一、民商事司法救助及其功能 （一）司法救助的概念 司法救助（Access to Justice）是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主与法制进步的表现。司法救助，又称为诉讼救助（Assistance Judiciare），有的学者称之为诉讼费用豁免制度（Institution of Exemption from Costs），或用早先的术语来说叫“穷人规范”（Poor Persons Rules）。[ii]在历史上，司法救助最早产生于英国。据考证，一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到15世纪的英格兰，苏格兰还一度创立了穷人登记册，在册者若提起诉讼，则可免费得到法律顾问和代理人的帮助。[iii]司法救助在不同国家也有不同的名称，在日本被称为“法律扶助”，在英美法系国家被称为“法律帮助”或“法律服务”，在法国被称为“司法帮助”。我国的香港地区称为“法律援助”，澳门地区称为“司法援助”，台湾地区也称为“法律援助”。我国内地一般称为司法救助（援助）。[iv]现代国家一般在民事案件都不给予私人以免费的法律救助，而采取民事诉讼收费原则，因为立法者要确保国家的财政利益并防止当事人滥诉。不过，作为一项政策，立法者同时又规定不应使某一诉讼行为成为富有者独有的特权，也不能使诉讼金额成为一项过重的负担，因为诉讼秩序也可以维护社会利益。因此，为促进这一政策的发展和实现，各国几乎都肯定司法救助制度的意义。 综观世界各国，关于司法救助有狭义和广义之分。狭义的司法救助仅指律师费用的减免，广义的还包括法院诉讼费用的减免和其他涉及到的费用减免，如鉴定费、资料费、文印费等。1980年海牙《国际司法救助公约》还规定有免费提供法律咨询和诉讼文件。因此，司法救助的具体范围因国而异，在国际上并没有统一的标准。从实际运作来看，广义的司法救助应包括法院的诉讼救助（judicial assistance）和一般的法律援助（legal aid）两大块。诉讼救助主要是指法院对于因经济困难而无力支付诉讼费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度，而法律援助主要是指政府设立的法律援助机关为经济困难或特殊案件的当事人免费或由当事人分担费用提供法律服务的法律保障制度。综上，笔者认为广义的司法救助是指法院或政府设立的法律援助机关对于因经济困难无力支付或不能完全支付诉讼费、律师费等法律服务费用的当事人（包括自然人和法人[v]）给予减免收费或其他形式如法律咨询等法律帮助，以保障其法律赋予的权益得以实现的一项司法救济制度。 （二）司法救助的功能 司法救助制度既是完善各国司法制度的需要，也是保障当事人程序公正的需要。司法救助制度的建立和实施，在司法制度上的意义在于它弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，从而使有可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”得以填充。[vi] 其一，完善诉讼程序的重要机制。司法救助制度属于诉讼程序制度的范畴。诉讼程序是由国家创制用以裁决社会冲突或纷争，保障既定的实体法律关系得以实现的规范和机制。在民事诉讼程序中，原告与被告的法律地位完全平等。在当今世界上，存在两种主要的民事诉讼模式：职权主义（Official system）与当事人主义（Adversary system）。[vii]在实行职权主义民事诉讼方式的国家，法院在诉讼程序中拥有主导权，程序的进行以及诉讼资料、证据的收集等权能由法院为之。法院主动调查取证，可信赖度高，质证、认证方面的问题并不突出。而在实行当事人主义又被称为“对抗式”审判方式的国家，强调民事诉讼当事人的举证责任，诉讼请求的确定、诉讼资料和大部分证据的收集和证明都由当事人双方负责提供，而法官则处于顺应性的地位。[viii]这种双方举证方式的可信赖度难免有问题，这就需要由当事人双方在法庭审理过程中进行质证，以确保证据的真实可信。而一般当事人不具备合格的法律知识和诉讼技能条件，必须借助于律师的专门知识和专业化服务，才能在民事诉讼中保证原、被告双方“对抗”的结果，有助于法官客观、公正地认定案件事实和正确地适用法律。但是，目前包括中国在内的世界各国一样，实行的是律师有偿服务的市场中介机制，故而当事人的经济状况与其能否支付服务费用以获得律师的法律帮助具有直接的联系。对于经济困难的当事人而言，如果没有一种国家的司法救助制度，自己又不能承担律师的法律服务费用，势必在诉讼中处于不利地位，难以维护自己的合法权益，因此，客观上导致需要由国家设立司法救助制度来救济经济困难无力聘请律师的诉讼当事人。只要律师在诉讼程序中扮演着不可或缺的角色，司法救助制度就必然是诉讼机制中的重要环节。 其二，实现程序公正的重要保障。无论是狭义的一般法律援助还是广义的司法救助，所实际发挥的功能都是解决诉讼程序公正的问题。诉讼程序公正原则与诉讼活动的内在联系，比之与其他领域的行为或活动之间的联系更具有本质性。公正和正义作为古老而持久的法律价值，“一直被宣布为法律本身的救世主思想”。[ix]美国法律哲学家博登海默（Edgar Bodenheimer）认为：“从最为广泛和最为一般的意义上讲，正义的关注点可以被认为是一个群体的秩序或一个社会的制度是否适合于实现其基本的目标……满足个人的合理需要和主张，并与此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度——这是维续文明的社会生活所必需的——就是正义的目标。”[x]在现行司法体制和诉讼机制中，人们占有经济资源的多寡，与其能否顺利进入司法审判，在诉讼程序中能否实现公正，以维护自身的合法权益，具有直接的联系。从这个意义上讲，占有经济资源多者，必然处于维护自身权益所必须获得司法资源的有利地位；反之，经济困难者，则必然处于获取司法资源的不利地位。在这种情况下，如果国家不设立一种法律保障机制，以弥补由于占有经济资源的差异而导致的人们在享有诉讼程序公正权利方面的事实上的不平等，诉讼程序公正就可能是一句自我标榜的口号，司法审判也就可能失去了其存在的公正价值。当然，司法救助所保障的，并不是完整意义上的“法律面前人人平等”，而是保障人们一律平等地站在法律面前。即保障人们不受经济困难因素的影响，通过减、免、缓交有关诉讼费、律师费等费用进入诉讼程序，获得与其他有支付能力的人们所享有的法律服务，从而平等地行使诉讼权利，确保诉讼程序公正。 二、民商事司法救助的合作模式 国际社会为加强司法救助的合作，付出了种种努力。现在世界上大多数国家都对无经济承受能力但须依法保护自身合法权益者提供司法救助，并通过国民待遇原则或互惠原则使之具有域外效力，双边、多边司法救助的国际合作也在更广阔的范围内进行。 （一）司法救助的单边安排模式 一般而言，司法救助是一国人权保障的制度，司法救助法也只是属于一国国内法的范畴。因此，从一定意义上讲，司法救助的对象是不应该包括本国国民之外的外国人的。但是在各国司法救助立法和实践中，为了适应国际交往的需要和体现司法人权保障的精神，大多通过国民待遇原则或互惠原则使本国的司法救助制度具有域外效力，允许外国人可以成为本国司法救助的对象，从而使司法救助制度不仅在各国的法律体系中确立了自己的地位，而且通过域外效力日益显示出国际化的趋势。[xi] 世界上绝大多数国家通过民事或民商事诉讼法典（如东欧国家），或特别立法（如意大利），或法院制定的诉讼规范（如英国）以及判例法（如美国）确定外国人包括无国籍人享有司法救助权，仅有少数国家，如印度、蒙古等，不授予外国人以诉讼费用豁免权。各国对给予外国人司法救助的条件宽严不一。例如，意大利无条件地给予外国人以国民待遇，丹麦只要求在形式上互惠就够了，匈牙利、波兰、捷克、德国和日本则要求存在实质性的互惠，荷兰要求存在有关的国际条约。此外，某些国家的法律要求当事人应居住在有关国家境内，如希腊、古巴、乌拉圭、阿根廷等国认为，要获得请求费用豁免权的资格，除了要求存在互惠以外，有关外国申请人还应在该有关国家设有住所。[xii]在当前，还出现了一些国家的国内立法在赋予外国人民事诉讼地位方面的国民待遇时并不以条约或互惠为基础，而仅以对等原则加以控制的现象。[xiii] 因此，给予外国人以司法救助已经成为大多数国家的通行做法，一般也只要求以互惠或对等为条件。这一原则表明，一国愿意给予其他一切国家的公民以司法救助，同时，它要求他国对外国公民实行司法救助或改变其不承认外国公民享有司法救助的做法。本国是否予以救助，从一个侧面反映了该国的法制水平和推动国际法制发展的态度。世界上大多数国家或许正是出于上述考虑，超越了给予外国人司法救助本身带来的负面效应（如贫困或财产证明的信用度低，外国当事人对诉讼程序不当的拖延等），超越了各国政治制度和经济、文化发展水平的差异。通过司法救助的单边安排使国际范围内的司法救助方兴未艾，并极大地促进了司法救助双边或多边国际合作的形成。[xiv] （二）司法救助的双边合作模式 由于一国在其国内民法或民商事诉讼法典中规定给予外国公民司法救助是一种单边安排，是向其他所有国家做出的法律上的承诺，因而具有一定的任意性。20世纪60年代以来，各国之间又开始通过订立民事司法协助条约或协定的形式相互给予对方国家的公民以司法救助。这种双边合作形式使两国间形成了互相给予对方国家公民司法救助的稳定联系，而且拓展了受单边安排限制的司法救助领域。 在现存的许多双边司法救助法律文件中，一部分国家采取协定的形式，例如1974年《法兰西共和国政府和塞内加尔共和国政府司法合作协定》，1985年《波兰人民共和国和阿拉伯叙利亚共和国关于民事和刑事司法协助的协定》等。在我国，例如1987年《中华人民共和国和波兰人民共和国关于民事和刑事司法协助的协定》，1987年《中华人民共和国和法兰西共和国关于民事、商事司法协助的协定》等。另外一部分国家则采取条约的形式，例如1965年《奥地利共和国和希腊王国关于民商法领域司法协助的条约》，1987年《美利坚合众国和墨西哥合众国相互司法协助合作的条约》等。在我国，例如1991年《中华人民共和国和意大利共和国关于民事司法协助的条约》，1992年《中华人民共和国和西班牙王国关于民事、商事司法协助的条约》等。 缔结双边司法互助协定或条约是司法救助双边合作的一种可靠、稳定的形式。根据国际法上“条约必须信守”的原则，有关涉及司法救助的司法互助条约或协定的缔结国必须履行给予对方国家公民司法救助的义务，否则，违约者将承担相应的国家责任。另外，在实践中，还存在一种事实状态形式的双边合作，即一国向另一国提供司法救助既无互惠关系的存在，也无条约或协定的依据。这种事实状态主要发生在下列情形：两国间关系良好，在长期的实践中，已逐渐形成了一种相互给予司法救助的事实，而勿需做出明示的承诺；或者一国基于外交上的考虑，认为给予司法救助有助于促进其与请求国的关系。[xv] （三）司法救助的多边合作模式 司法救助的双边合作使两国间在司法救助方面的合作法制化，使国与国之间的司法救助获得了稳定的发展形式和基础。但是，由于现存的主权国家林立，司法救助的双边合作会给一国带来较为繁重的与众多的其他国家进行双边谈判、签约、批准等负担。为了便于某些国家、某一区域的国家乃至全球所有国家开展司法救助方面的合作，司法救助有必要走多边合作的道路。这方面已经取得了一些进展，努力的第一步是1954年海牙《民事诉讼程序公约》的尝试，但在有关司法救助方面，该公约是个失败。1970年代初，司法救助运动（the access-to-justice-movement）达到其高峰。[xvi] 司法救助多边合作的第一种形式是区域性的多边合作，即特定区域内的若干国家通过缔结区域性民商事司法协助协定或公约相互提供司法救助以完成一定的司法行为的方式。现存涉及司法救助的区域性公约主要有1928年《布斯塔曼特法典》，1968年《关于提供外国法资料的欧洲公约》，1968年《民商事司法管辖权和判决执行公约》，1974年《丹麦、芬兰、挪威、冰岛和瑞典关于相互间司法协助的协定》，1975年《美洲国家间关于嘱托书的公约》，等等。此类区域性司法救助公约具有比较稳定的政治、经济及社会基础，各国在历史、宗教、语言等方面具有一定的互补性，彼此更愿意在此方面加强合作。 第二种形式是全球性的多边合作，即若干国家通过缔结全球性多边公约在全球范围内彼此给予司法救助以完成一定的司法行为的方式。20世纪50年代以来，涉及司法救助的国际公约不断问世，主要有1954年《民事诉讼程序公约》，1965年《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书的公约》，1970年《关于从国外获取民事或商事证据的公约》，1971年《民商事外国判决承认与执行公约》，1980年《国际司法救助公约》，等等。此类全球性司法救助公约使各国超越疆界在全球层面上开展国际司法救助活动，从而最大程度地方便了各当事国国民在其他国家进行起诉、应诉以及裁判的执行。 三、欧盟民商事司法救助合作的发展 随着欧洲经济一体化的不断深入，欧洲国家之间的跨界民商事争议也不断增多。在跨界民商事争议中，很多当事人因为经济窘迫难以支付诉讼费，或者只能部分或分期支付诉讼费，从而不能有效地诉诸法律以维护自己的合法权益。为此，欧洲国家一直在努力，到目前为止，主要通过了1977年《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》和2005年《关于在诉讼救助方面建立最低限度的共同规则以改善跨界纠纷中的司法救助的第2002/8号指令》。 （一）1977年《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》 早在欧共体时期，为协调各成员国的管辖权，并有利于判决的自由流动，1968年9月27日在布鲁塞尔（Brussels）签订的《民商事司法管辖权和判决执行公约》就曾对司法救助问题做过规定，其第44条规定，如果缔约国的一方在原始程序中经法院判决给予诉讼救助，那么，该当事人在另一缔约国的判决承认和执行程序中，也应准予诉讼救助，无需再做审查。该条款的意图虽然良好，但效果明显不足，至今未有实践方面的报道。[xvii] 1977年1月27日，欧洲理事会（the Council of Europe）根据司法救助专家委员会（the Committee of Experts on Access to Justice）的建议，在斯特拉斯堡（Strasbourg）通过了《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》（European Agreement on the Transmission of Application for Legal Aid，又称《斯特拉斯堡协定》）。该协定共16个条款，除第8—16条是有关协定的签署、生效、废止、通知等一般问题外，主要涉及以下几个方面：第一，适用范围。协定第1条规定，惯常居住在任何缔约国国内的居民希望在另一缔约国的民商事或行政诉讼过程中享有诉讼救助，可以向其惯常居所所在地国家提出申请书，该国应将该申请书移送给其他国家。第二，转送机关的指定及其任务。各缔约国均应指定一个或一个以上的转送机关（transmit-ting authority），直接向外国被指定的机关提出诉讼救助的申请。转送机关应协助申请人，保证其申请随附的所有文件符合申请的要求。转送机关还应协助该申请人取得必要的文件译文。如果该申请书明显地缺乏根据，转送机关可以拒绝转送该申请书。第三，接受机关的指定及其任务。各缔约国还应指定一个中央接受机关（central receiving authority），接受来自其他缔约国的诉讼救助申请书并采取措施。联邦制国家或多法域国家可指定一个以上的中央接受机关。中央接受机关应将申请书移送给有权决定申请的主管机关，并向转送机关通报有关审查申请书的任何困难和主管机关对该申请做出的决定（第7条）。第四，认证和费用。协定第4条规定，根据本协定提交的所有文件应予免除认证和其他类似手续。第5条规定，各缔约国处理本协定有关送达事宜不应要求收取费用。第五，语言的使用。如果缔约国的机关之间没有特别的协议，在缔约国交存批准书时也没有做出特别保留，诉讼救助的申请书及其随附的文件和其他交流形式应以接受国机关的官方语言或官方语言的一种作成，或者随附该种语言的译本。如果诉讼救助的申请书及其随附的文件和其他交流形式以英文或法文作成，或者随附英文或法文的译本，各缔约国也应接受（第6条）。第六，标准格式。被请求国是否可以要求其国民使用标准格式，这是个开放的问题。欧洲理事会负责跨界诉讼救助改进工作的专门委员会倾向于认为，国内标准格式的使用不能是强制性的。相反，根据欧洲部长理事会（the Council of Ministers）的建议，他们已经发展出了自己的统一标准格式，这一格式也已得到该部长理事会的批准。[xviii] 对于该协定，它吸收了海牙国际私法会议通过的诸如送达、取证等许多有关司法与行政合作公约的成功因素，比如中央机关的建立，英法双语的使用，因而具有一定意义。自1983年4月23日生效起，该协定已在希腊、卢森堡、瑞典、挪威、英国、比利时、丹麦、法国、芬兰等25个国家生效，2001年还在莫斯科签署了附加议定书。但不幸的是，该协定创设的中央机关只用来接受申请的目的，协定的实践经验也是有限的。到目前为止，只有少数案件诉诸公约。例如，在奥地利，每年就只有2—4起案件根据协定处理。协定的利用率如此之低，可能是由于“协定缺乏有效性，比如未规定时间限制，以及相关人员缺乏相应知识的原因”。[xix] （二）欧盟理事会2003年第2002/8号指令 统一民商事司法合作一直是欧洲联盟（European Union）努力的目标之一。1999年10月15日，在芬兰坦派勒（Tampere）召开的欧盟峰会上，各成员国决定采取共同措施，以消除影响民事诉讼（包括商事领域、劳工保护和消费者保护等领域）顺利进行的各种障碍，并责成欧盟理事会（the European Council）制定在欧盟范围内给予同等诉讼费用救助的最低标准。为此，欧盟委员会（the European Commission）在2000年4月9日编写了一本有关民事诉讼费用救助的“绿皮书”。在该“绿皮书”中，委员会阐述了某些当事人在跨界民商事争议中的困境，并提出了一些可行的办法和合理的建议。[xx] 2003年1月27日，欧盟理事会在布鲁塞尔通过了《关于在诉讼救助方面建立最低限度的共同规则以改善跨界纠纷中的司法救助的第2002/8号指令》。[xxi]该指令除一个很长的序言外，共五章23条，基本结构为：第一章“范围和定义”；第二章“法律援助权”；第三章“法律援助的条件和范围”；第四章“程序”；第五章“最后条款”，其内容主要涉及以下几个方面： 第一，关于指令的目标和范围。指令的目的在于通过在跨界争议中建立有关法律援助的最低共同标准，改善跨界争议中的司法救助。指令仅适用于跨界民商事争议，不论法院或法庭性质，但不适用于税务、海关或行政事项。指令中的“成员国”是指除丹麦以外的成员国（第1条）。“跨界争议”是指法律援助申请人居住或惯常居住在一成员国，而不是法院所在地或判决执行所在地的成员国的情形。确定是否存在跨界争议的相关时间是指根据本指令提交申请的时间（第2条）。 第二，关于法律援助的权利。为有效确保符合指令条件的司法救助，涉及指令范围内的争议的自然人有权得到合适的法律援助。法律援助在以下两种情况下被认为是合适的：其一，在提起诉讼程序之前，为解决争议提供诉前建议（pre-litigation advice）；其二，法律帮助和出庭代理，以及免除接受者的诉讼费用。在诉讼当事人自己能够处理案件的法院或法庭程序中，成员国不必提供法律帮助或代理，除非为保证当事人之间的平等性，或考虑到案件的复杂性，法院或任何其他主管机关做出相反的决定。成员国主管机关可以决定法律援助的接受者必须偿还全部或部分费用，如果其经济状况已得到实质性的改善，或者给予法律援助的决定是在接受者提供的不真实信息基础上做出的（第3条）。 第三，关于法律援助的条件。主要有两个：其一是经济状况条件。法院所在地的成员国的主管机关应对申请人的经济状况进行评估，考虑各种客观因素，如收入、资本或家庭情况，包括对资助申请人的经济来源进行评估。成员国可以规定申请人能够全部或部分承受诉讼费用的最低标准（第5条）。其二是争议实质条件。如果成员国的主管机关认为申请人的法律援助申请明显地缺乏根据，它得驳回其申请。在对申请的实质做出决定时，成员国应考虑个案的重要性，并考虑案件的性质，比如申请人请求赔偿其名誉损失，但并没有遭受物质或经济上的损失，或者有关赔偿请求直接来源于申请人的贸易或雇佣职业（第6条）。 第四，关于法律援助的范围。法院所在地的成员国提供的法律援助应包括以下直接有关跨界性质争议的费用：解释费用；法院或主管机关要求当事人提交的，为解决案件所必需的文件的翻译费用；申请人出庭的差旅费（第7条）。申请人居住或惯常居住的成员国应提供法律援助，必要时包括：在根据本指令在法院所在地的成员国获得法律援助之前，在该成员国发生的当地律师或有权提供法律建议的任何其他人的协助费；向该成员国的主管机关提出法律援助申请时，有关申请文件或其他必要的支持文件的翻译费（第8条）。法院所在地成员国为执行判决而发生费用时，应继续给予全部或部分的法律援助（第9条）。另外，法律援助还延伸到司法外程序，如果这种程序是法律要求或法院命令当事人采用的（第10条）。根据本指令在另一成员国执行经证实的文件，也应给予法律援助（第11条）。 第五，关于法律援助的申请。法律援助的申请可以向申请人居住或惯常居住的成员国的主管机关（转送机关），法院所在地或判决执行地的成员国的主管机关（接受机关）提出。申请书应以接受机关所在成员国的一种官方语言、官方语言之一或者成员国指明其可接受的其他语言作成，其他支持文件应提供这些语言的译本。转送机关认为该申请明显地缺乏根据或超出本指令的范围，它可以拒绝转送该申请书。转送机关应在接受申请之日起15天内将申请书移送给另一成员国的接受机关。依指令规定而转送的一切申请文件应免除认证或其他类似手续。依指令而为的申请书的送达，亦不得收取任何费用（第13条）。 第六，关于法律援助的机关。成员国应指定一个或多个主管机关以转送（转送机关）或接受（接受机关）申请。各缔约国应向欧盟委员会提供主管机关的以下信息：转送机关或接受机关的名称和地址；各自管辖的地域范围；接受申请可采用的方式；完成申请所使用的语言。成员国应向欧盟委员会通报接受机关为完成法律援助申请可接受的官方语言，并在2004年11月30日之前将上述信息与欧盟委员会交流。以后对这些信息的修改，应自修改在成员国生效之日起两个月内通知欧盟委员会（第14条）。 第七，关于法律援助的处理。有权处理法律援助申请的各国主管机关应保证申请人能完全知悉申请的处理进展。在申请被全部或部分拒绝时，应做出拒绝的说明。对于法律援助申请的拒绝，成员国应做出复议或上诉的规定。在法院或法庭拒绝法律援助请求，有关事项的判决根据国内法或上诉法院并无救济可言的情况下，成员国可免除上述义务。对拒绝或撤销法律援助申请的判决提出上诉，如其属于行政性质，则往往最终取决于司法审查。 另外，为便于申请，指令还要求制定法律援助申请书和转送法律援助申请书的标准格式，两种标准格式分别最迟于2004年11月30日和2003年3月30日之前作成。该指令不妨碍成员国做出对法律援助申请人更优惠的安排，但在成员国关系上，该指令应优先于成员国缔结的双边或多边条约中规定的法律援助条款，包括1977年《斯特拉斯堡协定》及其2001年议定书和1980年海牙《国际司法救助公约》。 总的来看，2003年第2002/8号指令给予法律援助的条件比较灵活、范围比较广泛、申请比较便利、处理比较及时，特别是建立了各国相关机构之间的合作机制，强制要求制作申请书和转送书的标准格式，从而为成员国居民在欧盟层面上在跨界民商事诉讼领域提供了最低限度的司法救助标准。这也是继欧盟理事会先后通过2000年第1348号送达规则和2001年第1206号取证规则之后，又一项统一欧盟民商事司法合作的立法成果，体现了欧盟民商事司法救助合作的最新发展。 注释: 对于“Access to Justice”一词，从其本义来看，译为“便利诉诸司法”更为恰当，此处暂用通说“司法救助”，参见李浩培：《国际民事程序法概论》，法律出版社1996年版，第108页。 [ii] 参见李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》，武汉大学出版社2001年修订版，第358页。 [iii] 参见郑自文：《国外法律援助制度比较研究》，载《中国国际私法与比较法年刊》（第三卷），法律出版社2000年版，第272—273页。 [iv] 参见徐宏：《国际民事司法协助》，武汉大学出版社1996年版，第97页。 [v] 关于国际司法救助中的法人主体，参见唐新鼓：“国际司法救助中的法人主体”，载《中国国际私法与比较法年刊》（第二卷），法律出版社1999年版，第425—434页。 [vi] 参见张耕主编：《中国法律援助制度诞生的前前后后》，中国方正出版社1998年版，第34—36页。 [vii] 参见刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第175—178页。 [viii] See Larry L. Teply & Ralph U. Teply, Civil Procedure 11-12 (Foundation Press, 2nd ed. 2000). [ix] [美]哈罗德·J·伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社1993年版，第25页。 [x] [美]E·博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。 [xi] 参见郑自文：《国外法律援助制度比较研究》，载《中国国际私法与比较法年刊》（第三卷），法律出版社2000年版，第301—302页。 [xii] 参见李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》，武汉大学出版社2001年修订版，第362页。 [xiii] 参见李双元主编：《市场经济与当代国际私法趋同化问题研究》，武汉大学出版社1994年版，第315—316页。 [xiv] 参见严军兴：《法律援助制度理论与实务》，法律出版社1999年版，第248—249页。 [xv] 参见严军兴：《法律援助制度理论与实务》，法律出版社1999年版，第252页。 [xvi] See M. Cappelletti & B. Garth eds., Access to Justice: A World Survey 234 (Sijthoff and Noordhoff, 1978). [xvii] See P. Schlosser, “Jurisdiction and International Judicial and Administrative Co-operation”, 284 Recueil des cours 220 (2000). [xviii] No. R (94) 8; No. R (97) 6 of 12 February 1997. [xix] See P. Schlosser, “Jurisdiction and International Judicial and Administrative Co-operation”, 284 Recueil des cours 222 (2000). [xx] 参见邹国勇：《德国国际私法的欧洲化》，武汉大学2005年博士学位论文，第212页。 [xxi] Council Directive 2002/8/EC of 27 January 2003 to Improve Access to Justice in Across-Border Disputes by Establishing Minimum Common Rules Relating to Legal Aid for Such Disputes, O.J. L 026, 31/01/2003, pp. 00 41-0047.
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杜焕芳 中国人民大学法学院 讲师
一、民商事司法救助及其功能
（一）司法救助的概念
司法救助（Access to Justice）[i]是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主与法制进步的表现。司法救助，又称为诉讼救助（Assistance Judiciare），有的学者称之为诉讼费用豁免制度（Institution of Exemption from Costs），或用早先的术语来说叫“穷人规范”（Poor Persons Rules）。[ii]在历史上，司法救助最早产生于英国。据考证，一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到15世纪的英格兰，苏格兰还一度创立了穷人登记册，在册者若提起诉讼，则可免费得到法律顾问和代理人的帮助。[iii]司法救助在不同国家也有不同的名称，在日本被称为“法律扶助”，在英美法系国家被称为“法律帮助”或“法律服务”，在法国被称为“司法帮助”。我国的香港地区称为“法律援助”，澳门地区称为“司法援助”，台湾地区也称为“法律援助”。我国内地一般称为司法救助（援助）。[iv]现代国家一般在民事案件都不给予私人以免费的法律救助，而采取民事诉讼收费原则，因为立法者要确保国家的财政利益并防止当事人滥诉。不过，作为一项政策，立法者同时又规定不应使某一诉讼行为成为富有者独有的特权，也不能使诉讼金额成为一项过重的负担，因为诉讼秩序也可以维护社会利益。因此，为促进这一政策的发展和实现，各国几乎都肯定司法救助制度的意义。
综观世界各国，关于司法救助有狭义和广义之分。狭义的司法救助仅指律师费用的减免，广义的还包括法院诉讼费用的减免和其他涉及到的费用减免，如鉴定费、资料费、文印费等。1980年海牙《国际司法救助公约》还规定有免费提供法律咨询和诉讼文件。因此，司法救助的具体范围因国而异，在国际上并没有统一的标准。从实际运作来看，广义的司法救助应包括法院的诉讼救助（judicial assistance）和一般的法律援助（legal aid）两大块。诉讼救助主要是指法院对于因经济困难而无力支付诉讼费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度，而法律援助主要是指政府设立的法律援助机关为经济困难或特殊案件的当事人免费或由当事人分担费用提供法律服务的法律保障制度。综上，笔者认为广义的司法救助是指法院或政府设立的法律援助机关对于因经济困难无力支付或不能完全支付诉讼费、律师费等法律服务费用的当事人（包括自然人和法人[v]）给予减免收费或其他形式如法律咨询等法律帮助，以保障其法律赋予的权益得以实现的一项司法救济制度。
（二）司法救助的功能
司法救助制度既是完善各国司法制度的需要，也是保障当事人程序公正的需要。司法救助制度的建立和实施，在司法制度上的意义在于它弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，从而使有可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”得以填充。[vi]
其一，完善诉讼程序的重要机制。司法救助制度属于诉讼程序制度的范畴。诉讼程序是由国家创制用以裁决社会冲突或纷争，保障既定的实体法律关系得以实现的规范和机制。在民事诉讼程序中，原告与被告的法律地位完全平等。在当今世界上，存在两种主要的民事诉讼模式：职权主义（Official system）与当事人主义（Adversary system）。[vii]在实行职权主义民事诉讼方式的国家，法院在诉讼程序中拥有主导权，程序的进行以及诉讼资料、证据的收集等权能由法院为之。法院主动调查取证，可信赖度高，质证、认证方面的问题并不突出。而在实行当事人主义又被称为“对抗式”审判方式的国家，强调民事诉讼当事人的举证责任，诉讼请求的确定、诉讼资料和大部分证据的收集和证明都由当事人双方负责提供，而法官则处于顺应性的地位。[viii]这种双方举证方式的可信赖度难免有问题，这就需要由当事人双方在法庭审理过程中进行质证，以确保证据的真实可信。而一般当事人不具备合格的法律知识和诉讼技能条件，必须借助于律师的专门知识和专业化服务，才能在民事诉讼中保证原、被告双方“对抗”的结果，有助于法官客观、公正地认定案件事实和正确地适用法律。但是，目前包括中国在内的世界各国一样，实行的是律师有偿服务的市场中介机制，故而当事人的经济状况与其能否支付服务费用以获得律师的法律帮助具有直接的联系。对于经济困难的当事人而言，如果没有一种国家的司法救助制度，自己又不能承担律师的法律服务费用，势必在诉讼中处于不利地位，难以维护自己的合法权益，因此，客观上导致需要由国家设立司法救助制度来救济经济困难无力聘请律师的诉讼当事人。只要律师在诉讼程序中扮演着不可或缺的角色，司法救助制度就必然是诉讼机制中的重要环节。
其二，实现程序公正的重要保障。无论是狭义的一般法律援助还是广义的司法救助，所实际发挥的功能都是解决诉讼程序公正的问题。诉讼程序公正原则与诉讼活动的内在联系，比之与其他领域的行为或活动之间的联系更具有本质性。公正和正义作为古老而持久的法律价值，“一直被宣布为法律本身的救世主思想”。[ix]美国法律哲学家博登海默（Edgar Bodenheimer）认为：“从最为广泛和最为一般的意义上讲，正义的关注点可以被认为是一个群体的秩序或一个社会的制度是否适合于实现其基本的目标……满足个人的合理需要和主张，并与此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度——这是维续文明的社会生活所必需的——就是正义的目标。”[x]在现行司法体制和诉讼机制中，人们占有经济资源的多寡，与其能否顺利进入司法审判，在诉讼程序中能否实现公正，以维护自身的合法权益，具有直接的联系。从这个意义上讲，占有经济资源多者，必然处于维护自身权益所必须获得司法资源的有利地位；反之，经济困难者，则必然处于获取司法资源的不利地位。在这种情况下，如果国家不设立一种法律保障机制，以弥补由于占有经济资源的差异而导致的人们在享有诉讼程序公正权利方面的事实上的不平等，诉讼程序公正就可能是一句自我标榜的口号，司法审判也就可能失去了其存在的公正价值。当然，司法救助所保障的，并不是完整意义上的“法律面前人人平等”，而是保障人们一律平等地站在法律面前。即保障人们不受经济困难因素的影响，通过减、免、缓交有关诉讼费、律师费等费用进入诉讼程序，获得与其他有支付能力的人们所享有的法律服务，从而平等地行使诉讼权利，确保诉讼程序公正。
二、民商事司法救助的合作模式
国际社会为加强司法救助的合作，付出了种种努力。现在世界上大多数国家都对无经济承受能力但须依法保护自身合法权益者提供司法救助，并通过国民待遇原则或互惠原则使之具有域外效力，双边、多边司法救助的国际合作也在更广阔的范围内进行。
（一）司法救助的单边安排模式
一般而言，司法救助是一国人权保障的制度，司法救助法也只是属于一国国内法的范畴。因此，从一定意义上讲，司法救助的对象是不应该包括本国国民之外的外国人的。但是在各国司法救助立法和实践中，为了适应国际交往的需要和体现司法人权保障的精神，大多通过国民待遇原则或互惠原则使本国的司法救助制度具有域外效力，允许外国人可以成为本国司法救助的对象，从而使司法救助制度不仅在各国的法律体系中确立了自己的地位，而且通过域外效力日益显示出国际化的趋势。[xi]
世界上绝大多数国家通过民事或民商事诉讼法典（如东欧国家），或特别立法（如意大利），或法院制定的诉讼规范（如英国）以及判例法（如美国）确定外国人包括无国籍人享有司法救助权，仅有少数国家，如印度、蒙古等，不授予外国人以诉讼费用豁免权。各国对给予外国人司法救助的条件宽严不一。例如，意大利无条件地给予外国人以国民待遇，丹麦只要求在形式上互惠就够了，匈牙利、波兰、捷克、德国和日本则要求存在实质性的互惠，荷兰要求存在有关的国际条约。此外，某些国家的法律要求当事人应居住在有关国家境内，如希腊、古巴、乌拉圭、阿根廷等国认为，要获得请求费用豁免权的资格，除了要求存在互惠以外，有关外国申请人还应在该有关国家设有住所。[xii]在当前，还出现了一些国家的国内立法在赋予外国人民事诉讼地位方面的国民待遇时并不以条约或互惠为基础，而仅以对等原则加以控制的现象。[xiii]
因此，给予外国人以司法救助已经成为大多数国家的通行做法，一般也只要求以互惠或对等为条件。这一原则表明，一国愿意给予其他一切国家的公民以司法救助，同时，它要求他国对外国公民实行司法救助或改变其不承认外国公民享有司法救助的做法。本国是否予以救助，从一个侧面反映了该国的法制水平和推动国际法制发展的态度。世界上大多数国家或许正是出于上述考虑，超越了给予外国人司法救助本身带来的负面效应（如贫困或财产证明的信用度低，外国当事人对诉讼程序不当的拖延等），超越了各国政治制度和经济、文化发展水平的差异。通过司法救助的单边安排使国际范围内的司法救助方兴未艾，并极大地促进了司法救助双边或多边国际合作的形成。[xiv]
（二）司法救助的双边合作模式
由于一国在其国内民法或民商事诉讼法典中规定给予外国公民司法救助是一种单边安排，是向其他所有国家做出的法律上的承诺，因而具有一定的任意性。20世纪60年代以来，各国之间又开始通过订立民事司法协助条约或协定的形式相互给予对方国家的公民以司法救助。这种双边合作形式使两国间形成了互相给予对方国家公民司法救助的稳定联系，而且拓展了受单边安排限制的司法救助领域。
在现存的许多双边司法救助法律文件中，一部分国家采取协定的形式，例如1974年《法兰西共和国政府和塞内加尔共和国政府司法合作协定》，1985年《波兰人民共和国和阿拉伯叙利亚共和国关于民事和刑事司法协助的协定》等。在我国，例如1987年《中华人民共和国和波兰人民共和国关于民事和刑事司法协助的协定》，1987年《中华人民共和国和法兰西共和国关于民事、商事司法协助的协定》等。另外一部分国家则采取条约的形式，例如1965年《奥地利共和国和希腊王国关于民商法领域司法协助的条约》，1987年《美利坚合众国和墨西哥合众国相互司法协助合作的条约》等。在我国，例如1991年《中华人民共和国和意大利共和国关于民事司法协助的条约》，1992年《中华人民共和国和西班牙王国关于民事、商事司法协助的条约》等。
缔结双边司法互助协定或条约是司法救助双边合作的一种可靠、稳定的形式。根据国际法上“条约必须信守”的原则，有关涉及司法救助的司法互助条约或协定的缔结国必须履行给予对方国家公民司法救助的义务，否则，违约者将承担相应的国家责任。另外，在实践中，还存在一种事实状态形式的双边合作，即一国向另一国提供司法救助既无互惠关系的存在，也无条约或协定的依据。这种事实状态主要发生在下列情形：两国间关系良好，在长期的实践中，已逐渐形成了一种相互给予司法救助的事实，而勿需做出明示的承诺；或者一国基于外交上的考虑，认为给予司法救助有助于促进其与请求国的关系。[xv]
（三）司法救助的多边合作模式
司法救助的双边合作使两国间在司法救助方面的合作法制化，使国与国之间的司法救助获得了稳定的发展形式和基础。但是，由于现存的主权国家林立，司法救助的双边合作会给一国带来较为繁重的与众多的其他国家进行双边谈判、签约、批准等负担。为了便于某些国家、某一区域的国家乃至全球所有国家开展司法救助方面的合作，司法救助有必要走多边合作的道路。这方面已经取得了一些进展，努力的第一步是1954年海牙《民事诉讼程序公约》的尝试，但在有关司法救助方面，该公约是个失败。1970年代初，司法救助运动（the access-to-justice-movement）达到其高峰。[xvi]
司法救助多边合作的第一种形式是区域性的多边合作，即特定区域内的若干国家通过缔结区域性民商事司法协助协定或公约相互提供司法救助以完成一定的司法行为的方式。现存涉及司法救助的区域性公约主要有1928年《布斯塔曼特法典》，1968年《关于提供外国法资料的欧洲公约》，1968年《民商事司法管辖权和判决执行公约》，1974年《丹麦、芬兰、挪威、冰岛和瑞典关于相互间司法协助的协定》，1975年《美洲国家间关于嘱托书的公约》，等等。此类区域性司法救助公约具有比较稳定的政治、经济及社会基础，各国在历史、宗教、语言等方面具有一定的互补性，彼此更愿意在此方面加强合作。
第二种形式是全球性的多边合作，即若干国家通过缔结全球性多边公约在全球范围内彼此给予司法救助以完成一定的司法行为的方式。20世纪50年代以来，涉及司法救助的国际公约不断问世，主要有1954年《民事诉讼程序公约》，1965年《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书的公约》，1970年《关于从国外获取民事或商事证据的公约》，1971年《民商事外国判决承认与执行公约》，1980年《国际司法救助公约》，等等。此类全球性司法救助公约使各国超越疆界在全球层面上开展国际司法救助活动，从而最大程度地方便了各当事国国民在其他国家进行起诉、应诉以及裁判的执行。
三、欧盟民商事司法救助合作的发展
随着欧洲经济一体化的不断深入，欧洲国家之间的跨界民商事争议也不断增多。在跨界民商事争议中，很多当事人因为经济窘迫难以支付诉讼费，或者只能部分或分期支付诉讼费，从而不能有效地诉诸法律以维护自己的合法权益。为此，欧洲国家一直在努力，到目前为止，主要通过了1977年《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》和2005年《关于在诉讼救助方面建立最低限度的共同规则以改善跨界纠纷中的司法救助的第2002/8号指令》。
（一）1977年《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》
早在欧共体时期，为协调各成员国的管辖权，并有利于判决的自由流动，1968年9月27日在布鲁塞尔（Brussels）签订的《民商事司法管辖权和判决执行公约》就曾对司法救助问题做过规定，其第44条规定，如果缔约国的一方在原始程序中经法院判决给予诉讼救助，那么，该当事人在另一缔约国的判决承认和执行程序中，也应准予诉讼救助，无需再做审查。该条款的意图虽然良好，但效果明显不足，至今未有实践方面的报道。[xvii]
1977年1月27日，欧洲理事会（the Council of Europe）根据司法救助专家委员会（the Committee of Experts on Access to Justice）的建议，在斯特拉斯堡（Strasbourg）通过了《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》（European Agreement on the Transmission of Application for Legal Aid，又称《斯特拉斯堡协定》）。该协定共16个条款，除第8—16条是有关协定的签署、生效、废止、通知等一般问题外，主要涉及以下几个方面：第一，适用范围。协定第1条规定，惯常居住在任何缔约国国内的居民希望在另一缔约国的民商事或行政诉讼过程中享有诉讼救助，可以向其惯常居所所在地国家提出申请书，该国应将该申请书移送给其他国家。第二，转送机关的指定及其任务。各缔约国均应指定一个或一个以上的转送机关（transmit-ting authority），直接向外国被指定的机关提出诉讼救助的申请。转送机关应协助申请人，保证其申请随附的所有文件符合申请的要求。转送机关还应协助该申请人取得必要的文件译文。如果该申请书明显地缺乏根据，转送机关可以拒绝转送该申请书。第三，接受机关的指定及其任务。各缔约国还应指定一个中央接受机关（central receiving authority），接受来自其他缔约国的诉讼救助申请书并采取措施。联邦制国家或多法域国家可指定一个以上的中央接受机关。中央接受机关应将申请书移送给有权决定申请的主管机关，并向转送机关通报有关审查申请书的任何困难和主管机关对该申请做出的决定（第7条）。第四，认证和费用。协定第4条规定，根据本协定提交的所有文件应予免除认证和其他类似手续。第5条规定，各缔约国处理本协定有关送达事宜不应要求收取费用。第五，语言的使用。如果缔约国的机关之间没有特别的协议，在缔约国交存批准书时也没有做出特别保留，诉讼救助的申请书及其随附的文件和其他交流形式应以接受国机关的官方语言或官方语言的一种作成，或者随附该种语言的译本。如果诉讼救助的申请书及其随附的文件和其他交流形式以英文或法文作成，或者随附英文或法文的译本，各缔约国也应接受（第6条）。第六，标准格式。被请求国是否可以要求其国民使用标准格式，这是个开放的问题。欧洲理事会负责跨界诉讼救助改进工作的专门委员会倾向于认为，国内标准格式的使用不能是强制性的。相反，根据欧洲部长理事会（the Council of Ministers）的建议，他们已经发展出了自己的统一标准格式，这一格式也已得到该部长理事会的批准。[xviii]
对于该协定，它吸收了海牙国际私法会议通过的诸如送达、取证等许多有关司法与行政合作公约的成功因素，比如中央机关的建立，英法双语的使用，因而具有一定意义。自1983年4月23日生效起，该协定已在希腊、卢森堡、瑞典、挪威、英国、比利时、丹麦、法国、芬兰等25个国家生效，2001年还在莫斯科签署了附加议定书。但不幸的是，该协定创设的中央机关只用来接受申请的目的，协定的实践经验也是有限的。到目前为止，只有少数案件诉诸公约。例如，在奥地利，每年就只有2—4起案件根据协定处理。协定的利用率如此之低，可能是由于“协定缺乏有效性，比如未规定时间限制，以及相关人员缺乏相应知识的原因”。[xix]
（二）欧盟理事会2003年第2002/8号指令
统一民商事司法合作一直是欧洲联盟（European Union）努力的目标之一。1999年10月15日，在芬兰坦派勒（Tampere）召开的欧盟峰会上，各成员国决定采取共同措施，以消除影响民事诉讼（包括商事领域、劳工保护和消费者保护等领域）顺利进行的各种障碍，并责成欧盟理事会（the European Council）制定在欧盟范围内给予同等诉讼费用救助的最低标准。为此，欧盟委员会（the European Commission）在2000年4月9日编写了一本有关民事诉讼费用救助的“绿皮书”。在该“绿皮书”中，委员会阐述了某些当事人在跨界民商事争议中的困境，并提出了一些可行的办法和合理的建议。[xx]
2003年1月27日，欧盟理事会在布鲁塞尔通过了《关于在诉讼救助方面建立最低限度的共同规则以改善跨界纠纷中的司法救助的第2002/8号指令》。[xxi]该指令除一个很长的序言外，共五章23条，基本结构为：第一章“范围和定义”；第二章“法律援助权”；第三章“法律援助的条件和范围”；第四章“程序”；第五章“最后条款”，其内容主要涉及以下几个方面：
第一，关于指令的目标和范围。指令的目的在于通过在跨界争议中建立有关法律援助的最低共同标准，改善跨界争议中的司法救助。指令仅适用于跨界民商事争议，不论法院或法庭性质，但不适用于税务、海关或行政事项。指令中的“成员国”是指除丹麦以外的成员国（第1条）。“跨界争议”是指法律援助申请人居住或惯常居住在一成员国，而不是法院所在地或判决执行所在地的成员国的情形。确定是否存在跨界争议的相关时间是指根据本指令提交申请的时间（第2条）。
第二，关于法律援助的权利。为有效确保符合指令条件的司法救助，涉及指令范围内的争议的自然人有权得到合适的法律援助。法律援助在以下两种情况下被认为是合适的：其一，在提起诉讼程序之前，为解决争议提供诉前建议（pre-litigation advice）；其二，法律帮助和出庭代理，以及免除接受者的诉讼费用。在诉讼当事人自己能够处理案件的法院或法庭程序中，成员国不必提供法律帮助或代理，除非为保证当事人之间的平等性，或考虑到案件的复杂性，法院或任何其他主管机关做出相反的决定。成员国主管机关可以决定法律援助的接受者必须偿还全部或部分费用，如果其经济状况已得到实质性的改善，或者给予法律援助的决定是在接受者提供的不真实信息基础上做出的（第3条）。
第三，关于法律援助的条件。主要有两个：其一是经济状况条件。法院所在地的成员国的主管机关应对申请人的经济状况进行评估，考虑各种客观因素，如收入、资本或家庭情况，包括对资助申请人的经济来源进行评估。成员国可以规定申请人能够全部或部分承受诉讼费用的最低标准（第5条）。其二是争议实质条件。如果成员国的主管机关认为申请人的法律援助申请明显地缺乏根据，它得驳回其申请。在对申请的实质做出决定时，成员国应考虑个案的重要性，并考虑案件的性质，比如申请人请求赔偿其名誉损失，但并没有遭受物质或经济上的损失，或者有关赔偿请求直接来源于申请人的贸易或雇佣职业（第6条）。
第四，关于法律援助的范围。法院所在地的成员国提供的法律援助应包括以下直接有关跨界性质争议的费用：解释费用；法院或主管机关要求当事人提交的，为解决案件所必需的文件的翻译费用；申请人出庭的差旅费（第7条）。申请人居住或惯常居住的成员国应提供法律援助，必要时包括：在根据本指令在法院所在地的成员国获得法律援助之前，在该成员国发生的当地律师或有权提供法律建议的任何其他人的协助费；向该成员国的主管机关提出法律援助申请时，有关申请文件或其他必要的支持文件的翻译费（第8条）。法院所在地成员国为执行判决而发生费用时，应继续给予全部或部分的法律援助（第9条）。另外，法律援助还延伸到司法外程序，如果这种程序是法律要求或法院命令当事人采用的（第10条）。根据本指令在另一成员国执行经证实的文件，也应给予法律援助（第11条）。
第五，关于法律援助的申请。法律援助的申请可以向申请人居住或惯常居住的成员国的主管机关（转送机关），法院所在地或判决执行地的成员国的主管机关（接受机关）提出。申请书应以接受机关所在成员国的一种官方语言、官方语言之一或者成员国指明其可接受的其他语言作成，其他支持文件应提供这些语言的译本。转送机关认为该申请明显地缺乏根据或超出本指令的范围，它可以拒绝转送该申请书。转送机关应在接受申请之日起15天内将申请书移送给另一成员国的接受机关。依指令规定而转送的一切申请文件应免除认证或其他类似手续。依指令而为的申请书的送达，亦不得收取任何费用（第13条）。
第六，关于法律援助的机关。成员国应指定一个或多个主管机关以转送（转送机关）或接受（接受机关）申请。各缔约国应向欧盟委员会提供主管机关的以下信息：转送机关或接受机关的名称和地址；各自管辖的地域范围；接受申请可采用的方式；完成申请所使用的语言。成员国应向欧盟委员会通报接受机关为完成法律援助申请可接受的官方语言，并在2004年11月30日之前将上述信息与欧盟委员会交流。以后对这些信息的修改，应自修改在成员国生效之日起两个月内通知欧盟委员会（第14条）。
第七，关于法律援助的处理。有权处理法律援助申请的各国主管机关应保证申请人能完全知悉申请的处理进展。在申请被全部或部分拒绝时，应做出拒绝的说明。对于法律援助申请的拒绝，成员国应做出复议或上诉的规定。在法院或法庭拒绝法律援助请求，有关事项的判决根据国内法或上诉法院并无救济可言的情况下，成员国可免除上述义务。对拒绝或撤销法律援助申请的判决提出上诉，如其属于行政性质，则往往最终取决于司法审查。
另外，为便于申请，指令还要求制定法律援助申请书和转送法律援助申请书的标准格式，两种标准格式分别最迟于2004年11月30日和2003年3月30日之前作成。该指令不妨碍成员国做出对法律援助申请人更优惠的安排，但在成员国关系上，该指令应优先于成员国缔结的双边或多边条约中规定的法律援助条款，包括1977年《斯特拉斯堡协定》及其2001年议定书和1980年海牙《国际司法救助公约》。
总的来看，2003年第2002/8号指令给予法律援助的条件比较灵活、范围比较广泛、申请比较便利、处理比较及时，特别是建立了各国相关机构之间的合作机制，强制要求制作申请书和转送书的标准格式，从而为成员国居民在欧盟层面上在跨界民商事诉讼领域提供了最低限度的司法救助标准。这也是继欧盟理事会先后通过2000年第1348号送达规则和2001年第1206号取证规则之后，又一项统一欧盟民商事司法合作的立法成果，体现了欧盟民商事司法救助合作的最新发展。
注释:
[i] 对于“Access to Justice”一词，从其本义来看，译为“便利诉诸司法”更为恰当，此处暂用通说“司法救助”，参见李浩培：《国际民事程序法概论》，法律出版社1996年版，第108页。
[ii] 参见李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》，武汉大学出版社2001年修订版，第358页。
[iii] 参见郑自文：《国外法律援助制度比较研究》，载《中国国际私法与比较法年刊》（第三卷），法律出版社2000年版，第272—273页。
[iv] 参见徐宏：《国际民事司法协助》，武汉大学出版社1996年版，第97页。
[v] 关于国际司法救助中的法人主体，参见唐新鼓：“国际司法救助中的法人主体”，载《中国国际私法与比较法年刊》（第二卷），法律出版社1999年版，第425—434页。
[vi] 参见张耕主编：《中国法律援助制度诞生的前前后后》，中国方正出版社1998年版，第34—36页。
[vii] 参见刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第175—178页。
[viii] See Larry L. Teply & Ralph U. Teply, Civil Procedure 11-12 (Foundation Press, 2nd ed. 2000).
[ix] [美]哈罗德·J·伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社1993年版，第25页。
[x] [美]E·博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。
[xi] 参见郑自文：《国外法律援助制度比较研究》，载《中国国际私法与比较法年刊》（第三卷），法律出版社2000年版，第301—302页。
[xii] 参见李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》，武汉大学出版社2001年修订版，第362页。
[xiii] 参见李双元主编：《市场经济与当代国际私法趋同化问题研究》，武汉大学出版社1994年版，第315—316页。
[xiv] 参见严军兴：《法律援助制度理论与实务》，法律出版社1999年版，第248—249页。
[xv] 参见严军兴：《法律援助制度理论与实务》，法律出版社1999年版，第252页。
[xvi] See M. Cappelletti & B. Garth eds., Access to Justice: A World Survey 234 (Sijthoff and Noordhoff, 1978).
[xvii] See P. Schlosser, “Jurisdiction and International Judicial and Administrative Co-operation”, 284 Recueil des cours 220 (2000).
[xviii] No. R (94) 8; No. R (97) 6 of 12 February 1997.
[xix] See P. Schlosser, “Jurisdiction and International Judicial and Administrative Co-operation”, 284 Recueil des cours 222 (2000).
[xx] 参见邹国勇：《德国国际私法的欧洲化》，武汉大学2005年博士学位论文，第212页。
[xxi] Council Directive 2002/8/EC of 27 January 2003 to Improve Access to Justice in Across-Border Disputes by Establishing Minimum Common Rules Relating to Legal Aid for Such Disputes, O.J. L 026, 31/01/2003, pp. 00 41-0047.
