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今年两会期间,税收立法权的归属问题再次引起民众热议,呼吁全国人大收回税收立法权的声音越来越大,笔者试图从理论上来对税收立法权回归全国人大的必要性这一问题进行简要论证,以期给读者们提供小小参考!
（一）关于税收法定主义原则
税收法定主义，是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定，征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[1]俗话说“皇粮国税，自古有之。”国家向人民征税，人民负有纳税义务，这是古今中外的一贯定则。没有法律依据国家不能课赋和征税，国民也不得被要求缴纳税款，这一直是税收法定主义的核心。[2]税收法定主义原则被誉为税法中的“帝王原则”，有不少学者将其与刑法中的罪刑法定原则相提并论，认为这两个原则共同构成了对公民财产权、人身权的完整保护框架,这也足以可见税收法定主义原则的重要性。作为税收的基本原则，税收法定主义的基本精神就是，税收立法权应该由议会行使，议会对税收法律规范具有最高的决定权。[3]
(二)关于税收领域授权立法的合理性与必要限制
我国《宪法》第62条第3项规定全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构或其他的基本法律，这表明在我国全国人大享有最高立法权。从公民的基本财产权利来看，税法无疑成为划分公民向国家让渡部分财产的基本规范，也成为我国《宪法》直接规定的内容之一。《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”因此，我们认为，我国税收法律制度是《宪法》中所称的“基本法律”，它应该由我国最高权力机关来制定，其他机关无权制定相关文件。[4]《立法法》第8条关于立法法律保留事项的规定也表明财税制度的立法权归属于全国人大及其常委会。但是税收法定主义原则并不绝对排斥税收领域授权立法的存在，《立法法》第9条规定全国人民代表大会及其常委会除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚及司法制度等事项外，有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。可见税收事项不属于法律绝对保留事项，在相当保留的情形下，税收事项可以由全国人大及其国务院立法。这一条文因此成为税收领域授权立法的法律依据，而目前国务院制定的大部分税收行政法规也是套用这一规定作为其合法之所在。
20世纪80年代，全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作出两次授权：一次是1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制体制中拟定并发布有关税收条例草案的授权；另外一次是1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例的授权。依据这两次授权，国务院制定了许多税收条例草案，推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证，这在当时的情况下是必要的。当时，全国过人大常委会刚获得法律的制定权，又值改革开放全面展开，大量事项需要通过立法来规制，全国人大及其常委会面临着时间紧、任务重的难题。全国人大授权国务院就各个税种制定税收暂行条例的做法，具有立法周期短、程序简单、针对性强、较为灵活的优点，在当时具有很大程度的合理性。
但是，税收授权立法理应受到必要限制，否则必将导致税收领域授权立法的泛滥，从而出现税收授权立法的僭越问题。税收立法授权应受到以下几方面的限制：（1）从授权立法的的目的、范围来讲，全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权目的、范围，而被授权机关也应当严格按照授权的目的和范围行使该项权力。禁止空白授权的出现，否则将会导致税收行政立法权的膨胀。（2）被授权机关不得将全国人大授予其的该项权利再转授给其他机关，即禁止转授权。转授权会造成立法权层层授权、层层转让，会造成法制不统一，也使得授权立法失去有效控制。同时还会造成税收法律体系效力级位较低的后果，这将与税收法定主义原则背道而驰。
(三)关于税收立法权回归全国人大的必要性
首先，税收立法权回归全国人大是税收法定主义原则的必然要求。随着依法治国理念日益深入人心，税收法定原则已成社会共识。按照税收法定主义的要求，税收问题必须由法律规定，税收立法权必须由享有最高立法权的权力机关来行使。我国宪法授予了全国人大最高的立法权，因此严格遵循税收法定主义的要求，税收立法权本来就属于全国人大的，只是由于历史当时的需要才授权国务院进行行政立法，回收税收立法权也是全国人大的当然权利。
其次，税收立法权回归全国人大也是现实的需要。目前，税收行政法规和规章代替了法律，税收通告代替了行政法规和规章，而且变动很频繁，导致不能给纳税人的经营活动带来一个合理预期，法律的稳定性也遭到怀疑，同时税收法律体系效力级位较低也淡化了纳税人的纳税意识，逃税心理难以避免，逃税现象也是随处可见。要改变这种现状，必须将税收立法权收归全国人大，赋予税收立法权和征税权至高的权威，彻底改变税收法律体系效力级位较低的现状。
再次，税收立法权回归全国人大是改变税收领域不合理授权立法的需要。20世纪80年代，全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作出的两次授权是当时的历史所需，在特定时期对税法体系的完善和经济体制改革起到了推动作用，这一点不可否认。但是，我们应该看到这两次授权存在的不足，这两次授权都属于整体授权、空白授权，对税收目的、范围、程序、期限等都没有任何限制，不符合授权立法的明确性的要求。以1985年的授权为例，全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例，没有时间限制，没有范围限制，仅仅说在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例。试问目前我们进行的哪些事项不能归入经济体制改革或对外开放这一大范畴之中?全国人大的此项授权显然属于空白授权、整体授权。1984年的税收立法授权已于2009年6月废止了，但1985年的税收立法授权依然存续，国务院依旧可以依照此次授权制定大量的税收暂行条例。全国人大收回税收立法权有利于改善不合理的立法授权带来的弊端,从而解决现阶段出现的税收授权立法的僭越问题。
最后，在税收法律关系中，行政机关面临较为尴尬的身份困境。由于行政机关在行使法律制定权力时缺乏监督和审查，作为税收法律关系一方的行政机关既当裁判员，又当运动员，其制定出的税收法律规范自然不被民众自觉认同、自愿接受，这就降低了纳税人的遵从意愿，某种程度上增加了税收行政执法的难度。因此，将税收立法权收归全国人大是民之所盼，同时也有利于改善税收法律关系中的主体之间的关系，有利于减少税收征收行政执法的难度和成本。
参考文献:
[1] 张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》，1999年第6期。
[2] 陈少英：《中国税法问题研究》，中国物价出版社2000年版，第8页。
[3]刘剑文：《WTO体制下的中国税收法治》，北京大学出版社2004年版，第98页。
[4]刘剑文：《WTO体制下的中国税收法治》，北京大学出版社2004年版，第99页。
(作者单位:湖北省竹山县人民法院) |
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今年两会期间,税收立法权的归属问题再次引起民众热议,呼吁全国人大收回税收立法权的声音越来越大,笔者试图从理论上来对税收立法权回归全国人大的必要性这一问题进行简要论证,以期给读者们提供小小参考!
（一）关于税收法定主义原则
税收法定主义，是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定，征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[1]俗话说“皇粮国税，自古有之。”国家向人民征税，人民负有纳税义务，这是古今中外的一贯定则。没有法律依据国家不能课赋和征税，国民也不得被要求缴纳税款，这一直是税收法定主义的核心。[2]税收法定主义原则被誉为税法中的“帝王原则”，有不少学者将其与刑法中的罪刑法定原则相提并论，认为这两个原则共同构成了对公民财产权、人身权的完整保护框架,这也足以可见税收法定主义原则的重要性。作为税收的基本原则，税收法定主义的基本精神就是，税收立法权应该由议会行使，议会对税收法律规范具有最高的决定权。[3]
(二)关于税收领域授权立法的合理性与必要限制
我国《宪法》第62条第3项规定全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构或其他的基本法律，这表明在我国全国人大享有最高立法权。从公民的基本财产权利来看，税法无疑成为划分公民向国家让渡部分财产的基本规范，也成为我国《宪法》直接规定的内容之一。《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”因此，我们认为，我国税收法律制度是《宪法》中所称的“基本法律”，它应该由我国最高权力机关来制定，其他机关无权制定相关文件。[4]《立法法》第8条关于立法法律保留事项的规定也表明财税制度的立法权归属于全国人大及其常委会。但是税收法定主义原则并不绝对排斥税收领域授权立法的存在，《立法法》第9条规定全国人民代表大会及其常委会除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚及司法制度等事项外，有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。可见税收事项不属于法律绝对保留事项，在相当保留的情形下，税收事项可以由全国人大及其国务院立法。这一条文因此成为税收领域授权立法的法律依据，而目前国务院制定的大部分税收行政法规也是套用这一规定作为其合法之所在。
20世纪80年代，全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作出两次授权：一次是1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制体制中拟定并发布有关税收条例草案的授权；另外一次是1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例的授权。依据这两次授权，国务院制定了许多税收条例草案，推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证，这在当时的情况下是必要的。当时，全国过人大常委会刚获得法律的制定权，又值改革开放全面展开，大量事项需要通过立法来规制，全国人大及其常委会面临着时间紧、任务重的难题。全国人大授权国务院就各个税种制定税收暂行条例的做法，具有立法周期短、程序简单、针对性强、较为灵活的优点，在当时具有很大程度的合理性。
但是，税收授权立法理应受到必要限制，否则必将导致税收领域授权立法的泛滥，从而出现税收授权立法的僭越问题。税收立法授权应受到以下几方面的限制：（1）从授权立法的的目的、范围来讲，全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权目的、范围，而被授权机关也应当严格按照授权的目的和范围行使该项权力。禁止空白授权的出现，否则将会导致税收行政立法权的膨胀。（2）被授权机关不得将全国人大授予其的该项权利再转授给其他机关，即禁止转授权。转授权会造成立法权层层授权、层层转让，会造成法制不统一，也使得授权立法失去有效控制。同时还会造成税收法律体系效力级位较低的后果，这将与税收法定主义原则背道而驰。
(三)关于税收立法权回归全国人大的必要性
首先，税收立法权回归全国人大是税收法定主义原则的必然要求。随着依法治国理念日益深入人心，税收法定原则已成社会共识。按照税收法定主义的要求，税收问题必须由法律规定，税收立法权必须由享有最高立法权的权力机关来行使。我国宪法授予了全国人大最高的立法权，因此严格遵循税收法定主义的要求，税收立法权本来就属于全国人大的，只是由于历史当时的需要才授权国务院进行行政立法，回收税收立法权也是全国人大的当然权利。
其次，税收立法权回归全国人大也是现实的需要。目前，税收行政法规和规章代替了法律，税收通告代替了行政法规和规章，而且变动很频繁，导致不能给纳税人的经营活动带来一个合理预期，法律的稳定性也遭到怀疑，同时税收法律体系效力级位较低也淡化了纳税人的纳税意识，逃税心理难以避免，逃税现象也是随处可见。要改变这种现状，必须将税收立法权收归全国人大，赋予税收立法权和征税权至高的权威，彻底改变税收法律体系效力级位较低的现状。
再次，税收立法权回归全国人大是改变税收领域不合理授权立法的需要。20世纪80年代，全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作出的两次授权是当时的历史所需，在特定时期对税法体系的完善和经济体制改革起到了推动作用，这一点不可否认。但是，我们应该看到这两次授权存在的不足，这两次授权都属于整体授权、空白授权，对税收目的、范围、程序、期限等都没有任何限制，不符合授权立法的明确性的要求。以1985年的授权为例，全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例，没有时间限制，没有范围限制，仅仅说在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例。试问目前我们进行的哪些事项不能归入经济体制改革或对外开放这一大范畴之中?全国人大的此项授权显然属于空白授权、整体授权。1984年的税收立法授权已于2009年6月废止了，但1985年的税收立法授权依然存续，国务院依旧可以依照此次授权制定大量的税收暂行条例。全国人大收回税收立法权有利于改善不合理的立法授权带来的弊端,从而解决现阶段出现的税收授权立法的僭越问题。
最后，在税收法律关系中，行政机关面临较为尴尬的身份困境。由于行政机关在行使法律制定权力时缺乏监督和审查，作为税收法律关系一方的行政机关既当裁判员，又当运动员，其制定出的税收法律规范自然不被民众自觉认同、自愿接受，这就降低了纳税人的遵从意愿，某种程度上增加了税收行政执法的难度。因此，将税收立法权收归全国人大是民之所盼，同时也有利于改善税收法律关系中的主体之间的关系，有利于减少税收征收行政执法的难度和成本。
参考文献:
[1] 张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》，1999年第6期。
[2] 陈少英：《中国税法问题研究》，中国物价出版社2000年版，第8页。
[3]刘剑文：《WTO体制下的中国税收法治》，北京大学出版社2004年版，第98页。
[4]刘剑文：《WTO体制下的中国税收法治》，北京大学出版社2004年版，第99页。
(作者单位:湖北省竹山县人民法院)
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