决立法机关对司法机关的有效监督,代表对法院报告的工作,不是泛泛而谈、隔靴搔痒就是陷入公说公有理、婆说婆有理的个案监督。而且不是所有法院都向人民代表大会报告工作,如在省内按地区设立的中级人民法院和直辖市内设立的中级人民法院,还有军事法院、铁路法院、海事法院等专门法院都不存在向人民代表大会及其常委员报告工作的制度。另外,同政府工作相比,法院的司法工作是单一的、不变的,也没有必要年复一年的到人民代表大会上讲套话⑦,从建设社会主义法治国家,有利于强化人民代表大会及其常务委员会对司法机关监督的有效性出发,应当废除法院向人民代表大会及其常委会报告工作制度,设立对法院法官质询听证制度,即人民代表大会的代表发现本级法院法官有违法审判行为发生时,有权向人大常委会设立的专门委员会提出质询案。专门委员会接到人大代表质询案后,应当及时召开听证会,在专门委员长会3人以上委员到场并主持下,由提出质询案的人大代表对该法官质询,整个质询听证过程向社会公开,允许媒体采访报道。如被质询事实存在且构成违反法官职业操守或违法裁判,专门委员会作出决定,提请本级人大常委会启动弹劾或罢免程序对其弹劾或罢免。
与此同时,法律应明确规定,案件当事人对法官的监督权。只要当事人有证据证明受理案件的法官私下单独会见自己案件的另一方当事人及其诉讼代理人、辩护人,并向法院投诉的,法院就应当停止该法官对本案的审理,并公开在媒体上曝光。一个法官累计受到投诉数次以上的,就要依照法官惩戒条例启动对其弹劾或罢免程序,以儆效尤。
注释:
注释:
④例如,2001年9月29日中华人民共和国最高人民法院主办的《人民法院报》第一版通栏标题为“上海一中院创建服务型法院”副标题为摆正法官与社会群众当事人之间的关系坚持严格执法与热情服务的有机统一服务的最高境界是实现公正和效率该报为此刊发评论员文章称“上海一中院提出把法院建设成为一个人民满意的服务型司法机构的设想和做法,是人民法院又一次思想解放和观念更新”。并将此称为“更彻底地摆脱衙门作风,特权思想,从更深层次上去转变观念,确立全心全意为人民服务的思想”的榜样要求,号召“法官必须向社会提供更多的职业化服务”。
⑤我国没有专门的法官人事制度,法官晋职、退职沿用一般国家公务员的管理规定,男性法官55岁退休,女性法官50岁退休。所以,法官的年龄一旦超过了40岁,就往往因为不符合“干部年轻化”的改革方向而不被以重任,甚至感觉到了“下岗”的危机。《时代周刊》刊登过一张美国联邦法院9位大法官的全体合影,据我观察,无论男女都与“年轻化”相去甚远。在英国担任刑事法院的法官,必须有不少于7年的出庭律师的经历；担任高等法院法官,必须具有10年以上出庭律师的经历,而且年龄在50岁以上；担任上诉法院的法官须有15年以上出庭律师或两年以上高等法院法官的资历。我国《法官法》对于年满23周岁的中国公民可以担任高级人民法院和最高人民法院的法官的规定,使法官年轻化成为我国法官的一大特色。目前比较一致的看法是,我国初任法官的年龄至少须达到35岁,退职则以法官本人提出申请或其身体状况客观不允许为前提,否则法官是终身的。
⑥在市场经济条件下,执政者是不能长时间以低于市场经济标准的价格向道德水平参差不齐的几十万法官购买劳动力的。它带来的后果大致有三:一,便宜没好货。法院请了一批平庸的法官。二,腐败。表面工资很低,背后搞权钱交易的腐败收入。三,要使那些克己奉公的法官一辈子守法,无私奉献,有些人做得到,大多数人做不到,因为人都是有追求美好生活的愿望,而这些需要经济基础,随着国家政策的调整,各种福利制度的取消和商品化,住房要几万元去购买,孩子上大学也要几万元去交??这些钱哪里去弄？现有合法收入是远远不够的。因此,薪水问题绝对不单单是个薪水问题。
⑦针对近几年来广为民众诟病的司法不公、枉法裁判问题,最高人民法院于2001年出台了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》,主要内容是,地方各级人民法院及专门法院院长、副院长在其直接管辖范围内,因不履行或者不正确履行职责,导致工作发生重大失误或者造成严重后果的,必须引咎辞职。《南方周末》2001年12月20日以“法院院长能否引咎辞职？”为题对最高法院的这个规定进行质疑:法院是一个神圣的地方,但是到底是院长还是普通法官该对案件的审判负责,这是一个必须划分清楚的原则。法院院长到底是什么角色,要追究院长的责任,就必须有一个前提——赋予院长对每个案件的决定权和指挥权,这样才能构成工作责任,否则就不具有承担责任的基础。按照现行的法律规定,案件的裁决权在合议庭或审判委员会,院长如果有意见,可以提请审委会讨论,但最后作出决定的是审委会,而不是院长；审委会没有“主任委员”,合议庭或审委会做出的决定,任何人没有更改的权力。在现有的制度规定下,法院院长凭什么能对枉法裁判负责？他负不了责,也不应该负责。这其实就是用行政的手段来管理司法机关。院长有什么责任？谁办案出了问题就处理谁,还可以用刑事手段,为什么都要用行政追究的措施？既然法律规定案件的裁决权在合议庭或审委会,就表明办案的法官在某种情况下不过是个“跑堂的”,一切由集体负责,最后是谁也不负责；找不到合适的对象,这一板子只好不轻不重地打在“管全面”的院长屁股上。
[14]王怀安.关于法院体制改革的初探〔A〕；信春鹰,等.依法治国与司法改革〔M〕.中国法制出版社,1999.443；沈德咏.为 中国司法制度改革问诊切脉〔J〕.中国律师,1997.（7）；蔡定剑.历史与变革〔M〕.中国政法大学出版社,1998.396- 397；欧阳顺乐.改革现代法院体制,确保审判权的独立行使〔A〕.中国法制纵横谈〔M〕.人民法院出版社,1994.352；章武生,吴泽勇.司法独立与法院组织机构的调整〔J〕.中国法学,2000,（2）:66.
[15]赵晖.外国专家谈司法改革问题综述〔A〕.专家谈司法改革〔M〕.南海出版公司, 2001.11,9,9-10. 出处:《河北法学》2003年第1期 |
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樊守禄 河北省高级人民法院 审判委员会委员、研究室主任
三、完善人民法院依法独立行使审判权的制度设计
革除现行司法制度的弊端,实现真正意义上的司法独立,必须以修宪的形式,科学对法院独立审判的定位,从改革现行法院体制的设置、法官选任制度和强化监督等基本问题入手,推进司法制度和司法体制的创新,以适应现代法治的要求。
（一）以修宪的形式,科学对法院独立审判的定位。
1.重新确立“人民法院独立进行审判,只服从法律”的宪法原则。1982年宪法从这一宪法原则倒退并对1979年法院组织法确定的这一原则进行修正等表明,中国在走向现代法治的进步过程中还掺杂着许多复杂的因素,一个非常明显的错误迹象就是人们对坚持共产党的领导和坚持人民法院依法独立审判的混淆。所谓司法,其实只是法院将现行有效的法律规范适用于具体的诉讼案件。即谁拥有在法律上更多的合法性根据,谁便获得胜诉。法院独立进行审判,只服从法律,这本是无可争议的司法原则,可悲的是,中国社会对此不能接受,有人硬是将此解读为,法院独立审判只服从法律,是向党闹独立性,是资产阶级自由化。如此重大的政治问题可能落到自己的肩上,恐怕再勇敢的政治家也会不寒而栗的。然而,做为司法机关的人民法院,在审判具体案件时,不以诉讼法规定的“以事实为根据,法律为准绳,对于一切公民,在适用法律上一律平等,在法律面前,不允许有任何特权。”难道还要回到建国初期以执政党的政策和政府的文件进行审判的法律虚无主义的年代,那还叫法院吗？还叫司法吗？还是法治国家吗？除非我们抛弃了共和民主宪政和放弃了建设社会主义法治国家的理念,否则,就应当重新确立“人民法院独立进行审判,只服从法律”的宪法原则。非如此,则我国依法治国,建设社会主义法治国家的理想永远只能是美好的梦想。
2.确立“法官独立审判和中立裁判”原则。现行司法体制下的司法不公、司法腐败,归根结底不是法官个人的品质操行问题,而是司法制度设置上的缺陷带来的恶果。具体讲,是法官依照受主流思想支配的、扭曲司法权被动性和中立性的本质要求的司法运作模式而带来的恶果。从中华人民共和国成立以来,五十多年的漫长历史中,法院从来就不是专司案件审判的法院,法官的司法活动赋予了太多的政治色彩,从上个世纪五十年代的“工具论”,到改革开放建设社会主义市场经济中的“服务论”,法官不能,也不允许法官搞“不告不理”、“居中裁判”④。在受益或胜诉一方为法院唱赞歌的同时,合法权益受到损害或败诉的一方也在大骂法官的不公。“不告不理”、“居中裁判”本来是诉讼学的ABC,但是,在我们这个国度,如不把其确立为一条宪法原则,很难对法官有约束力,法官也很难抵制来自方方面面的压力。
（二）建立独立于地方行政权力支配的地方法院体制。
1.打破县级行政区划设立基层法院。地方法院司法区划的重合,是滋生地方保护主义制度性根源。因此,不少学者倡导,改革现行司法体制的关键是打破现行按照行政区划设置地方各级法院的体制,使司法管辖区域不与行政管辖区域重合[14]。笔者赞同这种改革。因为,只有这样,才能彻底斩断地方政府与法院之间事实上存在的千丝万缕的联系,使审判权真正摆脱对行政权的依附,实现法院组织体制、人事体制与财经体制的全面独立。考虑到这是对我国现行司法的基本制度设置的改革和基层、中级、高级法院所处的司法环境的不同,这项改革可首先在基层法院推行。基本思路是,经济发达地区以80万至100万人口,欠发达地区以40万至60万人口为一个司法区域,设一个基层法院（一审法院）,司法区域原则上不突破现行中级法院管辖县（市、区）行政区划,以便利一、二审案件的管辖及审理。这样做不仅从体制上一劳永逸地解决了地方非法干预法院依法独立行使审判权问题,而且使国家有限的司法资源得到充分利用,还解决了贫困县财政无法保障法院经费问题。一举三得。以河北省为例,全省面积19万平方公里,人口6千6百余万。现设176个基层法院,平均辖区人口不到37万。如果按照上述方案改革,基层法院可以控制在100个以内,每个基层院院长按一正三副计算,就可减少院长副院长300余名,减少政工科、纪检组、办公室等非审判人员千余名,腾出这些编制,置换为审判法官,无形中加强了审判力量,提高了诉讼效率。如果这项改革能在全国2千多个基层法院推行,改革的效益更是无法估量的。只要基层法院改革取得成功,中国司法行政化的坚冰就会打破,宪法赋予人民法院依法独立行使审判权的真正实现就会成为现实。
2.改革法院经费来源,建立省财政统筹为主,中央转移支付为辅的保障机制。近几十年各国司法改革的经验证明,以制度化的措施解决制约法院独立行使审判权的权力、利益等因素是实现司法公正与效率的根本,改革和完善法院的经费来源、保障法院的良性运行是各国司法改革的重要措施[15]。我国现行财政实行分级分灶吃饭体制。地方省、市、县三级法院经费由三级财政各自承担。基层法院特别是经济欠发达地区,国家、省级贫困县的基层法院,办案、办公经费基本靠诉讼费返回和借、欠来维持。以河北省为例,全省176个基层法院工资不能按月足额发放的占39.4%。全省法院办案办公经费按河北省委、省政府办公厅〔1999〕11号文件规定,人均每年6千元标准计,保障程度占61.46%,全省45个国家、省级贫困县保障程度仅为10.41%。法院有案不办,党委、人大不答应,当事人不满意,出外办案只有搞“三同”。试想,作为代表国家行使审判权的法院,在经费上都不能独立于案件的当事人,怎么去奢谈独立审判？又哪儿来的司法公正？因此,改革现行财政保障体制,确实保证法院有足够的办公办案经费,攸关法院独立审判和司法公正形象。考虑到我国税收划分为国家税收和地方税收两大块,在经济发达地区地方法院的经费由省级财政统筹,每年由省级法院的行政管理机构商同省财政厅制定。即一个财政年度以前16个月,在法官人数、案件数量的估计和通货膨胀等因素的基础上预测地方三级法院运行的费用,制定预算,提请省级人民代表大会审议。一旦人民代表大会批准,省财政就应当依预算拨款给省法院,再由省法院负责统一发放中级法院和基层法院。对经济欠发达省份,中央财政以转移支付的方式,确保预算缺口。
（三）严格法官的任职资格和选用程序。
1.严格法官的任职资格。现代法治国家的法官以专业化、职业化和同质化为基本特征,也应当作为我们选任法官的标准。法官的专业化,是指任何成为法官的人都必须经过严格系统的法律研习训练,并且达到国家认可的业务素质标准。我国修订后的《法官法》将法律专业大学本科毕业以上学历作为选任法官的前提条件,且必须通过国家统一司法考试,这无疑具有划时代的意义,可以从制度上杜绝不学法、不懂法的法盲进入法院任院长,当法官。笔者认为,高级法院和最高法院的法官不能从国家统一司法考试中直接录用法官。这是审级与法官资深相一致的要求。法官的职业化,是指法官的“兼业禁止”、职务行为的被动、中立、审慎要求。最高人民法院颁布的《中华人民共和国法官职业道德基本标准》是对法官职业的规范,应作为选任、考核、晋升法官的重要条件。与此相关,法官职业化排斥高级法官的年轻化,三十岁的博士可以当教授作学问,但决不可以当院长,作高级法官,这也是现代法治国家的禁忌⑤。因此,法官任职的门槛要高,通过国家司法考试并有从事五年以上法律工作,具有独立工作的能力。同时,法官退休的年龄要高,可延长至七十周岁。法官的同质化的内涵包括法官职业价值、职业行为、职业道德三个方面。同级法院法官的同质化,有利于防止同样的案件在同种程序中形成不同的裁判结果,不同级法官间的同质化,可以避免畸高上诉率的出现,也可以避免畸高的二审发还改判率的出现。
对现任法官亦应当依照《法官法》规定的法官任职条件进行考核,并根据考核结果重新任命。这项工作大体可分两个层次进行,对最高法院和高级法院的法官由全国性的法官考评委员会组织考核、评定工作,法官考评委员会由最高法院和各高级法院资深法官、律师协会代表和法学专家组成,其中法官可占较大比重。考评委员会根据最高法院确定的法官职位的定额和资质要求,对所有现职法官的审判实绩、法学理论造诣、人格操行等方面进行综合审查和评定后,决定初选人员名单,经最高人民法院审查,报经全国人大审议通过,最后由国家主席任命。没有通过考核、评定的法官改作法官助理。中级法院和基层法院法官的考核和选拔工作由高级法院组织的司法区法官考评委员会负责。法官考评委员会由高级法院和中级法院资深法官、省律师协会代表和法学专家组成,工作程序与全国性的法官考评委员会相同。
在法官员额出现空缺时,原则上最高法院从高级法院,高级法院从中级法院,中级法院从基层法官中择优选任。
严格法官任职条件,应当是针对所有法官而言,担任院长、副院长的法官应当从优秀的法官中选任,不能以“政治任务”、“党管干部”等名义向法院指派不符合法官任职资格的军转干部和行政公务员。
2.设立法官推选和任免的民主化程序。确立法官推选和任免的民主化程序已成为各国司法改革普遍认可的趋势。在我国,基层法院的法官应当从通过国家统一司法考试的公民中公开招录。由省级高级法院统一组织,对报名的人员在省级报刊上公示其简历和投诉电话,对公示无不良记录者,由法官考评委员会进行专业技能考核后,选优推荐提名,再经高级法院审查通过后,报省人民代表大会常委员审议通过,人大常委会有否决权。省高级法院有提请第二次审议的复议权。在美国,法官从被推荐提名到总统任命产生的政治依附性,将在提名任命结束后消失,以体现法官职业保障制度要求其中立、独立审判的特性,可以作为探讨研究我国法官制度的参考[15]。
3.健全、完善法官职业保障制度。法官的职位保障,即法官一任命,非因法定事由,并经法定程序,不得将其停职、免职或转调,主要包括两个方面:
（1）任职终身制。我国现行《法官法》没有确立法官职位实行终身制原则,且只规定人大对法官有任免权,对法官被免职的事由、程序亦无详细规定,对法官的辞退,也只规定了应当辞退的事由,而无规定辞退的程序。这就使法官的职位处于不确定中,法官抵御权势特别是决定自己法官生涯的人的非法干预的能力就会大打折扣。因此,确立法官任职终身制和弹劾的法定事由和法定程序,是维护司法公正的基础条件。
（2）法官的物质保障。法官的物质保障包括法官的在职待遇和退休保障两部分。其目的是维持法官较高的生活水准,以便维护法官应有的尊荣,使其心无旁鹜地履行职责。但是,长期以来,我国法官的工资不仅不比行政官员高,还大大低于人民警察。当法官的不如作法警的工资高。从客观上讲,这与法官选任不比警察选任的条件高相适应。也正因为从来没有按照法官的条件选法官,司法不公、司法腐败成为今日沉重的话题。好在物极必反,沉重的代价换来了法官选任条件的提高。但是,在严格法官任职资格的同时,必须大幅度提高法官的薪水,惟有此,才能将不甘贫困的优秀法律人才吸引到法官队伍中来,这是确立对法官资源的保障⑥。参考国外经验,上级法院和下级法院的法官的地位、薪水差距不宜过大,以减少法官希望晋升的愿望,更好地保证司法独立。退休的法官应当享受全额薪俸,以解除其安度晚年的后顾之忧[15]。
3.构建法官独立审判机制。法官独立审判,是当今绝大多数国家所采用的审判制度。法官独任审判是相对合议庭而言的,是法院审判案件的具体制度和方式,是对独任审判制度的推广。笔者认为,这项改革可在基层法院进行,每个基层法院根据司法区域大小确定法官名额,从现有法官中选任精通法律、有较深理论造诣、具有丰富审判经验、品行操守优良者为法官,没有被选任法官者改任法官助理。要坚持宁缺勿滥原则,现有法官不能配齐的,可直接从通过国家统一司法考试的人员中择优招录。法官只负责案件的审理判决,有关事务性工作由法官助理完成。当然,这项改革不可能一蹴而就,搞“一刀切”。有条件的法院可以全部推行法官独立审判,有的法院可以在相当长时期内与合议庭并存。在此消彼长的过程中,逐步取消合议庭审理案件的制度。
（四）取消法院向人民代表大会及其常委会报告工作制度,设立人民代表大会及其常委会对本级法院法官质询听证制度。
人民法院独立行使审判权要有有效的监督机制作保障,以防止司法权的滥用。现行宪法第128条只规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”法院组织法第17条规定了具体的监督形式,即“对国家权力机关报告工作”。但实践证明,人民法院向产生它的国家权力机关年复一年地报告工作制度,并未解决立法机关对司法机关的有效监督,代表对法院报告的工作,不是泛泛而谈、隔靴搔痒就是陷入公说公有理、婆说婆有理的个案监督。而且不是所有法院都向人民代表大会报告工作,如在省内按地区设立的中级人民法院和直辖市内设立的中级人民法院,还有军事法院、铁路法院、海事法院等专门法院都不存在向人民代表大会及其常委员报告工作的制度。另外,同政府工作相比,法院的司法工作是单一的、不变的,也没有必要年复一年的到人民代表大会上讲套话⑦,从建设社会主义法治国家,有利于强化人民代表大会及其常务委员会对司法机关监督的有效性出发,应当废除法院向人民代表大会及其常委会报告工作制度,设立对法院法官质询听证制度,即人民代表大会的代表发现本级法院法官有违法审判行为发生时,有权向人大常委会设立的专门委员会提出质询案。专门委员会接到人大代表质询案后,应当及时召开听证会,在专门委员长会3人以上委员到场并主持下,由提出质询案的人大代表对该法官质询,整个质询听证过程向社会公开,允许媒体采访报道。如被质询事实存在且构成违反法官职业操守或违法裁判,专门委员会作出决定,提请本级人大常委会启动弹劾或罢免程序对其弹劾或罢免。
与此同时,法律应明确规定,案件当事人对法官的监督权。只要当事人有证据证明受理案件的法官私下单独会见自己案件的另一方当事人及其诉讼代理人、辩护人,并向法院投诉的,法院就应当停止该法官对本案的审理,并公开在媒体上曝光。一个法官累计受到投诉数次以上的,就要依照法官惩戒条例启动对其弹劾或罢免程序,以儆效尤。
注释:
注释:
④例如,2001年9月29日中华人民共和国最高人民法院主办的《人民法院报》第一版通栏标题为“上海一中院创建服务型法院”副标题为摆正法官与社会群众当事人之间的关系坚持严格执法与热情服务的有机统一服务的最高境界是实现公正和效率该报为此刊发评论员文章称“上海一中院提出把法院建设成为一个人民满意的服务型司法机构的设想和做法,是人民法院又一次思想解放和观念更新”。并将此称为“更彻底地摆脱衙门作风,特权思想,从更深层次上去转变观念,确立全心全意为人民服务的思想”的榜样要求,号召“法官必须向社会提供更多的职业化服务”。
⑤我国没有专门的法官人事制度,法官晋职、退职沿用一般国家公务员的管理规定,男性法官55岁退休,女性法官50岁退休。所以,法官的年龄一旦超过了40岁,就往往因为不符合“干部年轻化”的改革方向而不被以重任,甚至感觉到了“下岗”的危机。《时代周刊》刊登过一张美国联邦法院9位大法官的全体合影,据我观察,无论男女都与“年轻化”相去甚远。在英国担任刑事法院的法官,必须有不少于7年的出庭律师的经历；担任高等法院法官,必须具有10年以上出庭律师的经历,而且年龄在50岁以上；担任上诉法院的法官须有15年以上出庭律师或两年以上高等法院法官的资历。我国《法官法》对于年满23周岁的中国公民可以担任高级人民法院和最高人民法院的法官的规定,使法官年轻化成为我国法官的一大特色。目前比较一致的看法是,我国初任法官的年龄至少须达到35岁,退职则以法官本人提出申请或其身体状况客观不允许为前提,否则法官是终身的。
⑥在市场经济条件下,执政者是不能长时间以低于市场经济标准的价格向道德水平参差不齐的几十万法官购买劳动力的。它带来的后果大致有三:一,便宜没好货。法院请了一批平庸的法官。二,腐败。表面工资很低,背后搞权钱交易的腐败收入。三,要使那些克己奉公的法官一辈子守法,无私奉献,有些人做得到,大多数人做不到,因为人都是有追求美好生活的愿望,而这些需要经济基础,随着国家政策的调整,各种福利制度的取消和商品化,住房要几万元去购买,孩子上大学也要几万元去交??这些钱哪里去弄？现有合法收入是远远不够的。因此,薪水问题绝对不单单是个薪水问题。
⑦针对近几年来广为民众诟病的司法不公、枉法裁判问题,最高人民法院于2001年出台了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》,主要内容是,地方各级人民法院及专门法院院长、副院长在其直接管辖范围内,因不履行或者不正确履行职责,导致工作发生重大失误或者造成严重后果的,必须引咎辞职。《南方周末》2001年12月20日以“法院院长能否引咎辞职？”为题对最高法院的这个规定进行质疑:法院是一个神圣的地方,但是到底是院长还是普通法官该对案件的审判负责,这是一个必须划分清楚的原则。法院院长到底是什么角色,要追究院长的责任,就必须有一个前提——赋予院长对每个案件的决定权和指挥权,这样才能构成工作责任,否则就不具有承担责任的基础。按照现行的法律规定,案件的裁决权在合议庭或审判委员会,院长如果有意见,可以提请审委会讨论,但最后作出决定的是审委会,而不是院长；审委会没有“主任委员”,合议庭或审委会做出的决定,任何人没有更改的权力。在现有的制度规定下,法院院长凭什么能对枉法裁判负责？他负不了责,也不应该负责。这其实就是用行政的手段来管理司法机关。院长有什么责任？谁办案出了问题就处理谁,还可以用刑事手段,为什么都要用行政追究的措施？既然法律规定案件的裁决权在合议庭或审委会,就表明办案的法官在某种情况下不过是个“跑堂的”,一切由集体负责,最后是谁也不负责；找不到合适的对象,这一板子只好不轻不重地打在“管全面”的院长屁股上。
[14]王怀安.关于法院体制改革的初探〔A〕；信春鹰,等.依法治国与司法改革〔M〕.中国法制出版社,1999.443；沈德咏.为 中国司法制度改革问诊切脉〔J〕.中国律师,1997.（7）；蔡定剑.历史与变革〔M〕.中国政法大学出版社,1998.396- 397；欧阳顺乐.改革现代法院体制,确保审判权的独立行使〔A〕.中国法制纵横谈〔M〕.人民法院出版社,1994.352；章武生,吴泽勇.司法独立与法院组织机构的调整〔J〕.中国法学,2000,（2）:66.
[15]赵晖.外国专家谈司法改革问题综述〔A〕.专家谈司法改革〔M〕.南海出版公司, 2001.11,9,9-10. 出处:《河北法学》2003年第1期
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