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原作者：刘道远北京工商大学法学院讲师,林群英
一、引言《物权法草案》经过七次审议，最终表决通过，并将于2007年10月开始施行。《物权法》对征收规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体土地，并对补偿内容和原则作了规定。至于具体补偿标准和补偿方式，因为各地情况不一样，要依照今后有关法律、法规，包括现行土地管理法的相应规定来执行。众所周知，土地征收是对土地权利人权利剥夺。我国土地实行公有制，即全民所有和集体所有。既然皆为公有，其征收意义究竟为何？《物权法》中对农村集体土地所有权规定基本沿袭了过去立法规定，集体土地所有权性质模糊、主体不明等弊端依旧，因此在土地征收制度中，维护被征收农民土地权益，实现对土地资源充分、有效利用，促进土地资源配置制度健康发展岂不仍为具文？鉴于我国农村集体土地所有权是《物权法》中关于集体所有权规定至为重要制度，并且为土地征收制度之理论前设，因此本文拟在土地征收制度语境下，基于物权立法，对农村集体土地所有权性质及相关制度进行探讨，提出看法，希望能为立法完善和司法提供参考。二、集体土地所有权本质理论比较述评对集体土地所有权性质认识，有以下几种。其一认为集体所有权在性质上为公有，而非一般的共同共有，同时集体财产又是一种公有程度较低的财产形式，它和集体成员的个人利益又是密切联系在一起的，这就意味着在确定集体所有权主体和内容时，也必须承认集体组织成员对集体财产共同地享有（但不能具体量化为个人的）财产权，它是农村村民小组享有的土地所有权；其二认为总有之法理对我国农村集体土地所有权制度极具价值，学者孟勤国认为实行总有远远优越于其他制度形式；其三认为集体土地所有权是新型总有，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权，“把这种新型总有称为‘总同共有’，这样，按份共有、共同共有、总同共有将成为我国民法上的三种共有形式”；其四认为集体所有权是法人和个人共同所有，是“个人化和法人化的契合”，集体土地应该为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权；其五认为集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；其六认为考虑到目前我国农村土地现实状况，立法方面客观困难，以及制度转化成本，农村土地所有权制度改革方向应是体现集体所有制的土地法人所有权制度；其七认为集体土地所有权应该为一定社区范围内的农民共同共有；其八认为其应该是社区农民集体所有权。综观上述观点，各有其合理性因素，并且都能合乎逻辑地自圆其说，但是都有其局限性。具体来说，公有说体现了局部范围全体集体成员在占有和使用生产资料的共同性，产品分配的共同性，它排除国家、其他集体及私人对其财产的占有。但是，这种认为集体所有权就是集体所有制在法律上的体现的观点，其本身合理性还有待进一步论证；这种立论对解决前述的主体缺位并无改进；对国家所有权的全体人民的间接公有和集体所有权的集体成员的直接共有特征未加考察；对未来的集体土地改革市场化方向也缺乏应有预期。同时，集体土地所有权是村民小组所享有的所有权认识，于法律和现实也不相符，因为（1）改革开放以后，“三级所有，队为基础”模式有所打破，打破后的所有主体各地基本采取所有权归村的思路； （2）村的机构建制健全，而生产小队现在根本就没有机构，连生产队长现在也被村民代表所代替，不再单独设置；（3）农村截留的机动地也掌握在村委手中，并由其管理，生产小队并不能控制；（4）在农村捐税未免除前的“三提五统”，其管理权和支配权也掌握在村委手中；（5）按照农村土地调整政策，调整土地时的组织者和管理者是村里牵头，小队村民代表参与，而不是其他主体。总有说和总同共有说都强调了集体组织全体成员的团体性，突出团体规则对个人意志和自由的约束，但其不足也很明显：（1）尽管多数人形成了一个相比共有人数为众的团体，然而并无独立人格，这对维护集体和集体组织成员利益不利。（2）权利分割行使理论存废及不足。在总有说，对所有权进行质的分割，管理权和处分权由总有人行使，使用权和收益权由成员行使，而集体所有权主体对集体所有权享有和行使并无分割，与现实差距甚大；在总同共有说，与传统总有所不同者，总有成员团体对总有财产具有抽象统一支配权，总有成员团体不是独立法人团体，而是成员的集体，全体成员以其集体意志对集体财产抽象地统一支配。“新型总有的所有权的核心已不再是简单目的——实现其成员对物的具体利用，不再是团体的管理处分权和其成员的使用、收益权的简单相加，而首先是全体所有者联合实现对物的抽象统一支配，即总有成员集体按平等自愿民主议决的原则统一支配集体财产，统一决定对集体财产的占有、使用、收益和处分。各个成员的所有者身份体现在对集体财产的抽象支配意义上，不再主要体现在他分别享有的使用、收益权能上。成员个人不占有使用集体的土地等财产不丧失其所有者身份，成员个人占有使用集体土地财产并不是其所有权内容的体现，只是成员个人对集体财产的他物权，其总有成员的资格体现在抽象支配意义上而不在具体利用上。”这一抽象支配权的改造基本改变了总有性质，同时制度变革成本也很高。（3）总有制度的集体土地产权权能不能流转，其不能通过交易由最需要者使用，这跟我们现在土地资源市场化配置改革方向不符，也不能提高土地利用效率。法人和个人共有说将利用现代企业制度改组现有城乡集体企业的成果直接套用于农村集体土地所有权，因为公司制模式除财产上的双重所有制，产权明晰，管理分工明确，权力制衡等特点外，更不会改变集体土地的公有性。但是该理论存在漏洞：法人和个人共有之说违反物权一物一权原则；集体土地所有权有很多种形式，并存在社会保障功能，法人的一些制度比如破产规则根本不能运用其上；同时，集体土地所有权有很复杂的样态，有农民集体土地所有权，有城镇集体土地所有权等等，其不可能都采用法人形式。法人所有权说之弊除了上述之外，还存在以下问题：（1）与我国现实不符。现实集体土地所有权是以社区范围为基础，一定范围内的劳动群众共同享有之权利，该共同享有之团体性并未凝聚到足以产生一个具有独立法律人格的法人层面，而且公司的财产也只是由公司法人单独享有。（2）会形成法人专横。根据笔者对农村集体经济组织的管理情况调查得知，集体土地所有权和经济权利实际上演化成为集体经济组织内的干部特权，主要因为农村法治意识淡薄，集体所有权享有主体缺位。（3）农村集体社区成员和该集体之间没有出资权或股权法律关系，农村集体成员权跟是否是该组织劳动者也无直接关系，这跟法人理论存在难以弥合的缺口。（4）集体土地所有权是集经济权和成员权于一体的权利，是全体成员不分份额大小、不可分割地共同对集体所有的生产资料享有的所有权，不可能采用股份制。（5）农村集体土地有一定的社会保障功能，成员不因为没有或丧失土地而无成员权利，也不因为不能参加劳动而不能获得土地或集体成员权，“集体所有制使集体成员天然地与集体有种身份关系：出生在这个集体，就自然成为集体的成员，”这跟企业法人或股份制度都有差异。集体经济组织单独所有权说或农民集体所有权说反映了集体所有权的表面特征，但是集体经济组织和农民集体的概念严格意义上说都不够明确、科学；同时，按照我国现行法律规定，集体经济组织或农民集体并非独立民事主体，在立法、理论和实践上都很难成立；最后，集体经济组织单独所有权说排斥集体成员的所有权主体资格，集体经济组织成员对土地所有权只能是一种间接所有权，这与集体经济组织内的成员直接占有生产资料，享有所有权相互抵牾。本文认为，集体土地所有权主体的确定、集体土地所有权的功能和集体土地所有权行使是三位一体的问题，集体土地的所有关系为共有关系，集体所有权应该是一种具有集体成员身份性质的财产权利。同时，农村村集体经济组织本质上是一个生存共同体，是基于生存需要而自然形成的团体，集体所有权不过是一种生存的权利。三者之中单独讨论任何一个问题都将使其讨论泛化、失去意义。有鉴于此，笔者认为上述一定社区范围内集体组织成员共同共有观点更为妥贴，但是应该加以改进：集体土地所有是以村为单位的集体成员共同共有，因为除了前述分析，还有以下原因：（1）“三级所有”体制早已过时，乡（镇）和生产小队农民集体所有大多名存实亡；（2）农民集体所有规模比较适合当前农村生产力水平和组织管理水平，村级机构又可对其进行指导、监督；（3）目前很多地方政府对《土地管理法》第10条中规定的三种农民集体所有已有所选择，在确权发证时也将所有权证发给了村民委员会，尤其是在地少人多经济比较发达的东南沿海地区，有的省份已规定集体土地统一归村农民集体所有。另外，理论界多赞同集体土地归村农民集体所有，实践中也加以采行，不会涉及土地制度改变，不会引起社会动荡，又可以解决原来所有权主体缺位问题。同时，农村集体土地成员共同共有还要强调其成员性，即成员权或社员权，它是一种基于农村集体经济组织成员地位而享有的总括权利，包括承包经营权、宅基地分配权、征地补偿权、集体福利分配权等经济权利和参与管理权、投票权、选举与被选举权等民主管理权利。因为：（1）成员权是一种基于团体性构成而享有的团体法上之权利，其除了具有财产上的请求权外，尚有身份法上请求权或其他特殊权利，统称为社员权或股权，以表示社员或股东的地位，它是一种包容性极强的私权性权利，也是对过去在个人占有基础上的所有权理论的发展和扬弃，这对保护集体经济组织成员的合法权益更为有利。（2）集体经济组织成员大会是最高权力机关，通过这一机关成员可以制止、纠正社团及其部分成员违法行为，使集体这一团体行为符合社团和社员成员利益，而成员权则是前述目的实现的基本条件。（3）农村土地集体所有是劳动者共同占有生产资料，实行民主管理，实现共同致富的财产形式，在立法上明确并完善成员权，使农村集体组织成员对集体有认同感和归属感，发挥其积极性和创造性，充分行使监督权利，真正落实民主管理。值得一提的是，为了落实上述职能，物权法应该就集体成员行使成员权利程序作出明确规定，包括规定集体成员有权选举产生本集体内部组织管理机构；规定集体土地及其他财产管理会议和议事程序；规定集体土地及其他财产管理机构决议；确定农村集体成员诉讼主体资格。遗憾的是，《物权法》对成员权并未明确规定，而一些立法中关于成员权的规定也有很大缺陷，实属不妥。三、集体成员共同共有与集体土地公有性关系当前我国土地实行公有，不容质疑。但是在各种对集体土地产权制度进行改进的研究中，对集体土地所有的公有和私有性质论争仍然存在。自20世纪80年代中期以来，各种针对农村集体土地所有权变革主张中，代表性观点有五种：（1）完善集体所有权，确立真正意义上的集体土地所有权；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；（3）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；（4）部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家、集体和农民私人所有三者并存；（5）保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度改革。前四种观点均直指集体土地所有权主体缺位症结，第五种主张弱化土地所有权功能，强化土地使用权。如前所述，笔者认为集体土地所有权为村集体成员共同共有权。实质上，当下农村土地所有权核心问题是所有权主体归属，在权属关系确定基础上进行市场化转型。所以村集体成员共同共有既保留农村土地集体所有权，又对集体所有权关系重新型构，颇为理想。然而，此种集体土地所有形式是公有还是私有？观点各异。其一，特殊共有说。其认为如果将集体所有权等同于共有权，导致集体财产完全私有化和集体财产的不稳定。但该观点也未彻底否认集体土地的共同共有形式，是一种不同于一般的共同共有的财产所有形式，而该形式集体土地公有与全民性质的公有存在程度差异。其二，共有和公有同质说。其认为“公有制同共同所有形式在实质上是相通的”，“集体所有制是在一定集体范围内的财产共有，既全体集体成员对属于集体财产的共同共有”。其三，公有财产主体单一否认说。该说否认传统公有主体单一性特征，认为集体财产属于某一集体组织所有，不等于集体财产可以脱离集体组织成员而存在，“逻辑上，公有和共有不是非此即彼的关系，完全可能出现既是公有又是共有的情形，集体所有制是公有制，集体所有权是共有，并不冲突。”特殊共有关系说是在对传统共同共有进行改造基础上提出的理论，它兼顾集体土地所有关系存在的持久性和人身性质，并且注意到集体土地所有的公有程度性特征。但是，集体土地所有的法权关系并非共同共有所能涵盖，公有性质是否具有程度性特征也值得商榷。共有和公有同质说否认了集体土地共有说与公有制可能存在的冲突，但是二者是否相同，共有是否意味公有，不无疑问。公有主体单一否认说认识到了集体和个人关系具有统一性，认为公有财产所有权主体单一论缺乏逻辑支撑，让集体组织成员成为所有人也理论障碍。其从否定性方面进行了分析，但能否从积极的方面进一步论证集体所有采纳集体成员共同共有的合理性，该理论还需要做哪些改进，有待完善。本文认为，集体土地所有权集体成员共同共有说既能够解决我国农村土地产权存在的问题，也符合我国农村集体土地产权制度现实，应该在我国未来完善《物权法》时明确规定而成为一种法定物权。至于公有性质，我们要从以下几个方面来探讨。一、对公有制本质要有正确认识，明确财产权相对于公有和私有性质判断之间关系的非直接特点，明确财产权与公有和私有并无直接一一对应关系。讨论集体土地所有形式的公有性质，对公有本质不可回避。本质上讲，所有制是经济学概念，是指生产方式，是生产资料的所有制形式，即劳动者与生产资料相互结合方式。而公有制，是指劳动者共同拥有生产资料，两者直接结合的一种生产方式，私有制则是生产资料所有权人支配无生产资料劳动者的生产方式。公有和私有只是生产方式不同。而共同共有关系是财产权的样态，尽管对财产权的性质和功能认识方面见仁见智，但可以肯定的是，财产权与公有制和私有制没有直接对应关系，因为：（1）财产权不应该受到公有和私有限制，只是一个开放包容的权利体系。它产生于国家创设，保护财产权是国家的目的，没有国家，就根本没有财产权；它不再承载宪政核心功能——尽管在政治国家的意义上它曾经承载了很多宪政功能。在经济的和法律的方面， 财产权只是一种由国家制定的经济手段，一种法权关系。（2）公有和私有的划分是计划经济时代产物，该分析方法注重价值判断和目的分析，其实质是利益界定，其对集体土地所有权的权利规范形式范畴并无多大意义，尽管这种分析在利益分析层面具有一定意义，因为公有和私有的划分在法律的规范形式层面并无太大作用。（3）从实践来看，在我国，计划经济时期对公有和私有的划分具有很强的政治功能分析方法，加之带有极强价值判断，这种要么为“公”，要么为“私”的二元对立分析，如果再用来分析财产关系，对市场经济的深化也有害无益。（4）本质上，判断一种产权形式优劣，不应该从公有和私有角度，而应该从是否促进生产力发展之角度来分析，这既是国家经济制度设计的标准，也是法律制度设计晷尺。另外，值得一提的是，按照我国传统的在公有制和私有制区分框架下采用定性分析方法来研究财产法律关系，不仅仅会先入为主，而且使很多财产权无法获得相应法律地位。所以，财产权不仅仅是一项一项经济制度，它也是法律制度，具有角色双重性。美国建国初期制宪者就指出，建立共和国是为了确立财产权的最高地位，同时维护财产权是社会契约的首要目标。而我国学界对财产权的认识总是从经济学角度分析，并且唯独强调每一制度设计的政治功能，甚至首先仅仅局限于公有和私有界定方面，具有很大局限性。而超越这一羁绊，对财产权含义会有正确理解，有助于对集体土地产权公有性质的认识。二、集体土地所有权是一定范围内全体成员直接的共同所有权，共同共有是其形式，成员权是其保障，共有权不可分割。集体土地所有制，是一定范围内的局部成员对土地的局部直接占有，因此集体成员是集体土地所有制生产资料的直接所有者和受益者。这种经济关系反映于法律上就要求法律要确定集体成员全体对集体土地和其他财产的直接所有权。这不是私有，是用“在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”其所采取的法律形式是共同共有，这样，能够密切集体成员与土地的关系，直接反映其直接占有土地的强烈愿望。但这种共同共有是经过改造的，是不可分割的，并和成员权制度结合起来，相互为用。不可分割保证了集体土地的公有性，并能够有效保障农村土地的生存保障功能。与成员权制度结合，可以实现对集体成员个人利益的保护，实现了集体土地成员共有的团体利益和个人利益的统一。三、集体土地集体成员共同共是适应我国农村生产力发展水平的土地所有形式。在市场经济条件下，公有制的实现方式的核心是劳动者与公有制生产资料的具体结合形式。依据经典马列学说，公有制经济是劳动者和生产资料直接结合的经济，这种结合在计划经济时代通过行政的方式，生产资料也按计划配置。但是，在市场经济，劳动者与公有制生产资料的结合不再是行政手段，计划手段，而是根据生产力发展水平，主要通过市场之配置手段。对农村集体土地采取家庭联产承包，农户与其所承包的集体所有的生产资料直接结合，这从根本上提高了生产率，提高了农民生产劳动积极性。但是，承包经营权还仅仅是农地使用权，集体土地所有权的归属主体仍然不明确，对农村生产力的发展构成阻碍。实行集体土地成员共同共有，明确其不可分割性和成员权，解决了权属不明沉疴，也符合公有制的要求。它是经验的，具有可操作性，是根据我国农村集体土地产权的多年实践而寄生生产出来的符合我国农村生产力发展现实状况的所有形式。综上所述，我国集体土地所有权制度设计，应该减少乃至消除过度强调政治功能标准，而采用经济和法律标准，既要和民法的主体理论和结构相适应，又要跟我国现实农村集体土地产权制度实践相吻合，要真正贯彻所有权制度设计能够解放生产力，促进农村集体组织及其成员财富增长。另外，针对我国目前物权法草案中关于农村集体所有权立法的裹足不前，笔者认为，还应该在性质认识方面有所深化、创新。四、规范的集体土地产权范式下的合理征地制度型构第一，确立国家土地所有权和集体土地所有权平等原则。物权保护平等原则是我国《物权法草案》的一个基本原则，是民法平等原则在物权法中的反映。国家土地所有权和集体土地所有权平等，就要求国家所有者和集体所有者都平等地对自己土地有占有、使用、收益和处分权利，而过去多数学者坚持二者是有区别的，认为农村集体土地所有权是一种有限制物权：集体土地所有权的独立性和二者的平等性并不意味着法律对两种土地所有权的规范和调整毫无差别，“一般来说，集体土地所有权受到较多的法律限制，”这殊值商榷。实行物权平等保护原则，是我国进一步深化社会主义市场经济需要，也是顺应市场规律，实现公平竞争要求。对于国家土地所有权和集体土地所有权来说，坚持平等保护原则，对于保护集体经济组织及其成员的权益，实现集体土地产权的市场化改革，都具有重要意义。本质上讲，土地征收征用纠纷案件之所以难于审理，一是因为政策性太强，二是因为缺乏明确的法律依据，因而在实际审判工作中，主要依赖审判的能动性，再就是注意法律效果和社会效果的统一。笔者认为，鉴于审理这些案件存在依据不足之实际，应该将土地权利平等保护原则作为首要原则加以遵循。第二，建立农村集体土地使用权的可流转机制。尽管目前法律规定对城市建设用地的输送管道仍然唯一，集体土地不能直接入市，但笔者认为，未来农村集体土地使用权可以流转之趋势不可逆转。因为：（1）尽管我国现行法律明确规定农村土地不能直接转让成为城市和工业用地，但农村土地违法交易的隐形市场力量很大，而国家又制止、取缔不了。这就使农村土地产权交易呈现失控状态，已经发生的交易也不能得到法律保护，从而导致了交易双方的短期行为，并滋生其他问题。司法上也是摸石头过河。解决办法是在法制健全的前提下，允许集体土地使用权流转。（2）城市建设用地需求通过征地方式在实践上存在很多问题，尤其是通过征收方式满足城市商业用地也不符合征收制度本来功能。所以，无论中央政府，学界，还是立法机关，都达成一致意见认为，要严格限制征地。因此，放开农村土地使用权市场，其对解决这些社会问题绝非权宜之计。（3）通过市场化变革，可以促使农村土地产权和国有土地产权平等化，有助于解决国有土地和集体土地的权属模糊。否则，与我国的农村改革市场经济发展方向也不合拍。总之，笔者认为，要从根本上解决我国征地中的突出问题，就要改变政府垄断土地经营的做法，发挥市场经济的整合功能，推进农村土地产权市场化改革。第三，主体归位。所有权首先是一种一般的控制力、支配力所形成的关系，其基本价值在于确立物或者财产归属于一定主体。目前对中国集体所有权性质认识的混乱和集体组织上的混乱，端在于对集体所有权主体的认识之混乱，并导致了农村集体土地所有权制度的社会价值和应有功能的丧失。在此问题上，对集体所有权的否定论也上值得质疑的，集体所有制在中国社会——至少在目前是如此——是一个不可改变的事实，对集体所有权主体予以准确的界定，有助于稳定中国社会经济关系。以土地征收制度为例来说明：只有确定了集体土地所有权的主体，才能使集体组织和其他成员利益的到有效保护，而避免认为国家土地征收是所谓：“左口袋掏钱，右口袋装钱，无关相关人利益”的错误认识。从某种意义上讲，土地征收也是一种正义分配手段，“但需要强调的是，这种分配正义必须建立在尊重私有财产的基础之上的，也就是说，只有确定归属，有可靠保障的所有权才可以进行正确的计算、比较和交换。”第四，尊重市场规律，贯彻农村集体土地产权改革契约精神。契约精神作为市场经济的基本前提和个人所有是一致的，在社会主义建立之初，个人所有权和契约精神都被否定，并认为公有制和计划经济是社会主义的根本特征，而考察社会历史的发展，所有制和所有权的产生和发展，都是与生产力的发展联系在一起，并将是否能够促进生产力的发展作为衡量所有权制度是否合理的唯一标准。笔者认为，市场经济对农村土地产权改革具有强大的整合作用，尤其对目前正处于转型时期的我国来说，其意义更大：在土地产权改革中，在尊重市场经济的前提下，按照契约范式来改变现存规则，对保护土地产权主体利益，实现社会分配的均衡和公正，十分有利，因为契约提供了一个框架：当事人可以自由表达自己的意志，利益的界限由他们自己来确定，并通过协商来实现，“它意味着要以某种主体性、某种能动性作为其成立的基本条件。”第五，土地争议可诉化，坚持司法终审原则，尤其在土地征收中，坚持司法审查原则，可以提供一个相对完善的组织方法，促成双方当事人以对话机制，低成本地解决争讼，也让司法程序成为限制权力和保护权利的最后一道防线。现实中，地方乡村干部擅自把农民的土地转让，农民起诉到法院，法院则以“土地是集体所有”为由拒绝立案。为此，要确定集体土地所有权主体，明确集体组织组成人员的成员权，确立成员的土地权利，确立他们的诉讼主体资格，要明确土地征收中哪些纠纷法院应该受理，包括被征收主体和土地需用人。五、结论《物权法》已经通过，但集体土地所有权制度立法的规范化和成熟化仍然未尽如人意。而集体土地所有权的立法完善，是我国未来国家征用土地完善的制度基础，这既有集体土地产权的确定和明晰，也包括集体土地所有权和使用权的可价值化。要让农村集体土地进入土地一级市场进行流转，让其发挥土地资源应该具有的财富的价值功能。只有这样，发展农业、发展农村经济，保护农民的合法权益，才不会沦为空话。 注释:
王利明：《民商法研究》，北京，法律出版社2001年版，第350—355页。
张俊浩：《民法学原理》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第377页。
孟勤国：《物权二元结构论》，北京，人民法院出版社2002年版，第194页。
韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，西安，陕西师范大学出版社2000年版，第92页。
孔祥俊：《民商法新问题与判解研究》，北京，人民法院出版社1996年版，第378页。
王卫国：《中国土地权利研究》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第114页。
陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，北京，中国政法大学2004年第1版。
肖方杨：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，《中外法学》，北京，1999年第4期，第86—90页。
常健：《试论我国农村集体土地所有权制度的完善》，《不动产纵横》，南京，2001年第1 期。
笔者对此于2006年6月—2007年2月对此进行了农村调研，主要对河北省唐山市药王阁、洋角、垛瓦，河南省信阳市的平寨、许山、三官等村进行了调查而得出上述结论。
有的地方是“三提六统”。所谓“三提”指提取公积金、公益金和管理费；“五统”指教育附加、农业税费、拥军优属费、计划生育费，“六统”则还包括植树造林费。
韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，西安，陕西师范大学出版社2000年版，第92页。
张俊浩：《民法学原理》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第162页。
笔者曾分别于2006年11月和2007年1月—2月对河北唐山市的农村集体管理情况进行调研究，发现上述情况。
马新彦：《土地承包经营权流转的物权法思考》，《法商研究》，武汉，2005年第5期，第115页。
参见王仁宏：《有价证券之基本理论》，载《郑玉波先生七秩华诞祝贺论文集》，台湾，台湾大学法律系1988年版，第23页。
如《土地承包法》第41条，第48 条。
吕来明：《走向市场的土地——地产法新论》，贵州，贵州人民出版社1995年版，第194页
林可敬：《农村集体土地所有制探析》，《中国土地科学》，北京，1993年第5期；朱晔：《我国农村土地所有权制度反思》，《中央政法管理干部学院学报》，北京，1998年第1期。
王卫国：《中国土地权利研究》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第98页。
王利明：《民商法研究》（修订版），第4辑，北京，法律出版社2001年版，第333—336页。
韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，西安，陕西师范大学出版社2000年版，第79—81页。
孟勤国：《物权二元结构论》，北京，人民法院出版社2002年版，第164页。
否则，我们就不能正确理解财产权真切含义，传统政治国家意义上的财产权的虚幻道德力量和宪政功能将会继续遮迷我们视线。参见[美]埃尔斯特等编写：《宪政与民主》，上海，三联书店1997年版，第280、307页。
[美]施瓦茨著，王军译：《美国法律史》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第24页。
《马克思恩格斯全集》第23卷，北京，人民出版社1972年版，第832页。
王卫国：《中国土地权利研究》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第119页。
参见：2007年1月23日中国人民大学《地产法理论和实务研讨会》会议实录。所引述内容为北京市高级人民法院单国军法官的发言内容。载http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=30659
这极象猫鼠游戏，政府和用地主体之间极尽博弈之能事。如天津市政府近期重拳打击违法开发房地产行为，通过媒体公布了几个借新农村建设名义非法进行房地产开发项目。载《中国青年报》，2007年02月26日。
参见单国军在中国人民大学法学院“地产理论与实务研讨会”上关于“土地纠纷案件审判经验交流发言”。
参见季卫东：《私法秩序与经济的发展》，载《法治秩序的建构》，北京，中国政法大学出版社，1999年版，第364-367页。 |
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原作者：刘道远北京工商大学法学院讲师,林群英
一、引言《物权法草案》经过七次审议，最终表决通过，并将于2007年10月开始施行。《物权法》对征收规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体土地，并对补偿内容和原则作了规定。至于具体补偿标准和补偿方式，因为各地情况不一样，要依照今后有关法律、法规，包括现行土地管理法的相应规定来执行。众所周知，土地征收是对土地权利人权利剥夺。我国土地实行公有制，即全民所有和集体所有。既然皆为公有，其征收意义究竟为何？《物权法》中对农村集体土地所有权规定基本沿袭了过去立法规定，集体土地所有权性质模糊、主体不明等弊端依旧，因此在土地征收制度中，维护被征收农民土地权益，实现对土地资源充分、有效利用，促进土地资源配置制度健康发展岂不仍为具文？鉴于我国农村集体土地所有权是《物权法》中关于集体所有权规定至为重要制度，并且为土地征收制度之理论前设，因此本文拟在土地征收制度语境下，基于物权立法，对农村集体土地所有权性质及相关制度进行探讨，提出看法，希望能为立法完善和司法提供参考。二、集体土地所有权本质理论比较述评对集体土地所有权性质认识，有以下几种。其一认为集体所有权在性质上为公有，而非一般的共同共有，同时集体财产又是一种公有程度较低的财产形式，它和集体成员的个人利益又是密切联系在一起的，这就意味着在确定集体所有权主体和内容时，也必须承认集体组织成员对集体财产共同地享有（但不能具体量化为个人的）财产权，它是农村村民小组享有的土地所有权；其二认为总有之法理对我国农村集体土地所有权制度极具价值，学者孟勤国认为实行总有远远优越于其他制度形式；其三认为集体土地所有权是新型总有，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权，“把这种新型总有称为‘总同共有’，这样，按份共有、共同共有、总同共有将成为我国民法上的三种共有形式”；其四认为集体所有权是法人和个人共同所有，是“个人化和法人化的契合”，集体土地应该为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权；其五认为集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；其六认为考虑到目前我国农村土地现实状况，立法方面客观困难，以及制度转化成本，农村土地所有权制度改革方向应是体现集体所有制的土地法人所有权制度；其七认为集体土地所有权应该为一定社区范围内的农民共同共有；其八认为其应该是社区农民集体所有权。综观上述观点，各有其合理性因素，并且都能合乎逻辑地自圆其说，但是都有其局限性。具体来说，公有说体现了局部范围全体集体成员在占有和使用生产资料的共同性，产品分配的共同性，它排除国家、其他集体及私人对其财产的占有。但是，这种认为集体所有权就是集体所有制在法律上的体现的观点，其本身合理性还有待进一步论证；这种立论对解决前述的主体缺位并无改进；对国家所有权的全体人民的间接公有和集体所有权的集体成员的直接共有特征未加考察；对未来的集体土地改革市场化方向也缺乏应有预期。同时，集体土地所有权是村民小组所享有的所有权认识，于法律和现实也不相符，因为（1）改革开放以后，“三级所有，队为基础”模式有所打破，打破后的所有主体各地基本采取所有权归村的思路； （2）村的机构建制健全，而生产小队现在根本就没有机构，连生产队长现在也被村民代表所代替，不再单独设置；（3）农村截留的机动地也掌握在村委手中，并由其管理，生产小队并不能控制；（4）在农村捐税未免除前的“三提五统”，其管理权和支配权也掌握在村委手中；（5）按照农村土地调整政策，调整土地时的组织者和管理者是村里牵头，小队村民代表参与，而不是其他主体。总有说和总同共有说都强调了集体组织全体成员的团体性，突出团体规则对个人意志和自由的约束，但其不足也很明显：（1）尽管多数人形成了一个相比共有人数为众的团体，然而并无独立人格，这对维护集体和集体组织成员利益不利。（2）权利分割行使理论存废及不足。在总有说，对所有权进行质的分割，管理权和处分权由总有人行使，使用权和收益权由成员行使，而集体所有权主体对集体所有权享有和行使并无分割，与现实差距甚大；在总同共有说，与传统总有所不同者，总有成员团体对总有财产具有抽象统一支配权，总有成员团体不是独立法人团体，而是成员的集体，全体成员以其集体意志对集体财产抽象地统一支配。“新型总有的所有权的核心已不再是简单目的——实现其成员对物的具体利用，不再是团体的管理处分权和其成员的使用、收益权的简单相加，而首先是全体所有者联合实现对物的抽象统一支配，即总有成员集体按平等自愿民主议决的原则统一支配集体财产，统一决定对集体财产的占有、使用、收益和处分。各个成员的所有者身份体现在对集体财产的抽象支配意义上，不再主要体现在他分别享有的使用、收益权能上。成员个人不占有使用集体的土地等财产不丧失其所有者身份，成员个人占有使用集体土地财产并不是其所有权内容的体现，只是成员个人对集体财产的他物权，其总有成员的资格体现在抽象支配意义上而不在具体利用上。”这一抽象支配权的改造基本改变了总有性质，同时制度变革成本也很高。（3）总有制度的集体土地产权权能不能流转，其不能通过交易由最需要者使用，这跟我们现在土地资源市场化配置改革方向不符，也不能提高土地利用效率。法人和个人共有说将利用现代企业制度改组现有城乡集体企业的成果直接套用于农村集体土地所有权，因为公司制模式除财产上的双重所有制，产权明晰，管理分工明确，权力制衡等特点外，更不会改变集体土地的公有性。但是该理论存在漏洞：法人和个人共有之说违反物权一物一权原则；集体土地所有权有很多种形式，并存在社会保障功能，法人的一些制度比如破产规则根本不能运用其上；同时，集体土地所有权有很复杂的样态，有农民集体土地所有权，有城镇集体土地所有权等等，其不可能都采用法人形式。法人所有权说之弊除了上述之外，还存在以下问题：（1）与我国现实不符。现实集体土地所有权是以社区范围为基础，一定范围内的劳动群众共同享有之权利，该共同享有之团体性并未凝聚到足以产生一个具有独立法律人格的法人层面，而且公司的财产也只是由公司法人单独享有。（2）会形成法人专横。根据笔者对农村集体经济组织的管理情况调查得知，集体土地所有权和经济权利实际上演化成为集体经济组织内的干部特权，主要因为农村法治意识淡薄，集体所有权享有主体缺位。（3）农村集体社区成员和该集体之间没有出资权或股权法律关系，农村集体成员权跟是否是该组织劳动者也无直接关系，这跟法人理论存在难以弥合的缺口。（4）集体土地所有权是集经济权和成员权于一体的权利，是全体成员不分份额大小、不可分割地共同对集体所有的生产资料享有的所有权，不可能采用股份制。（5）农村集体土地有一定的社会保障功能，成员不因为没有或丧失土地而无成员权利，也不因为不能参加劳动而不能获得土地或集体成员权，“集体所有制使集体成员天然地与集体有种身份关系：出生在这个集体，就自然成为集体的成员，”这跟企业法人或股份制度都有差异。集体经济组织单独所有权说或农民集体所有权说反映了集体所有权的表面特征，但是集体经济组织和农民集体的概念严格意义上说都不够明确、科学；同时，按照我国现行法律规定，集体经济组织或农民集体并非独立民事主体，在立法、理论和实践上都很难成立；最后，集体经济组织单独所有权说排斥集体成员的所有权主体资格，集体经济组织成员对土地所有权只能是一种间接所有权，这与集体经济组织内的成员直接占有生产资料，享有所有权相互抵牾。本文认为，集体土地所有权主体的确定、集体土地所有权的功能和集体土地所有权行使是三位一体的问题，集体土地的所有关系为共有关系，集体所有权应该是一种具有集体成员身份性质的财产权利。同时，农村村集体经济组织本质上是一个生存共同体，是基于生存需要而自然形成的团体，集体所有权不过是一种生存的权利。三者之中单独讨论任何一个问题都将使其讨论泛化、失去意义。有鉴于此，笔者认为上述一定社区范围内集体组织成员共同共有观点更为妥贴，但是应该加以改进：集体土地所有是以村为单位的集体成员共同共有，因为除了前述分析，还有以下原因：（1）“三级所有”体制早已过时，乡（镇）和生产小队农民集体所有大多名存实亡；（2）农民集体所有规模比较适合当前农村生产力水平和组织管理水平，村级机构又可对其进行指导、监督；（3）目前很多地方政府对《土地管理法》第10条中规定的三种农民集体所有已有所选择，在确权发证时也将所有权证发给了村民委员会，尤其是在地少人多经济比较发达的东南沿海地区，有的省份已规定集体土地统一归村农民集体所有。另外，理论界多赞同集体土地归村农民集体所有，实践中也加以采行，不会涉及土地制度改变，不会引起社会动荡，又可以解决原来所有权主体缺位问题。同时，农村集体土地成员共同共有还要强调其成员性，即成员权或社员权，它是一种基于农村集体经济组织成员地位而享有的总括权利，包括承包经营权、宅基地分配权、征地补偿权、集体福利分配权等经济权利和参与管理权、投票权、选举与被选举权等民主管理权利。因为：（1）成员权是一种基于团体性构成而享有的团体法上之权利，其除了具有财产上的请求权外，尚有身份法上请求权或其他特殊权利，统称为社员权或股权，以表示社员或股东的地位，它是一种包容性极强的私权性权利，也是对过去在个人占有基础上的所有权理论的发展和扬弃，这对保护集体经济组织成员的合法权益更为有利。（2）集体经济组织成员大会是最高权力机关，通过这一机关成员可以制止、纠正社团及其部分成员违法行为，使集体这一团体行为符合社团和社员成员利益，而成员权则是前述目的实现的基本条件。（3）农村土地集体所有是劳动者共同占有生产资料，实行民主管理，实现共同致富的财产形式，在立法上明确并完善成员权，使农村集体组织成员对集体有认同感和归属感，发挥其积极性和创造性，充分行使监督权利，真正落实民主管理。值得一提的是，为了落实上述职能，物权法应该就集体成员行使成员权利程序作出明确规定，包括规定集体成员有权选举产生本集体内部组织管理机构；规定集体土地及其他财产管理会议和议事程序；规定集体土地及其他财产管理机构决议；确定农村集体成员诉讼主体资格。遗憾的是，《物权法》对成员权并未明确规定，而一些立法中关于成员权的规定也有很大缺陷，实属不妥。三、集体成员共同共有与集体土地公有性关系当前我国土地实行公有，不容质疑。但是在各种对集体土地产权制度进行改进的研究中，对集体土地所有的公有和私有性质论争仍然存在。自20世纪80年代中期以来，各种针对农村集体土地所有权变革主张中，代表性观点有五种：（1）完善集体所有权，确立真正意义上的集体土地所有权；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；（3）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；（4）部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家、集体和农民私人所有三者并存；（5）保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度改革。前四种观点均直指集体土地所有权主体缺位症结，第五种主张弱化土地所有权功能，强化土地使用权。如前所述，笔者认为集体土地所有权为村集体成员共同共有权。实质上，当下农村土地所有权核心问题是所有权主体归属，在权属关系确定基础上进行市场化转型。所以村集体成员共同共有既保留农村土地集体所有权，又对集体所有权关系重新型构，颇为理想。然而，此种集体土地所有形式是公有还是私有？观点各异。其一，特殊共有说。其认为如果将集体所有权等同于共有权，导致集体财产完全私有化和集体财产的不稳定。但该观点也未彻底否认集体土地的共同共有形式，是一种不同于一般的共同共有的财产所有形式，而该形式集体土地公有与全民性质的公有存在程度差异。其二，共有和公有同质说。其认为“公有制同共同所有形式在实质上是相通的”，“集体所有制是在一定集体范围内的财产共有，既全体集体成员对属于集体财产的共同共有”。其三，公有财产主体单一否认说。该说否认传统公有主体单一性特征，认为集体财产属于某一集体组织所有，不等于集体财产可以脱离集体组织成员而存在，“逻辑上，公有和共有不是非此即彼的关系，完全可能出现既是公有又是共有的情形，集体所有制是公有制，集体所有权是共有，并不冲突。”特殊共有关系说是在对传统共同共有进行改造基础上提出的理论，它兼顾集体土地所有关系存在的持久性和人身性质，并且注意到集体土地所有的公有程度性特征。但是，集体土地所有的法权关系并非共同共有所能涵盖，公有性质是否具有程度性特征也值得商榷。共有和公有同质说否认了集体土地共有说与公有制可能存在的冲突，但是二者是否相同，共有是否意味公有，不无疑问。公有主体单一否认说认识到了集体和个人关系具有统一性，认为公有财产所有权主体单一论缺乏逻辑支撑，让集体组织成员成为所有人也理论障碍。其从否定性方面进行了分析，但能否从积极的方面进一步论证集体所有采纳集体成员共同共有的合理性，该理论还需要做哪些改进，有待完善。本文认为，集体土地所有权集体成员共同共有说既能够解决我国农村土地产权存在的问题，也符合我国农村集体土地产权制度现实，应该在我国未来完善《物权法》时明确规定而成为一种法定物权。至于公有性质，我们要从以下几个方面来探讨。一、对公有制本质要有正确认识，明确财产权相对于公有和私有性质判断之间关系的非直接特点，明确财产权与公有和私有并无直接一一对应关系。讨论集体土地所有形式的公有性质，对公有本质不可回避。本质上讲，所有制是经济学概念，是指生产方式，是生产资料的所有制形式，即劳动者与生产资料相互结合方式。而公有制，是指劳动者共同拥有生产资料，两者直接结合的一种生产方式，私有制则是生产资料所有权人支配无生产资料劳动者的生产方式。公有和私有只是生产方式不同。而共同共有关系是财产权的样态，尽管对财产权的性质和功能认识方面见仁见智，但可以肯定的是，财产权与公有制和私有制没有直接对应关系，因为：（1）财产权不应该受到公有和私有限制，只是一个开放包容的权利体系。它产生于国家创设，保护财产权是国家的目的，没有国家，就根本没有财产权；它不再承载宪政核心功能——尽管在政治国家的意义上它曾经承载了很多宪政功能。在经济的和法律的方面， 财产权只是一种由国家制定的经济手段，一种法权关系。（2）公有和私有的划分是计划经济时代产物，该分析方法注重价值判断和目的分析，其实质是利益界定，其对集体土地所有权的权利规范形式范畴并无多大意义，尽管这种分析在利益分析层面具有一定意义，因为公有和私有的划分在法律的规范形式层面并无太大作用。（3）从实践来看，在我国，计划经济时期对公有和私有的划分具有很强的政治功能分析方法，加之带有极强价值判断，这种要么为“公”，要么为“私”的二元对立分析，如果再用来分析财产关系，对市场经济的深化也有害无益。（4）本质上，判断一种产权形式优劣，不应该从公有和私有角度，而应该从是否促进生产力发展之角度来分析，这既是国家经济制度设计的标准，也是法律制度设计晷尺。另外，值得一提的是，按照我国传统的在公有制和私有制区分框架下采用定性分析方法来研究财产法律关系，不仅仅会先入为主，而且使很多财产权无法获得相应法律地位。所以，财产权不仅仅是一项一项经济制度，它也是法律制度，具有角色双重性。美国建国初期制宪者就指出，建立共和国是为了确立财产权的最高地位，同时维护财产权是社会契约的首要目标。而我国学界对财产权的认识总是从经济学角度分析，并且唯独强调每一制度设计的政治功能，甚至首先仅仅局限于公有和私有界定方面，具有很大局限性。而超越这一羁绊，对财产权含义会有正确理解，有助于对集体土地产权公有性质的认识。二、集体土地所有权是一定范围内全体成员直接的共同所有权，共同共有是其形式，成员权是其保障，共有权不可分割。集体土地所有制，是一定范围内的局部成员对土地的局部直接占有，因此集体成员是集体土地所有制生产资料的直接所有者和受益者。这种经济关系反映于法律上就要求法律要确定集体成员全体对集体土地和其他财产的直接所有权。这不是私有，是用“在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”其所采取的法律形式是共同共有，这样，能够密切集体成员与土地的关系，直接反映其直接占有土地的强烈愿望。但这种共同共有是经过改造的，是不可分割的，并和成员权制度结合起来，相互为用。不可分割保证了集体土地的公有性，并能够有效保障农村土地的生存保障功能。与成员权制度结合，可以实现对集体成员个人利益的保护，实现了集体土地成员共有的团体利益和个人利益的统一。三、集体土地集体成员共同共是适应我国农村生产力发展水平的土地所有形式。在市场经济条件下，公有制的实现方式的核心是劳动者与公有制生产资料的具体结合形式。依据经典马列学说，公有制经济是劳动者和生产资料直接结合的经济，这种结合在计划经济时代通过行政的方式，生产资料也按计划配置。但是，在市场经济，劳动者与公有制生产资料的结合不再是行政手段，计划手段，而是根据生产力发展水平，主要通过市场之配置手段。对农村集体土地采取家庭联产承包，农户与其所承包的集体所有的生产资料直接结合，这从根本上提高了生产率，提高了农民生产劳动积极性。但是，承包经营权还仅仅是农地使用权，集体土地所有权的归属主体仍然不明确，对农村生产力的发展构成阻碍。实行集体土地成员共同共有，明确其不可分割性和成员权，解决了权属不明沉疴，也符合公有制的要求。它是经验的，具有可操作性，是根据我国农村集体土地产权的多年实践而寄生生产出来的符合我国农村生产力发展现实状况的所有形式。综上所述，我国集体土地所有权制度设计，应该减少乃至消除过度强调政治功能标准，而采用经济和法律标准，既要和民法的主体理论和结构相适应，又要跟我国现实农村集体土地产权制度实践相吻合，要真正贯彻所有权制度设计能够解放生产力，促进农村集体组织及其成员财富增长。另外，针对我国目前物权法草案中关于农村集体所有权立法的裹足不前，笔者认为，还应该在性质认识方面有所深化、创新。四、规范的集体土地产权范式下的合理征地制度型构第一，确立国家土地所有权和集体土地所有权平等原则。物权保护平等原则是我国《物权法草案》的一个基本原则，是民法平等原则在物权法中的反映。国家土地所有权和集体土地所有权平等，就要求国家所有者和集体所有者都平等地对自己土地有占有、使用、收益和处分权利，而过去多数学者坚持二者是有区别的，认为农村集体土地所有权是一种有限制物权：集体土地所有权的独立性和二者的平等性并不意味着法律对两种土地所有权的规范和调整毫无差别，“一般来说，集体土地所有权受到较多的法律限制，”这殊值商榷。实行物权平等保护原则，是我国进一步深化社会主义市场经济需要，也是顺应市场规律，实现公平竞争要求。对于国家土地所有权和集体土地所有权来说，坚持平等保护原则，对于保护集体经济组织及其成员的权益，实现集体土地产权的市场化改革，都具有重要意义。本质上讲，土地征收征用纠纷案件之所以难于审理，一是因为政策性太强，二是因为缺乏明确的法律依据，因而在实际审判工作中，主要依赖审判的能动性，再就是注意法律效果和社会效果的统一。笔者认为，鉴于审理这些案件存在依据不足之实际，应该将土地权利平等保护原则作为首要原则加以遵循。第二，建立农村集体土地使用权的可流转机制。尽管目前法律规定对城市建设用地的输送管道仍然唯一，集体土地不能直接入市，但笔者认为，未来农村集体土地使用权可以流转之趋势不可逆转。因为：（1）尽管我国现行法律明确规定农村土地不能直接转让成为城市和工业用地，但农村土地违法交易的隐形市场力量很大，而国家又制止、取缔不了。这就使农村土地产权交易呈现失控状态，已经发生的交易也不能得到法律保护，从而导致了交易双方的短期行为，并滋生其他问题。司法上也是摸石头过河。解决办法是在法制健全的前提下，允许集体土地使用权流转。（2）城市建设用地需求通过征地方式在实践上存在很多问题，尤其是通过征收方式满足城市商业用地也不符合征收制度本来功能。所以，无论中央政府，学界，还是立法机关，都达成一致意见认为，要严格限制征地。因此，放开农村土地使用权市场，其对解决这些社会问题绝非权宜之计。（3）通过市场化变革，可以促使农村土地产权和国有土地产权平等化，有助于解决国有土地和集体土地的权属模糊。否则，与我国的农村改革市场经济发展方向也不合拍。总之，笔者认为，要从根本上解决我国征地中的突出问题，就要改变政府垄断土地经营的做法，发挥市场经济的整合功能，推进农村土地产权市场化改革。第三，主体归位。所有权首先是一种一般的控制力、支配力所形成的关系，其基本价值在于确立物或者财产归属于一定主体。目前对中国集体所有权性质认识的混乱和集体组织上的混乱，端在于对集体所有权主体的认识之混乱，并导致了农村集体土地所有权制度的社会价值和应有功能的丧失。在此问题上，对集体所有权的否定论也上值得质疑的，集体所有制在中国社会——至少在目前是如此——是一个不可改变的事实，对集体所有权主体予以准确的界定，有助于稳定中国社会经济关系。以土地征收制度为例来说明：只有确定了集体土地所有权的主体，才能使集体组织和其他成员利益的到有效保护，而避免认为国家土地征收是所谓：“左口袋掏钱，右口袋装钱，无关相关人利益”的错误认识。从某种意义上讲，土地征收也是一种正义分配手段，“但需要强调的是，这种分配正义必须建立在尊重私有财产的基础之上的，也就是说，只有确定归属，有可靠保障的所有权才可以进行正确的计算、比较和交换。”第四，尊重市场规律，贯彻农村集体土地产权改革契约精神。契约精神作为市场经济的基本前提和个人所有是一致的，在社会主义建立之初，个人所有权和契约精神都被否定，并认为公有制和计划经济是社会主义的根本特征，而考察社会历史的发展，所有制和所有权的产生和发展，都是与生产力的发展联系在一起，并将是否能够促进生产力的发展作为衡量所有权制度是否合理的唯一标准。笔者认为，市场经济对农村土地产权改革具有强大的整合作用，尤其对目前正处于转型时期的我国来说，其意义更大：在土地产权改革中，在尊重市场经济的前提下，按照契约范式来改变现存规则，对保护土地产权主体利益，实现社会分配的均衡和公正，十分有利，因为契约提供了一个框架：当事人可以自由表达自己的意志，利益的界限由他们自己来确定，并通过协商来实现，“它意味着要以某种主体性、某种能动性作为其成立的基本条件。”第五，土地争议可诉化，坚持司法终审原则，尤其在土地征收中，坚持司法审查原则，可以提供一个相对完善的组织方法，促成双方当事人以对话机制，低成本地解决争讼，也让司法程序成为限制权力和保护权利的最后一道防线。现实中，地方乡村干部擅自把农民的土地转让，农民起诉到法院，法院则以“土地是集体所有”为由拒绝立案。为此，要确定集体土地所有权主体，明确集体组织组成人员的成员权，确立成员的土地权利，确立他们的诉讼主体资格，要明确土地征收中哪些纠纷法院应该受理，包括被征收主体和土地需用人。五、结论《物权法》已经通过，但集体土地所有权制度立法的规范化和成熟化仍然未尽如人意。而集体土地所有权的立法完善，是我国未来国家征用土地完善的制度基础，这既有集体土地产权的确定和明晰，也包括集体土地所有权和使用权的可价值化。要让农村集体土地进入土地一级市场进行流转，让其发挥土地资源应该具有的财富的价值功能。只有这样，发展农业、发展农村经济，保护农民的合法权益，才不会沦为空话。 注释:
王利明：《民商法研究》，北京，法律出版社2001年版，第350—355页。
张俊浩：《民法学原理》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第377页。
孟勤国：《物权二元结构论》，北京，人民法院出版社2002年版，第194页。
韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，西安，陕西师范大学出版社2000年版，第92页。
孔祥俊：《民商法新问题与判解研究》，北京，人民法院出版社1996年版，第378页。
王卫国：《中国土地权利研究》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第114页。
陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，北京，中国政法大学2004年第1版。
肖方杨：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，《中外法学》，北京，1999年第4期，第86—90页。
常健：《试论我国农村集体土地所有权制度的完善》，《不动产纵横》，南京，2001年第1 期。
笔者对此于2006年6月—2007年2月对此进行了农村调研，主要对河北省唐山市药王阁、洋角、垛瓦，河南省信阳市的平寨、许山、三官等村进行了调查而得出上述结论。
有的地方是“三提六统”。所谓“三提”指提取公积金、公益金和管理费；“五统”指教育附加、农业税费、拥军优属费、计划生育费，“六统”则还包括植树造林费。
韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，西安，陕西师范大学出版社2000年版，第92页。
张俊浩：《民法学原理》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第162页。
笔者曾分别于2006年11月和2007年1月—2月对河北唐山市的农村集体管理情况进行调研究，发现上述情况。
马新彦：《土地承包经营权流转的物权法思考》，《法商研究》，武汉，2005年第5期，第115页。
参见王仁宏：《有价证券之基本理论》，载《郑玉波先生七秩华诞祝贺论文集》，台湾，台湾大学法律系1988年版，第23页。
如《土地承包法》第41条，第48 条。
吕来明：《走向市场的土地——地产法新论》，贵州，贵州人民出版社1995年版，第194页
林可敬：《农村集体土地所有制探析》，《中国土地科学》，北京，1993年第5期；朱晔：《我国农村土地所有权制度反思》，《中央政法管理干部学院学报》，北京，1998年第1期。
王卫国：《中国土地权利研究》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第98页。
王利明：《民商法研究》（修订版），第4辑，北京，法律出版社2001年版，第333—336页。
韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，西安，陕西师范大学出版社2000年版，第79—81页。
孟勤国：《物权二元结构论》，北京，人民法院出版社2002年版，第164页。
否则，我们就不能正确理解财产权真切含义，传统政治国家意义上的财产权的虚幻道德力量和宪政功能将会继续遮迷我们视线。参见[美]埃尔斯特等编写：《宪政与民主》，上海，三联书店1997年版，第280、307页。
[美]施瓦茨著，王军译：《美国法律史》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第24页。
《马克思恩格斯全集》第23卷，北京，人民出版社1972年版，第832页。
王卫国：《中国土地权利研究》，北京，中国政法大学出版社1997年版，第119页。
参见：2007年1月23日中国人民大学《地产法理论和实务研讨会》会议实录。所引述内容为北京市高级人民法院单国军法官的发言内容。载http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=30659
这极象猫鼠游戏，政府和用地主体之间极尽博弈之能事。如天津市政府近期重拳打击违法开发房地产行为，通过媒体公布了几个借新农村建设名义非法进行房地产开发项目。载《中国青年报》，2007年02月26日。
参见单国军在中国人民大学法学院“地产理论与实务研讨会”上关于“土地纠纷案件审判经验交流发言”。
参见季卫东：《私法秩序与经济的发展》，载《法治秩序的建构》，北京，中国政法大学出版社，1999年版，第364-367页。
