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邱学强 最高人民检察院
一、关于检察机关的法律监督职能
（一）现行检察制度的存在基础
1.现行检察制度,是以马克思主义关于国家与法的理论为指导建立和发展起来的。从建国以来历次修改宪法、人民检察院组织法等法律的过程看,现行检察制度的确立,充分贯彻了人民民主专政理论、人民代表大会制度理论、民主集中制理论和列宁的法律监督思想,应当说我国检察制度的理论基础是比较坚实的。列宁从建立共产党领导的无产阶级专政国家的本质和需要出发,提出了一系列法律监督的思想观点,这是人类文明史中关于国家权力监督与制约理论在社会主义国家的重要发展。我们党的三代领导人毛泽东、邓小平、江泽民同志,都先后从中国社会主义政权建设的高度,强调党和政府的权力要接受监督。可以说,从马克思列宁主义到毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,关于权力监督与制约的思想是一脉相承、与时俱进的,构成了我国社会主义检察制度的理论基础。
2.现行检察制度,是适应我国政权性质和政治体制建立和发展起来的。任何政治体制都必须有一定的权力监督制约机制,而这种权力监督制约机制的具体形式也必须与国家的政权性质和政治体制相适应。资本主义国家除执政党与在野党之间的监督制约和争斗外,在国家机构设置上实行三权分立,立法、行政、司法三权互相制衡,这是与其资本主义性质和实行多党制相适应的。我国是社会主义国家,实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度,人民代表大会是国家权力机关,其他国家机关都由其产生,对其负责,受其监督。在这样的政治体制中,在人大之下除设立行政机关、审判机关外,有必要设立专门监督法律实施、维护法制统一的国家检察机关,专门履行法律监督职能,加强对行政权、审判权等国家权力的监督和制约。这是我国政治体制和司法体制的重要特色之一,也是社会主义制度区别于资本主义制度,人民代表大会制度区别于三权分立制度的一个重要体现。
3.现行检察制度,是适应维护国家法制统一的需要建立和发展起来的。文化大革命期间,检察机关被“砸烂”,检察制度在宪法上被取消,社会主义法制建设遭到严重破坏。十一届三中全会后,我们党和国家实现了拨乱反正“,鉴于同违法乱纪作斗争的极大重要性”,重新恢复设置了检察机关,1982年宪法以国家根本大法的形式确立了检察机关的法律监督性质和地位。二十多年来,在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下,党和国家不断加强政法工作,重视发挥检察机关的职能作用,社会主义民主法制建设有了很大的发展。检察机关在党的领导和人大监督下,认真履行宪法和法律赋予的职责,为维护法制统一,促进国家和社会管理的法治化,作出了重要贡献。检察工作的实践说明,法律监督是社会主义法制必不可少的重要环节和组成部分。
4.现行检察制度,是适应保障司法公正的需要建立和发展起来的。公正是司法活动的内在品质和价值追求,是人民群众对法治的期望和信心之所在。人民群众对司法公正与否的评价,来源于活生生的现实,来源于对一个个具体案件的感受。因此,要实现司法公正,就必须加强对个案的监督,把人民群众对公正的要求落实到具体的诉讼活动中,体现到一个个案件的处理中。人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它不宜进行个案监督,其他监督主体也无法直接参与到诉讼中,因此需要设立一个专门的监督机关来承担这项工作。根据法律规定,我国检察机关的法律监督,主要是针对具体案件的监督即个案监督,是通过诉讼进行的监督。这种监督对于依据事实和法律正确处理案件、保障司法公正,具有重要意义。
如何改革现行的检察制度,是一个事关检察事业发展,事关我国建立什么样的司法制度的重大问题。笔者认为,应当坚持用辩证唯物主义和历史唯物主义的科学态度,正确地评价现行的检察制度。要看到,现行检察制度是新中国在政权建设和法制建设进程中作出的历史性选择,其产生具有科学的理论基础、坚实的政治基础和深厚的实践基础。这一制度包含着我国在司法工作中形成的许多行之有效的经验和做法,是符合中国国情的,也是有其自身优势和强大生命力的。当然也不能否认,目前检察工作中还存在不少问题,如何看待这些问题？笔者认为,检察工作中存在的问题,有的与检察制度不完善有关,有的与缺乏良好的执法环境、执法条件和高素质的执法队伍有关,也有的是检察机关自身工作不够得力造成的；不能因为这些问题的存在,就否定检察机关作为国家法律监督机关在我国法制建设中发挥的重要作用,否定现行检察制度的内在科学性。司法体制改革应当在坚持宪法确立的检察机关作为法律监督机关的前提下,通过对现行检察制度进行完善,对不符合形势发展的内容进行变革,突破制约检察工作发展的体制性障碍,充分发挥检察机关法律监督在建设社会主义政治文明,保障实现社会公平和正义方面的作用。有的同志提出,我国检察制度仅仅是依据列宁的法律监督思想,照搬、照抄前苏联模式建立起来的,在前苏联已经解体、形势发生很大变化的情况下,不应固守列宁的法律监督思想和前苏联模式。笔者认为,这种观点是值得商榷的。首先,前苏联的检察制度模式与社会主义民主政治具有内在的联系,其基本精神和基本框架是适合我国国情的。正如不能因为前苏联的解体就否定社会主义制度的科学性一样,也不能因为前苏联的解体就简单地否定其检察制度的合理性。其次,与我国在政权建设的其他方面没有照搬、照抄前苏联模式一样,我国在检察制度的具体设计上也没有完全照搬、照抄前苏联的做法,而是充分考虑本国国情,进行了中国化的改造。彭真同志曾明确指出:“检察院组织法是不是都是抄来的呢？不是完全抄来的,这个组织法是我们自己的,同苏联是不同的。”彭真同志还总结归纳了中、苏检察体别的四点差别。第三,我国的检察制度不仅借鉴了前苏联经验,也吸取了中国历史上政治法律制度的精华,继承了新民主主义革命时期检察工作的优良传统,具有深厚的本国文化底蕴和自身的检察实践基础。第四,各国司法制度都是在互相吸收、借鉴中发展起来的。由于历史的原因,我国检察制度不仅与前苏联检察制度相似,也与大陆法系国家的检察制度比较接近,可以说吸收了人类法治文明的许多成果。特别是改革开放以来,我国在建立中国特色社会主义法律体系的过程中,借鉴了当代各国法律制度的一些有益做法,修改、完善了刑法、刑事诉讼法等一系列法律,检察制度也在改革中与时俱进,不断得到完善和发展。
与其他国家的检察制度相比,我国检察制度的特色主要体现在以下几个方面:（1）检察机关必须接受中国共产党的领导；（2）检察机关是人民代表大会体制下与审判机关并行的国家机构,由人民代表大会产生,对其负责,受其监督；（3）宪法和法律上明确规定,检察机关是国家的法律监督机关,通过履行公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等职能,维护国家法制的统一；（4）检察机关、公安机关、人民法院办理刑事案件,实行分工负责、互相配合、互相制约原则；（5）在领导制度上实行上级人民检察院领导下级人民检察院的体制。上述特色,不仅与我国的政权性质、政治体制和基本国情相适应,也集中体现了我国在民主法制建设进程中积累的一些行之有效的经验。在司法体制改革中,应当坚持和发扬这些经验,巩固和发展中国特色的社会主义检察制度。
（二）检察机关法律监督的特点和作用
我国宪法和法律根据检察机关的法律监督性质,赋予了检察机关批准和决定逮捕、公诉、对直接受理的国家工作人员职务犯罪案件进行侦查以及对侦查、刑事审判、刑罚执行、民事审判和行政诉讼实行法律监督等职能。对检察机关的法律监督职能,近年来学术界有一些不同的观点。笔者认为,要全面地、客观地分析检察机关法律监督职能的特点,必须结合我国社会主义政治制度和司法制度的基本框架和权力配置的基本原理,不能有意或无意地套用三权分立的制度模式,也不能片面地强调司法独立或微观的诉讼结构,以某一具体的法律监督职能在制度设计上的不尽完善之处来否定整个法律监督制度的合理性。
1.检察机关的法律监督,是社会主义监督体系的一个重要组成部分。在我国,对法律实施的监督是通过多种途径实现的,除检察机关的法律监督以外,还包括党的监督、人大监督、行政监察监督、民主党派监督、舆论监督、群众监督以及其他形式的监督,构成了一个完整的监督体系。检察机关的法律监督,与其他形式的监督相比,具有以下特点:（1）国家性,即法律监督权作为国家权力的一部分,是通过立法的形式,由国家最高权力机关授权人民检察院行使的。（2）专门性,即法律监督权由人民检察院专门行使,人民检察院以法律监督为专职专责。（3）规范性,即法律监督的对象、范围、程序、手段等均由法律规定。（4）程序性,即检察机关实行法律监督必须遵循法定的程序,同时监督的效力也主要是启动相应的司法程序。（5）强制性,即检察机关的法律监督具有法律效力,以国家强制力为保证。这些特点表明,
检察机关的法律监督具有独特的性质,是其他形式的监督不能替代的。
2.检察机关法律监督的作用既是重要的,也是有限的。检察机关的法律监督在国家和社会生活中发挥着重要作用,主要表现在三个方面:（1）维护国家安全、经济安全和社会稳定。检察机关通过履行公诉等职能,追究犯罪人的刑事责任,维护社会的安宁和秩序。（2）保障国家权力的正确行使。检察机关通过履行职务犯罪侦查、公诉等职能,对国家机关和国家工作人员遵守法律的情况进行监督,追究贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等犯罪行为,有利于保证国家机关和国家工作人员在法律范围内从事公务活动,促进廉政勤政建设。（3）保障社会公平和正义的实现。检察机关通过履行对诉讼活动的监督职能,促使诉讼中的违法情况得到纠正,有利于维护公民和法人的合法权益,清除司法不公和司法腐败现象,维护司法公正和法制统一。检察机关法律监督的作用也是有限的。首先,在社会主义监督体系中,各种监督尽管对象、范围和方式不同,但是互相促进、互相补充,构成了一个有机统一的整体。检察机关法律监督的作用不能被其他监督所替代,同样也不能替代其他监督的作用。只有综合运用各种监督,才能有效地保证法律的统一、正确实施。其次,由于检察机关法律监督的范围是由法律规定的,因而对超出法定范围的违法现象,检察机关无权进行监督。同时,由于法律监督具有规范性的特点,法律关于监督程序和手段的规定是否完备,也会影响法律监督的效力,制约法律监督的作用。另外,检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。对诉讼中的违法情况提出监督意见,只是启动相应的法律程序,建议有关机关纠正违法,不具有终局或实体处理的效力。诉讼中的违法情况是否得以纠正,最终还是要由其他有关机关决定。因此,对检察机关法律监督的作用要全面、正确地认识,既不能夸大,也不能忽视和否定。
3.检察机关在履行法律监督职能时,也要受到外部的监督和制约。这种外部监督和制约主要有:（1）接受党对检察工作的领导,对职务犯罪侦查工作中涉及的重大决策、重大工作部署、重大问题,及时向党委请示报告；（2）接受人民代表大会及其常务委员会的监督；（3）接受政协的民主监督、舆论监督和人民群众监督；（4）接受公安机关、人民法院和律师在法律程序上的制约和监督。近年来,有的同志经常借用西方学者的一句话即“谁来监督监督者”来质疑检察机关的法律监督,从根本上否定检察机关的法律监督职能,笔者认为,这是误用了命题,也脱离了中国的实际。
（三）加强检察机关法律监督的必要性
在司法体制改革中完善检察体制,核心是强化检察机关的法律监督职能,充分发挥检察机关法律监督对于保障实现社会公平和正义,为全面建设小康社会创造良好法治环境的作用。这是客观的现实需要,也是历史的必然趋势。
1.加强法律监督是贯彻落实党的十六大精神的必然要求。党的十六大报告把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的一个重要目标。建设社会主义政治文明,就要健全社会主义法制；建设社会主义法治国家,就必然要求加强对执法活动的监督,加强对司法工作的监督,加强对权力的制约和监督。在司法体制改革中,强化检察机关的法律监督职能,有利于推进依法治国,为全面建设小康社会创造良好的法治环境。
2.加强法律监督,是加强社会主义法制建设的需要。当前,我国还处在社会主义初级阶段,经济社会发展状况不平衡,民主法制还不很健全。尽管改革开放以来,我国在推进国家和社会管理的法治化方面取得了重大进展,但从总体上看,公民的法律意识包括国家工作人员的法律意识还不强,执法、司法、守法等法制环节还存在不少问题。特别是在司法领域,司法人员的整体素质不高,有法不依、执法不严、违法不究、司法不公的问题比较多,腐败现象时有发生,人民群众对此反映强烈。要解决好这些问题,关键是要加强对司法工作的监督,这既是党中央的要求,也是社会各界和人民群众的普遍呼声。在这种情况下,检察机关的法律监督只能加强,不能削弱。
3.强化检察机关的职能,符合检察制度发展的趋势。检察制度的产生,源于控审分离,目的之一就是要加强对审判权的制约,防止审判权的恣意行使。从世界各国的司法制度和法律规定看,检察权都具有制约审判权的作用。这种制约虽然不一定表现为法律监督的形式,但实际上都具有对法律的实施进行监督的作用。世界一些主要国家在司法改革中,大多扩充和强化了检察机关的职能,加强了检察权对审判权的制约,在我国司法体制改革中强化检察机关的职能,是符合这种世界性趋势的。
二、关于对检察机关职务犯罪侦查工作的监督和制约
根据《人民检察院组织法》第5条和《刑事诉讼法》第18条的规定,贪污贿赂犯罪,国家机关工作人员滥用职权、徇私舞弊等渎职犯罪,以及利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。目前,由检察机关直接立案侦查的犯罪案件共涉及54个罪名,除行贿罪等个别罪名外,均为国家工作人员的职务犯罪。
（一）检察机关行使职务犯罪侦查权的合理性和必要性
有些同志认为,检察机关直接立案侦查犯罪案件同法律监督机关的性质相冲突,提出了调整职务犯罪侦查权归属的意见,其中,有的主张由公安机关行使,有的主张由行政监察机关行使,还有的主张成立独立的职务犯罪侦查机构。笔者认为,职务犯罪侦查权由检察机关行使是适宜的,在保留检察机关职务犯罪侦查权的同时加强外部监督制约,比其他方案更为可取。
1.职务犯罪侦查权从属于法律监督权,是法律监督权不可分割的重要组成部分。依法治国,重在依法治权、依法治吏。国家工作人员的职务犯罪严重亵渎职守,破坏国家法律的正确实施。检察机关作为国家法律监督机关,有责任对国家工作人员在职务活动中是否正确行使权力进行监督,促使其严格执法、廉政勤政。监督的方式是对国家工作人员的职务犯罪依法进行立案侦查和追诉。可见,检察机关对职务犯罪的侦查,具有依法对国家机关和国家工作人员行使权力进行监督的性质,与公安机关对一般刑事案件所进行的侦查具有本质区别。彭真同志曾指出:“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法、需要追究刑事责任的案件,至于一般违反党纪、政纪的案件,概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”这说明,当时之所以规定由检察机关行使对国家工作人员职务犯罪的侦查权,也是考虑到这项工作具有监督执法的性质,才交由检察机关承担。所以,法律赋予检察机关职务犯罪侦查权,在理论上和政体上都是合理的。特别是对司法工作人员职务犯罪的侦查,不仅体现了检察机关对国家工作人员职务活动的监督,更是对诉讼活动实行强有力的法律监督的重要保障。司法实践表明,执法不严、司法不公现象的背后往往隐藏着职务犯罪,要解决执法不严、司法不公问题,只纠正诉讼违法是不够的,还应当追究其背后的职务犯罪,这种追究必须通过侦查来进行；也只有通过侦查查清执法、司法人员的职务犯罪,才能查明和纠正诉讼中的违法情况,才能有效地清除执法、司法领域中的腐败现象。检察机关如果没有侦查权,对诉讼的法律监督就会变得软弱无力,甚至会可有可无。
2.检察机关行使职务犯罪侦查权,是与我国目前的宪政体制相适应的,也是有利于查处职务犯罪的。早在民主革命时期,对贪污等犯罪的侦查工作就由检察机关管辖。新中国成立后,对国家工作人员职务犯罪的侦查一直是检察机关的职责。之所以这样规定,是因为贪污贿赂渎职等职务犯罪的主体是国家工作人员或者国家机关工作人员,犯罪行为是在履行职务中实施的,犯罪嫌疑人的社会地位比较高,关系网密,保护层厚,办案的阻力干扰往往比较大。这些特点,决定了负责侦查职务犯罪的机关应当具有相对独立的地位,具有相当的排除干扰的能力。检察机关在国家机构体系中具有独立的地位,宪法规定检察机关依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,并且实行上级人民检察院领导下级人民检察院的体制,这些都有利于排除各种阻力和干扰,有效行使职务犯罪侦查权。
3.从国外的立法和司法实践看,许多国家和地区都把职务犯罪侦查权交由检察机关行使。在日本、俄罗斯、英国、美国、罗马尼亚、南非、韩国、芬兰等国家和我国澳门特别行政区,都赋予检察机关对贪污贿赂、警察腐败等犯罪案件的侦查权。如2001年《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第151条第2款第1项规定,由检察院的侦查员进行侦查的案件包括滥用职权、受贿、玩忽职守、违反公正审判的犯罪等；韩国检察厅法规定,在大检察厅及地方检察厅内设置不正腐败事犯特别搜查本部和特别搜查部（班）,负责受理、侦查、起诉特别重大的公务人员贪污、贿赂犯罪案件。二战后的日本在东京、大阪、名古屋等地方检察厅设置了特别侦查部,对贿赂犯罪等重大的政治、经济犯罪案件进行侦查。英国《1987年刑事司法法》关于反严重欺诈局（该局是从属于总检察长的四大部门之一）职责范围的规定中包括对政府部门、公共团体等机构的官员的贪污贿赂等经济犯罪的侦查。罗马尼亚《司法机关组织法》（1997年）和《检察官法》（1993年）规定,在总检察院设立反贪污与刑事侦查厅,其《刑事诉讼法》第209条规定了包括行贿、受贿犯罪在内的一些案件由检察官进行侦查。芬兰刑事诉讼法等法律规定,警察涉嫌犯罪的,由检察官直接侦查。此外,联合国1990年制定的《关于检察官作用的准则》也要求各国检察官应当注意对公务人员所犯的罪行,特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权罪行的调查。可见我国检察机关行使职务犯罪侦查权,是与世界上多数国家的做法相一致的。
4.将职务犯罪侦查权划归公安、监察等行政机关,或者另行设立一个专门的机关来行使这项职权,都将带来一些难以克服的弊病。在职务犯罪中,行政机关工作人员的案件占很大比例。无论是公安机关还是行政监察机关,在查办行政机关工作人员职务犯罪时,客观上都很难摆脱行政干预,比起由检察机关行使职务犯罪侦查权可能会产生更多的问题。因为行政机关掌握着公共事务管理权,并且实行行政首长负责制,由它来履行职务犯罪侦查职能,不利于对行政权的监督和制约。此外,就公安机关而言,其主要任务是维护社会治安,查办职务犯罪与其性质和职能不甚相符。对行政监察机关来说,其主要职责是对国家行政机关工作人员违法、违纪行为进行监督检查,监督对象仅限于行政机关及其工作人员,对其他国家工作人员如司法人员职务犯罪的侦查,显然超出了行政监察、监督的范围。如果赋予监察机关刑事侦查职能,也容易混淆行政处分与司法追究的界限,造成司法手段与行政手段混用,产生以司法手段解决行政违法、以行政处分代替刑事追究等现象。设立专门的职务犯罪侦查机关,涉及国家机构设置和宪政体制的调整,需要付出很高的制度成本。类似新加坡等领土较小的国家或地区设立专门反贪机构直接对总理或总统等行政首脑负责的做法,是不符合我国国情的。况且,目前我国正在进行一场反腐倡廉的严肃斗争,对职务犯罪侦查权的调整,不单是司法体制改革的问题,也会涉及到反腐败工作格局的变化,应当慎之又慎。因此,笔者认为,在司法体制改革中,对职务犯罪侦查权的归属不宜作大的调整。对检察机关职务犯罪侦查工作中存在的问题,应当也可以找到比较稳妥的解决途径。
当前职务犯罪侦查工作中存在的问题,归结起来主要是两个方面:一是职务犯罪侦查工作尚缺乏有效的外部监督制约,少数地方检察机关还存在办案质量不高和滥用侦查权的现象；二是一些地方检察机关的办案能力不强,查处职务犯罪的力度同党和人民的要求还有一定差距。究其原因,既与检察机关工作上存在不足有关,也与依法独立行使检察权的保障机制不健全等因素有关。为了解决好这些问题,在司法体制改革中,除应完善检察机关的领导体制、完善侦查手段和程序、健全侦查工作机制、进一步保障检察机关有效行使侦查权以外,重点要加强对检察机关职务犯罪侦查工作的监督和制约。
（二）完善对检察机关职务犯罪侦查工作的监督和制约
检察机关的职务犯罪侦查权从外部监督来讲,要接受党的领导、人大监督、舆论监督、群众监督,在法律程序上还要受到公安机关、人民法院的制约。特别是检察机关侦查、起诉的职务犯罪案件,最终还要由人民法院审理和裁判,这是最有力的制约。在检察机关内部,为了解决职务犯罪侦查工作存在的突出问题,最高人民检察院多年来采取了不少措施,特别是在强化侦查工作的内部制约方面,制定实施了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》,规定对职务犯罪案件的查处工作,由举报中心、反贪污贿赂、渎职侵权检察部门、侦查监督部门、公诉部门和控告申诉部门等不同内设机构分别承办,实行举报与侦查、侦查与审查决定逮捕、侦查与起诉、侦查与申诉分开,还实行了大案、要案备案审查制度,加强上级检察院对下级检察院的监督,等等。这些内、外部监督制约措施在实践中取得了一定效果,检察机关职务犯罪侦查工作日趋规范,近年来办案中的违法、违纪现象逐年减少。当然,这些措施也存在一定的局限性。为了进一步完善外部监督制约机制,从制度上保障检察机关依法正确行使职务犯罪侦查权,笔者建议实行如下改革:
1、完善人民法院对检察机关职务犯罪侦查工作的制约。（1）建议将职务犯罪案件的逮捕权改由人民法院行使。检察机关在侦查过程中需要逮捕犯罪嫌疑人的,报请同级人民法院审查批准,具体程序可参照现行法律关于公安机关对犯罪嫌疑人报请检察机关批准逮捕的规定执行。人民法院对职务犯罪案件,要实行批捕和审判分离,以避免审判时先入为主。鉴于当前法院体制,设立预审法院或治安法院的可能性较小,笔者建议先实行司法救济制度,即在刑事诉讼法上规定,职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服检察机关逮捕决定的,可以向人民法院申请撤销。人民法院经审查,认为对犯罪嫌疑人依法不应当予以逮捕的,有权裁定撤销逮捕决定。（2）加强对强制性侦查活动的监督制约。建议在立法上规定,检察机关采取扣押、查封、冻结和指定居所的监视居住等强制性侦查措施后,有关当事人不服的,可以申请同级人民法院予以解除,人民法院经审查认为违反法律规定的,有权依法裁定解除强制性措施。
2、建立高效率的执法投诉和复议机制。建议从立法上规定,检察机关接到当事人和其他公民、组织针对检察人员在侦查和其他执法办案过程中的违法行为提出的投诉后,必须在规定期限内迅速处理,并向投诉人书面告知处理情况。凡是对执法投诉故意不处理或者拖延处理的,投诉人可以向上一级检察机关投诉,上一级检察机关必须在规定期限内迅速处理,就违法办案行为和不处理投诉的行为追究有关人员的责任,并向投诉人书面告知处理情况。投诉人不服投诉处理的,可以向作出处理投诉决定的检察机关申请复议。
3、建立人民监督员制度。即从人大代表、政协委员和社会各界人士中聘任一批人民监督员,对检察工作特别是职务犯罪侦查工作进行监督。检察机关在对职务犯罪案件作出撤案、不起诉等决定之前,听取人民监督员的意见。人民监督员有权了解检察机关侦查办案的具体情况,有权就侦查办案中的违法、违纪问题向检察长或上级检察院提出监督、纠正意见。实行人民监督员制度,有助于增强侦查工作的透明度,加大接受外部监督的力度,保障检察机关正确行使职务犯罪侦查权。
注释:
参见韩大元、刘松山:《论我国检察机关的宪法地位》,载于《中国人民大学学报》2002 年第5 期。
参见《论双重领导和法制》、《论新经济政策条件下司法人民委员会的任务》、《怎样改组工农检察院》、《宁肯少些、但要好些》等文章和书信。
叶剑英:《关于修改宪法的报告》（1978 年3 月1 日在中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议上的报告） 。
参见刘海年:《关于个案监督的思考》,载于信春鹰、李林主编《依法治国与司法改革》,中国法制出版社1999 年版,第565 - 569 页。谢鹏程:《人大的个案监督权如何定位》,载于《法学》1999 年第9 期。
参见夏邦:《中国检察院体制应予取消》,载于《法学》1999 年第7 期。郝银钟:《检察权质疑》,《中国人民大学学报》1999 年第3 期。
参见彭真:《在全国政法工作会议上的报告》（1962 年11 月12 日） 。
关于法律监督的概念,在学术界有广义和狭义之说,广义的法律监督是指一切国家机关、社会团体和组织、公民对各种法律活动的合法性所进行的检查、监察、督促和指导以及由此形成的法律制度。狭义的法律监督是指有关国家机关依照法定权限和法定程序,对法的创制和实施的合法性所进行的检查、监察、督促和指导以及由此形成的法律制度。参见孙国华主编:《社会主义法治论》,法律出版社2002 年版,第547 页。
有的同志认为,现行检察制度使检察机关的法律监督权成为第四种高高在上的国家权力。参见郝银钟:《检察权质疑》,载于《中国人民大学学报》1999 年第3 期。有的同志认为,法律监督职能使检察机关的法律地位高于审判机关。参见崔敏:《论司法权力的合理配置》,载于信春鹰、李林主编《依法治国与司法改革》,中国法制出版社1999 年版,第371 页。陈瑞华:《看得见的公正》,中国法制出版社2000 年版,第174 页。有的同志认为,法律监督职能使检察官成为法官之上的法官。参见陈卫东主编:《刑事诉讼法实施问题调研报告》,中国方正出版社2001 年版,第79 页。
参见韩大元、刘松山:《论我国检察机关的宪法地位》,载于《中国人民大学学报》2002 年第5 期。
《彭真文选》（1941 - 1990 年） ,人民出版社1991 年版,第378 页。 出处:《中国法学》2003年第5期 |
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邱学强 最高人民检察院
一、关于检察机关的法律监督职能
（一）现行检察制度的存在基础
1.现行检察制度,是以马克思主义关于国家与法的理论为指导建立和发展起来的。从建国以来历次修改宪法、人民检察院组织法等法律的过程看,现行检察制度的确立,充分贯彻了人民民主专政理论、人民代表大会制度理论、民主集中制理论和列宁的法律监督思想,应当说我国检察制度的理论基础是比较坚实的。列宁从建立共产党领导的无产阶级专政国家的本质和需要出发,提出了一系列法律监督的思想观点,这是人类文明史中关于国家权力监督与制约理论在社会主义国家的重要发展。我们党的三代领导人毛泽东、邓小平、江泽民同志,都先后从中国社会主义政权建设的高度,强调党和政府的权力要接受监督。可以说,从马克思列宁主义到毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,关于权力监督与制约的思想是一脉相承、与时俱进的,构成了我国社会主义检察制度的理论基础。
2.现行检察制度,是适应我国政权性质和政治体制建立和发展起来的。任何政治体制都必须有一定的权力监督制约机制,而这种权力监督制约机制的具体形式也必须与国家的政权性质和政治体制相适应。资本主义国家除执政党与在野党之间的监督制约和争斗外,在国家机构设置上实行三权分立,立法、行政、司法三权互相制衡,这是与其资本主义性质和实行多党制相适应的。我国是社会主义国家,实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度,人民代表大会是国家权力机关,其他国家机关都由其产生,对其负责,受其监督。在这样的政治体制中,在人大之下除设立行政机关、审判机关外,有必要设立专门监督法律实施、维护法制统一的国家检察机关,专门履行法律监督职能,加强对行政权、审判权等国家权力的监督和制约。这是我国政治体制和司法体制的重要特色之一,也是社会主义制度区别于资本主义制度,人民代表大会制度区别于三权分立制度的一个重要体现。
3.现行检察制度,是适应维护国家法制统一的需要建立和发展起来的。文化大革命期间,检察机关被“砸烂”,检察制度在宪法上被取消,社会主义法制建设遭到严重破坏。十一届三中全会后,我们党和国家实现了拨乱反正“,鉴于同违法乱纪作斗争的极大重要性”,重新恢复设置了检察机关,1982年宪法以国家根本大法的形式确立了检察机关的法律监督性质和地位。二十多年来,在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下,党和国家不断加强政法工作,重视发挥检察机关的职能作用,社会主义民主法制建设有了很大的发展。检察机关在党的领导和人大监督下,认真履行宪法和法律赋予的职责,为维护法制统一,促进国家和社会管理的法治化,作出了重要贡献。检察工作的实践说明,法律监督是社会主义法制必不可少的重要环节和组成部分。
4.现行检察制度,是适应保障司法公正的需要建立和发展起来的。公正是司法活动的内在品质和价值追求,是人民群众对法治的期望和信心之所在。人民群众对司法公正与否的评价,来源于活生生的现实,来源于对一个个具体案件的感受。因此,要实现司法公正,就必须加强对个案的监督,把人民群众对公正的要求落实到具体的诉讼活动中,体现到一个个案件的处理中。人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它不宜进行个案监督,其他监督主体也无法直接参与到诉讼中,因此需要设立一个专门的监督机关来承担这项工作。根据法律规定,我国检察机关的法律监督,主要是针对具体案件的监督即个案监督,是通过诉讼进行的监督。这种监督对于依据事实和法律正确处理案件、保障司法公正,具有重要意义。
如何改革现行的检察制度,是一个事关检察事业发展,事关我国建立什么样的司法制度的重大问题。笔者认为,应当坚持用辩证唯物主义和历史唯物主义的科学态度,正确地评价现行的检察制度。要看到,现行检察制度是新中国在政权建设和法制建设进程中作出的历史性选择,其产生具有科学的理论基础、坚实的政治基础和深厚的实践基础。这一制度包含着我国在司法工作中形成的许多行之有效的经验和做法,是符合中国国情的,也是有其自身优势和强大生命力的。当然也不能否认,目前检察工作中还存在不少问题,如何看待这些问题？笔者认为,检察工作中存在的问题,有的与检察制度不完善有关,有的与缺乏良好的执法环境、执法条件和高素质的执法队伍有关,也有的是检察机关自身工作不够得力造成的；不能因为这些问题的存在,就否定检察机关作为国家法律监督机关在我国法制建设中发挥的重要作用,否定现行检察制度的内在科学性。司法体制改革应当在坚持宪法确立的检察机关作为法律监督机关的前提下,通过对现行检察制度进行完善,对不符合形势发展的内容进行变革,突破制约检察工作发展的体制性障碍,充分发挥检察机关法律监督在建设社会主义政治文明,保障实现社会公平和正义方面的作用。有的同志提出,我国检察制度仅仅是依据列宁的法律监督思想,照搬、照抄前苏联模式建立起来的,在前苏联已经解体、形势发生很大变化的情况下,不应固守列宁的法律监督思想和前苏联模式。笔者认为,这种观点是值得商榷的。首先,前苏联的检察制度模式与社会主义民主政治具有内在的联系,其基本精神和基本框架是适合我国国情的。正如不能因为前苏联的解体就否定社会主义制度的科学性一样,也不能因为前苏联的解体就简单地否定其检察制度的合理性。其次,与我国在政权建设的其他方面没有照搬、照抄前苏联模式一样,我国在检察制度的具体设计上也没有完全照搬、照抄前苏联的做法,而是充分考虑本国国情,进行了中国化的改造。彭真同志曾明确指出:“检察院组织法是不是都是抄来的呢？不是完全抄来的,这个组织法是我们自己的,同苏联是不同的。”彭真同志还总结归纳了中、苏检察体别的四点差别。第三,我国的检察制度不仅借鉴了前苏联经验,也吸取了中国历史上政治法律制度的精华,继承了新民主主义革命时期检察工作的优良传统,具有深厚的本国文化底蕴和自身的检察实践基础。第四,各国司法制度都是在互相吸收、借鉴中发展起来的。由于历史的原因,我国检察制度不仅与前苏联检察制度相似,也与大陆法系国家的检察制度比较接近,可以说吸收了人类法治文明的许多成果。特别是改革开放以来,我国在建立中国特色社会主义法律体系的过程中,借鉴了当代各国法律制度的一些有益做法,修改、完善了刑法、刑事诉讼法等一系列法律,检察制度也在改革中与时俱进,不断得到完善和发展。
与其他国家的检察制度相比,我国检察制度的特色主要体现在以下几个方面:（1）检察机关必须接受中国共产党的领导；（2）检察机关是人民代表大会体制下与审判机关并行的国家机构,由人民代表大会产生,对其负责,受其监督；（3）宪法和法律上明确规定,检察机关是国家的法律监督机关,通过履行公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等职能,维护国家法制的统一；（4）检察机关、公安机关、人民法院办理刑事案件,实行分工负责、互相配合、互相制约原则；（5）在领导制度上实行上级人民检察院领导下级人民检察院的体制。上述特色,不仅与我国的政权性质、政治体制和基本国情相适应,也集中体现了我国在民主法制建设进程中积累的一些行之有效的经验。在司法体制改革中,应当坚持和发扬这些经验,巩固和发展中国特色的社会主义检察制度。
（二）检察机关法律监督的特点和作用
我国宪法和法律根据检察机关的法律监督性质,赋予了检察机关批准和决定逮捕、公诉、对直接受理的国家工作人员职务犯罪案件进行侦查以及对侦查、刑事审判、刑罚执行、民事审判和行政诉讼实行法律监督等职能。对检察机关的法律监督职能,近年来学术界有一些不同的观点。笔者认为,要全面地、客观地分析检察机关法律监督职能的特点,必须结合我国社会主义政治制度和司法制度的基本框架和权力配置的基本原理,不能有意或无意地套用三权分立的制度模式,也不能片面地强调司法独立或微观的诉讼结构,以某一具体的法律监督职能在制度设计上的不尽完善之处来否定整个法律监督制度的合理性。
1.检察机关的法律监督,是社会主义监督体系的一个重要组成部分。在我国,对法律实施的监督是通过多种途径实现的,除检察机关的法律监督以外,还包括党的监督、人大监督、行政监察监督、民主党派监督、舆论监督、群众监督以及其他形式的监督,构成了一个完整的监督体系。检察机关的法律监督,与其他形式的监督相比,具有以下特点:（1）国家性,即法律监督权作为国家权力的一部分,是通过立法的形式,由国家最高权力机关授权人民检察院行使的。（2）专门性,即法律监督权由人民检察院专门行使,人民检察院以法律监督为专职专责。（3）规范性,即法律监督的对象、范围、程序、手段等均由法律规定。（4）程序性,即检察机关实行法律监督必须遵循法定的程序,同时监督的效力也主要是启动相应的司法程序。（5）强制性,即检察机关的法律监督具有法律效力,以国家强制力为保证。这些特点表明,
检察机关的法律监督具有独特的性质,是其他形式的监督不能替代的。
2.检察机关法律监督的作用既是重要的,也是有限的。检察机关的法律监督在国家和社会生活中发挥着重要作用,主要表现在三个方面:（1）维护国家安全、经济安全和社会稳定。检察机关通过履行公诉等职能,追究犯罪人的刑事责任,维护社会的安宁和秩序。（2）保障国家权力的正确行使。检察机关通过履行职务犯罪侦查、公诉等职能,对国家机关和国家工作人员遵守法律的情况进行监督,追究贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等犯罪行为,有利于保证国家机关和国家工作人员在法律范围内从事公务活动,促进廉政勤政建设。（3）保障社会公平和正义的实现。检察机关通过履行对诉讼活动的监督职能,促使诉讼中的违法情况得到纠正,有利于维护公民和法人的合法权益,清除司法不公和司法腐败现象,维护司法公正和法制统一。检察机关法律监督的作用也是有限的。首先,在社会主义监督体系中,各种监督尽管对象、范围和方式不同,但是互相促进、互相补充,构成了一个有机统一的整体。检察机关法律监督的作用不能被其他监督所替代,同样也不能替代其他监督的作用。只有综合运用各种监督,才能有效地保证法律的统一、正确实施。其次,由于检察机关法律监督的范围是由法律规定的,因而对超出法定范围的违法现象,检察机关无权进行监督。同时,由于法律监督具有规范性的特点,法律关于监督程序和手段的规定是否完备,也会影响法律监督的效力,制约法律监督的作用。另外,检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。对诉讼中的违法情况提出监督意见,只是启动相应的法律程序,建议有关机关纠正违法,不具有终局或实体处理的效力。诉讼中的违法情况是否得以纠正,最终还是要由其他有关机关决定。因此,对检察机关法律监督的作用要全面、正确地认识,既不能夸大,也不能忽视和否定。
3.检察机关在履行法律监督职能时,也要受到外部的监督和制约。这种外部监督和制约主要有:（1）接受党对检察工作的领导,对职务犯罪侦查工作中涉及的重大决策、重大工作部署、重大问题,及时向党委请示报告；（2）接受人民代表大会及其常务委员会的监督；（3）接受政协的民主监督、舆论监督和人民群众监督；（4）接受公安机关、人民法院和律师在法律程序上的制约和监督。近年来,有的同志经常借用西方学者的一句话即“谁来监督监督者”来质疑检察机关的法律监督,从根本上否定检察机关的法律监督职能,笔者认为,这是误用了命题,也脱离了中国的实际。
（三）加强检察机关法律监督的必要性
在司法体制改革中完善检察体制,核心是强化检察机关的法律监督职能,充分发挥检察机关法律监督对于保障实现社会公平和正义,为全面建设小康社会创造良好法治环境的作用。这是客观的现实需要,也是历史的必然趋势。
1.加强法律监督是贯彻落实党的十六大精神的必然要求。党的十六大报告把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的一个重要目标。建设社会主义政治文明,就要健全社会主义法制；建设社会主义法治国家,就必然要求加强对执法活动的监督,加强对司法工作的监督,加强对权力的制约和监督。在司法体制改革中,强化检察机关的法律监督职能,有利于推进依法治国,为全面建设小康社会创造良好的法治环境。
2.加强法律监督,是加强社会主义法制建设的需要。当前,我国还处在社会主义初级阶段,经济社会发展状况不平衡,民主法制还不很健全。尽管改革开放以来,我国在推进国家和社会管理的法治化方面取得了重大进展,但从总体上看,公民的法律意识包括国家工作人员的法律意识还不强,执法、司法、守法等法制环节还存在不少问题。特别是在司法领域,司法人员的整体素质不高,有法不依、执法不严、违法不究、司法不公的问题比较多,腐败现象时有发生,人民群众对此反映强烈。要解决好这些问题,关键是要加强对司法工作的监督,这既是党中央的要求,也是社会各界和人民群众的普遍呼声。在这种情况下,检察机关的法律监督只能加强,不能削弱。
3.强化检察机关的职能,符合检察制度发展的趋势。检察制度的产生,源于控审分离,目的之一就是要加强对审判权的制约,防止审判权的恣意行使。从世界各国的司法制度和法律规定看,检察权都具有制约审判权的作用。这种制约虽然不一定表现为法律监督的形式,但实际上都具有对法律的实施进行监督的作用。世界一些主要国家在司法改革中,大多扩充和强化了检察机关的职能,加强了检察权对审判权的制约,在我国司法体制改革中强化检察机关的职能,是符合这种世界性趋势的。
二、关于对检察机关职务犯罪侦查工作的监督和制约
根据《人民检察院组织法》第5条和《刑事诉讼法》第18条的规定,贪污贿赂犯罪,国家机关工作人员滥用职权、徇私舞弊等渎职犯罪,以及利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。目前,由检察机关直接立案侦查的犯罪案件共涉及54个罪名,除行贿罪等个别罪名外,均为国家工作人员的职务犯罪。
（一）检察机关行使职务犯罪侦查权的合理性和必要性
有些同志认为,检察机关直接立案侦查犯罪案件同法律监督机关的性质相冲突,提出了调整职务犯罪侦查权归属的意见,其中,有的主张由公安机关行使,有的主张由行政监察机关行使,还有的主张成立独立的职务犯罪侦查机构。笔者认为,职务犯罪侦查权由检察机关行使是适宜的,在保留检察机关职务犯罪侦查权的同时加强外部监督制约,比其他方案更为可取。
1.职务犯罪侦查权从属于法律监督权,是法律监督权不可分割的重要组成部分。依法治国,重在依法治权、依法治吏。国家工作人员的职务犯罪严重亵渎职守,破坏国家法律的正确实施。检察机关作为国家法律监督机关,有责任对国家工作人员在职务活动中是否正确行使权力进行监督,促使其严格执法、廉政勤政。监督的方式是对国家工作人员的职务犯罪依法进行立案侦查和追诉。可见,检察机关对职务犯罪的侦查,具有依法对国家机关和国家工作人员行使权力进行监督的性质,与公安机关对一般刑事案件所进行的侦查具有本质区别。彭真同志曾指出:“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法、需要追究刑事责任的案件,至于一般违反党纪、政纪的案件,概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”这说明,当时之所以规定由检察机关行使对国家工作人员职务犯罪的侦查权,也是考虑到这项工作具有监督执法的性质,才交由检察机关承担。所以,法律赋予检察机关职务犯罪侦查权,在理论上和政体上都是合理的。特别是对司法工作人员职务犯罪的侦查,不仅体现了检察机关对国家工作人员职务活动的监督,更是对诉讼活动实行强有力的法律监督的重要保障。司法实践表明,执法不严、司法不公现象的背后往往隐藏着职务犯罪,要解决执法不严、司法不公问题,只纠正诉讼违法是不够的,还应当追究其背后的职务犯罪,这种追究必须通过侦查来进行；也只有通过侦查查清执法、司法人员的职务犯罪,才能查明和纠正诉讼中的违法情况,才能有效地清除执法、司法领域中的腐败现象。检察机关如果没有侦查权,对诉讼的法律监督就会变得软弱无力,甚至会可有可无。
2.检察机关行使职务犯罪侦查权,是与我国目前的宪政体制相适应的,也是有利于查处职务犯罪的。早在民主革命时期,对贪污等犯罪的侦查工作就由检察机关管辖。新中国成立后,对国家工作人员职务犯罪的侦查一直是检察机关的职责。之所以这样规定,是因为贪污贿赂渎职等职务犯罪的主体是国家工作人员或者国家机关工作人员,犯罪行为是在履行职务中实施的,犯罪嫌疑人的社会地位比较高,关系网密,保护层厚,办案的阻力干扰往往比较大。这些特点,决定了负责侦查职务犯罪的机关应当具有相对独立的地位,具有相当的排除干扰的能力。检察机关在国家机构体系中具有独立的地位,宪法规定检察机关依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,并且实行上级人民检察院领导下级人民检察院的体制,这些都有利于排除各种阻力和干扰,有效行使职务犯罪侦查权。
3.从国外的立法和司法实践看,许多国家和地区都把职务犯罪侦查权交由检察机关行使。在日本、俄罗斯、英国、美国、罗马尼亚、南非、韩国、芬兰等国家和我国澳门特别行政区,都赋予检察机关对贪污贿赂、警察腐败等犯罪案件的侦查权。如2001年《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第151条第2款第1项规定,由检察院的侦查员进行侦查的案件包括滥用职权、受贿、玩忽职守、违反公正审判的犯罪等；韩国检察厅法规定,在大检察厅及地方检察厅内设置不正腐败事犯特别搜查本部和特别搜查部（班）,负责受理、侦查、起诉特别重大的公务人员贪污、贿赂犯罪案件。二战后的日本在东京、大阪、名古屋等地方检察厅设置了特别侦查部,对贿赂犯罪等重大的政治、经济犯罪案件进行侦查。英国《1987年刑事司法法》关于反严重欺诈局（该局是从属于总检察长的四大部门之一）职责范围的规定中包括对政府部门、公共团体等机构的官员的贪污贿赂等经济犯罪的侦查。罗马尼亚《司法机关组织法》（1997年）和《检察官法》（1993年）规定,在总检察院设立反贪污与刑事侦查厅,其《刑事诉讼法》第209条规定了包括行贿、受贿犯罪在内的一些案件由检察官进行侦查。芬兰刑事诉讼法等法律规定,警察涉嫌犯罪的,由检察官直接侦查。此外,联合国1990年制定的《关于检察官作用的准则》也要求各国检察官应当注意对公务人员所犯的罪行,特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权罪行的调查。可见我国检察机关行使职务犯罪侦查权,是与世界上多数国家的做法相一致的。
4.将职务犯罪侦查权划归公安、监察等行政机关,或者另行设立一个专门的机关来行使这项职权,都将带来一些难以克服的弊病。在职务犯罪中,行政机关工作人员的案件占很大比例。无论是公安机关还是行政监察机关,在查办行政机关工作人员职务犯罪时,客观上都很难摆脱行政干预,比起由检察机关行使职务犯罪侦查权可能会产生更多的问题。因为行政机关掌握着公共事务管理权,并且实行行政首长负责制,由它来履行职务犯罪侦查职能,不利于对行政权的监督和制约。此外,就公安机关而言,其主要任务是维护社会治安,查办职务犯罪与其性质和职能不甚相符。对行政监察机关来说,其主要职责是对国家行政机关工作人员违法、违纪行为进行监督检查,监督对象仅限于行政机关及其工作人员,对其他国家工作人员如司法人员职务犯罪的侦查,显然超出了行政监察、监督的范围。如果赋予监察机关刑事侦查职能,也容易混淆行政处分与司法追究的界限,造成司法手段与行政手段混用,产生以司法手段解决行政违法、以行政处分代替刑事追究等现象。设立专门的职务犯罪侦查机关,涉及国家机构设置和宪政体制的调整,需要付出很高的制度成本。类似新加坡等领土较小的国家或地区设立专门反贪机构直接对总理或总统等行政首脑负责的做法,是不符合我国国情的。况且,目前我国正在进行一场反腐倡廉的严肃斗争,对职务犯罪侦查权的调整,不单是司法体制改革的问题,也会涉及到反腐败工作格局的变化,应当慎之又慎。因此,笔者认为,在司法体制改革中,对职务犯罪侦查权的归属不宜作大的调整。对检察机关职务犯罪侦查工作中存在的问题,应当也可以找到比较稳妥的解决途径。
当前职务犯罪侦查工作中存在的问题,归结起来主要是两个方面:一是职务犯罪侦查工作尚缺乏有效的外部监督制约,少数地方检察机关还存在办案质量不高和滥用侦查权的现象；二是一些地方检察机关的办案能力不强,查处职务犯罪的力度同党和人民的要求还有一定差距。究其原因,既与检察机关工作上存在不足有关,也与依法独立行使检察权的保障机制不健全等因素有关。为了解决好这些问题,在司法体制改革中,除应完善检察机关的领导体制、完善侦查手段和程序、健全侦查工作机制、进一步保障检察机关有效行使侦查权以外,重点要加强对检察机关职务犯罪侦查工作的监督和制约。
（二）完善对检察机关职务犯罪侦查工作的监督和制约
检察机关的职务犯罪侦查权从外部监督来讲,要接受党的领导、人大监督、舆论监督、群众监督,在法律程序上还要受到公安机关、人民法院的制约。特别是检察机关侦查、起诉的职务犯罪案件,最终还要由人民法院审理和裁判,这是最有力的制约。在检察机关内部,为了解决职务犯罪侦查工作存在的突出问题,最高人民检察院多年来采取了不少措施,特别是在强化侦查工作的内部制约方面,制定实施了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》,规定对职务犯罪案件的查处工作,由举报中心、反贪污贿赂、渎职侵权检察部门、侦查监督部门、公诉部门和控告申诉部门等不同内设机构分别承办,实行举报与侦查、侦查与审查决定逮捕、侦查与起诉、侦查与申诉分开,还实行了大案、要案备案审查制度,加强上级检察院对下级检察院的监督,等等。这些内、外部监督制约措施在实践中取得了一定效果,检察机关职务犯罪侦查工作日趋规范,近年来办案中的违法、违纪现象逐年减少。当然,这些措施也存在一定的局限性。为了进一步完善外部监督制约机制,从制度上保障检察机关依法正确行使职务犯罪侦查权,笔者建议实行如下改革:
1、完善人民法院对检察机关职务犯罪侦查工作的制约。（1）建议将职务犯罪案件的逮捕权改由人民法院行使。检察机关在侦查过程中需要逮捕犯罪嫌疑人的,报请同级人民法院审查批准,具体程序可参照现行法律关于公安机关对犯罪嫌疑人报请检察机关批准逮捕的规定执行。人民法院对职务犯罪案件,要实行批捕和审判分离,以避免审判时先入为主。鉴于当前法院体制,设立预审法院或治安法院的可能性较小,笔者建议先实行司法救济制度,即在刑事诉讼法上规定,职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服检察机关逮捕决定的,可以向人民法院申请撤销。人民法院经审查,认为对犯罪嫌疑人依法不应当予以逮捕的,有权裁定撤销逮捕决定。（2）加强对强制性侦查活动的监督制约。建议在立法上规定,检察机关采取扣押、查封、冻结和指定居所的监视居住等强制性侦查措施后,有关当事人不服的,可以申请同级人民法院予以解除,人民法院经审查认为违反法律规定的,有权依法裁定解除强制性措施。
2、建立高效率的执法投诉和复议机制。建议从立法上规定,检察机关接到当事人和其他公民、组织针对检察人员在侦查和其他执法办案过程中的违法行为提出的投诉后,必须在规定期限内迅速处理,并向投诉人书面告知处理情况。凡是对执法投诉故意不处理或者拖延处理的,投诉人可以向上一级检察机关投诉,上一级检察机关必须在规定期限内迅速处理,就违法办案行为和不处理投诉的行为追究有关人员的责任,并向投诉人书面告知处理情况。投诉人不服投诉处理的,可以向作出处理投诉决定的检察机关申请复议。
3、建立人民监督员制度。即从人大代表、政协委员和社会各界人士中聘任一批人民监督员,对检察工作特别是职务犯罪侦查工作进行监督。检察机关在对职务犯罪案件作出撤案、不起诉等决定之前,听取人民监督员的意见。人民监督员有权了解检察机关侦查办案的具体情况,有权就侦查办案中的违法、违纪问题向检察长或上级检察院提出监督、纠正意见。实行人民监督员制度,有助于增强侦查工作的透明度,加大接受外部监督的力度,保障检察机关正确行使职务犯罪侦查权。
注释:
参见韩大元、刘松山:《论我国检察机关的宪法地位》,载于《中国人民大学学报》2002 年第5 期。
参见《论双重领导和法制》、《论新经济政策条件下司法人民委员会的任务》、《怎样改组工农检察院》、《宁肯少些、但要好些》等文章和书信。
叶剑英:《关于修改宪法的报告》（1978 年3 月1 日在中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议上的报告） 。
参见刘海年:《关于个案监督的思考》,载于信春鹰、李林主编《依法治国与司法改革》,中国法制出版社1999 年版,第565 - 569 页。谢鹏程:《人大的个案监督权如何定位》,载于《法学》1999 年第9 期。
参见夏邦:《中国检察院体制应予取消》,载于《法学》1999 年第7 期。郝银钟:《检察权质疑》,《中国人民大学学报》1999 年第3 期。
参见彭真:《在全国政法工作会议上的报告》（1962 年11 月12 日） 。
关于法律监督的概念,在学术界有广义和狭义之说,广义的法律监督是指一切国家机关、社会团体和组织、公民对各种法律活动的合法性所进行的检查、监察、督促和指导以及由此形成的法律制度。狭义的法律监督是指有关国家机关依照法定权限和法定程序,对法的创制和实施的合法性所进行的检查、监察、督促和指导以及由此形成的法律制度。参见孙国华主编:《社会主义法治论》,法律出版社2002 年版,第547 页。
有的同志认为,现行检察制度使检察机关的法律监督权成为第四种高高在上的国家权力。参见郝银钟:《检察权质疑》,载于《中国人民大学学报》1999 年第3 期。有的同志认为,法律监督职能使检察机关的法律地位高于审判机关。参见崔敏:《论司法权力的合理配置》,载于信春鹰、李林主编《依法治国与司法改革》,中国法制出版社1999 年版,第371 页。陈瑞华:《看得见的公正》,中国法制出版社2000 年版,第174 页。有的同志认为,法律监督职能使检察官成为法官之上的法官。参见陈卫东主编:《刑事诉讼法实施问题调研报告》,中国方正出版社2001 年版,第79 页。
参见韩大元、刘松山:《论我国检察机关的宪法地位》,载于《中国人民大学学报》2002 年第5 期。
《彭真文选》（1941 - 1990 年） ,人民出版社1991 年版,第378 页。 出处:《中国法学》2003年第5期
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