美国个人提起公益诉讼的程序和制度保障

蔡巍  最高人民检察院检察理论研究所  研究员               
       美国是现代公益诉讼制度建立的最早也是最完善的国家。如果从1863年《反欺骗政府法》规定“公私共分罚款之诉(qui tam action)开始算起,至今已经有150年左右的时间。美国公益诉讼制度一个突出的特点就是广泛赋予个人以公益执法权。①(为了鼓励个人参与公益诉讼,美国国会在颁布的涉及公法问题的制定法中赋予个人执法权, 1863年颁布的《反欺骗政府法》规定个人可以提起“公私共分罚款之诉”,对与联邦政府有和约关系的企业欺骗联邦政府资金的行为提起民事诉讼。1914年制定的《克莱顿法》第15条规定,对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或损害,任何人、商号、公司、联合会都可向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济。上个世纪60年代以来颁布的联邦有关环境保护的法律,大多规定了“公民诉讼(citizensuit)”条款,授权个人对污染企业和负责环境保护的行政机构的环境违法和行政不作为等提起诉讼。强调个人在法律实施中的作用,这与美国的宪政民主制度密切相关。美国从建国开始至今,一直坚持的一个基本原则就是吸收民众参与政治决策。公民参与,能鼓励责任政府,并对社会问题提出一个有创造力并被各方所接受的解决方案。在公益诉讼领域,授权并鼓励个人提起公益诉讼,既是对“法律民主主义”观念的实践,也与公益诉讼的本质不谋而合,公益诉讼实际上就是一个有利害关系和受影响的个人、组织以及政府机构之间相互协商,共同参与社会、政治、经济问题决策的过程。强调并保障个人在公益诉讼中的执法权,不仅仅是为了救济受害者,更在于体现法实现过程中的民主精神。  
      除了制度上的因素之外,美国个人公益执法权的获得和实现还得益于一个重要理论的提出,那就是“私人总检察长理论(private attorney  general)”。正是在“私人总检察长理论”的启发和推动下,美国1946年颁布的《行政程序法》扩大了公民的起诉资格,许多涉及公共利益的制定法也规定了个人执法条款。“使得个人在“环境保护、消费者保护、民权、雇佣歧视、政府提供保险救济,被监禁人、精神病人、残疾人的宪法权利等领域越来越多地提起诉讼。”  
        一、个人提起公益诉讼的制度基础  
      由个人提起公益诉讼,就是由个人依据法律授权,按照法律规定的诉讼程序,将涉及公共利益的案件诉诸法院,由法院裁判解决。个人公益执法权的实现需要具备二个前提条件:一是法院具有裁判社会、政治、经济问题的诉讼职能。公益诉讼与传统诉讼的最大区别就在于,传统诉讼解决的是私人之间因侵权行为产生的纠纷,原告起诉的目的是补偿自己因侵权行为而受到的损失。而个人提起公益诉讼,其实质就是将政治、经济、社会生活领域中存在的不公平现象以诉讼的形式提交法院解决,由法院行使司法权,对政府的行政行为、企业的经营行为进行司法审查和干预,用法律的手段迫使其改变不公平的制度。传统诉讼以解决纠纷为目的,当然属于法院职能范围之内,而涉及民事、经济领域中公平、正义问题的诉讼则并不当然属于法院的管辖范围之内,法院能否受理这样的案件,关键在于法院是否有解决“因制度不公而产生的纠纷”的职能。二是法律对个人提起公益诉讼做出明确授权,并规定了具体的诉讼程序。公民提起公益诉讼代表的是公众利益,有没有资格代表公众提起诉讼并不是自己说了算,而是要有法律授权。而且这种授权不能是一般性的,必须设置相应的诉讼程序以保证诉权的实现。  
      美国自建国以来,法院一直在国家的政治、社会事务中发挥着举足轻重的作用,特别是在“马伯里诉麦迪逊案”之后,美国法院取得对国会制定的成文法和行政机构实施的行政行为的司法审查权之后,更具有了与国会、行政机构相互抗衡的实力,并且逐渐依据自己在国家管理活动中所处的超然地位取得对社会公共政策的参与和决定权,当然这一切都是通过司法权的行使来实现的。进入20世纪,美国经济进入垄断资本主义的发展阶段,生产结构、消费结构的调整改变了劳动者和企业主、生产者和消费者之间的关系,贫困、失业、环境污染、消费者权利受侵害等问题大量产生。针对这些经济问题、社会问题,美国在反垄断、环境保护、股权欺诈以及消费者保护等领域颁布了大量具有公法特征的法律。政治、经济、社会领域中存在的不公平、不平等问题就这样以公法争议的形式被提交到法院,由法院做仲裁人。这些公法争议的提出和解决促使法院的诉讼机能扩张,使得法院成为解决涉及重大公共利益问题的场所。“美国法院最为突出的特征就是,它们涉及裁判一些在其它国家于法院之外加以裁判的问题。曾经由美国法院充当解决工具的基本问题包括种族歧视、堕胎、刑事案件中被告的权利、言论自由以及宗教与政府之间的关系。”(P51)与普通法院具有的解决社会争议的职能相适应的是,美国的民事诉讼规则可以成为解决公益诉讼案件的程序依据。公民依据普通民事诉讼程序在普通民事法院提起有关社会公平、正义问题的诉讼,这样的制度设计其目的在于放低这类诉讼的门槛,体现了美国一贯主张的公民政治机会均等的原则。在美国,“诸如涉及政府机构种族歧视,在公共医院或以公共资助进行堕胎,以及警察的逮捕行动等法律问题,都可以普通民事诉讼的形式提交法院。民事诉讼程序因而是提出社会、政治及经济公平正义法律请求的媒介。”对个人和政府行政机构之间的争议,“通常首先由该机构自身加以考虑。然而,当事人可通过自此机构提起上诉或对其官员提起诉讼,而将争议提交法院。”(P29)民事诉讼还是有关商业活动的一大批规制性规定的法律实施机制。诸如有关财务披露、雇员健康与安全、环境控制以及消费者保护的规章也是通过民事诉讼加以执行,以追索金钱或寻求禁令救济。(P101)民事诉讼规则是美国的法院审理公益诉讼案件所适用的法律程序。但是,赋予个人提起公益诉讼资格的不仅有民事诉讼规则,宪法、成文法、判例都是美国个人主张自己起诉资格的法律依据,同时也是法院审查公民起诉资格的依据。其中,《行政程序法》是规定法院司法审查权限的重要法律。美国于1946年颁布的《美国联邦行政程序法》第10节(a)款规定:任何人由于行政行为而受到不法的侵害,或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害,有权对该行为请求司法审查。该条款扩大了个人针对政府机构提起司法审查诉讼的资格,个人可以依据《行政程序法》获得公益案件的起诉资格。除了《行政程序法》以外,美国还有一些成文法专门对个人进行公益执法做出法律规定,比如美国的反垄断法,《反欺骗政府法》以及《清洁空气法》等联邦环保法律。这些成文法中的个人执法条款既是对个人提起公益诉讼程序的法律授权,同时也是个人依据该条款提起公益诉讼所适用的法律程序。不过,《行政程序法》对法院受理司法审查条件的一般规定对所有的行政诉讼案件都有约束力。如果个人依据某个成文法适用特定的法律程序提起公益诉讼,必须同时符合《行政程序法》一般条款的规定,否则不能获得起诉资格。同样,如果成文法本身没有明确授权个人以公益执法权,个人仍然可以根据《行政程序法》、民事诉讼规则等一般条款的规定,取得涉及公益案件的起诉资格。以“公民诉讼(citizen suit)”为例。“公民诉讼”是美国联邦环境保护法授权个人提起有关环境公害诉讼所适用的法律程序。大多数联邦环境保护法中都规定了“公民诉讼”条款。对于规定了“公民诉讼”条款的联邦环保法,公民要按照该条款的规定提起民事诉讼;如果“公民诉讼”的内容是要求对行政机关的行政作为进行司法审查的,那么原告既要符合联邦环境保护法中有关司法审查程序的规定,也要符合行政程序法中有关司法审查一般条款的规定,才能获得在联邦法院起诉该案件的资格。对于没有规定“公民诉讼”条款的联邦环境保护法,比如国家环境政策法(National Environmental Policy Act),公民可以依据《行政程序法》(Administrative Procedure Act简称APA)中的一般条款提起诉讼,只要证明受到行政机构实施的最终行为的不利影响(adversely affected)就可以了。  
        二、个人提起公益诉讼的程序  
      除了《行政程序法》和联邦民事诉讼规则之外,美国的制定法中还规定了几种个人提起公益诉讼的特别程序。个人可以依据各相关实体法的规定提起公益诉讼。  
        (一)“公私共分罚款之诉”  
      针对美国内战时期大量存在的贪污、欺骗以及滥用联邦资金的行为,林肯政府于1863年颁布了《反欺骗政府法》,并在该法中规定了“公私共分罚款之诉”,授权个人以联邦政府的名义对欺骗政府的行为提起民事诉讼,以追回联邦政府受到的资金损失。虽然提起诉讼的个人原告在案件胜诉后,可以按照比例与联邦政府一起分享罚款,但是该诉讼的主要受益人还是联邦政府而不是起诉的原告,因此该诉讼带有公益性质,属于公益诉讼。这类诉讼最初主要是针对军工企业利用虚假合同或者提供名实不符的军工产品欺骗联邦政府资金的不法行为提起的。近年来,该诉讼形式越来越多地应用于医疗保障、医疗服务领域。  
      个人原告提起“公私共分罚款之诉”,须将起诉书密封后送交美国司法部,该部在收到起诉书60天之内必须做出是否参加该诉讼并做主要原告的决定。如果司法部参加该诉讼,那么提起该诉讼的个人原告仍然是原告之一,有权获得与起诉有关的所有材料,并且有权要求法院就庭外和解举行听证会。司法部认为60天的调查时间不够,还可以向法院申请延长密封期(seal peri-od)。如果司法部在综合考虑政府可获得的利益、原告个人的诉讼能力等因素后,决定不参加诉讼(intervention),原告仍然可以继续进行该诉讼。《反欺骗政府法》规定原告必须在违法行为发生起六年之内,或者在政府知道或者应该知道该违法行为发生起三日之内,但是无论如何要在违法行为发生10年之内提起诉讼。在原告胜诉的情况下,如果政府以参加人的身份参加到“公私共分罚款之诉”中,原告可获得已挽回的资金损失的15%到25%;如果政府不参加,原告可获得已挽回资金损失的25%到30%。被告如果败诉,要向政府支付三倍的损害赔偿金,此外对每个欺骗行为还要支付5千到1万美金的罚款。  
        (二)反垄断领域中的私人检察官  
      19世纪末20世纪初,为了实现经济领域中的公平,美国在经济领域开始实行国家干预政策,颁布了大量规范商事活动的法律。1890年美国国会通过的第一部反托拉斯法-《谢尔曼反托拉斯法》被认为是第一部保护消费者利益的法律。该法规定的反托拉斯的诉讼程序中,除了规定美国的检察官有权针对限制竞争和垄断行为提起刑事诉讼、民事诉讼之外,还规定了因反托拉斯法禁止的行为而遭受损害的经营者和消费者有起诉权和获得三倍损害赔偿的权利。1914年颁布的《克莱顿法》补充了《谢尔曼反托拉斯法》,其中第15条明确规定任何人、商号、公司、联合会可向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济,而不再限于因托拉斯行为而遭受损害的经营者和消费者或州司法长官。反垄断诉讼的主要目的是保护广大消费者的利益,因此也属于公益诉讼。  
      在反托拉斯诉讼中,原告必须符合下列三项条件才能证明自己具有起诉资格:  
      (1)被告实施的行为对自己的生意或者财产造成损害; (2)该损害基本上是由被告的行为引起的;  
      (3)该行为是反托拉斯法所反对的。在美国的经济紧缩期,联邦最高法院做出一系列判决,重新解释了《克莱顿法》,最后得出结论,认为如果私人起诉只是为了恢复个人受到的损害而不涉及所要保护的公共利益,那么允许个人提起这样的诉讼与反垄断法的实质不符。原告要想证明寻求的损害赔偿与反托拉斯法有关,就必须证明受到的损害是反托拉斯法所要阻止的损害。这样解释的目的就是要限制私人总检察长提起反托拉斯诉讼的资格。  
        (三)环境保护案件中的“公民诉讼”  
      60年代的美国,环境保护运动风起云涌。人们开始关注迅速发展的工业对环境和人类健康带来的可怕影响。作为对环境问题的回应,美国国会于1970年颁布了《清洁水法》,并在该法中首次规定了“公民诉讼”条款,授权个人以私人总检察长的身份进行环境执法。到了90年代初,美国大多数联邦环境保护法律都规定了相似的公民诉讼条款。“美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼,都不是公民为了维护个人利益而进行的诉讼。如果污染者的排污行为侵害了某一公民的财产权或者生命健康,则可以借助于普通法上的民事侵权诉讼获得救济,而不必通过公民诉讼。”“公民诉讼以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件,诉讼实际的目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力未必局限于诉讼的当事人。”(P122)因此“公民诉讼”具有公益诉讼的特征。“公民诉讼”最经常采用的形式就是由公民向法院提起诉讼,申请法院颁发禁止令或者进行损害赔偿。在美国联邦法院进行的“公民诉讼”主要有三种类型: (1)依据联邦法律针对违法者提起的诉讼; (2)迫使联邦机构采取措施执行联邦法律的诉讼;(3)要求对联邦行政机构采取的措施进行司法审查的诉讼。在起诉之前,原告必须首先通知被告或者相关的行政部门。以《清洁空气法》为例,除了某些违反NESHAP的行为之外,个人或者公益组织在对行政机关或者排污单位提起损害赔偿诉讼之前,必须提前60天给行政机关的行政首长或者排污单位发出通知。这60天被称为“宽限期(grace  period)”,该行政首长和排污单位必须在宽限期内采取措施,使自己的行动符合《清洁空气法》的有关规定。如果行政机关首长已经对该违法行为提起民事或者刑事诉讼,那么该“公民诉讼”就处于未决状态(moot), (P206)但是公民可以以诉讼参加人的身份参加诉讼;如果是对行政机关首长提起的诉讼,那么在给该行政首长发出通知后的60天内,公民也不能提起诉讼。由于“公民诉讼”案件中涉及对公共利益的处置,因此,为了防止公民在诉讼过程中与被告方达成损害公共利益的和解协议,“公民诉讼”条款大多规定了保护条款,即如果美国政府不是案件的当事人,那么原告必须将起诉书副本送交司法部长和行政首长。在司法部长和行政首长收到原、被告准备达成的和解协议45天之内,和解协议不能生效。原告在联邦法院提起“公民诉讼”,除了要符合程序上的要求,还要证明自己有在联邦法院提起诉讼的资格。关于原告的资格主要来自宪法第三条对联邦法院司法权所做的限制性规定,原告要证明自己申诉的性质属于“案件(case)”和“争端(controversy)”。  
        三、制度保障  
      美国宪法和成文法赋予个人以“私人检察官”的身份,在环境保护、消费者权益以及有关种族歧视、雇佣歧视等民权领域进行公益执法。但是,有法律授权只是个人行使公益执法权的第一步,权利最终能否实现还需要有相应制度作保障。为了保障个人公益执法权的实现,美国主要采取了以下几种做法:  
      (一)建立法律援助项目和公益法律事务所,为提起公益诉讼的个人原告代理诉讼法律制度本身所具有的专业性、复杂性必然要将不可能成为法律专家的个人排除在法律之外。而个人接近法律、使用法律的唯一方法就是聘请专业律师作为自己的法律代言人。与普通民事诉讼相比,公益诉讼相对来说要更复杂一些,如果没有获得法律代理,作为个人的原告根本没有胜诉的机会。而提起公益诉讼的个人原告往往都是社会中的弱势群体,他们所处的社会地位和所具有的经济能力决定了他们不可能主要从私人律师事务所那里获得法律服务,按小时计费和由当事人各自分担律师费用的制度将大多数准备提起公益诉讼的人挡在法院大门之外。  
      为了解决公益诉讼案件中的原告获得律师代理的问题,早在1876年,美国就出现了专门为弱势群体提供法律援助的组织。当时居住在纽约的,由德国人组成的社会团体建立了法律援助所(legal aid office)以帮助那些后来的移民。20世纪初,为了帮助生活在社会底层的穷人通过法律手段获得食物、医疗、住房这些基本的生活保障,由地方政府和私人律师所出资,在许多城市建立了法律援助项目。1965年,美国联邦政府发起“向贫困开战”(War on Poverty)运动,由联邦政府资助成立专门提供法律服务的机构(legal services corporations)。在这些机构中工作的律师由联邦政府支付工资,全职向穷人提供法律服务。除了由联邦政府资助设立法律援助所以外,大企业和私人还以基金和捐助的形式成立公益律师事务所(public law firm)。公益律师事务所的董事会由著名律师、法学教授和公益组织领导人组成。代理的案件涉及消费者权益、雇佣歧视、职业安全、公民自由和环境问题等重要公共利益。如果从诉讼中获得充分经济利益的是个人而不是社会,那么公益律师所往往不会代理这样的案件。这些专门从事公益诉讼的律师所作为公益团体享受政府免税的待遇。私人律师所相对来说代理的公益诉讼案件数量较小,而且多集中在反垄断、股权诉讼等能够获取经济利益的案件上。至于公民为了争取民主权利而提起的诉讼大多是由联邦政府资助的法律援助机构或者专门从事公益诉讼的律师所代理。  
      (二)规定律师费转移(fee shifting)制度,解决原告的律师费用负担“对于私人来说,法必须便于使用、可期待使用效果并且在经济上合算。如果期待私人以法为武器保护自身的权利并与邪恶作斗争,法必须在便宜性、实效性、经济性上对私人具有实践的魅力。在美国,为了使个人便于利用法,国家对律师的报酬等相关事项设有许多制度上的规定。”(P2)主要是在制定法中修改公益诉讼案件的律师收费原则,实行胜诉取酬和律师费用转移制度,在很大程度上吸引和鼓励了有能力的律师参与到为了公民争取宪法权利和民主权利的公益诉讼中。“许多旨在保护个人权利的法律规定,胜诉的原告可以获得损害赔偿并追索律师费。例如,禁止以种族、宗教、性别或年龄为由雇佣歧视的联邦法律规定,以及各州消费者保护法律的规定,即属此类。反托拉斯法,与其他一些‘公共利益’诉讼法规一样,规定胜诉的原告可以得到律师费的赔偿。”(P99) 1976年颁布的《反托拉斯法提高法案》(1976 Antitrust Improve-ments Act)修改了《克莱顿法》,增加了一个起诉条款,规定州检察长可以作为州公民的代表提出反托拉斯的诉讼主张。该法规还规定按照损失的三倍给予原告补偿,包括将律师费奖励给胜诉的原告,也就是实行所谓的费用转移(Fee-shifting)制。《克莱顿法》、《平等司法法》以及美国国会颁布的联邦环保法,包括《濒危物种法》(Endangered Species Act)、《清洁水法》(CleanWater Act)、《资源保护和恢复法》(Resource Conservation and Recovery Act)、《清洁空气法》(Clean Air Act)、《环境反应、补充和责任综合法》(Comprehensive Environmental Response,Compensation and Liability Act)等都规定了律师费用转移条款。  
        (三)给予原告一定的物质鼓励,刺激个人为了维护公益提起诉讼  
      为了鼓励公民提起公益诉讼,除了规定原告胜诉后可获得被告支付的律师费和部分诉讼费外,有的法律还规定了对胜诉的原告可以给予一定的物质鼓励,通过建立物质利益驱动机制来调动公民提起公益诉讼的积极性。最典型的就是“公私共分罚款之诉”。按照《反欺骗政府法》的规定,个人提起“公私共分罚款之诉”如果胜诉的话,将有资格与政府一起共分由被告人支付的罚款,作为对原告的奖励。  
        (四)行政机关对个人提起公益诉讼的支持  
      个人提起公益诉讼“旨在制裁违法者,并以此给予行政机关无偿的协助。从其机能上看,起到了临时替代行政机关履行责任的作用。因此,行政机关应当把对私人诉讼的适当援助理解为是对自己任务的有效履行。”(P87)美国行政机关对个人提起公益诉讼的援助主要采用以下几种方式:  
      1·以“法院之友(amicus curiae)”的身份为法院提供信息  
      美国的“法院之友”制度是指在法院审理案件的过程中,当事人以外的第三人向法院提供与案件有关的事实或者适用法律方面的意见,以影响法院判决的一项制度。“法院之友”书状有助于法院公正审理案件,因为书状能够提供被当事人诉状中所忽略的案件事实和法律依据,而这些信息往往对判决书的说理分析起着举足轻重的作用。多数情况下,联邦和州政府以“法院之友”的身份参与诉讼的主要目的是为了社会公众的利益。从美国的刑事审判实践来看,只要涉及公民基本权利的诉讼,都有一方甚至多方政府的“法院之友”参与。  
      2·以“参加诉讼”的方式支持原告起诉  
      参加诉讼是英美民事诉讼理论中一项重要的制度,“是指非诉讼最初当事人的第三人,声称对诉讼标的享有利益,从而加入诉讼以保护其权利或提出请求的制度。”参加诉讼的第三人可能与原来的诉讼当事人之间有共同的利益,也可能存在利益冲突,所以诉讼参加人参加诉讼对案件当事人会产生不同影响。在“公私共分罚款之诉”中,作为“政府律师”的司法部在原告提起“公私共分罚款之诉”后,如果对案件调查后决定参加到该诉讼中,那么法院一般都会同意,并将其合并到原告已经提起的诉讼中。司法部在人员和资源上拥有无可比拟的优势,司法部参与诉讼,将为原告带来更多的、有利于胜诉的证据。  
      3·为个人原告提供证据上的支持  
      在个人依据反垄断法、证券交易法等专业性极强的法律提起损害赔偿诉讼的场合,举证相当困难。这类诉讼所涉及的专业知识只有少数人才掌握,一般人都没有能力收集这方面的证据。“在美国,为了辅助私人或作为其代理人的律师收集证据,所采用的方法是,行政机关首先起诉,并将证据提交法院,私人则利用该证据在其后起诉。”(P88)《克莱顿法》第5条(a)规定,由政府根据反托拉斯诸法起诉并通过民事或刑事程序确定被告违反反托拉斯法的场合,其判决或审决在其他人对被告的诉讼中可以作为直接证据(prima facie evidence)。个人在对同一被告提起申请损害赔偿的诉讼时,可以将该判决直接作为证据使用,只要证明自己受到损害即可,不用再去证明被告存在反托拉斯行为,证明责任大大减弱。  
      在现代民主社会中,公共事务管理职能不再专属于政府所有,这一点已经在世界各国达成共识。吸引包括公民、社会团体在内的社会力量参与到国家公共事务的管理和决策中,既是实现政府职能转型的要求,也是关注环境、健康等人类基本权利的要求。授权并鼓励个人提起公益诉讼,就是为个人提供一个通过司法方式参与国家行政事务、经济事务管理的途径。随着我们国家民主进程的加快,公民参政、议政愿望的增强和水平的提高,以诉讼方式参与公共事务管理的愿望将更加迫切,因此,建立公益诉讼制度,以司法的途径解决有关公共利益的民事、行政法律纠纷,保护公共利益不被侵犯,已经成为我们当前面临的一个迫切任务。美国对公益诉讼的制度设计,特别是鼓励并保障个人执法权实现的理念,对我们国家公益诉讼制度的设立将有重要的借鉴意义。  

   
                                                                                                                                 注释:
             注释：  
        ①这里的个人是与政府相对而言的主体,并非仅只一个人。  
  See Newberg. The Trial Bar’s Role in Public Interest Practice, in Public Interest Practice and Fee Awards 9(H. Newberg ed. 1980).  
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