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钱锡青
行政诉讼涉及的行政事项林林总总，行政诉讼面对的行政行为千差万别，行政诉讼中当事人的诉讼请求五花八门。面对如此复杂的行政案件，从何入手？笔者认为，根据行政行为的特点划分不同的类型，掌握不同类型案件的法律构成要件和审查要点，可以收到事半功倍的效果。
一、按照四个步骤，正确审理针对具体行政行为的诉讼案件
审理针对具体行政行为的诉讼主要应从以下四个方面展开，四个方面的审查有一定的逻辑顺序，如果前一方面的审查中发现有违法之处，即可以此为由撤销被诉行为或确认违法，原则上后面的审查无需再进行。
1.被告是否具有执法主体资格。应根据被告所提供的法律法规，审查其行为与该法律法规的授权是否一致，在某些情况下，还应结合被诉具体行政行为的具体内容，审查被诉行政机关是否属于超越职权或滥用职权。在确定行政机关是否有主管权时，特别应注意法律条文中的“但书”规定。比如，对于销售明知是冒用他人厂名、厂址的产品的行为，应由产品质量监督部门还是其他部门（如工商行政管理部门）处理的问题。产品质量监督部门的执法权来自于产品质量法第八条“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行”。这时，法官就应当注意查找相关的或者相近的法律，如商标法或反不正当竞争法中对于该种情形是否有特别规定。
2.具体行政行为是否符合法定程序。对执法程序的审查应结合有关法律法规的规定进行，对未按法定程序实施的行为一般应予以撤销，但是也有例外。比如，对于赋权性行政行为（如行政许可）应遵守的时限规定属于法定程序，但是如果行政机关超出该时限作出行政行为的，一般不宜以此为由撤销，否则可能更加不利于保护当事人的合法权益。对于法律法规中没有具体规定执法程序的，一般应根据行政机关是否遵循立案、取证、申辩、处理、告知救济权利和送达文书等基本程序原则加以判断。
3.具体行政行为认定的事实是否准确。应当注意，这里的“事实”是指行政机关依法律规定认定的事实，不同于客观生活事实。在很多行政行为中，行政机关依法对某些事实仅作形式审查而不作实质审查，比如在房地产登记案件中，登记机关在办理转移登记时只需要审查转让人是否系房地产登记册记载的权利人，至于该登记册记载的名义产权人是否是真正的产权人（生活事实），则不在行政机关审查的范围内。在这种情况下，法院在行政诉讼中的审查也仅以法律规定的行政机关的审查义务为限，而不能以行政机关确认的事实同客观事实之间存在差异为由，直接认定行政行为违法或撤销该行政行为。
4.具体行政行为适用法律是否正确。在审查适用法律是否正确时，应特别注意被诉行政行为认定的事实与法律规范规定的构成要件之间是否一致。比如，公安机关对甲殴打乙的行为以寻衅滋事为由作出治安处罚。而构成寻衅滋事不仅要求甲的行为对乙造成伤害，更要求甲的行为确实扰乱了社会公共秩序。如果公安机关在作出行政处罚时只认定甲有殴打乙的行为，未认定甲的行为已对公共秩序造成了损害，在这种情况下，具体行政行为认定的事实同其所适用的法律规定的构成要件之间就出现了脱节。
二、查清三个环节，正确审理不作为类诉讼案件
不作为类诉讼案件包含两类：一是当事人依法申请行政机关实施某种行为，而行政机关未予实施。比如，当事人要求公安机关制止某项侵害自己人身安全的行为，而公安机关对此未采取任何措施。二是行政机关应当依职权主动实施某种行为，而行政机关未予实施。比如，对走私行为，海关有权并且应当作出处罚决定，但行政机关未履行职责。
对依当事人申请实施的行为，审查要点包括以下三个环节：1.当事人是否提出过申请。包含原告是否在行政程序中提出过申请、申请日期是否在起诉之前、原告在行政程序中的申请事项与诉讼中要求履行的事项是否一致三个方面，三者缺其一即应视为没有提出过申请。2.申请事项是否属于被告的职责范围。这是不作为类案件的审理重点和难点，特别是涉及到不同行政机关之间的权限划分问题，判断起来更非易事。比如，某楼宇原规划批准的使用性质为商业、办公，按层设置卫生间，无厨房设备。在楼建好并已交付使用后，开发商未经批准，对其中一些楼层进行施工，将房屋重新分割并增添卫生、厨房设备，不仅改变了原规划设计并且损坏了房屋的承重结构。对于开发商的上述行为，哪些应由规划部门管辖，哪些应由房地产主管机关管辖，往往会引起争议。对这些争议，法官应在准确理解法律原意（即如何把握“改建行为”）的基础上作出综合判断。3.被告是否已经作出答复。
对于依职权主动实施的行为，其审查要点一般只包括上述第2项和第3项。
三、按照不同要求，正确审理行政赔偿诉讼案件
行政赔偿诉讼分为附带赔偿诉讼（即在对具体行政行为起诉时一并提起赔偿请求）和单独赔偿诉讼两类。
对附带赔偿案件，不仅要审查行政行为是否违法，还应当审查当事人是否有损害，违法行政行为和损害之间是否有因果关系。如当事人提起治安行政处罚附带行政赔偿诉讼，法院以行政处罚未履行事先告知程序为由撤销行政行为，在这种情况下法院并没有从实体上否定行政行为所认定的违法事实，行政机关仍可能在履行事先告知程序后，重新以同一事实和理由对当事人作出相同的处罚。由于原告的损失尚未确定，法院对其赔偿请求不应支持。
单独行政赔偿诉讼又包括对具体行政行为提起的行政赔偿诉讼和对非具体行政行为提起的行政赔偿诉讼两种类型，二者的起诉条件有所区别。对于前者，原告在起诉时必须证明行政行为已被确认违法，且其已向赔偿义务机关提出过赔偿请求；对于后者，如果原告能够证明其已向行政机关要求确认违法，行政机关拒不确认，就可以提起单独的行政赔偿诉讼。对于单独的行政赔偿诉讼，在审查起诉条件时应注意当事人诉称违法的行为是否属于行政行为，特别是在被诉行政机关兼有行政和司法双重职能的情况下（如公安机关），对其行为的性质应慎重甄别。比如，公安机关在对甲刑事立案后，侦查过程中扣押了甲的某财物。后甲以公安机关未返还该财产为由向法院提起行政赔偿诉讼要求返还。公安机关扣押甲财物的行为属于刑事侦查过程中刑事诉讼法授权实施的行为，不是行政管理行为，对该行为不能提起行政赔偿诉讼。 |
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钱锡青
行政诉讼涉及的行政事项林林总总，行政诉讼面对的行政行为千差万别，行政诉讼中当事人的诉讼请求五花八门。面对如此复杂的行政案件，从何入手？笔者认为，根据行政行为的特点划分不同的类型，掌握不同类型案件的法律构成要件和审查要点，可以收到事半功倍的效果。
一、按照四个步骤，正确审理针对具体行政行为的诉讼案件
审理针对具体行政行为的诉讼主要应从以下四个方面展开，四个方面的审查有一定的逻辑顺序，如果前一方面的审查中发现有违法之处，即可以此为由撤销被诉行为或确认违法，原则上后面的审查无需再进行。
1.被告是否具有执法主体资格。应根据被告所提供的法律法规，审查其行为与该法律法规的授权是否一致，在某些情况下，还应结合被诉具体行政行为的具体内容，审查被诉行政机关是否属于超越职权或滥用职权。在确定行政机关是否有主管权时，特别应注意法律条文中的“但书”规定。比如，对于销售明知是冒用他人厂名、厂址的产品的行为，应由产品质量监督部门还是其他部门（如工商行政管理部门）处理的问题。产品质量监督部门的执法权来自于产品质量法第八条“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行”。这时，法官就应当注意查找相关的或者相近的法律，如商标法或反不正当竞争法中对于该种情形是否有特别规定。
2.具体行政行为是否符合法定程序。对执法程序的审查应结合有关法律法规的规定进行，对未按法定程序实施的行为一般应予以撤销，但是也有例外。比如，对于赋权性行政行为（如行政许可）应遵守的时限规定属于法定程序，但是如果行政机关超出该时限作出行政行为的，一般不宜以此为由撤销，否则可能更加不利于保护当事人的合法权益。对于法律法规中没有具体规定执法程序的，一般应根据行政机关是否遵循立案、取证、申辩、处理、告知救济权利和送达文书等基本程序原则加以判断。
3.具体行政行为认定的事实是否准确。应当注意，这里的“事实”是指行政机关依法律规定认定的事实，不同于客观生活事实。在很多行政行为中，行政机关依法对某些事实仅作形式审查而不作实质审查，比如在房地产登记案件中，登记机关在办理转移登记时只需要审查转让人是否系房地产登记册记载的权利人，至于该登记册记载的名义产权人是否是真正的产权人（生活事实），则不在行政机关审查的范围内。在这种情况下，法院在行政诉讼中的审查也仅以法律规定的行政机关的审查义务为限，而不能以行政机关确认的事实同客观事实之间存在差异为由，直接认定行政行为违法或撤销该行政行为。
4.具体行政行为适用法律是否正确。在审查适用法律是否正确时，应特别注意被诉行政行为认定的事实与法律规范规定的构成要件之间是否一致。比如，公安机关对甲殴打乙的行为以寻衅滋事为由作出治安处罚。而构成寻衅滋事不仅要求甲的行为对乙造成伤害，更要求甲的行为确实扰乱了社会公共秩序。如果公安机关在作出行政处罚时只认定甲有殴打乙的行为，未认定甲的行为已对公共秩序造成了损害，在这种情况下，具体行政行为认定的事实同其所适用的法律规定的构成要件之间就出现了脱节。
二、查清三个环节，正确审理不作为类诉讼案件
不作为类诉讼案件包含两类：一是当事人依法申请行政机关实施某种行为，而行政机关未予实施。比如，当事人要求公安机关制止某项侵害自己人身安全的行为，而公安机关对此未采取任何措施。二是行政机关应当依职权主动实施某种行为，而行政机关未予实施。比如，对走私行为，海关有权并且应当作出处罚决定，但行政机关未履行职责。
对依当事人申请实施的行为，审查要点包括以下三个环节：1.当事人是否提出过申请。包含原告是否在行政程序中提出过申请、申请日期是否在起诉之前、原告在行政程序中的申请事项与诉讼中要求履行的事项是否一致三个方面，三者缺其一即应视为没有提出过申请。2.申请事项是否属于被告的职责范围。这是不作为类案件的审理重点和难点，特别是涉及到不同行政机关之间的权限划分问题，判断起来更非易事。比如，某楼宇原规划批准的使用性质为商业、办公，按层设置卫生间，无厨房设备。在楼建好并已交付使用后，开发商未经批准，对其中一些楼层进行施工，将房屋重新分割并增添卫生、厨房设备，不仅改变了原规划设计并且损坏了房屋的承重结构。对于开发商的上述行为，哪些应由规划部门管辖，哪些应由房地产主管机关管辖，往往会引起争议。对这些争议，法官应在准确理解法律原意（即如何把握“改建行为”）的基础上作出综合判断。3.被告是否已经作出答复。
对于依职权主动实施的行为，其审查要点一般只包括上述第2项和第3项。
三、按照不同要求，正确审理行政赔偿诉讼案件
行政赔偿诉讼分为附带赔偿诉讼（即在对具体行政行为起诉时一并提起赔偿请求）和单独赔偿诉讼两类。
对附带赔偿案件，不仅要审查行政行为是否违法，还应当审查当事人是否有损害，违法行政行为和损害之间是否有因果关系。如当事人提起治安行政处罚附带行政赔偿诉讼，法院以行政处罚未履行事先告知程序为由撤销行政行为，在这种情况下法院并没有从实体上否定行政行为所认定的违法事实，行政机关仍可能在履行事先告知程序后，重新以同一事实和理由对当事人作出相同的处罚。由于原告的损失尚未确定，法院对其赔偿请求不应支持。
单独行政赔偿诉讼又包括对具体行政行为提起的行政赔偿诉讼和对非具体行政行为提起的行政赔偿诉讼两种类型，二者的起诉条件有所区别。对于前者，原告在起诉时必须证明行政行为已被确认违法，且其已向赔偿义务机关提出过赔偿请求；对于后者，如果原告能够证明其已向行政机关要求确认违法，行政机关拒不确认，就可以提起单独的行政赔偿诉讼。对于单独的行政赔偿诉讼，在审查起诉条件时应注意当事人诉称违法的行为是否属于行政行为，特别是在被诉行政机关兼有行政和司法双重职能的情况下（如公安机关），对其行为的性质应慎重甄别。比如，公安机关在对甲刑事立案后，侦查过程中扣押了甲的某财物。后甲以公安机关未返还该财产为由向法院提起行政赔偿诉讼要求返还。公安机关扣押甲财物的行为属于刑事侦查过程中刑事诉讼法授权实施的行为，不是行政管理行为，对该行为不能提起行政赔偿诉讼。
