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原作者：
[解释文]
劳工依法参加劳工保险及因此所生之公法上权利，应受“宪法”保障。关于保险效力之开始、停止、终止及保险给付之履行等事由，系属劳工因保险关系所生之权利义务事项，攸关劳工权益至钜，其权利之限制，应以法律定之，且其立法目的与手段，亦须符合“宪法”第二十三条之规定。若法律授权行政机关发布命令为补充规定者，该命令须符合立法意旨且未逾越母法授权之范围，始为“宪法”所许。“劳工保险条例施行细则”第十八条关于投保单位有歇业、解散、破产宣告情事或积欠保险费及滞纳金经依法强制执行无效果者，保险人得以书面通知退保；投保单位积欠保险费及滞纳金，经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保之规定，增加“劳工保险条例”所未规定保险效力终止之事由，逾越该条例授权订定施行细则之范围，与“宪法”第二十三条规定之意旨未符，应不予适用。
[解释理由书]
按本件声请人因劳保事件，认“最高行政法院”二零零二年度判字第一五六号判决所适用之劳工保险条例施行细则第十八条规定有抵触“宪法”之疑义而声请解释，虽未载明系以“司法院大法官审理案件法”第五条第一项第二款就人民于其“宪法”上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法疑义者，得声请解释“宪法”之规定为据，而误引同条项第一款作为声请之依据，惟其声请书既已具体指摘前开确定终局判决所适用之“劳工保险条例施行细则”第十八条规定抵触母法，增加法律所无之限制，应宣告无效等语，应认符合前开审理案件法第五条第一项第二款规定之要件，爰予受理，合先叙明。
劳工保险系国家为实现“宪法”第一百五十三条保护劳工生活及“宪法”第一百五十五条、“宪法”增修条文第十条第八项实施社会保险制度之基本国策而建立之社会安全措施，为社会保险之一种。劳工保险条例即系依上开“宪法”意旨而制定之法律。劳工依该条例参加劳工保险及因此所生之公法上权利，应受“宪法”保障。关于保险效力之开始、停止、终止及保险给付之履行等事由，系属劳工因保险关系所生之权利义务事项，攸关劳工权益至钜，其权利之限制，应以法律定之，且其立法目的与手段，亦须符合“宪法”第二十三条之规定。若法律授权行政机关发布命令为补充规定者，该命令须符合立法意旨且未逾越母法授权之范围，始为宪法所许。
劳工参加劳工保险为被保险人，于保险有效期间内发生保险事故者，被保险人或其受益人得依法向保险人请领保险给付（“劳工保险条例”第十九条第一项规定参照）。劳工保险条例对于投保单位逾期缴纳保险费者，规定保险人于法定宽限期间经过后，应加征滞纳金，若于加征滞纳金十五日后仍未缴纳者，应依法诉追，并自诉追之日起，在保险费及滞纳金未缴清前，发生暂行拒绝给付之效力(同条例第十七条第一、二、三项规定参照)，并未规定保险人得以上开事由径行将被保险人退保；同条例施行细则第十八条却规定：「投保单位有歇业、解散、破产宣告情事或积欠保险费及滞纳金经依法强制执行无效果者，保险人得以书面通知退保。保险效力之停止，应缴保险费及应加征滞纳金之计算，以上述事实确定日为准，未能确定者，以保险人查定之日为准（第一项）。投保单位积欠保险费及滞纳金，经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保，其保险效力之停止，应缴保险费及应加征滞纳金之计算，以通知限期清偿届满之日为准（第二项）。」显已增加劳工保险条例所未规定之保险效力终止事由，逾越该条例授权订定施行细则之范围，与“宪法”第二十三条规定之意旨未符，应不予适用。又为确保保险财务之健全，与劳工保险之永续经营，国家就社会保险制度纵有较大之自由形成空间，于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，若许保险人得将被保险人予以退保者，亦宜依比例原则就被保险人是否已缴纳保险费或有无其它特别情事，予以斟酌而有不同之处置；上开条例第十七条第三项但书亦明定，被保险人应缴部分之保险费已扣缴或缴纳于投保单位者，不因投保单位积欠保险费及滞纳金而对其发生暂行拒绝给付之效力，并此指明。
该次会议由“司法院“院长翁大法官岳生担任主席，大法官城仲模、林永谋、王和雄、谢在全、赖英照、余雪明、曾有田、廖义男、杨仁寿、徐璧湖、彭凤至、林子仪、许宗力、许玉秀出席，秘书长范光群列席。会中通过之解释文、解释理由书、廖大法官义男、许大法官宗力与许大法官玉秀分别提出之协同意见书，均经“司法院”以院令公布。
附（一）廖大法官义男提出之协同意见书。
（二）许大法官宗力提出之协同意见书。
（三）许大法官玉秀提出之协同意见书。
（四）本件郭蒋００声请案之事实摘要。
[释字第五六八号解释事实摘要]
本件某某公司被保险人郭某某自“民国”七十八年三月二十二日起加入劳工保险，嗣于一九九八年八月二十一日死亡，其受益人即声请人于同年十月六日申请本人死亡给付，“劳工保险局”以某某公司因积欠保险费及滞纳金，经限期清偿仍未缴纳，于诉追后由法院发给债权凭证，并依“劳工保险条例施行细则”第十八条规定，自一九九七年九月三十日起将该公司原参加保险之劳工全体予以退保，从而被保险人死亡时并非保险有效期间所发生之事故，不得请领死亡给付为由驳回其声请，声请人不服循序提起诉愿、再诉愿递遭决定驳回，复经“最高行政法院”九十一年度判字第一五六号判决驳回确定。声请人认确定判决适用之“劳工保险条例施行细则”第十八条，逾越劳工保险条例之规定，其内容增加法律所无之限制而有违宪疑义，爰声请解释。
[协同意见书] 大法官 廖义男
本案解释文及解释理由，强调劳工保险条例对于投保单位逾期缴纳保险费者，仅规定保险人于法定宽限期间经过后，应加征滞纳金，若于加征滞纳金十五日后仍未缴纳者，应依法诉追，并自诉追之日起，在保险费及滞纳金未缴清前，发生暂行拒绝给付之效力(同条例第十七条第一、二、三项规定参照)，并未规定保险人得以上开事由径行将被保险人退保；因此认为该条例施行细则第十八条关于投保单位有积欠保险费及滞纳金经依法强制执行无效果，或经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保之规定，显已增加劳工保险条例所未规定之保险效力终止事由，逾越该条例授权订定施行细则之范围，与“宪法”第二十三条规定之意旨未符，应不予适用。是以该命令抵触法律及违反法律保留原则，应属违宪，本席亦表赞同。惟该施行细则规定保险人于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，即得径将被保险人退保，使其丧失被保险人资格，而不能行使基于劳保关系所生权利，是否已逾越确保保险财务之健全，与劳工保险永续经营之必要程度而违反比例原则，则未有明确交代。虽解释理由书第三段末指出“于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，若许保险人得将被保险人予以退保者，亦宜依比例原则就被保险人是否已缴纳保险费或有无其它特别情事，予以斟酌而有不同之处置”；但本席认为仍有澄清之必要，爰提协同意见书如下：
按劳工依法参加劳工保险及因此所生公法上权利，既受“宪法”保障，则得否参加劳工保险而为被保险人及得否将之退保，其关键应以是否具有劳工身分为断。至于已否缴纳保险费，至多仅能影响被保险人行使基于劳保关系所生权利之范围，而不应与保险人得否因此将被保险人予以退保相关连。
依劳保关系之精神，各投保单位应于其所属劳工到职、入会、到训、离职、退会、结训之当日，列表通知保险人，其保险效力之开始或停止，均自应为通知之当日计算（“劳工保险条例”第十一条规定参照）。被保险人或其受益人，于保险效力开始后，停止前发生保险事故者，即得依劳工保险条例规定，请领保险给付（“劳工保险条例”第十九条第一项规定参照）。并不以保险费已否缴纳为保险效力开始或停止之要件。即令无一定雇主或自营作业而参加职业工会或渔会之劳工被保险人，欠缴其应负担之保险费，于加征滞纳金十五日后仍未缴纳者，亦仅予保险人暂行拒绝给付之效力（“劳工保险条例”第十七条第四项规定参照），并未得将被保险人予以退保，终止劳保关系。至于劳工保险条例第十七条第五项虽规定被保险人参加保险，年资合计满十五年，被裁减资遣而自愿参加劳工保险者，逾二个月未缴纳保险费时，以退保论，将有无缴纳保险费之效果与退保相关连，惟该条项所指被保险人实际上已因被裁减资遣而丧失基于劳动关系所生劳工身分。本案声请解释有违宪疑义之相关规定，其内容并不在于被保险人有无欠缴保险费，而在于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，容许保险人径将被保险人予以退保。该项规定，不仅未考虑被保险人应缴部分之保险费已否扣缴或缴纳于投保单位，即使被保险人必须承担可归责于投保单位行为之不利结果，丧失被保险人资格，已属不当；而且亦不问被保险人是否仍具有劳工身分，即使其丧失“宪法”所保障参加劳工保险之权利，亦属过份，有违比例原则，并与“宪法”保护劳工之意旨与社会保险精神不符，就此应予指明。
[协同意见书] 大法官 许宗力
本件声请人因劳保事件，认“最高行政法院”二零零二年度判字第一五六号判决所适用之“劳工保险条例施行细则”第十八条规定，因抵触母法，增加法律所无之限制，有违宪之疑义而声请解释。本席赞成多数通过之违宪结论，惟多数意见仅就系争规定形式上违反法律保留原则立论，实质内容上是否亦违宪，则未深究，仅在解释理由书后段稍有着墨。就此，本席认为有补充说明之必要：
一、系争劳工保险条例施行细则第十八条关于投保单位有积欠保险费及滞纳金，经依法强制执行无效果者，保险人得以书面通知退保；投保单位积欠保险费及滞纳金，经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保之规定，本席首先认为与“宪法”实施社会保险，以保护劳工之意旨有违。按“宪法”第一百五十三条规定，国家应制定保护劳工之法律，实施保护劳工之政策，第一百五十五条及增修条文第十条第八项规定，国家应实施社会保险制度，重视社会保险工作。国家根据此项“宪法”委托，制定“劳工保险条例”，以保护劳工，其对劳工保险关系之具体内容，固然拥有广泛政策形成空间，但无论如何仍不得与宪法要求保护劳工之本旨背道而驰。系争规定有无违背保护劳工之本旨，端视投保单位在劳工保险关系中所居地位而定。如果以“法律关系之当事人在他方当事人违反契约义务时本得行使终止权”为立论基础，则在要保人积欠保险费之情形下，允许保险人对被保险人之劳工径予退保，即便对劳工不利，亦无严词反对之理。惟劳工保险关系从制度目的及具体规范内容以观，应认为系存在于保险人---国家（“劳保局”为代表）与被保险人---劳工之间，两者才是保险关系之当事人 ，作为投保单位之雇主，并非当事人 ，而纯粹是基于社会连带关系以及劳动雇佣关系对劳工的照护义务，才被国家课予缴纳部分保险费义务之第三人。雇主既然并非保险关系的当事人，而只是处于第三人地位，所负担一定比例之保险费，自非履行自己在劳工保险关系中之契约义务，而单纯是对国家所承担的公法上给付义务，因此不宜以处理商业保险关系之同一逻辑，径以投保单位积欠保险费即导出可对被保险人退保之结果。系争规定以可归责第三人之事由，而使有保护必要之被保险人劳工承担被退保之不利后果，即难谓与“宪法”要求实施社会保险，以保护劳工之意旨相符。
二、本席其次认为系争规定于“宪法”所保障之平等原则有违。按劳工之所以被纳入劳工保险，乃因有保护需要之缘故。今同样有保护需要之劳工，有的有幸因雇主未积欠保费，即持续享有劳工保险之保护，有的不幸因雇主积欠保费，即被剥夺劳工保险之保护，其以雇主有无积欠保费作为差别待遇之基准，已与劳工保险保护劳工之立法意旨欠缺正当、合理之关连。即便吾人肯认以雇主有无积欠保费作为差别待遇之基准，目的在确保保险财务之健全，与劳工保险之永续经营，惟即令采最宽松的事实认定标准，承认系争规定确可以达成健全保险财务之目的，然将被保险人予以退保也不是达成健全保险财务目的之最小侵害手段，盖缩减保险给付范围，或增加不保事故等等，与退保相较，都是同样能有效达成目的，却对被保险人较小侵害之手段。就此而言，系争规定仍难以在平等原则面前站得住脚。
三、系争规定除因以雇主有无积欠保费作为差别待遇基准，而违反平等权之保障外，在雇主积欠保费之被保险人劳工中，无分被保险人是否已缴纳其应缴之保险费，仅以投保单位积欠其应缴之保险费，强制执行无效果或显无清偿可能为理由，即允许保险人得径将被保险人一律予以退保，其对已缴纳应缴保险费之被保险人所造成平等法益之侵害，亦难认合宪。尤其立法者无论在“全民健康保险法”第三十条第三项或“农民健康保险条例”第十四条第二项，乃至“劳工保险条例”第十七条第三项，均已于但书明定，被保险人应缴部分之保险费已扣缴或缴纳于保险单位者，不因投保单位积欠保险费及滞纳金而对其发生暂行停止给付之效力。立法者先前既已创设“被保险人已缴纳保险费者应例外处理”此一具有体系规范意义之法律原则，则除非有更重大公益之考量，否则即不能背离此原则，以维持法律体系之一贯性 。主管机关系争规定明显背离此一法律体系所确立之基本原则，亦看不出有任何足以正当化背离体系之重大公益理由，自应以违背体系正义，抵触平等原则指摘之。
[协同意见] 大法官 许玉秀
形式上，如解释文及解释理由所明白揭示，“劳工保险条例施行细则”第十八条因逾越母法授权，与“宪法”第二十三条有悖；实质上，该施行细则第十八条第二项以积欠保险费及滞纳金为退保事由，与一般商业保险的规定无异（“保险法”第一百十六条第四项），没有考虑劳工保险属于社会保险的特殊性质，即便以法律定之，是否即无疑义，仍有澄清必要，尤其在全球化经济低迷、国家财政吃紧，因而检讨福利政策的呼声不断在国内外出现之时，有必要进一步辨析为何劳工保险应该与一般商业保险有所不同，否则仍无法排除本解释可能促使国家财政恶化的疑虑。
在全球经济不景气的局势之下，经济成长逐渐下降，但财政支出仍然不断上升，所谓的福利支出自然成为检讨的对象，因为福利的本旨是一种额外的恩典，而社会保险因为不同于一般商业保险，不依民法上的对价关系和当事人自主规则运作，国家承受较高比例的保险负担，因此容易成为另一个受质疑的目标。
综观保险制度发展历史，有两个不同面向的发展趋势：一方面从产业保险(注：保险制度缘起于处理海运风险，见施文森，保险法总论，一九九0年，第一页。)到个人生活层面的人身、旅游、储蓄保险，表现出人类对各种生命的风险，逐渐开发出许多不同的诠释模式；一方面在保险人和被保险人的关系上面，发展出两种基本保险契约模式，即一般商业保险和社会保险。其中以身分所作的保险分类，是国家财政发展计划的阶段性产物，在保险制度发展成一种基本生活模式之后，这种过渡性的保险类型，已有被全民保险取代的可能，例如我国实施全民健康保险制度之后，既有的农民保险、劳工保险和公务人员保险中的医疗保险即面临被取代的命运，而老人年金到国民年金的发展趋势是另一个例证。
这两种发展趋势，代表两种相互交错的生活资源分配模式。对于生活资源的定义，随着社会的发展，已经和保险制度诞生时代的初始意义相去甚远，而依附在资源概念上的风险概念自然也推陈出新，新的风险定义和分类，即反应社会资源分配的新模式。
解释文揭示社会保险的特质在于它是强制保险，但并未说明社会保险与一般商业保险的区别。所谓强制保险和自愿投保行为最根本的区别应该在于保险的目的，社会保险作为一种强制保险，旨在于实践特定的社会安全目的，而一般商业保险则以保障个人生活安全为目的，基本的运作规则是民法上的当事人自主原则，投保犹如个人储蓄行为，基本关系是对价关系，此所以保费欠缴，可以产生终止契约的法律效果(“保险法”第一百十六条第四项)。但强制保险的保险费用，类似于完成特定社会安全所必须负担的基本税赋，没有人会因为未缴税捐而被排除于社会生活体系之外，而不能使用税收所建设的设施，因此也没有被保险人会因为欠缴保费，而被排除于保险体系之外，因为这个保险体系是基于特定社会安全目的而建立，作为被保险人的劳工，如果因为欠缴保险费而排除在保险体系之外，姑不论是否会进而发生劳工恶意被排除于安全体系之外的情况，特定社会安全目的定然无法达成。
那么这种社会保险是否有部分福利措施在其中？至少就国家承担大部分的负担而言，社会保险的确包含部分的福利思想。但是福利思想和保险原理确属不同，前者是在社会基本需求已有保障之后，国家依财政许可程度，提供人民各种津贴，由国家单向施恩；后者是透过共同成员未雨绸缪，以分担风险的方式，让社会基本需求获得保障。也就是说，福利思想是资源分配上的强者对弱者的救援，相对地，保险原理虽然在发生事故时，依先前所分配的负担额，让受损害的人能获得平衡补偿，但并不是单向的施恩，而是被保险人同时承担自己和他人的风险。福利思想容易造就不负责任的人民，是否为一种稳健合理的财富分配模式，逐渐受到质疑而有式微的危险，相反地，保险制度极可能成为未来社会生活的基础模式。
需要进一步追问的是，保险制度是否就是倚赖对价关系，而透过资本市场的运作维持它的存续？如果是，那么保险制度只是一个个人的储蓄工具，谈不上与财富或资源的分配模式有关。保险制度真正有别于福利制度之处，在于保险制度是利用风险管理方式，预先储备排除风险的花费，预缴的保险费透过既有的储蓄制度，加倍累积数额，增加被保险人排除风险的能力，而被保险人的资力，固然会影响事故发生或条件成就时，获得补偿的程度和范围，但是在共同分担风险的基本构想之下，资力强的被保险人，如果保险给付的条件始终不成就，他们就会成为保险结构中比较强有力的支持者，也就是说，他们会分担资力弱的被保险人的风险，而所谓资力强的被保险人，包括国家，换言之，在一个完全保险的未来世界中，国家并不是一个单纯的承保人，只是一个管理和运用保险费用的单位，而是同时也是一个被保险人，国家必须代表全体人民参加保险，因为保险所承保的范围已经包括生活中的各种风险，而这些风险管理的工作本来就是国家机关的行政项目。换句话说，今日在赋税与施政观念下的运作，未来将透过保险机制运作，今日的所谓税赋，在保险体制下，都是预缴的保险费，在这种保险体制之下，有谁能退保？退保就表示离开整个社会生活体系。
单纯因为投保单位欠缴保险费，而予以退保，不仅仅无法满足现行社会保险体系下的劳工保险目的，就保险制度的长远发展来看，退保更不会是保险原理所应该容许的概念。以上论点虽非本解释的核心问题，而未于解释文及解释理由书中有所论述，却为相关的基本问题，或可供未来相关解释案件参酌，爰提出协同意见书如上。
出处:无 |
240331
原作者：
[解释文]
劳工依法参加劳工保险及因此所生之公法上权利，应受“宪法”保障。关于保险效力之开始、停止、终止及保险给付之履行等事由，系属劳工因保险关系所生之权利义务事项，攸关劳工权益至钜，其权利之限制，应以法律定之，且其立法目的与手段，亦须符合“宪法”第二十三条之规定。若法律授权行政机关发布命令为补充规定者，该命令须符合立法意旨且未逾越母法授权之范围，始为“宪法”所许。“劳工保险条例施行细则”第十八条关于投保单位有歇业、解散、破产宣告情事或积欠保险费及滞纳金经依法强制执行无效果者，保险人得以书面通知退保；投保单位积欠保险费及滞纳金，经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保之规定，增加“劳工保险条例”所未规定保险效力终止之事由，逾越该条例授权订定施行细则之范围，与“宪法”第二十三条规定之意旨未符，应不予适用。
[解释理由书]
按本件声请人因劳保事件，认“最高行政法院”二零零二年度判字第一五六号判决所适用之劳工保险条例施行细则第十八条规定有抵触“宪法”之疑义而声请解释，虽未载明系以“司法院大法官审理案件法”第五条第一项第二款就人民于其“宪法”上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法疑义者，得声请解释“宪法”之规定为据，而误引同条项第一款作为声请之依据，惟其声请书既已具体指摘前开确定终局判决所适用之“劳工保险条例施行细则”第十八条规定抵触母法，增加法律所无之限制，应宣告无效等语，应认符合前开审理案件法第五条第一项第二款规定之要件，爰予受理，合先叙明。
劳工保险系国家为实现“宪法”第一百五十三条保护劳工生活及“宪法”第一百五十五条、“宪法”增修条文第十条第八项实施社会保险制度之基本国策而建立之社会安全措施，为社会保险之一种。劳工保险条例即系依上开“宪法”意旨而制定之法律。劳工依该条例参加劳工保险及因此所生之公法上权利，应受“宪法”保障。关于保险效力之开始、停止、终止及保险给付之履行等事由，系属劳工因保险关系所生之权利义务事项，攸关劳工权益至钜，其权利之限制，应以法律定之，且其立法目的与手段，亦须符合“宪法”第二十三条之规定。若法律授权行政机关发布命令为补充规定者，该命令须符合立法意旨且未逾越母法授权之范围，始为宪法所许。
劳工参加劳工保险为被保险人，于保险有效期间内发生保险事故者，被保险人或其受益人得依法向保险人请领保险给付（“劳工保险条例”第十九条第一项规定参照）。劳工保险条例对于投保单位逾期缴纳保险费者，规定保险人于法定宽限期间经过后，应加征滞纳金，若于加征滞纳金十五日后仍未缴纳者，应依法诉追，并自诉追之日起，在保险费及滞纳金未缴清前，发生暂行拒绝给付之效力(同条例第十七条第一、二、三项规定参照)，并未规定保险人得以上开事由径行将被保险人退保；同条例施行细则第十八条却规定：「投保单位有歇业、解散、破产宣告情事或积欠保险费及滞纳金经依法强制执行无效果者，保险人得以书面通知退保。保险效力之停止，应缴保险费及应加征滞纳金之计算，以上述事实确定日为准，未能确定者，以保险人查定之日为准（第一项）。投保单位积欠保险费及滞纳金，经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保，其保险效力之停止，应缴保险费及应加征滞纳金之计算，以通知限期清偿届满之日为准（第二项）。」显已增加劳工保险条例所未规定之保险效力终止事由，逾越该条例授权订定施行细则之范围，与“宪法”第二十三条规定之意旨未符，应不予适用。又为确保保险财务之健全，与劳工保险之永续经营，国家就社会保险制度纵有较大之自由形成空间，于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，若许保险人得将被保险人予以退保者，亦宜依比例原则就被保险人是否已缴纳保险费或有无其它特别情事，予以斟酌而有不同之处置；上开条例第十七条第三项但书亦明定，被保险人应缴部分之保险费已扣缴或缴纳于投保单位者，不因投保单位积欠保险费及滞纳金而对其发生暂行拒绝给付之效力，并此指明。
该次会议由“司法院“院长翁大法官岳生担任主席，大法官城仲模、林永谋、王和雄、谢在全、赖英照、余雪明、曾有田、廖义男、杨仁寿、徐璧湖、彭凤至、林子仪、许宗力、许玉秀出席，秘书长范光群列席。会中通过之解释文、解释理由书、廖大法官义男、许大法官宗力与许大法官玉秀分别提出之协同意见书，均经“司法院”以院令公布。
附（一）廖大法官义男提出之协同意见书。
（二）许大法官宗力提出之协同意见书。
（三）许大法官玉秀提出之协同意见书。
（四）本件郭蒋００声请案之事实摘要。
[释字第五六八号解释事实摘要]
本件某某公司被保险人郭某某自“民国”七十八年三月二十二日起加入劳工保险，嗣于一九九八年八月二十一日死亡，其受益人即声请人于同年十月六日申请本人死亡给付，“劳工保险局”以某某公司因积欠保险费及滞纳金，经限期清偿仍未缴纳，于诉追后由法院发给债权凭证，并依“劳工保险条例施行细则”第十八条规定，自一九九七年九月三十日起将该公司原参加保险之劳工全体予以退保，从而被保险人死亡时并非保险有效期间所发生之事故，不得请领死亡给付为由驳回其声请，声请人不服循序提起诉愿、再诉愿递遭决定驳回，复经“最高行政法院”九十一年度判字第一五六号判决驳回确定。声请人认确定判决适用之“劳工保险条例施行细则”第十八条，逾越劳工保险条例之规定，其内容增加法律所无之限制而有违宪疑义，爰声请解释。
[协同意见书] 大法官 廖义男
本案解释文及解释理由，强调劳工保险条例对于投保单位逾期缴纳保险费者，仅规定保险人于法定宽限期间经过后，应加征滞纳金，若于加征滞纳金十五日后仍未缴纳者，应依法诉追，并自诉追之日起，在保险费及滞纳金未缴清前，发生暂行拒绝给付之效力(同条例第十七条第一、二、三项规定参照)，并未规定保险人得以上开事由径行将被保险人退保；因此认为该条例施行细则第十八条关于投保单位有积欠保险费及滞纳金经依法强制执行无效果，或经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保之规定，显已增加劳工保险条例所未规定之保险效力终止事由，逾越该条例授权订定施行细则之范围，与“宪法”第二十三条规定之意旨未符，应不予适用。是以该命令抵触法律及违反法律保留原则，应属违宪，本席亦表赞同。惟该施行细则规定保险人于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，即得径将被保险人退保，使其丧失被保险人资格，而不能行使基于劳保关系所生权利，是否已逾越确保保险财务之健全，与劳工保险永续经营之必要程度而违反比例原则，则未有明确交代。虽解释理由书第三段末指出“于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，若许保险人得将被保险人予以退保者，亦宜依比例原则就被保险人是否已缴纳保险费或有无其它特别情事，予以斟酌而有不同之处置”；但本席认为仍有澄清之必要，爰提协同意见书如下：
按劳工依法参加劳工保险及因此所生公法上权利，既受“宪法”保障，则得否参加劳工保险而为被保险人及得否将之退保，其关键应以是否具有劳工身分为断。至于已否缴纳保险费，至多仅能影响被保险人行使基于劳保关系所生权利之范围，而不应与保险人得否因此将被保险人予以退保相关连。
依劳保关系之精神，各投保单位应于其所属劳工到职、入会、到训、离职、退会、结训之当日，列表通知保险人，其保险效力之开始或停止，均自应为通知之当日计算（“劳工保险条例”第十一条规定参照）。被保险人或其受益人，于保险效力开始后，停止前发生保险事故者，即得依劳工保险条例规定，请领保险给付（“劳工保险条例”第十九条第一项规定参照）。并不以保险费已否缴纳为保险效力开始或停止之要件。即令无一定雇主或自营作业而参加职业工会或渔会之劳工被保险人，欠缴其应负担之保险费，于加征滞纳金十五日后仍未缴纳者，亦仅予保险人暂行拒绝给付之效力（“劳工保险条例”第十七条第四项规定参照），并未得将被保险人予以退保，终止劳保关系。至于劳工保险条例第十七条第五项虽规定被保险人参加保险，年资合计满十五年，被裁减资遣而自愿参加劳工保险者，逾二个月未缴纳保险费时，以退保论，将有无缴纳保险费之效果与退保相关连，惟该条项所指被保险人实际上已因被裁减资遣而丧失基于劳动关系所生劳工身分。本案声请解释有违宪疑义之相关规定，其内容并不在于被保险人有无欠缴保险费，而在于投保单位积欠应缴之保险费及滞纳金，强制执行无效果或显无清偿可能时，容许保险人径将被保险人予以退保。该项规定，不仅未考虑被保险人应缴部分之保险费已否扣缴或缴纳于投保单位，即使被保险人必须承担可归责于投保单位行为之不利结果，丧失被保险人资格，已属不当；而且亦不问被保险人是否仍具有劳工身分，即使其丧失“宪法”所保障参加劳工保险之权利，亦属过份，有违比例原则，并与“宪法”保护劳工之意旨与社会保险精神不符，就此应予指明。
[协同意见书] 大法官 许宗力
本件声请人因劳保事件，认“最高行政法院”二零零二年度判字第一五六号判决所适用之“劳工保险条例施行细则”第十八条规定，因抵触母法，增加法律所无之限制，有违宪之疑义而声请解释。本席赞成多数通过之违宪结论，惟多数意见仅就系争规定形式上违反法律保留原则立论，实质内容上是否亦违宪，则未深究，仅在解释理由书后段稍有着墨。就此，本席认为有补充说明之必要：
一、系争劳工保险条例施行细则第十八条关于投保单位有积欠保险费及滞纳金，经依法强制执行无效果者，保险人得以书面通知退保；投保单位积欠保险费及滞纳金，经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保之规定，本席首先认为与“宪法”实施社会保险，以保护劳工之意旨有违。按“宪法”第一百五十三条规定，国家应制定保护劳工之法律，实施保护劳工之政策，第一百五十五条及增修条文第十条第八项规定，国家应实施社会保险制度，重视社会保险工作。国家根据此项“宪法”委托，制定“劳工保险条例”，以保护劳工，其对劳工保险关系之具体内容，固然拥有广泛政策形成空间，但无论如何仍不得与宪法要求保护劳工之本旨背道而驰。系争规定有无违背保护劳工之本旨，端视投保单位在劳工保险关系中所居地位而定。如果以“法律关系之当事人在他方当事人违反契约义务时本得行使终止权”为立论基础，则在要保人积欠保险费之情形下，允许保险人对被保险人之劳工径予退保，即便对劳工不利，亦无严词反对之理。惟劳工保险关系从制度目的及具体规范内容以观，应认为系存在于保险人---国家（“劳保局”为代表）与被保险人---劳工之间，两者才是保险关系之当事人 ，作为投保单位之雇主，并非当事人 ，而纯粹是基于社会连带关系以及劳动雇佣关系对劳工的照护义务，才被国家课予缴纳部分保险费义务之第三人。雇主既然并非保险关系的当事人，而只是处于第三人地位，所负担一定比例之保险费，自非履行自己在劳工保险关系中之契约义务，而单纯是对国家所承担的公法上给付义务，因此不宜以处理商业保险关系之同一逻辑，径以投保单位积欠保险费即导出可对被保险人退保之结果。系争规定以可归责第三人之事由，而使有保护必要之被保险人劳工承担被退保之不利后果，即难谓与“宪法”要求实施社会保险，以保护劳工之意旨相符。
二、本席其次认为系争规定于“宪法”所保障之平等原则有违。按劳工之所以被纳入劳工保险，乃因有保护需要之缘故。今同样有保护需要之劳工，有的有幸因雇主未积欠保费，即持续享有劳工保险之保护，有的不幸因雇主积欠保费，即被剥夺劳工保险之保护，其以雇主有无积欠保费作为差别待遇之基准，已与劳工保险保护劳工之立法意旨欠缺正当、合理之关连。即便吾人肯认以雇主有无积欠保费作为差别待遇之基准，目的在确保保险财务之健全，与劳工保险之永续经营，惟即令采最宽松的事实认定标准，承认系争规定确可以达成健全保险财务之目的，然将被保险人予以退保也不是达成健全保险财务目的之最小侵害手段，盖缩减保险给付范围，或增加不保事故等等，与退保相较，都是同样能有效达成目的，却对被保险人较小侵害之手段。就此而言，系争规定仍难以在平等原则面前站得住脚。
三、系争规定除因以雇主有无积欠保费作为差别待遇基准，而违反平等权之保障外，在雇主积欠保费之被保险人劳工中，无分被保险人是否已缴纳其应缴之保险费，仅以投保单位积欠其应缴之保险费，强制执行无效果或显无清偿可能为理由，即允许保险人得径将被保险人一律予以退保，其对已缴纳应缴保险费之被保险人所造成平等法益之侵害，亦难认合宪。尤其立法者无论在“全民健康保险法”第三十条第三项或“农民健康保险条例”第十四条第二项，乃至“劳工保险条例”第十七条第三项，均已于但书明定，被保险人应缴部分之保险费已扣缴或缴纳于保险单位者，不因投保单位积欠保险费及滞纳金而对其发生暂行停止给付之效力。立法者先前既已创设“被保险人已缴纳保险费者应例外处理”此一具有体系规范意义之法律原则，则除非有更重大公益之考量，否则即不能背离此原则，以维持法律体系之一贯性 。主管机关系争规定明显背离此一法律体系所确立之基本原则，亦看不出有任何足以正当化背离体系之重大公益理由，自应以违背体系正义，抵触平等原则指摘之。
[协同意见] 大法官 许玉秀
形式上，如解释文及解释理由所明白揭示，“劳工保险条例施行细则”第十八条因逾越母法授权，与“宪法”第二十三条有悖；实质上，该施行细则第十八条第二项以积欠保险费及滞纳金为退保事由，与一般商业保险的规定无异（“保险法”第一百十六条第四项），没有考虑劳工保险属于社会保险的特殊性质，即便以法律定之，是否即无疑义，仍有澄清必要，尤其在全球化经济低迷、国家财政吃紧，因而检讨福利政策的呼声不断在国内外出现之时，有必要进一步辨析为何劳工保险应该与一般商业保险有所不同，否则仍无法排除本解释可能促使国家财政恶化的疑虑。
在全球经济不景气的局势之下，经济成长逐渐下降，但财政支出仍然不断上升，所谓的福利支出自然成为检讨的对象，因为福利的本旨是一种额外的恩典，而社会保险因为不同于一般商业保险，不依民法上的对价关系和当事人自主规则运作，国家承受较高比例的保险负担，因此容易成为另一个受质疑的目标。
综观保险制度发展历史，有两个不同面向的发展趋势：一方面从产业保险(注：保险制度缘起于处理海运风险，见施文森，保险法总论，一九九0年，第一页。)到个人生活层面的人身、旅游、储蓄保险，表现出人类对各种生命的风险，逐渐开发出许多不同的诠释模式；一方面在保险人和被保险人的关系上面，发展出两种基本保险契约模式，即一般商业保险和社会保险。其中以身分所作的保险分类，是国家财政发展计划的阶段性产物，在保险制度发展成一种基本生活模式之后，这种过渡性的保险类型，已有被全民保险取代的可能，例如我国实施全民健康保险制度之后，既有的农民保险、劳工保险和公务人员保险中的医疗保险即面临被取代的命运，而老人年金到国民年金的发展趋势是另一个例证。
这两种发展趋势，代表两种相互交错的生活资源分配模式。对于生活资源的定义，随着社会的发展，已经和保险制度诞生时代的初始意义相去甚远，而依附在资源概念上的风险概念自然也推陈出新，新的风险定义和分类，即反应社会资源分配的新模式。
解释文揭示社会保险的特质在于它是强制保险，但并未说明社会保险与一般商业保险的区别。所谓强制保险和自愿投保行为最根本的区别应该在于保险的目的，社会保险作为一种强制保险，旨在于实践特定的社会安全目的，而一般商业保险则以保障个人生活安全为目的，基本的运作规则是民法上的当事人自主原则，投保犹如个人储蓄行为，基本关系是对价关系，此所以保费欠缴，可以产生终止契约的法律效果(“保险法”第一百十六条第四项)。但强制保险的保险费用，类似于完成特定社会安全所必须负担的基本税赋，没有人会因为未缴税捐而被排除于社会生活体系之外，而不能使用税收所建设的设施，因此也没有被保险人会因为欠缴保费，而被排除于保险体系之外，因为这个保险体系是基于特定社会安全目的而建立，作为被保险人的劳工，如果因为欠缴保险费而排除在保险体系之外，姑不论是否会进而发生劳工恶意被排除于安全体系之外的情况，特定社会安全目的定然无法达成。
那么这种社会保险是否有部分福利措施在其中？至少就国家承担大部分的负担而言，社会保险的确包含部分的福利思想。但是福利思想和保险原理确属不同，前者是在社会基本需求已有保障之后，国家依财政许可程度，提供人民各种津贴，由国家单向施恩；后者是透过共同成员未雨绸缪，以分担风险的方式，让社会基本需求获得保障。也就是说，福利思想是资源分配上的强者对弱者的救援，相对地，保险原理虽然在发生事故时，依先前所分配的负担额，让受损害的人能获得平衡补偿，但并不是单向的施恩，而是被保险人同时承担自己和他人的风险。福利思想容易造就不负责任的人民，是否为一种稳健合理的财富分配模式，逐渐受到质疑而有式微的危险，相反地，保险制度极可能成为未来社会生活的基础模式。
需要进一步追问的是，保险制度是否就是倚赖对价关系，而透过资本市场的运作维持它的存续？如果是，那么保险制度只是一个个人的储蓄工具，谈不上与财富或资源的分配模式有关。保险制度真正有别于福利制度之处，在于保险制度是利用风险管理方式，预先储备排除风险的花费，预缴的保险费透过既有的储蓄制度，加倍累积数额，增加被保险人排除风险的能力，而被保险人的资力，固然会影响事故发生或条件成就时，获得补偿的程度和范围，但是在共同分担风险的基本构想之下，资力强的被保险人，如果保险给付的条件始终不成就，他们就会成为保险结构中比较强有力的支持者，也就是说，他们会分担资力弱的被保险人的风险，而所谓资力强的被保险人，包括国家，换言之，在一个完全保险的未来世界中，国家并不是一个单纯的承保人，只是一个管理和运用保险费用的单位，而是同时也是一个被保险人，国家必须代表全体人民参加保险，因为保险所承保的范围已经包括生活中的各种风险，而这些风险管理的工作本来就是国家机关的行政项目。换句话说，今日在赋税与施政观念下的运作，未来将透过保险机制运作，今日的所谓税赋，在保险体制下，都是预缴的保险费，在这种保险体制之下，有谁能退保？退保就表示离开整个社会生活体系。
单纯因为投保单位欠缴保险费，而予以退保，不仅仅无法满足现行社会保险体系下的劳工保险目的，就保险制度的长远发展来看，退保更不会是保险原理所应该容许的概念。以上论点虽非本解释的核心问题，而未于解释文及解释理由书中有所论述，却为相关的基本问题，或可供未来相关解释案件参酌，爰提出协同意见书如上。
出处:无
