马上注册，获得更多功能使用权限。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
作者：王桔萍
一、我国行政诉讼法的实施现状
我国《行政诉讼法》自1990年10月1日起实施至今已有二十多年的历史，其在维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政及维护社会稳定等方面，发挥了极为重要的作用。然而，这部法律在实施过程中也暴露出了许多问题，出现了“两难”、“一低一高”的现象：审判难、执行难、案件受理数量低、撤诉率高。
1、行政案件审判难。在我国，行政案件审判难已是一个不争的事实：许多行政机关不愿意充当被告，不应诉、不出庭，甚至不适当地干预审判，指令法院违法不受理或不依法裁判行政案件；因迫于行政机关的权势，在行政机关的干预下，法院不敢受理行政案件或者受理后久拖不决。
2、行政案件执行难。行政案件执行难在我国也是一个普遍现象：在行政机关败诉的案件中，许多行政机关根本无视法院的权威，拒不执行法院的裁判，甚至暴力阻挠法院强制执行；法院由于在人事和财政等问题上均受制于行政机关，不敢也无力对行政机关采取强制执行措施，结果导致法院作出的胜诉判决对原告而言无疑是一纸空文。
3、行政案件受理数量低。在行政案件的审理过程中原告无法与行政机关进行平等对抗，对他而言，提起行政诉讼具有一定的风险性，即使最终胜诉，判决也极有可能难以获得执行，因而民众对通过提起行政诉讼来救济自己权利的方式丧失了信心，实践中他们往往更寄希望于通过向信访部门上访和申诉等途径来寻求救济。正因如此，我国行政案件的受理数量除行政诉讼法最初施行的两三年间曾有过较大幅度的上升之外，此后一直处于低迷状态。
4、行政案件撤诉率高。在某些案件中，由于被告改变了最初的具体行政行为或者原告认识到被告作出的具体行政行为的正确性，因而向法院申请撤诉是正常的，是原告处分自己诉讼权利的一种正常表现。然而，在我国，潜藏在畸高撤诉率之后的动因却远非如此简单。在实践中，大部分撤诉行为并非出于原告自愿，而是由于受到了某些方面的威胁，或受到了部分法官的“说服教育”而被迫作出的。正如马怀德教授所指出的：“就公民等原告方而言，行政诉讼极高的撤诉率则反映出他们对法院权威的不信任和被告行政机关对原告对之合法反对的不容忍。”[1]
笔者认为，行政诉讼法在实施过程中会出现如此困境，究其缘由，有行政诉讼法本身不够完善的原因, 也有传统法律文化观念上的原因, 但主要原因还是在于我国的行政审判体制不够健全、存在诸多弊端。
二、我国行政审判体制的现实困境
行政审判体制是指行政审判机构的系统设置方式。1989 年颁行的《行政诉讼法》第三条第二款首次规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”至此，我国的行政审判体制得以真正确立。我国在普通法院内设立行政审判庭的行政审判体制，对于保护我国公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权发挥了积极作用。但是，随着我国政治、经济、文化、社会生活以及法治环境的发展变化, 这种体制的弊端日益明显。
1、行政审判主体缺乏应有的独立性，难以抵御来自行政机关的不正当干预。
在实行三权分立的国家，一般认为司法权为三权中最弱的一个，几乎没有什么权力，因为“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且掌握社会的武力；立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动”[2]。因此，只有确立司法机关的独立地位，并建立相应的保障制度，才能确保司法机关免受立法机关特别是行政机关的不正当干预。然而，根据《法院组织法》第三十五条的规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会任免。由于具体的候选人名单是由地方组织部门和人事部门确定，因而，在人事制度上，我国法院的人事权实际上牢牢地被控制在行政机关手中。在财政制度上，法院经费完全依赖地方财政供给，甚至法官的社会保障也完全由地方提供，地方利益的荣损同法院的办公条件和人员福利的好坏紧密相连。这就必然导致许多地方的法院从自身利益出发，采取司法地方保护主义。我国法院不仅在人事、财政等问题上受制于行政机关，在其他方面，诸如土地使用、车辆管理、基建和物资装备建设等方面也都受制于行政机关。
我国的司法在整体上受制于行政机关，不具备应有的独立性，而负责行政案件审判工作的审判人员更是缺乏必要的独立性。我国法院的内部结构有着非常浓厚的行政色彩，在行政审判庭之上存在着院长、副院长等人员，这些人员有权决定行政审判人员的职业晋升、工资福利等事项，一旦他们对行政审判施加影响，审判人员通常都不愿或不敢与之对抗。此外，我国还施行错案追究制度和审判委员会制度，这些制度进一步加剧了行政审判人员的职业依附性。根据我国现行的错案追究制，无论是故意抑或是过失，法官只要判错了案件，都必须承担相应的法律责任。而法治发达国家都赋予法官以司法豁免权，规定除确属贪污受贿或行为不检外，法官对其在行使司法审判职能过程中实施的行为和发表的言论享有不受追究的权利。正因如此，法官在作出裁判时千方百计征求审判委员会或上级法院的意见，从而尽量转移因错判可能追究的法律责任。
2、行政审判人员的专业性不足，难以确保行政案件的审判质量。
行政诉讼的一个显著特点就是其具有很强的专业性和复杂性。在现代社会，由于行政权的不断扩张，行政权调整的社会关系范围变得越来越广泛，与之相适应，行政案件的类型变得越来越复杂多样，而调整行政关系的法律规范也越来越复杂。然而，在我国，负责审理行政案件的审判人员并不需要具备相关的专业知识和实践经验。法院为了防止产生司法腐败或出于其他考虑，普遍实行人事管理的岗位轮流制，这种做法极大地影响了行政审判人员专业素质和审判经验的提高。
三、我国行政审判体制突破困境的应对之策
如前文所述，导致行政诉讼陷入困境的主要原因在于我国的行政审判体制存在诸多弊端，现行的行政审判体制已无法满足行政诉讼发展的需要，因而要走出这一困境必须从改革我国现行的行政审判体制入手。就改革的具体路径而言，笔者认为，以创建独立的行政法院为最佳出路。然而，有学者认为，在我国目前的情况下，不宜创建独立的行政法院，原因在于：首先，行政法院的建立没有法律依据；其次，在司法不独立的情况下，行政法院的独立于事无补；最后，建立行政法院会增加人员编制，导致司法机构的庞杂。[3]笔者认为，在我国目前的情况下，创建独立的行政法院既有其必要性，又有其可行性。
1、创建独立的行政法院的必要性
目前，我国的行政审判组织是内含在普通法院之中的。实践表明, 这种体制安排的社会效果并不好, 设立行政法院对目前和将来都存在某种必要性。有学者认为, “如果能够建立行政法院,当有利于从深层次上解决行政审判中存在的多方面问题, 并促进行政职能的充分发挥。”[4]
第一, 独特的司法功能需要由相对独特的审判组织——行政法院来执掌。审判制度的首要任务是解决纠纷, 随着法院制度的现代化, 司法的功能不仅仅在于解决纠纷，也延伸到权力制约功能。我国行政诉讼制度的精神就在于以司法权制约行政权，以防行政权的不正当行使。然而，我国目前的行政审判体制还不能很好地发挥司法的权力制约功能，不正当行使行政权的现象屡见不鲜，这种情况下单设专门的行政法院执掌权力制约功能显属必要，并且单设行政法院具有权力制约功能的重要宣示作用。
第二，行政审判庭内设于人民法院中已经暴露了种种弊端。有法官指出，行政审判庭及行政审判法官就其单位规格和个人职务都低于同级行政机关，故被政府或其他行政机关漠视或冷遇；普通法院的行政庭，因种种原因，办公条件、交通工具、通讯设备等普遍较差；普通法院法官大多没有从事过行政执法，行政审判法官流动性大，队伍不稳定, 故行政法官专业化程度不高。[ 5]
2、创建独立的行政法院的可行性
首先, 创建独立的行政法院在我国是有法律依据的。我国《宪法》第124条规定, “中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”此外, 我国《人民法院组织法》第2条规定, “中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：①地方各级人民法院；②军事法院等专门人民法院；③最高人民法院。”可见, 在我国, 设立专门法院是有法律依据的。目前, 我国已经建立了铁路运输法院、军事法院、海事法院等三种专门法院, 行政法院作为顺应形势发展而产生的一种新的专门法院, 与我国现行的宪政体制并不相悖。我国《行政诉讼法》第3条第2款规定, “人民法院设置行政审判庭, 审理行政案件。” 根据这一规定,行政审判组织似乎只能设在人民法院内部, 殊不知, “ 这可以借修改行政诉讼法的契机消除原来设置行政法院的法律约束, 并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。”[6]
其次, 我国已具备设立独立的行政法院的基本能力。我国经过二十多年的行政审判实践, 不仅培养了一大批具有较强法律知识和行政管理知识的审判实务人员, 而且也发展起来了为数不少的理论研究人员, 无论是从组织上还是从专业人员方面考虑, 建立独立的行政法院的困难并不大。此外，行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极少部分，率先建立独立的行政法院, 整体上对现行司法体制并不会造成太大冲击，这一尝试是可以在短期内实现的。况且, 实务界及理论界对修改行政诉讼法的呼声极高, 这也在一定程度上为创建独立的行政法院提供了一个难得的契机。
再次, 创建独立的行政法院符合世界发展的潮流。法国素有“行政法母国”之称, 现代的行政诉讼制度起源于法国, 人们往往以法国的制度作为行政诉讼的典型。自1889年独立的行政法院的创建基本完成之后[7]，行政法院就成为法国法律制度中不可或缺的一部分, 推动了法国行政法的发展, 并在世界范围内树立了极高的声誉。德国行政法院的建立也有非常悠久的历史, 自1863年在巴登建立了独立的行政法院之后, 德国的行政法院在德国法治国的发展历程中一直发挥着至关重要的作用[8]。由于独立的行政法院在法国和德国取得了较为理想的效果, 西方其他大陆法系国家, 如比利时、意大利、西班牙等国, 都纷纷效仿法国或德国, 先后建立了与法国或德国大同小异的行政法院组织体系。近年来, 即使像英美那样实行审判一元制的国家, 也设立了一些行政裁判所这样的行政裁判机构受理行政案件, 并且其所裁决的案件数量远远超过了普通法院。毋庸置疑, 在当今社会, 设立独立的行政裁判组织已经是一种普遍的世界潮流。
四、创建独立的行政法院的具体制度构建
目前，我国理论界对于行政法院的具体设置主要有三种观点：第一种观点主张创建直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作的行政法院；第二种观点主张创建隶属于国务院系统的行政法院；第三种观点主张创建受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院系统。笔者认为，第一种观点与我国现行的宪政体制不协调, 缺乏宪法上的依据；第二种观点不利于对行政权进行制约, 甚至还有可能进一步加剧行政权的恶性膨胀。故而，这两种观点在我国都不具有可行性，只有第三种观点, 即创建受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院系统才符合我国的宪政体制，具有可操作性。根据我国《宪法》第127条的规定,“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”可见, 设立受最高人民法院指导和监督的与铁路运输法院、军事法院、海事法院相类似的专门行政法院是符合我国宪法的规定的，有利于保障行政法院系统相对于行政系统的独立性, 从而加强对行政权的司法审查和制约。创建独立的行政法院的具体制度构建如下：
一是行政法院在性质上应当属于司法机关。由于我国设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权, 因而行政法院的性质应当定位于最高人民法院下辖的专司行政审判的司法机关[9]，即原来属于行政审判庭的职责转由行政法院行使。行政法院的任务通过对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员行政行为的审查, 保护公民、法人或者其他组织的合法权益, 监督和维护行政机关依法行政。
二、行政法院在财政上应保持独立。世界上绝大多数国家司法经费都是统一管理的, 因为“各地方的司法机关不是地方司法机关, 而是国家的司法机关”[10]。但在我国分税制的财政管理体制下, 一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权, 各级司法机关的经费必须由同级政府决定; 另一方面, 司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭, 导致了司法机关的财政与地方财政融为一体。在这种情况下, 地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权, 而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。因此, 在我国行政法院建立以后, 为防止其地方化, 杜绝地方保护主义现象, 必须从经费上保障其独立性, 使各地方法院无须仰仗地方财政而能独立开展工作,从根本上摆脱其受制于地方政府机关的现状。
三是行政法院的设置。行政法院的组织系统可以设置为三级行政法院—最高行政法院、高等( 上诉) 行政法院以及初审行政法院，撤销目前各级人民法院内设的行政审判庭。从隶属关系上看, 只有最高行政法院名义上隶属于最高人民法院, 高等（上诉）和初审行政法院均直接隶属于行政法院系统, 行政法院的设置不与现行行政区划重叠; 各级行政法院与各级人民法院在组织上相分立, 两者之间没有隶属关系。除法律明文规定由最高行政法院和高等（上诉）行政法院审理的一审行政案件外, 其余的一审行政案件均由初审行政法院受理。根据人口多少和地域面积, 在交通不便的边远地区, 初审行政法院还可设立一定数量的巡回审判庭或地方行政法庭, 行使初审行政法院的职责与权限。
四是行政法院的具体组成人员可以参照德国行政法院的做法, 即由院长、主审法官以及一定数额的普通法官组成。最高行政法院的院长可以由最高人民法院院长兼任或者原主管行政审判的副院长担任, 也可以由符合条件的其他人担任。全国人民代表大会监督最高行政法院的工作。最高行政法院院长由全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长的提请任免。最高行政法院的副院长、审判委员会委员、正副庭长、法官均由全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长的提请任免。地方各级行政法院的院长、副院长、正副庭长、法官均由上级行政法院任命。法官助理审判员、书记员由本级行政法院院长任命。
五是行政法院依照《宪法》和《人民法院组织法》的规定独立行使行政审判权。最高人民法院是最高行政法院的上级指导和监督机关。地方各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导和监督。全国行政法院的财政经费由国家财政直接拨付, 行政法院的人、财、物权均由最高法院集中掌握, 不再受地方政府和其他行政机关的控制。行政法院的人事工作由最高行政法院统一管理, 最高行政法院政治部为全国行政法院人事管理机关, 负责行政法官的选拔、任职、考核等工作, 不再由行政机关人事部门管理, 从而避免政府对行政审判工作的干预。
六是行政法院的法官在任职资格上、素质上、遴选程序上应严格控制。行政法官不仅应具备很强的法律业务素质, 还应当具有丰富的行政专业知识。最高行政法院可以考虑设立一个统一的行政法官遴选委员会, 通过考试和面试相结合的方式公开选拔;另外也可以从立法机关、行政机关、法律院校、律师队伍中选拔一些行政管理专家、法律专家充实到行政法院中；还要加强行政法院法官的培训, 不断提高行政法院法官的整体素质和水平。
参考文献
[1]马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报,2004:1。
[2] (美)汉密尔顿等.联邦党人文集[M].商务印书馆,1980:391。
[3] 万永海，姜福先.我国不宜单设行政法院——兼论我国行政审判解困之出路[J].法律适用,2003:6。
[4] 高树德. 设立行政法院是最佳选择[A] . 张步洪. 中国行政法学前沿问题报告[ C] . 北京: 中国法制出版社, 1999:277。
[5] 柴建国. 我国设立行政法院若干问题的研究与思考[A] . 行政法理论与审判实务研究[ C] . 北京: 人民法院出版社, 2000:87。
[6] 马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报,2004:1。
[7] 胡建淼.十国行政法比较研究[M].中国政法大学出版社，1993:145。
[8] 刘飞.建立独立的行政法院可为实现司法独立之首要步骤—从德国行政法院之独立性谈起[J].行政法学研究,2002:3。
[9] 江必新. 中国行政诉讼制度的完善[M ] . 北京: 法律出版社，2005: 30。
[10] 王利明.司法改革研究[M] .北京: 法律出版社,1999 :170。
（作者单位：广西全州县人民法院） |
240331
作者：王桔萍
一、我国行政诉讼法的实施现状
我国《行政诉讼法》自1990年10月1日起实施至今已有二十多年的历史，其在维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政及维护社会稳定等方面，发挥了极为重要的作用。然而，这部法律在实施过程中也暴露出了许多问题，出现了“两难”、“一低一高”的现象：审判难、执行难、案件受理数量低、撤诉率高。
1、行政案件审判难。在我国，行政案件审判难已是一个不争的事实：许多行政机关不愿意充当被告，不应诉、不出庭，甚至不适当地干预审判，指令法院违法不受理或不依法裁判行政案件；因迫于行政机关的权势，在行政机关的干预下，法院不敢受理行政案件或者受理后久拖不决。
2、行政案件执行难。行政案件执行难在我国也是一个普遍现象：在行政机关败诉的案件中，许多行政机关根本无视法院的权威，拒不执行法院的裁判，甚至暴力阻挠法院强制执行；法院由于在人事和财政等问题上均受制于行政机关，不敢也无力对行政机关采取强制执行措施，结果导致法院作出的胜诉判决对原告而言无疑是一纸空文。
3、行政案件受理数量低。在行政案件的审理过程中原告无法与行政机关进行平等对抗，对他而言，提起行政诉讼具有一定的风险性，即使最终胜诉，判决也极有可能难以获得执行，因而民众对通过提起行政诉讼来救济自己权利的方式丧失了信心，实践中他们往往更寄希望于通过向信访部门上访和申诉等途径来寻求救济。正因如此，我国行政案件的受理数量除行政诉讼法最初施行的两三年间曾有过较大幅度的上升之外，此后一直处于低迷状态。
4、行政案件撤诉率高。在某些案件中，由于被告改变了最初的具体行政行为或者原告认识到被告作出的具体行政行为的正确性，因而向法院申请撤诉是正常的，是原告处分自己诉讼权利的一种正常表现。然而，在我国，潜藏在畸高撤诉率之后的动因却远非如此简单。在实践中，大部分撤诉行为并非出于原告自愿，而是由于受到了某些方面的威胁，或受到了部分法官的“说服教育”而被迫作出的。正如马怀德教授所指出的：“就公民等原告方而言，行政诉讼极高的撤诉率则反映出他们对法院权威的不信任和被告行政机关对原告对之合法反对的不容忍。”[1]
笔者认为，行政诉讼法在实施过程中会出现如此困境，究其缘由，有行政诉讼法本身不够完善的原因, 也有传统法律文化观念上的原因, 但主要原因还是在于我国的行政审判体制不够健全、存在诸多弊端。
二、我国行政审判体制的现实困境
行政审判体制是指行政审判机构的系统设置方式。1989 年颁行的《行政诉讼法》第三条第二款首次规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”至此，我国的行政审判体制得以真正确立。我国在普通法院内设立行政审判庭的行政审判体制，对于保护我国公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权发挥了积极作用。但是，随着我国政治、经济、文化、社会生活以及法治环境的发展变化, 这种体制的弊端日益明显。
1、行政审判主体缺乏应有的独立性，难以抵御来自行政机关的不正当干预。
在实行三权分立的国家，一般认为司法权为三权中最弱的一个，几乎没有什么权力，因为“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且掌握社会的武力；立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动”[2]。因此，只有确立司法机关的独立地位，并建立相应的保障制度，才能确保司法机关免受立法机关特别是行政机关的不正当干预。然而，根据《法院组织法》第三十五条的规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会任免。由于具体的候选人名单是由地方组织部门和人事部门确定，因而，在人事制度上，我国法院的人事权实际上牢牢地被控制在行政机关手中。在财政制度上，法院经费完全依赖地方财政供给，甚至法官的社会保障也完全由地方提供，地方利益的荣损同法院的办公条件和人员福利的好坏紧密相连。这就必然导致许多地方的法院从自身利益出发，采取司法地方保护主义。我国法院不仅在人事、财政等问题上受制于行政机关，在其他方面，诸如土地使用、车辆管理、基建和物资装备建设等方面也都受制于行政机关。
我国的司法在整体上受制于行政机关，不具备应有的独立性，而负责行政案件审判工作的审判人员更是缺乏必要的独立性。我国法院的内部结构有着非常浓厚的行政色彩，在行政审判庭之上存在着院长、副院长等人员，这些人员有权决定行政审判人员的职业晋升、工资福利等事项，一旦他们对行政审判施加影响，审判人员通常都不愿或不敢与之对抗。此外，我国还施行错案追究制度和审判委员会制度，这些制度进一步加剧了行政审判人员的职业依附性。根据我国现行的错案追究制，无论是故意抑或是过失，法官只要判错了案件，都必须承担相应的法律责任。而法治发达国家都赋予法官以司法豁免权，规定除确属贪污受贿或行为不检外，法官对其在行使司法审判职能过程中实施的行为和发表的言论享有不受追究的权利。正因如此，法官在作出裁判时千方百计征求审判委员会或上级法院的意见，从而尽量转移因错判可能追究的法律责任。
2、行政审判人员的专业性不足，难以确保行政案件的审判质量。
行政诉讼的一个显著特点就是其具有很强的专业性和复杂性。在现代社会，由于行政权的不断扩张，行政权调整的社会关系范围变得越来越广泛，与之相适应，行政案件的类型变得越来越复杂多样，而调整行政关系的法律规范也越来越复杂。然而，在我国，负责审理行政案件的审判人员并不需要具备相关的专业知识和实践经验。法院为了防止产生司法腐败或出于其他考虑，普遍实行人事管理的岗位轮流制，这种做法极大地影响了行政审判人员专业素质和审判经验的提高。
三、我国行政审判体制突破困境的应对之策
如前文所述，导致行政诉讼陷入困境的主要原因在于我国的行政审判体制存在诸多弊端，现行的行政审判体制已无法满足行政诉讼发展的需要，因而要走出这一困境必须从改革我国现行的行政审判体制入手。就改革的具体路径而言，笔者认为，以创建独立的行政法院为最佳出路。然而，有学者认为，在我国目前的情况下，不宜创建独立的行政法院，原因在于：首先，行政法院的建立没有法律依据；其次，在司法不独立的情况下，行政法院的独立于事无补；最后，建立行政法院会增加人员编制，导致司法机构的庞杂。[3]笔者认为，在我国目前的情况下，创建独立的行政法院既有其必要性，又有其可行性。
1、创建独立的行政法院的必要性
目前，我国的行政审判组织是内含在普通法院之中的。实践表明, 这种体制安排的社会效果并不好, 设立行政法院对目前和将来都存在某种必要性。有学者认为, “如果能够建立行政法院,当有利于从深层次上解决行政审判中存在的多方面问题, 并促进行政职能的充分发挥。”[4]
第一, 独特的司法功能需要由相对独特的审判组织——行政法院来执掌。审判制度的首要任务是解决纠纷, 随着法院制度的现代化, 司法的功能不仅仅在于解决纠纷，也延伸到权力制约功能。我国行政诉讼制度的精神就在于以司法权制约行政权，以防行政权的不正当行使。然而，我国目前的行政审判体制还不能很好地发挥司法的权力制约功能，不正当行使行政权的现象屡见不鲜，这种情况下单设专门的行政法院执掌权力制约功能显属必要，并且单设行政法院具有权力制约功能的重要宣示作用。
第二，行政审判庭内设于人民法院中已经暴露了种种弊端。有法官指出，行政审判庭及行政审判法官就其单位规格和个人职务都低于同级行政机关，故被政府或其他行政机关漠视或冷遇；普通法院的行政庭，因种种原因，办公条件、交通工具、通讯设备等普遍较差；普通法院法官大多没有从事过行政执法，行政审判法官流动性大，队伍不稳定, 故行政法官专业化程度不高。[ 5]
2、创建独立的行政法院的可行性
首先, 创建独立的行政法院在我国是有法律依据的。我国《宪法》第124条规定, “中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”此外, 我国《人民法院组织法》第2条规定, “中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：①地方各级人民法院；②军事法院等专门人民法院；③最高人民法院。”可见, 在我国, 设立专门法院是有法律依据的。目前, 我国已经建立了铁路运输法院、军事法院、海事法院等三种专门法院, 行政法院作为顺应形势发展而产生的一种新的专门法院, 与我国现行的宪政体制并不相悖。我国《行政诉讼法》第3条第2款规定, “人民法院设置行政审判庭, 审理行政案件。” 根据这一规定,行政审判组织似乎只能设在人民法院内部, 殊不知, “ 这可以借修改行政诉讼法的契机消除原来设置行政法院的法律约束, 并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。”[6]
其次, 我国已具备设立独立的行政法院的基本能力。我国经过二十多年的行政审判实践, 不仅培养了一大批具有较强法律知识和行政管理知识的审判实务人员, 而且也发展起来了为数不少的理论研究人员, 无论是从组织上还是从专业人员方面考虑, 建立独立的行政法院的困难并不大。此外，行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极少部分，率先建立独立的行政法院, 整体上对现行司法体制并不会造成太大冲击，这一尝试是可以在短期内实现的。况且, 实务界及理论界对修改行政诉讼法的呼声极高, 这也在一定程度上为创建独立的行政法院提供了一个难得的契机。
再次, 创建独立的行政法院符合世界发展的潮流。法国素有“行政法母国”之称, 现代的行政诉讼制度起源于法国, 人们往往以法国的制度作为行政诉讼的典型。自1889年独立的行政法院的创建基本完成之后[7]，行政法院就成为法国法律制度中不可或缺的一部分, 推动了法国行政法的发展, 并在世界范围内树立了极高的声誉。德国行政法院的建立也有非常悠久的历史, 自1863年在巴登建立了独立的行政法院之后, 德国的行政法院在德国法治国的发展历程中一直发挥着至关重要的作用[8]。由于独立的行政法院在法国和德国取得了较为理想的效果, 西方其他大陆法系国家, 如比利时、意大利、西班牙等国, 都纷纷效仿法国或德国, 先后建立了与法国或德国大同小异的行政法院组织体系。近年来, 即使像英美那样实行审判一元制的国家, 也设立了一些行政裁判所这样的行政裁判机构受理行政案件, 并且其所裁决的案件数量远远超过了普通法院。毋庸置疑, 在当今社会, 设立独立的行政裁判组织已经是一种普遍的世界潮流。
四、创建独立的行政法院的具体制度构建
目前，我国理论界对于行政法院的具体设置主要有三种观点：第一种观点主张创建直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作的行政法院；第二种观点主张创建隶属于国务院系统的行政法院；第三种观点主张创建受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院系统。笔者认为，第一种观点与我国现行的宪政体制不协调, 缺乏宪法上的依据；第二种观点不利于对行政权进行制约, 甚至还有可能进一步加剧行政权的恶性膨胀。故而，这两种观点在我国都不具有可行性，只有第三种观点, 即创建受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院系统才符合我国的宪政体制，具有可操作性。根据我国《宪法》第127条的规定,“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”可见, 设立受最高人民法院指导和监督的与铁路运输法院、军事法院、海事法院相类似的专门行政法院是符合我国宪法的规定的，有利于保障行政法院系统相对于行政系统的独立性, 从而加强对行政权的司法审查和制约。创建独立的行政法院的具体制度构建如下：
一是行政法院在性质上应当属于司法机关。由于我国设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权, 因而行政法院的性质应当定位于最高人民法院下辖的专司行政审判的司法机关[9]，即原来属于行政审判庭的职责转由行政法院行使。行政法院的任务通过对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员行政行为的审查, 保护公民、法人或者其他组织的合法权益, 监督和维护行政机关依法行政。
二、行政法院在财政上应保持独立。世界上绝大多数国家司法经费都是统一管理的, 因为“各地方的司法机关不是地方司法机关, 而是国家的司法机关”[10]。但在我国分税制的财政管理体制下, 一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权, 各级司法机关的经费必须由同级政府决定; 另一方面, 司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭, 导致了司法机关的财政与地方财政融为一体。在这种情况下, 地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权, 而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。因此, 在我国行政法院建立以后, 为防止其地方化, 杜绝地方保护主义现象, 必须从经费上保障其独立性, 使各地方法院无须仰仗地方财政而能独立开展工作,从根本上摆脱其受制于地方政府机关的现状。
三是行政法院的设置。行政法院的组织系统可以设置为三级行政法院—最高行政法院、高等( 上诉) 行政法院以及初审行政法院，撤销目前各级人民法院内设的行政审判庭。从隶属关系上看, 只有最高行政法院名义上隶属于最高人民法院, 高等（上诉）和初审行政法院均直接隶属于行政法院系统, 行政法院的设置不与现行行政区划重叠; 各级行政法院与各级人民法院在组织上相分立, 两者之间没有隶属关系。除法律明文规定由最高行政法院和高等（上诉）行政法院审理的一审行政案件外, 其余的一审行政案件均由初审行政法院受理。根据人口多少和地域面积, 在交通不便的边远地区, 初审行政法院还可设立一定数量的巡回审判庭或地方行政法庭, 行使初审行政法院的职责与权限。
四是行政法院的具体组成人员可以参照德国行政法院的做法, 即由院长、主审法官以及一定数额的普通法官组成。最高行政法院的院长可以由最高人民法院院长兼任或者原主管行政审判的副院长担任, 也可以由符合条件的其他人担任。全国人民代表大会监督最高行政法院的工作。最高行政法院院长由全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长的提请任免。最高行政法院的副院长、审判委员会委员、正副庭长、法官均由全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长的提请任免。地方各级行政法院的院长、副院长、正副庭长、法官均由上级行政法院任命。法官助理审判员、书记员由本级行政法院院长任命。
五是行政法院依照《宪法》和《人民法院组织法》的规定独立行使行政审判权。最高人民法院是最高行政法院的上级指导和监督机关。地方各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导和监督。全国行政法院的财政经费由国家财政直接拨付, 行政法院的人、财、物权均由最高法院集中掌握, 不再受地方政府和其他行政机关的控制。行政法院的人事工作由最高行政法院统一管理, 最高行政法院政治部为全国行政法院人事管理机关, 负责行政法官的选拔、任职、考核等工作, 不再由行政机关人事部门管理, 从而避免政府对行政审判工作的干预。
六是行政法院的法官在任职资格上、素质上、遴选程序上应严格控制。行政法官不仅应具备很强的法律业务素质, 还应当具有丰富的行政专业知识。最高行政法院可以考虑设立一个统一的行政法官遴选委员会, 通过考试和面试相结合的方式公开选拔;另外也可以从立法机关、行政机关、法律院校、律师队伍中选拔一些行政管理专家、法律专家充实到行政法院中；还要加强行政法院法官的培训, 不断提高行政法院法官的整体素质和水平。
参考文献
[1]马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报,2004:1。
[2] (美)汉密尔顿等.联邦党人文集[M].商务印书馆,1980:391。
[3] 万永海，姜福先.我国不宜单设行政法院——兼论我国行政审判解困之出路[J].法律适用,2003:6。
[4] 高树德. 设立行政法院是最佳选择[A] . 张步洪. 中国行政法学前沿问题报告[ C] . 北京: 中国法制出版社, 1999:277。
[5] 柴建国. 我国设立行政法院若干问题的研究与思考[A] . 行政法理论与审判实务研究[ C] . 北京: 人民法院出版社, 2000:87。
[6] 马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报,2004:1。
[7] 胡建淼.十国行政法比较研究[M].中国政法大学出版社，1993:145。
[8] 刘飞.建立独立的行政法院可为实现司法独立之首要步骤—从德国行政法院之独立性谈起[J].行政法学研究,2002:3。
[9] 江必新. 中国行政诉讼制度的完善[M ] . 北京: 法律出版社，2005: 30。
[10] 王利明.司法改革研究[M] .北京: 法律出版社,1999 :170。
（作者单位：广西全州县人民法院）
|
