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王学棉 副教授
我国的诉讼费用的历史发展大致如下：新中国成立后的50年代初，我国局部地方一度试行诉讼收费。不久便因接二连三的政治运动而废止。80年代初，上海、重庆、福建和山东等地的法院恢复征收诉讼费用。征收的依据是地方性规章。1982年，《民事诉讼法(试行)》开始实施。1984年，最高人民法院根据1982的《民事诉讼法(试行)》颁布了第一个全国性的诉讼费用征收规则——《民事诉讼收费办法（试行）》。该办法于1989年失效。
目前我国有关诉讼费用的规范有：（1）最高人民法院1989年制定的《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》）；（2）最高人民法院于1992年制定的《关于适用若干问题的意见》中的第八部分《诉讼费用》（以下简称《意见：诉讼费用》）。（3）最高人民法院于1999年颁布的《补充规定》（以下简称《补充规定》）。（4）最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。
（5）最高人民法院有关诉讼费用征收方面的各种复函、批复、意见等。在这五大类规范中，《收费办法》和《意见：诉讼费用》最为重要，其他的规范都是对这两个规范的补充或具体化。上述规定不仅适用于民事诉讼的收费，也适用于行政诉讼的收费。
《收费办法》制定于1989年，比1990年10月开始实施的《行政诉讼法》和1991年4月开始实施的《民事诉讼法》均早。也就是说，现行的《收费办法》是根据已经失效的《民事诉讼法（试行）》制定的。鉴于现行《民事诉讼法》新设立了一些诉讼程序，如诉前保全、督促程序、公示催告等，为规范这些程序的收费，最高人民法院又制定了《意见：诉讼费用》。但这两个规定并不能满足实践的需要，最高人民法院只得通过《补充规定》和各种批复、复函和意见等不断地扩充和细化《收费办法》和《意见：诉讼费用》。但这种修修补补的做法不仅不能从根本上解决问题，反而使诉讼收费规则在90年代以来变得越来越分散、越来越复杂、越来越杂乱。与此同时，实践中有关诉讼费用的改革一浪接一浪。如不预收执行申请费、让当事人直接结算诉讼费用等，导致不少实践中的作法与现行的规定出入很大；再加上学者、当事人对《收费办法》、《补充规定》等规范提出了不少的质疑，如诉讼费用过高、谁有权制定《收费办法》、当事人与国家之间应当怎样分担诉讼费用等，使得一向并不为人注意的诉讼费用很快成为了一个亮点。基于上述原因，理论界认为有必要对《收费办法》加以修改。对此，实务界也有同感。最高人民法院在《补充规定》中充分地表达了这一意图：“《人民法院诉讼收费办法》是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》制定的。本规定对亟需解决的诉讼收费问题作些补充，对《办法》将根据《中华人民共和国民事诉讼法》在近期内全面修订。”因此，本文试对《收费办法》的修改问题作些探讨。
一、 应当由谁来负责修改《收费办法》
目前所有有关诉讼收费的规范都是由最高人民法院制定的。但认真考证一下就可发现，由最高人民法院来制定有关人民法院诉讼收费方面的规范，并没有相关的法律依据。《收费办法》第一条声称是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条、第八十条、第一百七十八条、第一百九十条、第二百条的规定，制定本办法。但《民诉法（试行）》第八十条只规定：收取诉讼费用的办法另行制定。并没有将制定诉讼收费规范的权力明确授予最高人民法院。1991年《民事诉讼法》第一百零七条依旧只是规定：收取诉讼费用的办法另行制定。依然没有将制定诉讼收费规范的权力明确授予最高人民法院。由此可见，最高人民法院制定诉讼费用方面的规范，既没有事先授权，也没有事后追认。
既然如此，那最高人民法院享有的司法解释权可不可以作为制定诉讼收费规范的依据呢？也不行。根据《人民法院组织法》第33条的规定，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。诉讼收费问题明显不属于“如何具体应用法律、法令的问题”，而是属于需要补充规定的问题。根据全国人大常委会1981年颁布的《关于加强法律解释工作的决议》的相关规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。
退一步讲，即使将《收费办法》视为“司法解释”，也存在难自圆其说的尴尬。既然《收费办法》是根据《民诉法（试行）》制定的，当然就是对《民诉法（试行）》作的“司法解释”。可时至今日，被解释的对象早已失效，但解释本身依旧在发挥作用。
那么，诉讼费用规范到底应当由谁来制定呢？在民主法治国家都有所谓的法律保留原则。侵害保留一直是该原则之核心，即凡是国家的事务有侵害人民的生命、自由、权利、财产者，均应保留给代表民意的国会以法律来决定，而不能交由行政机关恣意决定。尤其是在我国，各级财政目前尚不能全额支付法院全部所需费用，需要从法院上交给各级财政的案件受理费中返还一部分给法院的情况下，法院本身同诉讼收费有着密切的利害关系。在返还比例一定的前提下，收取的费用越多，返还的费用当然也就越多。因此，再次由最高人民法院来负责修订《收费办法》，“会使法院把自己摆在不适当的位置上，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的‘提款机’”。难免让人担心最高人民法院能否保持中立，从而产生民众对立法者的信任危机。基于此，由全国人大常委会来负责修订《收费办法》最为恰当不过。
由全国人大常委会来负责制定诉讼收费法，不仅可以满足立法者应当中立的要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越权立法的现象。因为《宪法》第六十七条第三项赋予了全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的权限。而由最高人民法院来负责修改，就存在着越权立法的问题。比如说，最高人民法院在1994年曾作出过一个规定：“原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费，是人民法院受理案件的一个前提条件。如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额缴纳案件受理费或上诉费，申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进入诉讼程序。”也就是说，最高人民法院将预交案件受理费作为了诉讼成立的要件之一。但是《民事诉讼法》第一百零八条只规定了四个成立要件，并没有预交案件受理费这一要件。这一规定实质上就变成了最高人民法院对《民事诉讼法》第一百零八条的修改。尽管这一修改从理论上讲并无不当，但立法权限上却存在着下位立法者行使了上位立法者权限的致命“硬伤”。而由全国人大常委会负责修改《收费办法》则不存在这方面的问题。
二、 诉讼应不应当收费
这是一个非常重要的问题。如果诉讼无需交费，改革就很简单，只需由全国人大常委会作出免费诉讼的决定即可。如果应当交费，改革就比较复杂、繁重，因为必须就收费的种类、尺度、费用的管理、费用的承担等一系列问题作出规定。
那么，诉讼应不应当收费呢？我们知道，纠纷之解决经历了一个从私力救济为主向公力救济为主的转换过程。从经济学的角度看，不管是私力救济还是公力救济，在实际运行中都要消耗一定成本，即“生产正义的成本”。如果采用私力救济，所有成本当然由当事人自己承担。若采用公力救济，如当事人提起民事诉讼，那么，又应当由谁来承担这些成本呢？ “免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给了社会，按照法院的实际开支全额征收讼费则意味着国家将履行公告职能的成本转移给了当事人。”从比较法的立场上看，世界各国法院都向当事人收取不具有报酬性质的裁判费用，即相当于我国的其他诉讼费用。但在是否要求当事人缴纳具有报酬性质的程序费，即相当于我国的案件受理费的问题上，则存在不同的立法例。有有偿主义和无偿主义两种。采无偿主义者有法国和西班牙。但大部分国家则采有偿主义。
这两种观点都有着自己充足的理由。主张无偿主义的人认为应当让国家承担程序费。其理由是：（1）法律既然禁止私人自力救济，显系认为保护私权为国家的责任，因此裁判费用应当由国家来负担，而不应向诉讼当事人收取。（2）现代国家是租税国家，国家的任何一项制度都是建立在国民交纳的税金基础上，同时也具有提供公共服务的性质。诉讼制度同样如此。纳税人已经通过纳税的方式预先缴纳了裁判的程序费。当他需要法院提供的服务时，当然有权力要求国家免费提供裁判服务。如果国家再向当事人收取裁判费，就构成实质上的双重课税。（3）在法治国家，任何人都有利用民事诉讼制度来解决自己与他人之间发生的争议的权利，即接受司法裁判的权利。该权利又称当事人权或当事人程序基本权。倘若需要征收程序费用的话，那些存在经济困难的人就会因此而难以接近正义。而国家负有平等地保障当事人程序基本权得以实现的义务。故应当禁止法院征收会妨碍当事人进行诉讼的裁判程序费。
主张有偿主义者则认为，应当让当事人承担程序费。理由是：（1）诉讼制度的目的在于保护当事人的私权，而与公益关系不大。在这个意义上，裁判程序费应当由当事人自己承担，如果转嫁给国家财政则缺乏合理性。因为不能让全社会的人来替少数人承担诉讼费用。（2）诉讼费用的负担遵循败诉者负担原则。征收程序费并让败诉者承担有助于督促当事人认真履行法律义务。（3）向当事人征收程序费用有助于防止当事人滥用诉权。因此哪怕是国力最为雄厚的美国，也要象征性地征收一部分费用。如在1999年，美国地区联邦法院的受理费是每件150美元，联邦上诉法院的受理费是每件100美元，联邦最高法院的受理费是每件300美元。
笔者认为，考虑到我国目前的经济发展水平，全面免收程序费，改由国家全部承担，恐怕是不现实的。这样改革的话，法院很有可能因为缺乏经费而不能正常运转。试图通过免收各种程序费来全面保护当事人的合法权益的目的最终不但不能实现，反而会损害当事人的合法权益。再考虑到前述有偿主义者的理由，我国采有偿主义似更为妥当。但无偿主义所指出的应当保障当事人基本程序权的观点也确实不能忽视，应当采取措施予以解决。
三、我国目前诉讼收费存的主要问题
我国目前的诉讼收费制度遵循的就是有偿主义原则，可为什么还要进行改革呢？这就需要了解我国现行的诉讼收费存在什么问题。只有明确了这个问题，才能起树立诉讼收费改革的目标。比如说，如果我国目前的诉讼收费存在的问题主要是费用太高，改革的目标无疑就是将过高的费用降下来；反之，则需要将费用提上去。
那么，我国目前诉讼收费是过高还是过低呢？笔者认为有些过高。之所以得出这一结论是基于对下列因素的考虑：一是我国征收诉讼费用的目的；二是诉讼费用的种类、幅度及征收方法；三是诉讼费用与GDP关系；四是诉讼费用与经济发展不平衡之间的关系。五是法院乱收费。
（一）我国征收诉讼费用的目的
我国民事诉讼法学界一般认为征收诉讼费用具有以下意义：（1）减少国家财政开支；（2）防止当事人滥用诉权，减轻人民法院的工作负担；（3）制裁民事违法行为；（4）维护国家主权。在上述各种目的中，我国目前征收诉讼费用的主要目的似乎被定位在减少国家财政开支上。这一点只要将《民事诉讼收费办法（试行）》与《人民法院诉讼收费办法》加以比较就可以清楚地看出。
图一：
民事诉讼收费办法（试行） 人民法院诉讼收费办法
离婚案件 每件收十元至五十元，其涉及财产分割的，不另收费 每件收十元至五十元，涉及财产分割的，财产总额不超过一万元的，不另收费。超过一万元的，超过部分按百分之一交纳
其他财产案件 每件收五元至二十元 其他非财产案件变成了每件收十元至五十元
财产案件 不满千元的，每件收三十元 不满千元的，每件收五十元
超过一千元至五万元的，其超过部分按１％收费 。 超过一千元至五万元的部分，按4％收费。
超过五万元至五十万元的，其超过部分按０．６％收费。 超过五万元至十万元的部分，按3％收费。
超过五十万元至一百万元的，其超过部分按０．３％收费。 超过十万元至二十万元的部分，按2％收费。
超过一百万元至五百万元的，其超过部分按０．２％收费。 超过二十万元至五十万元的部分，按1.5％收费。
超过五百万元的，其超过部分均按０．１％收费。 超过五十万元至一百万元的部分，其超过部分按1％收费。
超过一百万元的部分，按0.5％收费
1984年制定的《收费办法（试行）》总的说来费用比较低。这可能与当时的生产力不发达、国民生产总值、人均国民生产总值都比较低有关。到1989年制定《诉讼收费办法》时，不论是财产案件的案件受理费还是非财产案件的案件受理费都有较大增长。其中尤以财产案件的受理费增长显著。这些增长主要通过下列方式得以实现。一是大幅度提高财产案件各个诉讼金额段案件受理费的征收比例（具体的增长幅度见图二）。二是降低了固定征收比例的最高起征点。财产案件的案件受理费一般按累进递减的方式征收。但超过一定数额后，征收比例就不再递减。《收费办法（试行）》规定五百万元以上才不再递减，统一按0.1％征收。而《诉讼收费办法》却规定一百万元以上就不再递减了，统一按0.5％征收。这些措施导致财产案件的案例受理费平均增长了3.3倍。但同期我国的GDP只增长了1.3倍左右，人均国民生产总值也只是增长了1.2倍左右（具体数据见图三）。案件受理费的增长远远高于同期GDP的增长。
图二：
金额区间 依收费办法（试行）应征收的案件受理费或征收比例（元） 依收费办法应征收的案件受理费或征收比例（元） 增长幅度（倍）
不满千元的 30 50 1.7
一千元至五万元 490 1960 4
五万元至五十万元 2700 9000 3.3
五十万元至一百万元 1500 5000 3.3
一百万元至五百万元 8000 20000 2.5
五百万元以上 按0.1％征收 按0.5％征收 5
图三：
年份 国民生产总值（亿元） 人均国民生产总值（元）
1984 7206.7 695
1985 8989.1 855
1986 10201.4 956
1987 11954.5 1103
1988 14922.3 1355
1989 16917.8 1512
案件受理费的征收比例为什么会增长如此之快呢？答案可以在最高人民法院、财政部于1989年9月18日颁布的《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》中找到。《暂行规定》第一条规定：各级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费。考虑到目前财政困难，拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要，法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政，以弥补法院业务经费的不足。既然征收诉讼费用的主要目的是为了弥补财政预算的不足，征收比例自然就不能太低，收上来的钱不能太少，否则就起不到这个作用。尽管后来对人民法院诉讼费用的管理由“坐收坐支”改为“收支两条线”，但征收诉讼费用主要是为了弥补财政预算不足的目的并没有任何改变。
（二）我国诉讼费用的种类、幅度及征收方法
诉讼费用的种类、幅度及征收方法是决定诉讼费用高低的主要因素。费用种类越多，征收比例越高，当事人需要缴纳和支付的费用也就越高。从种类来看，我国的诉讼费用种类包括以下六大类：（1）案件受理费；（2）勘察、鉴定、公告、翻译（当地通用的民族语言、文字除外）费；（3）证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；（4）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；（5）申请执行费及执行中实际支出的费用。（6）人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。其征收方法为按件征收和按比例征收，征收比例随金额的增加而递减。
如果仅从费用类型上看，我国的费用类型并不比其他国家多多少。比如，日本的裁判费用包括下列种类：（1）申请手续费（包括起诉时的手续费、控诉的手续费、上告手续费、反诉的手续费、第三人申请参加诉讼的手续费、再审之诉的手续费、申请支付令的手续费、申请强制执行的手续费、申请保全的手续费、破产申请的手续费、申请公示催告的手续费、非讼程序的手续费）；（2）送达费用；（3）证人、鉴定人和翻译出庭时的旅费、补贴和住宿费；（4）利用复写保存在法院的诉讼记录其他诉讼材料的费用；（5）承办案件法官和书记官到有关现场进行实地勘验的出差费用。两相比较，旗鼓相当，半斤八两。我国比日本多出来一项人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用，日本也比我国多出一项送达费用。因此，仅从费用种类这一角度尚不足以得出我国诉讼费用偏高的肯定性结论。
若从征收比例的角度观察，就可以清楚地看出我国诉讼费用之高。按照《诉讼收费办法》第5条的规定：财产案件，按争议的价额或金额，照下列比例交纳：
１．不满一千元的，每件交五十元；
２．超过一千元至五万元的部分，按百分之四交纳；
３．超过五万元至十万元的部分，按百分之三交纳；
４．超过十万元至二十万元的部分，按百分之二交纳；
５．超过二十万元至五十万元的部分，按百分之一点五交纳；
６．超过五十万元至一百万元的部分，按百分之一交纳；
７．超过一百万元的部分，按百分之零点五交纳。
由此可见，我国的征收比例从4％开始递减，直至0.5％。这一征收比例不论是与国外的征收比例相比，还是与国内的仲裁收费征收比例相比都是比较高的。日本起诉时的手续费也是按诉讼标的金额的一定比例征收，并随诉额的增加而递减。其具体比率为：
5万——30万日元按1％缴纳，
30万——100万的部分按0.8％缴纳，
100万——300万的部分按0.7％缴纳，
300万——1000万的部分按0.5％缴纳，
1000万——1亿的部分按0.4％缴纳，
1亿——10亿的部分按0.3％缴纳，
10亿―—— 按0.2％缴纳。
非财产案件或虽为财产案件但诉额难以计算的案件，其诉额一律定为95万日元，受理费为8200日元。
上述金额如果按日元对人民币100:6加以换算的话，其相对应的人民币征收比例为：
3000——1.8万元按1％缴纳，
1.8万——6万的部分按0.8％缴纳，
6万——18万的部分按0.7％缴纳，
18万——60万的部分按0.5％缴纳，
60万——600万的部分按0.4％缴纳，
600万——6000万的部分按0.3％缴纳，
6000万—— 按0.2％缴纳。
由此可见，不论是哪一金额段的征收比例，日本都比我国低的多。
若再比较一下其他的申请费，就更为明显。我国的申请执行费、诉讼保全申请费均按比例征收。数额越大，征收的费用也就越多。在日本，申请强制执行的手续费为1500日元，申请公示催告的手续费为600日元。若按日元对人民币100:6计算的话，日本申请强制执行的手续费相当于90元人民币，申请公示催告的手续费相当于36元人民币。
当然，有人可能会指出，中国和日本的经济发展水平不一样。日本国力雄厚，国家有能力给法院提供大量财政支持。而我国的国力有限，无力向法院提供大量财政支持。在这种情况下，让当事人多承担一些诉讼费用虽属迫不得已、但也是情有可原的。既然如此，如果将我国的法院收费与我国的仲裁收费进行比较的话，应当说就不存在上述国情差异的问题了。那结果又会怎样呢？
我国仲裁委员会的案件受理费也是按争议金额的一定比例征收。其具体征收比例为：
争议金额(人民币) 仲裁案件受理费(人民币)
1000元以下的部分 40——100元
1001元至50000元的部分 按4%——5%交纳
50001元至100000元的部分 按3%——4%交纳
100001元至200000元的部分 按2%——3%交纳
200001元至500000元的部分 按1%——2%交纳
500001元至1000000元的部分 按0.5%——1%交纳
1000001元以上的部分 按0.25%——0.5%交纳
仲裁委员会的最高征收比例虽然为5％，似乎比人民法院诉讼收费的最高比例要高一点，但实际上当事人承担的案件受理费要比诉讼中当事人承担的案件受理费低。这是因为：（1）自20万元以后的各个金额段，仲裁案件受理费的最低征收比例均比人民法院案件受理费的征收比例低。仲裁案件受理费的征收比例比诉讼案件受理费征收比例高的那一部分，基数较小；基数大的部分，征收比例比诉讼案件低。从总体上看的话，即使仲裁委员会的案件受理费不比诉讼案件受理费低的话，至少也不会比人民法院的案件受理费高，而是相当。但是，这种相当是建立在仲裁机构要“逐步做到自收自支”的基础上。也就是说，国家最终将不再给仲裁委员会提供财政支持。人民法院在获得国家大量财政补贴的情况下，其收费还与仲裁委员会的收费相当，其收费之高已是昭然若揭。（2）仲裁实行一裁终局，而诉讼实行两审终审。将人民法院的一审、二审的收费加在一起，征收的费用较仲裁为高就更是不言而喻了。
由于费用类型较多、征收比例较高，总的说来，当事人需要缴纳和支付的诉讼费用显得有些过高。
（三）诉讼费用与GDP关系
从诉讼费用与GDP之间的关系来看，我国的国民生产总值尽管从1989年以来一直在不断增长，在1989年至1999年的10年间，我国的国民生产总值增长了4.8倍，人均国民生产总值增长了4.3倍（具体数据见图四）。但当事人与国家之间在审判成本的分担上并没有随着国家经济实力的变化而变化。一般说来，审判成本需由国家和当事人共同承担。其具体的分担比例应当随着国家经济实力的变化而变化。但审判成本的分担应当怎样变化呢？是国家承担的越来越多，当事人承担的越来越少，还是正好相反呢？
笔者认为，这种变化趋势应当是由国家承担的审判成本越来越多，当事人承担诉讼费用的越来越少。当然，有人会提出随着国家经济实力的不断强大，当事人的经济能力也在增长，其承担诉讼费用的能力也在增强。为什么让其承担的诉讼费用不升反降呢？这是因为诉讼中的其他费用，如鉴定费、公告费、律师代理费等也在大幅度上涨。当事人经济实力的增强会被这些费用的增长抵消。由于其他诉讼费用只能是越来越高，降低的可能性基本没有，因此，若不降低各种程序申请费，如案件受理费、申请执行费等费用的话，当事人的诉讼费用负担就会越来越重。从而导致当事人越来越难以接近司法、接近正义。而这显然是与现代法治国家背道而驰的。
也许还有人会提出，国家的经济实力在不断增长，确实不假。但国家需要花钱的地方也很多。国家不可能将增长的财政都花费在法院的诉讼费用补贴上。因此，不能仅仅因为国家的GDP有了增长，就可以降低当事人分担诉讼费用的比例。不能否认，国家确实有很多需要花钱的地方，不可能将所有的财政增长都花在法院身上。但问题是，让当事人少承担一点诉讼费用，用不着国家将所有增长的财政都花在法院身上。只是要求慢慢扩大国家与当事人之间诉讼成本的分担比例而已。
图四
年份 国民生产总值（亿元） 人均国民生产总值（元）
1989 16909.2 1512
1990 18547.9 1634
1991 21617.8 1879
1992 26638.1 2287
1993 34634.4 2939
1994 46759.4 3923
1995 58487.1 4854
1996 67884.6 5576
1997 74462.6 6053
1998 78346.2 6307
1999 81910.9 6534
从世界范围看，也都是国家的经济实力越强，当事人承担的诉讼费用就越少。如美国，就是由联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴，法院只收取微不足道的讼费，理案成本几乎全部由政府预算承担。在90年代，美国联邦法院每年受理的案件大约是24万件，假定所有当事人都按照法定方式足额缴纳讼费，联邦法院全年的讼费收入也只有3600万美元，相当于联邦法院全年预算的1.5％。当然，我国目前的经济实力是无法与美国相提并论的。这并不能作为不应当降低我国案件受理费的理由。鉴于我国目前的经济实力已有很大增强，在国家财政和当事人就诉讼费用的承担比例上，我们虽无法达不到美国那样的比例，但适当地提升国家与当事人之间在诉讼费用上的承担比例，并非绝对不可能。
（四）诉讼费用与我国经济发展的不平衡
诉讼费用的征收比例缺乏弹性也是导致诉讼费用过高的原因之一。众所周知，我国地域辽阔，各地经济发展很不平衡。诉讼费用的征收本也应当与此相适应。但除了其他诉讼费用，如勘察、鉴定、公告、翻译费等能自动地与当地经济水平相适应外，那些按件征收或按比例征收的案件受理费、申请执行费等费用并不能自动地与当地经济发展水平适应。由于《收费办法》并没有对按件征收或按比例征收规定一个幅度，而是一刀切，即按件征收的，全国适用同一个金额数；按比例征收的，全国适用同一个比例。这种整齐划一的做法除对极少数经济发达地区的当事人不会构成过重负担之外，对全国大部分地区的当事人来说都比较沉重。
在这一点上，诉讼费用的征收金额和征收比例的划定显然不如仲裁委员会案件受理费征收比例确定的合理。仲裁委员会案件受理费的征收比例并不是一刀切，而是有一个幅度。各地仲裁委员会可以当地的具体经济发展水平，自主地在法定幅度范围内调节征收比例，从而使案件受理费的征收大致与当地的经济发展水平相适应。
（五）法院乱收费
法院乱收费也是导致诉讼费用居高不下的因素之一。法院的乱收费主要表现为“超方式、超范围”收取诉讼费用。以至于法院的乱收费成了1998年整治司法腐败的一个重要内容。该年全国法院共清退“超方式、超范围收费827万元” 为此，最高人民法院在1999年1月30日颁布的《补充规定》中不得不再次重申要求各级人民法院严格执行“无明文规定不收费”的原则。尽管如此，在实践中仍有法院对此规定置若罔闻，继续违规收费。
四、费用种类的立法方式
既然我国目前的诉讼费用有些过高，改革的基本目标自然就是要将其降下来。那么，怎样才能将其降下来呢？从理论上讲，不外乎以下几种方法：改革收费种类、改革征收方式、降低征收比例、加强对诉讼费用征收的监督等。
要改革收费种类，面临的第一个问题就是采用哪种立法方式来规定收费种类。从立法模式上看不外乎三种情况：列举式、概括式、列举和概括结合式。这三种方式各有所长、各有所短。列举式的长处在于清楚、明了，不易出现模糊情形；其不足在于难以满足社会发展的需要。因为立法永远落后于社会发展。“立法者不是可遇见一切可能发生的情况并据此为人民设定行为方案的超人，尽管他竭尽全力，仍会在法律中留下星罗棋布的缺漏和盲区。”当社会的发展提出新的要求而法律没有规定时，就会导致法律与社会脱节。概括式的优势在于其具有较强的弹性，能够跟上社会发展的步伐。劣势则在于外延模糊，在适用时容易导致理解不一、各自为战。为执法者借合法形式牟取自身利益洞开了方便之门。为了发扬列举式和概括式的优点，克服二者的缺点，于是就有了列举和概括结合式。但实际上，概括式的缺点并不能完全得到克服，只是程度有所减轻而已。
我国现行的收费种类采取的就是列举和概括相结合的模式。《收费办法》的第二、三条列举了五大类费用：（1）案件受理费；（2）勘察、鉴定、公告、翻译（当地通用的民族语言、文字除外）费；（3）证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；（4）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；（5）申请执行费及执行中实际支出的费用。《收费办法》的第4条采用规定了一种概括性的费用：人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。该条尽管后来有所具体化，但其概括性的特点仍然没有改变。
既然上述三种立法方式都存在不足，那么，在修改《收费办法》时，应当采哪种模式呢？笔者认为采列举式为最好。只要在立法时适当注意超前性，尽量列举全费用种类，若能确保费用类型在10年内不落后于社会发展的话，基本上就可以克服列举式的弊端，同时又能发挥其防止人民法院乱收费的长处。（未完待续）
注释:
参见《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册， 280－297页，北京，法律出版社，1981。
最有影响的质疑应算方流芳教授的《民事诉讼收费考》。该文载《中国社会科学》，1999（3）。
钟凤玲：《台湾地区民事诉讼收费制度》，载《比较法研究》，1999（3、4）。
章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，354页，北京，法律出版社，2000。
参见1994年《最高人民法院关于诉讼费两个请示的复函》。
方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
江伟主编：《民事诉讼法学原理》，572页，北京，中国人民大学出版社，1999。
张智慧：《民事诉讼费用之研究》， 3页， 12页，辅仁大学硕士论文，1994年1月。转引自钟凤玲：《台湾地区民事诉讼收费制度》，载《比较法研究》，1999（3、4）。但国内有学者认为各国立法对民事诉讼裁判费用皆采取有偿主义，需由当事人负担裁判费用（见章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，351页，北京，法律出版社，2000），似为有误。因为《法国新民事诉讼法典》第695条规定的费用负担中并不包括程序费，而只包括向当事人收取的不具有报酬性质的裁判费用。法国实行起诉免费制度。
方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
这些观点在各种民事诉讼法教材中随处可见。可以参见张卫平主编：《民事诉讼法教程》， 257－258页，北京，法律出版社，1998；江伟主编：《民事诉讼法学原理》，575－576页，北京，中国人民大学出版社，1999；江伟主编21世纪法学系列教材：《民事诉讼法》，199－200页，北京，中国人民大学出版社，2000。
此表是笔者根据国家统计局1952－1999国内生产总值统计表简化而成。1952－1999国内生产总值统计表来源于国家统计局网站。Htt://statics.gov.cn
《收费办法》第二条规定：执行法院作出的判决、裁定或者调解协议只收取实际支出的费用，不收取申请执行费。但在1999年颁布的《补充规定》中又规定：当事人依法申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书和支付令的，按照《办法》第八条第（一）项规定的方式缴纳申请执行费。这样，所有的执行都需要缴纳申请执行费和执行中实际支出的费用。
参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，272－275页，北京，中国法制出版社，2001。
参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，272页，北京，中国法制出版社，2001。
国务院办公厅：《重新组建仲裁机构方案（1995）》第4条。
此表是笔者根据国家统计局1952－1999国内生产总值统计表简化而成。1952－1999国内生产总值统计表来源于国家统计局网站。Htt://statics.gov.cn
参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
参见肖扬：《坚决清除司法人员腐败，努力维护司法公正》，载《人民法院报》，1999－1－30。
如《中国青年报》2001年11月28日报道了湖北省通山县一件1500元诉讼标的却被收了800元诉讼费的荒唐事。农民陈冬生欠了乡财政所1500元钱，因家贫无力偿还，被财政所告到该县燕厦法庭。法庭判决陈冬生败诉，并在财政所的申请下执行。可当陈冬生卖光家里值钱的东西，凑足1500元钱交给他们时，却被告之尚欠800元，因为法庭要从中扣除800元的诉讼费。按现行规定，案件受理费加申请执行费只有120元。
徐国栋：《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，139页，北京，中国政法大学出版社，1992。
《补充规定》的第一条规定：《办法》第一章第四条人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用，具体内容为：（1）非财产案件当事人应当负担勘验、鉴定、公告、翻译所实际支出的费用；（2）财产案件和行政案件的当事人自行收集、提供有关证据确有困难，人民法院认为确有必要的异地调查取证和异地调解本案时按国家规定方式所支出的费用。从措词来看，《收费办法》第4条似乎不再是概括性条款。 |
240331
王学棉 副教授
我国的诉讼费用的历史发展大致如下：新中国成立后的50年代初，我国局部地方一度试行诉讼收费。不久便因接二连三的政治运动而废止。80年代初，上海、重庆、福建和山东等地的法院恢复征收诉讼费用。征收的依据是地方性规章。1982年，《民事诉讼法(试行)》开始实施。1984年，最高人民法院根据1982的《民事诉讼法(试行)》颁布了第一个全国性的诉讼费用征收规则——《民事诉讼收费办法（试行）》。该办法于1989年失效。
目前我国有关诉讼费用的规范有：（1）最高人民法院1989年制定的《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》）；（2）最高人民法院于1992年制定的《关于适用若干问题的意见》中的第八部分《诉讼费用》（以下简称《意见：诉讼费用》）。（3）最高人民法院于1999年颁布的《补充规定》（以下简称《补充规定》）。（4）最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。
（5）最高人民法院有关诉讼费用征收方面的各种复函、批复、意见等。在这五大类规范中，《收费办法》和《意见：诉讼费用》最为重要，其他的规范都是对这两个规范的补充或具体化。上述规定不仅适用于民事诉讼的收费，也适用于行政诉讼的收费。
《收费办法》制定于1989年，比1990年10月开始实施的《行政诉讼法》和1991年4月开始实施的《民事诉讼法》均早。也就是说，现行的《收费办法》是根据已经失效的《民事诉讼法（试行）》制定的。鉴于现行《民事诉讼法》新设立了一些诉讼程序，如诉前保全、督促程序、公示催告等，为规范这些程序的收费，最高人民法院又制定了《意见：诉讼费用》。但这两个规定并不能满足实践的需要，最高人民法院只得通过《补充规定》和各种批复、复函和意见等不断地扩充和细化《收费办法》和《意见：诉讼费用》。但这种修修补补的做法不仅不能从根本上解决问题，反而使诉讼收费规则在90年代以来变得越来越分散、越来越复杂、越来越杂乱。与此同时，实践中有关诉讼费用的改革一浪接一浪。如不预收执行申请费、让当事人直接结算诉讼费用等，导致不少实践中的作法与现行的规定出入很大；再加上学者、当事人对《收费办法》、《补充规定》等规范提出了不少的质疑，如诉讼费用过高、谁有权制定《收费办法》、当事人与国家之间应当怎样分担诉讼费用等，使得一向并不为人注意的诉讼费用很快成为了一个亮点。基于上述原因，理论界认为有必要对《收费办法》加以修改。对此，实务界也有同感。最高人民法院在《补充规定》中充分地表达了这一意图：“《人民法院诉讼收费办法》是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》制定的。本规定对亟需解决的诉讼收费问题作些补充，对《办法》将根据《中华人民共和国民事诉讼法》在近期内全面修订。”因此，本文试对《收费办法》的修改问题作些探讨。
一、 应当由谁来负责修改《收费办法》
目前所有有关诉讼收费的规范都是由最高人民法院制定的。但认真考证一下就可发现，由最高人民法院来制定有关人民法院诉讼收费方面的规范，并没有相关的法律依据。《收费办法》第一条声称是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条、第八十条、第一百七十八条、第一百九十条、第二百条的规定，制定本办法。但《民诉法（试行）》第八十条只规定：收取诉讼费用的办法另行制定。并没有将制定诉讼收费规范的权力明确授予最高人民法院。1991年《民事诉讼法》第一百零七条依旧只是规定：收取诉讼费用的办法另行制定。依然没有将制定诉讼收费规范的权力明确授予最高人民法院。由此可见，最高人民法院制定诉讼费用方面的规范，既没有事先授权，也没有事后追认。
既然如此，那最高人民法院享有的司法解释权可不可以作为制定诉讼收费规范的依据呢？也不行。根据《人民法院组织法》第33条的规定，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。诉讼收费问题明显不属于“如何具体应用法律、法令的问题”，而是属于需要补充规定的问题。根据全国人大常委会1981年颁布的《关于加强法律解释工作的决议》的相关规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。
退一步讲，即使将《收费办法》视为“司法解释”，也存在难自圆其说的尴尬。既然《收费办法》是根据《民诉法（试行）》制定的，当然就是对《民诉法（试行）》作的“司法解释”。可时至今日，被解释的对象早已失效，但解释本身依旧在发挥作用。
那么，诉讼费用规范到底应当由谁来制定呢？在民主法治国家都有所谓的法律保留原则。侵害保留一直是该原则之核心，即凡是国家的事务有侵害人民的生命、自由、权利、财产者，均应保留给代表民意的国会以法律来决定，而不能交由行政机关恣意决定。尤其是在我国，各级财政目前尚不能全额支付法院全部所需费用，需要从法院上交给各级财政的案件受理费中返还一部分给法院的情况下，法院本身同诉讼收费有着密切的利害关系。在返还比例一定的前提下，收取的费用越多，返还的费用当然也就越多。因此，再次由最高人民法院来负责修订《收费办法》，“会使法院把自己摆在不适当的位置上，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的‘提款机’”。难免让人担心最高人民法院能否保持中立，从而产生民众对立法者的信任危机。基于此，由全国人大常委会来负责修订《收费办法》最为恰当不过。
由全国人大常委会来负责制定诉讼收费法，不仅可以满足立法者应当中立的要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越权立法的现象。因为《宪法》第六十七条第三项赋予了全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的权限。而由最高人民法院来负责修改，就存在着越权立法的问题。比如说，最高人民法院在1994年曾作出过一个规定：“原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费，是人民法院受理案件的一个前提条件。如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额缴纳案件受理费或上诉费，申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进入诉讼程序。”也就是说，最高人民法院将预交案件受理费作为了诉讼成立的要件之一。但是《民事诉讼法》第一百零八条只规定了四个成立要件，并没有预交案件受理费这一要件。这一规定实质上就变成了最高人民法院对《民事诉讼法》第一百零八条的修改。尽管这一修改从理论上讲并无不当，但立法权限上却存在着下位立法者行使了上位立法者权限的致命“硬伤”。而由全国人大常委会负责修改《收费办法》则不存在这方面的问题。
二、 诉讼应不应当收费
这是一个非常重要的问题。如果诉讼无需交费，改革就很简单，只需由全国人大常委会作出免费诉讼的决定即可。如果应当交费，改革就比较复杂、繁重，因为必须就收费的种类、尺度、费用的管理、费用的承担等一系列问题作出规定。
那么，诉讼应不应当收费呢？我们知道，纠纷之解决经历了一个从私力救济为主向公力救济为主的转换过程。从经济学的角度看，不管是私力救济还是公力救济，在实际运行中都要消耗一定成本，即“生产正义的成本”。如果采用私力救济，所有成本当然由当事人自己承担。若采用公力救济，如当事人提起民事诉讼，那么，又应当由谁来承担这些成本呢？ “免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给了社会，按照法院的实际开支全额征收讼费则意味着国家将履行公告职能的成本转移给了当事人。”从比较法的立场上看，世界各国法院都向当事人收取不具有报酬性质的裁判费用，即相当于我国的其他诉讼费用。但在是否要求当事人缴纳具有报酬性质的程序费，即相当于我国的案件受理费的问题上，则存在不同的立法例。有有偿主义和无偿主义两种。采无偿主义者有法国和西班牙。但大部分国家则采有偿主义。
这两种观点都有着自己充足的理由。主张无偿主义的人认为应当让国家承担程序费。其理由是：（1）法律既然禁止私人自力救济，显系认为保护私权为国家的责任，因此裁判费用应当由国家来负担，而不应向诉讼当事人收取。（2）现代国家是租税国家，国家的任何一项制度都是建立在国民交纳的税金基础上，同时也具有提供公共服务的性质。诉讼制度同样如此。纳税人已经通过纳税的方式预先缴纳了裁判的程序费。当他需要法院提供的服务时，当然有权力要求国家免费提供裁判服务。如果国家再向当事人收取裁判费，就构成实质上的双重课税。（3）在法治国家，任何人都有利用民事诉讼制度来解决自己与他人之间发生的争议的权利，即接受司法裁判的权利。该权利又称当事人权或当事人程序基本权。倘若需要征收程序费用的话，那些存在经济困难的人就会因此而难以接近正义。而国家负有平等地保障当事人程序基本权得以实现的义务。故应当禁止法院征收会妨碍当事人进行诉讼的裁判程序费。
主张有偿主义者则认为，应当让当事人承担程序费。理由是：（1）诉讼制度的目的在于保护当事人的私权，而与公益关系不大。在这个意义上，裁判程序费应当由当事人自己承担，如果转嫁给国家财政则缺乏合理性。因为不能让全社会的人来替少数人承担诉讼费用。（2）诉讼费用的负担遵循败诉者负担原则。征收程序费并让败诉者承担有助于督促当事人认真履行法律义务。（3）向当事人征收程序费用有助于防止当事人滥用诉权。因此哪怕是国力最为雄厚的美国，也要象征性地征收一部分费用。如在1999年，美国地区联邦法院的受理费是每件150美元，联邦上诉法院的受理费是每件100美元，联邦最高法院的受理费是每件300美元。
笔者认为，考虑到我国目前的经济发展水平，全面免收程序费，改由国家全部承担，恐怕是不现实的。这样改革的话，法院很有可能因为缺乏经费而不能正常运转。试图通过免收各种程序费来全面保护当事人的合法权益的目的最终不但不能实现，反而会损害当事人的合法权益。再考虑到前述有偿主义者的理由，我国采有偿主义似更为妥当。但无偿主义所指出的应当保障当事人基本程序权的观点也确实不能忽视，应当采取措施予以解决。
三、我国目前诉讼收费存的主要问题
我国目前的诉讼收费制度遵循的就是有偿主义原则，可为什么还要进行改革呢？这就需要了解我国现行的诉讼收费存在什么问题。只有明确了这个问题，才能起树立诉讼收费改革的目标。比如说，如果我国目前的诉讼收费存在的问题主要是费用太高，改革的目标无疑就是将过高的费用降下来；反之，则需要将费用提上去。
那么，我国目前诉讼收费是过高还是过低呢？笔者认为有些过高。之所以得出这一结论是基于对下列因素的考虑：一是我国征收诉讼费用的目的；二是诉讼费用的种类、幅度及征收方法；三是诉讼费用与GDP关系；四是诉讼费用与经济发展不平衡之间的关系。五是法院乱收费。
（一）我国征收诉讼费用的目的
我国民事诉讼法学界一般认为征收诉讼费用具有以下意义：（1）减少国家财政开支；（2）防止当事人滥用诉权，减轻人民法院的工作负担；（3）制裁民事违法行为；（4）维护国家主权。在上述各种目的中，我国目前征收诉讼费用的主要目的似乎被定位在减少国家财政开支上。这一点只要将《民事诉讼收费办法（试行）》与《人民法院诉讼收费办法》加以比较就可以清楚地看出。
图一：
民事诉讼收费办法（试行） 人民法院诉讼收费办法
离婚案件 每件收十元至五十元，其涉及财产分割的，不另收费 每件收十元至五十元，涉及财产分割的，财产总额不超过一万元的，不另收费。超过一万元的，超过部分按百分之一交纳
其他财产案件 每件收五元至二十元 其他非财产案件变成了每件收十元至五十元
财产案件 不满千元的，每件收三十元 不满千元的，每件收五十元
超过一千元至五万元的，其超过部分按１％收费 。 超过一千元至五万元的部分，按4％收费。
超过五万元至五十万元的，其超过部分按０．６％收费。 超过五万元至十万元的部分，按3％收费。
超过五十万元至一百万元的，其超过部分按０．３％收费。 超过十万元至二十万元的部分，按2％收费。
超过一百万元至五百万元的，其超过部分按０．２％收费。 超过二十万元至五十万元的部分，按1.5％收费。
超过五百万元的，其超过部分均按０．１％收费。 超过五十万元至一百万元的部分，其超过部分按1％收费。
超过一百万元的部分，按0.5％收费
1984年制定的《收费办法（试行）》总的说来费用比较低。这可能与当时的生产力不发达、国民生产总值、人均国民生产总值都比较低有关。到1989年制定《诉讼收费办法》时，不论是财产案件的案件受理费还是非财产案件的案件受理费都有较大增长。其中尤以财产案件的受理费增长显著。这些增长主要通过下列方式得以实现。一是大幅度提高财产案件各个诉讼金额段案件受理费的征收比例（具体的增长幅度见图二）。二是降低了固定征收比例的最高起征点。财产案件的案件受理费一般按累进递减的方式征收。但超过一定数额后，征收比例就不再递减。《收费办法（试行）》规定五百万元以上才不再递减，统一按0.1％征收。而《诉讼收费办法》却规定一百万元以上就不再递减了，统一按0.5％征收。这些措施导致财产案件的案例受理费平均增长了3.3倍。但同期我国的GDP只增长了1.3倍左右，人均国民生产总值也只是增长了1.2倍左右（具体数据见图三）。案件受理费的增长远远高于同期GDP的增长。
图二：
金额区间 依收费办法（试行）应征收的案件受理费或征收比例（元） 依收费办法应征收的案件受理费或征收比例（元） 增长幅度（倍）
不满千元的 30 50 1.7
一千元至五万元 490 1960 4
五万元至五十万元 2700 9000 3.3
五十万元至一百万元 1500 5000 3.3
一百万元至五百万元 8000 20000 2.5
五百万元以上 按0.1％征收 按0.5％征收 5
图三：
年份 国民生产总值（亿元） 人均国民生产总值（元）
1984 7206.7 695
1985 8989.1 855
1986 10201.4 956
1987 11954.5 1103
1988 14922.3 1355
1989 16917.8 1512
案件受理费的征收比例为什么会增长如此之快呢？答案可以在最高人民法院、财政部于1989年9月18日颁布的《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》中找到。《暂行规定》第一条规定：各级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费。考虑到目前财政困难，拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要，法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政，以弥补法院业务经费的不足。既然征收诉讼费用的主要目的是为了弥补财政预算的不足，征收比例自然就不能太低，收上来的钱不能太少，否则就起不到这个作用。尽管后来对人民法院诉讼费用的管理由“坐收坐支”改为“收支两条线”，但征收诉讼费用主要是为了弥补财政预算不足的目的并没有任何改变。
（二）我国诉讼费用的种类、幅度及征收方法
诉讼费用的种类、幅度及征收方法是决定诉讼费用高低的主要因素。费用种类越多，征收比例越高，当事人需要缴纳和支付的费用也就越高。从种类来看，我国的诉讼费用种类包括以下六大类：（1）案件受理费；（2）勘察、鉴定、公告、翻译（当地通用的民族语言、文字除外）费；（3）证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；（4）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；（5）申请执行费及执行中实际支出的费用。（6）人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。其征收方法为按件征收和按比例征收，征收比例随金额的增加而递减。
如果仅从费用类型上看，我国的费用类型并不比其他国家多多少。比如，日本的裁判费用包括下列种类：（1）申请手续费（包括起诉时的手续费、控诉的手续费、上告手续费、反诉的手续费、第三人申请参加诉讼的手续费、再审之诉的手续费、申请支付令的手续费、申请强制执行的手续费、申请保全的手续费、破产申请的手续费、申请公示催告的手续费、非讼程序的手续费）；（2）送达费用；（3）证人、鉴定人和翻译出庭时的旅费、补贴和住宿费；（4）利用复写保存在法院的诉讼记录其他诉讼材料的费用；（5）承办案件法官和书记官到有关现场进行实地勘验的出差费用。两相比较，旗鼓相当，半斤八两。我国比日本多出来一项人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用，日本也比我国多出一项送达费用。因此，仅从费用种类这一角度尚不足以得出我国诉讼费用偏高的肯定性结论。
若从征收比例的角度观察，就可以清楚地看出我国诉讼费用之高。按照《诉讼收费办法》第5条的规定：财产案件，按争议的价额或金额，照下列比例交纳：
１．不满一千元的，每件交五十元；
２．超过一千元至五万元的部分，按百分之四交纳；
３．超过五万元至十万元的部分，按百分之三交纳；
４．超过十万元至二十万元的部分，按百分之二交纳；
５．超过二十万元至五十万元的部分，按百分之一点五交纳；
６．超过五十万元至一百万元的部分，按百分之一交纳；
７．超过一百万元的部分，按百分之零点五交纳。
由此可见，我国的征收比例从4％开始递减，直至0.5％。这一征收比例不论是与国外的征收比例相比，还是与国内的仲裁收费征收比例相比都是比较高的。日本起诉时的手续费也是按诉讼标的金额的一定比例征收，并随诉额的增加而递减。其具体比率为：
5万——30万日元按1％缴纳，
30万——100万的部分按0.8％缴纳，
100万——300万的部分按0.7％缴纳，
300万——1000万的部分按0.5％缴纳，
1000万——1亿的部分按0.4％缴纳，
1亿——10亿的部分按0.3％缴纳，
10亿―—— 按0.2％缴纳。
非财产案件或虽为财产案件但诉额难以计算的案件，其诉额一律定为95万日元，受理费为8200日元。
上述金额如果按日元对人民币100:6加以换算的话，其相对应的人民币征收比例为：
3000——1.8万元按1％缴纳，
1.8万——6万的部分按0.8％缴纳，
6万——18万的部分按0.7％缴纳，
18万——60万的部分按0.5％缴纳，
60万——600万的部分按0.4％缴纳，
600万——6000万的部分按0.3％缴纳，
6000万—— 按0.2％缴纳。
由此可见，不论是哪一金额段的征收比例，日本都比我国低的多。
若再比较一下其他的申请费，就更为明显。我国的申请执行费、诉讼保全申请费均按比例征收。数额越大，征收的费用也就越多。在日本，申请强制执行的手续费为1500日元，申请公示催告的手续费为600日元。若按日元对人民币100:6计算的话，日本申请强制执行的手续费相当于90元人民币，申请公示催告的手续费相当于36元人民币。
当然，有人可能会指出，中国和日本的经济发展水平不一样。日本国力雄厚，国家有能力给法院提供大量财政支持。而我国的国力有限，无力向法院提供大量财政支持。在这种情况下，让当事人多承担一些诉讼费用虽属迫不得已、但也是情有可原的。既然如此，如果将我国的法院收费与我国的仲裁收费进行比较的话，应当说就不存在上述国情差异的问题了。那结果又会怎样呢？
我国仲裁委员会的案件受理费也是按争议金额的一定比例征收。其具体征收比例为：
争议金额(人民币) 仲裁案件受理费(人民币)
1000元以下的部分 40——100元
1001元至50000元的部分 按4%——5%交纳
50001元至100000元的部分 按3%——4%交纳
100001元至200000元的部分 按2%——3%交纳
200001元至500000元的部分 按1%——2%交纳
500001元至1000000元的部分 按0.5%——1%交纳
1000001元以上的部分 按0.25%——0.5%交纳
仲裁委员会的最高征收比例虽然为5％，似乎比人民法院诉讼收费的最高比例要高一点，但实际上当事人承担的案件受理费要比诉讼中当事人承担的案件受理费低。这是因为：（1）自20万元以后的各个金额段，仲裁案件受理费的最低征收比例均比人民法院案件受理费的征收比例低。仲裁案件受理费的征收比例比诉讼案件受理费征收比例高的那一部分，基数较小；基数大的部分，征收比例比诉讼案件低。从总体上看的话，即使仲裁委员会的案件受理费不比诉讼案件受理费低的话，至少也不会比人民法院的案件受理费高，而是相当。但是，这种相当是建立在仲裁机构要“逐步做到自收自支”的基础上。也就是说，国家最终将不再给仲裁委员会提供财政支持。人民法院在获得国家大量财政补贴的情况下，其收费还与仲裁委员会的收费相当，其收费之高已是昭然若揭。（2）仲裁实行一裁终局，而诉讼实行两审终审。将人民法院的一审、二审的收费加在一起，征收的费用较仲裁为高就更是不言而喻了。
由于费用类型较多、征收比例较高，总的说来，当事人需要缴纳和支付的诉讼费用显得有些过高。
（三）诉讼费用与GDP关系
从诉讼费用与GDP之间的关系来看，我国的国民生产总值尽管从1989年以来一直在不断增长，在1989年至1999年的10年间，我国的国民生产总值增长了4.8倍，人均国民生产总值增长了4.3倍（具体数据见图四）。但当事人与国家之间在审判成本的分担上并没有随着国家经济实力的变化而变化。一般说来，审判成本需由国家和当事人共同承担。其具体的分担比例应当随着国家经济实力的变化而变化。但审判成本的分担应当怎样变化呢？是国家承担的越来越多，当事人承担的越来越少，还是正好相反呢？
笔者认为，这种变化趋势应当是由国家承担的审判成本越来越多，当事人承担诉讼费用的越来越少。当然，有人会提出随着国家经济实力的不断强大，当事人的经济能力也在增长，其承担诉讼费用的能力也在增强。为什么让其承担的诉讼费用不升反降呢？这是因为诉讼中的其他费用，如鉴定费、公告费、律师代理费等也在大幅度上涨。当事人经济实力的增强会被这些费用的增长抵消。由于其他诉讼费用只能是越来越高，降低的可能性基本没有，因此，若不降低各种程序申请费，如案件受理费、申请执行费等费用的话，当事人的诉讼费用负担就会越来越重。从而导致当事人越来越难以接近司法、接近正义。而这显然是与现代法治国家背道而驰的。
也许还有人会提出，国家的经济实力在不断增长，确实不假。但国家需要花钱的地方也很多。国家不可能将增长的财政都花费在法院的诉讼费用补贴上。因此，不能仅仅因为国家的GDP有了增长，就可以降低当事人分担诉讼费用的比例。不能否认，国家确实有很多需要花钱的地方，不可能将所有的财政增长都花在法院身上。但问题是，让当事人少承担一点诉讼费用，用不着国家将所有增长的财政都花在法院身上。只是要求慢慢扩大国家与当事人之间诉讼成本的分担比例而已。
图四
年份 国民生产总值（亿元） 人均国民生产总值（元）
1989 16909.2 1512
1990 18547.9 1634
1991 21617.8 1879
1992 26638.1 2287
1993 34634.4 2939
1994 46759.4 3923
1995 58487.1 4854
1996 67884.6 5576
1997 74462.6 6053
1998 78346.2 6307
1999 81910.9 6534
从世界范围看，也都是国家的经济实力越强，当事人承担的诉讼费用就越少。如美国，就是由联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴，法院只收取微不足道的讼费，理案成本几乎全部由政府预算承担。在90年代，美国联邦法院每年受理的案件大约是24万件，假定所有当事人都按照法定方式足额缴纳讼费，联邦法院全年的讼费收入也只有3600万美元，相当于联邦法院全年预算的1.5％。当然，我国目前的经济实力是无法与美国相提并论的。这并不能作为不应当降低我国案件受理费的理由。鉴于我国目前的经济实力已有很大增强，在国家财政和当事人就诉讼费用的承担比例上，我们虽无法达不到美国那样的比例，但适当地提升国家与当事人之间在诉讼费用上的承担比例，并非绝对不可能。
（四）诉讼费用与我国经济发展的不平衡
诉讼费用的征收比例缺乏弹性也是导致诉讼费用过高的原因之一。众所周知，我国地域辽阔，各地经济发展很不平衡。诉讼费用的征收本也应当与此相适应。但除了其他诉讼费用，如勘察、鉴定、公告、翻译费等能自动地与当地经济水平相适应外，那些按件征收或按比例征收的案件受理费、申请执行费等费用并不能自动地与当地经济发展水平适应。由于《收费办法》并没有对按件征收或按比例征收规定一个幅度，而是一刀切，即按件征收的，全国适用同一个金额数；按比例征收的，全国适用同一个比例。这种整齐划一的做法除对极少数经济发达地区的当事人不会构成过重负担之外，对全国大部分地区的当事人来说都比较沉重。
在这一点上，诉讼费用的征收金额和征收比例的划定显然不如仲裁委员会案件受理费征收比例确定的合理。仲裁委员会案件受理费的征收比例并不是一刀切，而是有一个幅度。各地仲裁委员会可以当地的具体经济发展水平，自主地在法定幅度范围内调节征收比例，从而使案件受理费的征收大致与当地的经济发展水平相适应。
（五）法院乱收费
法院乱收费也是导致诉讼费用居高不下的因素之一。法院的乱收费主要表现为“超方式、超范围”收取诉讼费用。以至于法院的乱收费成了1998年整治司法腐败的一个重要内容。该年全国法院共清退“超方式、超范围收费827万元” 为此，最高人民法院在1999年1月30日颁布的《补充规定》中不得不再次重申要求各级人民法院严格执行“无明文规定不收费”的原则。尽管如此，在实践中仍有法院对此规定置若罔闻，继续违规收费。
四、费用种类的立法方式
既然我国目前的诉讼费用有些过高，改革的基本目标自然就是要将其降下来。那么，怎样才能将其降下来呢？从理论上讲，不外乎以下几种方法：改革收费种类、改革征收方式、降低征收比例、加强对诉讼费用征收的监督等。
要改革收费种类，面临的第一个问题就是采用哪种立法方式来规定收费种类。从立法模式上看不外乎三种情况：列举式、概括式、列举和概括结合式。这三种方式各有所长、各有所短。列举式的长处在于清楚、明了，不易出现模糊情形；其不足在于难以满足社会发展的需要。因为立法永远落后于社会发展。“立法者不是可遇见一切可能发生的情况并据此为人民设定行为方案的超人，尽管他竭尽全力，仍会在法律中留下星罗棋布的缺漏和盲区。”当社会的发展提出新的要求而法律没有规定时，就会导致法律与社会脱节。概括式的优势在于其具有较强的弹性，能够跟上社会发展的步伐。劣势则在于外延模糊，在适用时容易导致理解不一、各自为战。为执法者借合法形式牟取自身利益洞开了方便之门。为了发扬列举式和概括式的优点，克服二者的缺点，于是就有了列举和概括结合式。但实际上，概括式的缺点并不能完全得到克服，只是程度有所减轻而已。
我国现行的收费种类采取的就是列举和概括相结合的模式。《收费办法》的第二、三条列举了五大类费用：（1）案件受理费；（2）勘察、鉴定、公告、翻译（当地通用的民族语言、文字除外）费；（3）证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；（4）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；（5）申请执行费及执行中实际支出的费用。《收费办法》的第4条采用规定了一种概括性的费用：人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。该条尽管后来有所具体化，但其概括性的特点仍然没有改变。
既然上述三种立法方式都存在不足，那么，在修改《收费办法》时，应当采哪种模式呢？笔者认为采列举式为最好。只要在立法时适当注意超前性，尽量列举全费用种类，若能确保费用类型在10年内不落后于社会发展的话，基本上就可以克服列举式的弊端，同时又能发挥其防止人民法院乱收费的长处。（未完待续）
注释:
参见《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册， 280－297页，北京，法律出版社，1981。
最有影响的质疑应算方流芳教授的《民事诉讼收费考》。该文载《中国社会科学》，1999（3）。
钟凤玲：《台湾地区民事诉讼收费制度》，载《比较法研究》，1999（3、4）。
章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，354页，北京，法律出版社，2000。
参见1994年《最高人民法院关于诉讼费两个请示的复函》。
方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
江伟主编：《民事诉讼法学原理》，572页，北京，中国人民大学出版社，1999。
张智慧：《民事诉讼费用之研究》， 3页， 12页，辅仁大学硕士论文，1994年1月。转引自钟凤玲：《台湾地区民事诉讼收费制度》，载《比较法研究》，1999（3、4）。但国内有学者认为各国立法对民事诉讼裁判费用皆采取有偿主义，需由当事人负担裁判费用（见章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，351页，北京，法律出版社，2000），似为有误。因为《法国新民事诉讼法典》第695条规定的费用负担中并不包括程序费，而只包括向当事人收取的不具有报酬性质的裁判费用。法国实行起诉免费制度。
方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
这些观点在各种民事诉讼法教材中随处可见。可以参见张卫平主编：《民事诉讼法教程》， 257－258页，北京，法律出版社，1998；江伟主编：《民事诉讼法学原理》，575－576页，北京，中国人民大学出版社，1999；江伟主编21世纪法学系列教材：《民事诉讼法》，199－200页，北京，中国人民大学出版社，2000。
此表是笔者根据国家统计局1952－1999国内生产总值统计表简化而成。1952－1999国内生产总值统计表来源于国家统计局网站。Htt://statics.gov.cn
《收费办法》第二条规定：执行法院作出的判决、裁定或者调解协议只收取实际支出的费用，不收取申请执行费。但在1999年颁布的《补充规定》中又规定：当事人依法申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书和支付令的，按照《办法》第八条第（一）项规定的方式缴纳申请执行费。这样，所有的执行都需要缴纳申请执行费和执行中实际支出的费用。
参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，272－275页，北京，中国法制出版社，2001。
参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，272页，北京，中国法制出版社，2001。
国务院办公厅：《重新组建仲裁机构方案（1995）》第4条。
此表是笔者根据国家统计局1952－1999国内生产总值统计表简化而成。1952－1999国内生产总值统计表来源于国家统计局网站。Htt://statics.gov.cn
参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
参见肖扬：《坚决清除司法人员腐败，努力维护司法公正》，载《人民法院报》，1999－1－30。
如《中国青年报》2001年11月28日报道了湖北省通山县一件1500元诉讼标的却被收了800元诉讼费的荒唐事。农民陈冬生欠了乡财政所1500元钱，因家贫无力偿还，被财政所告到该县燕厦法庭。法庭判决陈冬生败诉，并在财政所的申请下执行。可当陈冬生卖光家里值钱的东西，凑足1500元钱交给他们时，却被告之尚欠800元，因为法庭要从中扣除800元的诉讼费。按现行规定，案件受理费加申请执行费只有120元。
徐国栋：《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，139页，北京，中国政法大学出版社，1992。
《补充规定》的第一条规定：《办法》第一章第四条人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用，具体内容为：（1）非财产案件当事人应当负担勘验、鉴定、公告、翻译所实际支出的费用；（2）财产案件和行政案件的当事人自行收集、提供有关证据确有困难，人民法院认为确有必要的异地调查取证和异地调解本案时按国家规定方式所支出的费用。从措词来看，《收费办法》第4条似乎不再是概括性条款。
