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王学棉 副教授
五、 诉讼收费的分类
对诉讼费用可以根据不同的方式进行连续分类。之所以要分类，主要是便于列举各种费用种类，避免遗漏，同时也便于掌握各种费用之间的共同点。《民事诉讼法》第一百零七条只是将诉讼费用分为案件受理费和其他诉讼费用两大类而已，并没有进一步对其加以分类。从《收费办法》第一条到第四条的规定来看，其采纳的也是这种分类，并根据这种分类来具体规定诉讼费用的具体种类，但也没有对诉讼费用进一步加以分类。
学术界则对诉讼费用应当怎样分类存在两种不同观点。观点一是认同《民事诉讼法》将诉讼费用分为案件受理费和其他诉讼费用的分类方法，并作了进一步的分类。但进一步的分类则有所区别。其一认为案件受理费包括财产案件受理费和非财产案件受理费；其他诉讼费用包括申请费和实际支出费用。这种分类的缺陷显而易见。因为该学者认为其他诉讼费用是指人民法院在审理民事案件过程中实际支出的，应当由当事人支付的一些费用。而申请费明显不属于在审理案件过程中实际支出的费用。比如，根据《诉讼收费办法》第二条、第八条的规定，当事人在缴纳了执行申请费外，还需要缴纳执行过程中的实际支出费用。
其二认为案件受理费包括诉讼案件受理费和申请执行费。其中诉讼案件受理费又包括财产案件受理费和非财产案件受理费。其他诉讼费用是指在诉讼过程中实际支出的、应当由当事人负责的费用。这种观点已经意识到了申请费不属于其他诉讼费用，但将其归入案件受理费的做法也不妥当。比如，当事人申请强制执行仲裁委员会作出的仲裁裁决也需要缴纳执行申请费，但这种费用明显不属于“当事人进行民事诉讼应当向人民法院缴纳的费用”。
观点二则不认同《民事诉讼法》的分类，而是从学理上对诉讼费用重新进行分类。这其中又有不同的分类法。如有学者将诉讼费用分为三大类：案件受理费、申请费、其他诉讼费用。其中案件受理费分为财产案件受理费和非财产案件受理费。申请费包括执行申请费；财产保全的申请费；支付令的申请费；公示催告申请费；申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制的申请费。也有学者将诉讼费用分为四大类：案件受理费、其他诉讼费用、执行费用和涉外案件诉讼费用。其中案件受理费包括非财产案件受理费、程序申请费和财产案件受理费。还也有学者将诉讼费用分为五大类：案件受理费、申请费、其他诉讼费用、执行费用和涉外案件诉讼费用。
第二种观点应当说已经意识到《民事诉讼法》对诉讼费用所作分类的缺陷——子项相容的逻辑错误。于是采取了新的分类方式对诉讼费用进行分类。但笔者认为这些分类仍存在缺陷。其一，多标准划分的逻辑错误。比如其中的四分法和五分法就在同一次划分中采用了两个方式：费用性质和案件是否具有涉外性。其二，有些分类毫无意义。比如根据案件是否具有涉外性这一方式将诉讼费用分为涉外案件诉讼费用和非涉外案件诉讼费用，虽然不违反逻辑规律，但确实没有任何实际意义。涉外案件的诉讼费用除了要适用对等原则之外，在诉讼费用的种类和征收方式上与国内案件的诉讼费用没有什么任何区别。其三，三分法虽然不存在多标准化分的逻辑错误，但其所作的划分并不具有消除当事人的误解的功能。
我们知道，在《诉讼收费办法》规定的六种具体费用种类中，除了案件受理费、申请执行费等程序申请费最终能够成为法院自身收入之外，其他的费用都需要支付给其他人。而这些“其他的诉讼费用”又会随着社会经济的发展不断增长。对于需要支付给其他人的费用，虽然事先也是由当事人预交给了法院，但法院仅是代为管理而已。由于立法者并没有从这一角度对这六种费用加以分类，由此带来的后果是：给当事人留下一种这些费用全部进了人民法院腰包的感觉。在案件受理费、申请执行费、申请保全费已经很高，当事人已有微辞的情况下，这样就进一步加剧了人民法院收费太高、诉讼只为富人服务的印象。
如果以费用的最终流向为方式进行分类，诉讼费用可以分为：人民法院收取的费用和人民法院代为收取的费用。前者是指人民法院收取后，归人民法院自己所有的费用；后者是指虽事先由人民法院收取，但并不归人民法院所有，人民法院需要根据实际开支情况，支付给其他人的费用。如鉴定费、公告费等。以当事人缴纳费用后所能启动的程序为标准，还可以将人民法院收取的费用再分为三种：（1）启动诉讼程序的案件受理费；（2）启动执行程序的执行申请费；（3）启动非讼程序的非讼程序申请费。
以费用的作用作为划分标准，诉讼费用还可以分为程序启动费和其他诉讼费用。程序启动费是指启动各种程序时需要交纳的费用。程序主要有三种，因此程序启动费也包括三种：（1）诉讼程序申请费；（2）执行程序的申请费；（3）非讼程序的申请费。其他诉讼费用是指程序中的各种实际开支。相比之下，笔者认为还是后一种分类比较好。其术语不仅比较规范，而且还具有继承性。但前一种分类也有其意义。它能够让当事人清楚地知道哪些费用交给了法院，哪些费用交给了别人。可以避免当事人产生一些不必要的误解。
那么，程序启动费又应当包括哪些呢，其他诉讼费用又应当包括哪些呢？这就是诉讼费用的种类问题。
六、诉讼收费的具体种类
程序启动费包括三大类：案件受理费、执行申请费和非讼程序申请费。案件受理费是指当事人在启动诉讼程序时应当向人民法院交纳的费用。根据程序的不同，具体包括：（1）一审案件受理费（包括反诉案件受理费、第三人诉讼案件受理费）；（2）二审案件受理费；（3）当事人申请再审之诉案件受理费。
执行申请费是指当事人在启动执行程序时应当向人民法院交纳的费用。根据执行依据的不同，执行申请费具体包括：（1）执行仲裁裁决时的执行申请费；（2）公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书时的执行申请费；（3）执行行政机关的处理或处罚决定时的执行申请费；（4）执行人民法院自己作出的生效判决、裁定或调解协议时的执行申请费。
非讼程序申请费是指当事人在启动非讼程序时应当向人民法院交纳的费用。非讼程序是用来处理非讼事件的程序。非讼事件一般具备下列特点：（1）需要特别赋予法官广泛裁量权；（2）公益型较浓；（3）解决时要求程序简易、迅速；（4）不存在对立的当事人，无需法院依据实体法来确定实体权利是否存在。一般认为非讼事件大致包括几种：督促程序事件；公示催告裁定事件；拍卖抵押物、质物以及留置物裁定事件；财产保全与先于执行裁定事件；确定诉讼费用额事件；失踪人财产管理及无人承认继承财产管理事件；限定继承和抛弃继承事件；选任遗产管理人事件；指定遗嘱执行人事件；公司解散命令事件；公司清算事件。我国由于非讼程序不发达，仅规定了有限的几种非讼程序。如督促程序、公示催告程序、海事诉讼中的申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制程序。因此，非讼程序申请费具体包括：（1）支付令申请费；（2）公示催告申请费；（3）海事诉讼中申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制的申请费。（4）破产程序申请费。这类申请费可以随着非讼程序的完善而完善。
其他诉讼费用包括：（1）勘察、鉴定、公告、翻译费；（2）证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；（3）采取诉讼保全措施时实际支出的费用；（4）执行中实际支出的费用；（5）人民法院根据当事人的申请调取应当由人民法院调取的证据时实际支出的费用。
上述各种费用种类与现行《收费办法》中的费用种类相比有以下特点：第一、条理清晰、体系严密。图示如下：
一审案件受理费（反诉案件受理费、第三人诉讼案件受理费）
二审案件受理费
案件受理费 申请再审案件受理费
执行仲裁裁决申请费
执行公证文书申请费
执行申请费 执行行政机关的处理或处罚决定时的执行申请费
程序启动费
（人民法院收取的费用） 执行人民法院自己作出的生效判决、裁定或调解协议时的执行申请费
海事诉讼非讼程序申请费
诉讼费用 非讼程序申请费 支付令申请费
公示催告申请费
破产程序申请费
勘察、鉴定、公告、翻译费
证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴
其他诉讼费用
（人民法院代为收取的费用） 采取诉讼保全措施时实际支出的费用
执行中实际支出的费用
人民法院根据当事人的申请调取应当由人民法院调取的证据时实际支出的费用。
第二，取消了“人民法院认为应当收取的费用”这一口袋式的费用类型。之所以要取消这一费用种类，原因在于这是基于概括性立法而形成的一弹性条款。这一弹性条款为人民法院乱收费提供了方便。
需要特别指出的是，对诉讼费用种类采明文列举的方式，也只能在一定程度上抑制人民法院的乱收费，并不能完全根绝。因为有的人民法院在乱收费时并没有超出法定的费用种类，而是在法定的费用种类内不按规定的征收方式或比例收费。因此，尚需要加强对人民法院收费的监督。这种监督制度主要涉及监督主体和责任问题。鉴于人民法院的乱收费，很多都是人民法院的集体行为，而不是哪一个工作人员决定的。因此，这种监督只能来自外部，而不能是法院自己监督自己。考虑到检察院是专门的监督机关，而财政部门又是负责管理人民法院诉讼费用的职能部门，可以让他们来监督人民法院的诉讼收费。即当事人若认为人民法院有乱收费的现象，可向检察院或财政部门提出申诉。一经查实，人民法院不仅要退回多收的费用，还因加算银行同期贷款利息，并追究该人民法院行政负责人的领导责任。
七、 费用征收方式
其他诉讼费用，如公告费、证人或鉴定人的报酬等不存在征收方式的问题，因为这些费用都是人民法院代他人收取，而他人在收取费用时都是根据市场行情来收取，并不存在一个什么同一的固定的收取方式。需要确定征收方式仅限于程序启动费。那么，《收费办法》是怎样规定程序启动费征收方式的呢，这些费用又应当采用怎样的征收方式呢？
根据《收费办法》第五条的规定，案件受理费或按比例征收，或按件征收。各种案件具体应当按比例征收还是按件征收取决于案件的性质。《收费办法》先将案件依据实体法分为民事案件、行政案件、劳动争议案件和企业破产案件四大类。再将民事案件分为财产案件和非财产案件。按比例征收的有财产案件、有争议金额的除治安行政案件，专利行政案件以外的其他行政案件。按件征收的有非财产案件、治安行政案件、专利行政案件、劳动争议案件和破产案件。根据《诉讼收费办法》第八条的规定，执行申请费则一律按比例征收。
由于《收费办法》在案件受理费和申请费的征收上采纳的是按件征收与按比例征收相结合的方式，因而如何对案件进行分类便变得十分重要。因为只有对案件进行分类后才能使之与具体的征收方式联系起来的问题。因此，能否对案件进行成功分类便成了按件征收与按比例征收相结合这一方式的前提。为此，《收费办法》采用了三个标准对案件进行分类：其一是依据案件所涉实体法，将案件分为民事案件、行政案件、劳动争议案件和破产案件。按照该标准，按件征收的案件有：劳动争议案件；没有争议金额的行政案件；部分民事案件。按比例征收的案件有：破产案件、部分民事案件。其二是根据民事案件是否涉及财产，将其进一步分为财产案件和非财产案件。其中财产案件按比例征收，非财产案件按件征收。其三是依据案件中是否存在争议金额，将案件分为有争议金额的案件和没有争议金额的案件。其中有争议金额的案件按照财产案件的收费标准征收，即按比例征收。没有争议金额的案件则按件征收。由于我国目前对案件进行分类时存在严重缺陷，因而使得按件征收与按比例征收相结合这一征收方式有时无法适用。需要对案件的分类加以完善。
其一，采取多标准对案件进行分类，看似非常具体、详细，有利于操作，实则相反。由于标准太多，需要依照多个的分类标准一一对案件进行分类后，才能最终确定案件的征收方式，操作起来甚是繁琐。远不如采一个分类标准简洁、方便。
其二，如果说现行规定只是操作起来比较繁琐，没有其他什么问题的话，应当说还可忍受。麻烦的是问题并不限于此。因为根据上述分类标准，并不能对所有的案件进行准确地划分。从而导致部分案件无从确定是按件征收还是应当按比例征收。以民事案件为例，按照《收费办法》的规定，民事案件中的财产案件按比例征收，非财产案件按件征收。很明显，这种征收方式是以所有的民事案件都能准确地分为财产案件和非财产案件、所有的财产案件都有诉讼标的额为前提。但这一前提实际上并不成立。无论怎样理解财产案件和非财产案件，都无法将所有的民事案件彻底地分为财产案件和非财产案件。比如，若认为“财产性案件是指当事人争议的权利义务关系具有一定物质内容或者直接体现某种经济利益的案件；非财产性案件是指争议的民事权利义务与争议主体的人格、身份不分离的案件，通常是指各种人身关系的案件”的话，那么，当某一当事人以侵犯名誉权为由提起诉讼，要求对方消除影响，赔礼道歉并要求精神损害赔偿25万元时，该案应当怎样收取案例受理费呢？此时就取决于各地法院视侵犯名誉权为财产案件还是非财产案件、抑或既是财产案件又是非财产案件。比如，北京市朝阳区人民法院的做法一般是，名誉权案件，如果只涉及停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉的，案件受理费只收80元；如果提出精神损害赔偿要求，涉及到争议金额，参照财产案件的收费标准，再另收费。但北京东城区人民法院对名誉权案件，不论是否涉及到争议金额，案件受理费一律只收80元。各地法院对此类案件的性质理解不一，其结果必然是征收的费用不一。这种适用法律不一致的现象不仅有损法律的尊严，同时也有损法院的形象。
由此可见，根据案件是财产案件还是非财产案件来决定是按比例征收还是按件征收存在着难以克服的内在矛盾，因为它无法处理带有精神损害赔偿请求额的人身侵权案件。若认为这类案件是非财产案件，法院就应按件征收，但实务中很多法院都是按比例征收；若认为这是财产案件，其明显又是涉及人身关系的案件；若认为其即是财产案件又是非财产案件的话，问题就更大了。首先是因为财产案件和非财产案件是根据一定的标准对案件进行分类的结果，子项之间是不应当出现相容的现象。其次，既然某一案件即是财产案件又是非财产案件，那么，当事人就应当象某些学者所主张的那样，“如果本案的诉讼标的既涉及非财产案性质的又涉及财产性质的，当事人应当分别缴纳案件受理费”。如果真的按某些学者的观点征收案件受理费的话，当事人的负担就更沉重了。
那么，案件受理费应当怎样征收呢？目前世界上主要有三种征收方式。其一是按件征收，如美国；其二是按件征收和按比例征收。该方式是先对案件进行分类，如将民事案件分为财产案件和非财产案件，然后规定财产案件按比例征收，非财产案件按件征收，如我国；其三是虽然也将民事案件分为财产案件和非财产案件，但一律按比例征收。对于那些没有诉讼金额的非财产案件或者难以计算诉讼金额的财产案件转换为一个固定的诉讼金额，如日本。上述三种征收方式应当说按件征收操作起来最为方便。因为这种征收方式不涉及金额问题，无需对案件进行划分，省去不少麻烦。但在国家财政不是十分雄厚的时候难以付诸实施。因为按这种方式征收案件受理费，每件的案件受理费不能太高，否则将导致大量小额案件无法进入诉讼程序。一律按比例征收以及部分按比例征收、部分按件征收这两种征收方式在操作起来较按件征收复杂。因为一律按比例征收存在一个如何将没有诉讼金额的案件金额化的问题；部分按比例征收、部分按件征收存在一个如何划分案件的问题，以便确定哪些案件按比例征收，哪些案件按件征收。
因此，为了使案件受理费时的征收操作方便和便于统一把握，笔者认为采按比例征收或者部分按比例征收、部分按件征收均可。比较而言，笔者本人更倾向于部分按比例征收、部分按件征收。只是采用这种征收方式时，我国应当抛弃现行《收费办法》所采用的案件分类方法。而应当改为以诉讼有无具体的诉讼标的额作为划分标准对案件进行划分。将所有案件分为有诉讼标的额的案件和没有诉讼标的额的或诉讼标的额难以计算的案件。其中有诉讼标的额的案件一律按比例若采部分按比例征收、部分按件征收的方式，有诉讼标的额的民事案件自然也是按征收，没有诉讼标的额的或诉讼标的额难以计算的案件则按一固定金额征收案件受理费。这一划分标准的好处就在于操作方便，不会出现子项相容的现象。
虽然有诉讼金额的案件应当按比例征收，但所有侵害人身权的案件，不论有无请求金额，一律应按件征收。为什么要这样规定呢？这是因为对人身损害赔偿案件若按比例征收案件受理费的话，会抑制当事人大胆地提出损害赔偿额，不利于保护当事人利益。我们知道，人身损害赔偿中的精神损害赔偿与一般的物质损害赔偿不一样，其缺乏确切的计算方法和标准。当事人起诉时往往难以准确地把握赔偿请求金额。若按比例征收案件受理费的话，就意味着当事人提的精神损害赔偿额越高，其需要预交的案件受理费也越多。这样就会迫使当事人根据自己承担案件受理费的能力来决定应当提多少精神损害赔偿。其次是由于案件受理费一般由败诉方承担，一旦受害方所提精神损害赔偿额较高，但又未能得到全部支持时，就有可能出现原告所获赔偿还不足以弥补其应当承担的案件受理费。受害方为了防止出现这种情形，就只能是降低赔偿请求额。若采一律按件征收方式的话，上述问题就不复存在了。
不过也有学者指出，根据诉讼金额来征收案件受理费未必合理。其一，争议金额只是一种诉讼请求，当事人从判决获得的利益未必与争议金额相当，而按争议金额预交讼费只能是遏制当事人根据自己的判断提出诉讼请求。其二，争议金额大的案件未必消耗更多的司法资源，法官的关注不应当为争议金额大小所左右。其三，争议金额较大的案件通常涉及企业，讼费列入企业成本，企业负担的讼费越多，纳税越少；诉讼成本向企业转移的越多，企业的竞争实力越差。其四，讼费最终由败诉方承担，而真正从诉讼获益的胜诉方恰恰没有分担审理成本。
应当说该学者指出的第一点确有其事。但这种缺陷是按比例征收这一方式与生俱来的。只要采纳该方式，就会有此缺陷，其只能尽量降低，但无法彻底克服。降低这种缺陷负面影响的方式主要有两个：一是降低案件受理费的征收幅度。当事人高估部分诉讼金额的案件受理费自然也会随着下降。二是当事人从实际情况出发，不要盲目地乱提索赔金额。有很多人获得的赔偿额还不足其支付的案件受理费，都是盲目地乱提索赔金额所致。在规定了人身损害赔偿案件一律案件征收后，这一负面影响应当说得到了强有力的遏制。
现行执行申请费按比例征收的方式存在的缺陷就更明显了。第一，由于只有部分财产案件有一定金额，按比例征收执行申请费自然就只适用于部分财产案件。对于那些没有执行金额的财产案件，如申请强制腾房；以及没有执行金额的非财产案件，如强制他人赔礼道歉等，就无需缴纳执行申请费。但这种仅因案件是否具有执行金额不一样而导致当事人的负担不一样的规定，明显有违法律面前人人平等的原则。第二，征收比例过高，导致执行申请费数额过大。一方面会阻碍那些交不起执行申请费的权利人申请强制执行。这一点后来为部分法院意识到，于是改由申请人预交为从拒不自觉履行生效裁判文书的当事人处征收。另一方面会加重被执行人的负担。从这些费用的承担来看，其用意明显在于要那些惩罚拒不自觉履行生效裁判文书的当事人。这样作就一定能实现其解决执行难的立法目的吗？依然不能。因为执行难的原因十分复杂。一般认为有以下一些原因：被执行人经济困难，无力偿债；被执行人逃匿或隐藏转移财产；有关单位协助不力或拒绝协助，甚至给被执行人通风报信，出主意想办法逃避执行；作为被执行的法人或其他组织停止后无权利义务承受者，也没遗留财产；法院之间司法协作不够，委托执行难以落实；被执行人法制观念不强，法律意识淡薄，有法不依，甚至钻法律空子；地方保护主义严重干扰和阻碍执行工作；执行机构不健全，执行力量较弱，执行工具落后短缺，等等。此外，法院内部存在的问题也是造成执行难的重要原因之一。[32]由此观之，征收执行申请费只对那些确有履行能力却拒不履行的当事人才有、教育制裁作用。对因其他原因而导致的不能执行各种生效裁决、裁定或调解书的被执行人而言，对其征收执行申请费除了能增加法院的收入外，并不能起任何其他作用。因为执行申请费，论是从执行申请人处收取，还是从被执行人处征收，最大的赢家依旧是法院，而不是申请执行人。因为法院会在执行达到首批执行款项中优先扣除执行费用。当事人每申请一次执行，只不过是为法院多创造了一次增加收入的机会罢了。
为克服上述弊端，笔者认为执行申请费的征收不应当按比例征收，而应当按件征收。
《收费办法》并没有单独规定非讼程序申请费，而是或者将其作为案件受理费处理，按标的额的一定比例征收或按件征收。如《诉讼收费办法》第五条第八项就规定，破产案件就是按照破产企业财产总值，依照财产案件收费标准缴纳案件受理费；《意见：诉讼费用》第一百三十二条、第一百三十四条规定，公示催告申请费、支付令申请费按件征收。或者将其作为执行申请费处理，按申请数额的一定比例征收。如《收费办法》第8条第2项、第3项规定，诉讼保全申请费、申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制的申请费均按一定比例征收。
从上述规定可以清楚地看出，在费用的征收上，《诉讼收费办法》并没有区分诉讼程序和非讼程序。非讼程序也是按诉讼程序的标准来征收申请费。能不能这样作取决于非讼程序与诉讼程序有无区别。实际上二者有着质的区别。主要体现在以下几个方面：其一，在非讼程序中，处分原则受到限制或排除；诉讼程序中则非常尊重当事人的处分权。其二，非讼程序采取职权探知主义，不适用辩论原则。诉讼程序中则强调当事人主义。其三，非讼程序不适用法院调解原则；诉讼程序可以。其四，非讼程序原则上不采公开审理原则，审理采书面形式，不进行言词辩论。[33]从上述区别可以清楚地看出，非讼程序追求的是程序的经济、迅速，以期最大化地实现当事人的权益。
毫无疑问，《收费办法》将非讼事件作为诉讼事件处理，依照诉讼案件费用的征收方式来征收非讼案件的申请费存在严重的弊端。以破产案件为例，破产程序往往因债务人不能偿还到期债务，债权人或债务人向人民法院申请破产而开始。一般情况下，经过破产程序后，债权人的债权大部分得不到偿还。由于债权能够偿还多少取决于债务人有多少破产财产。因此，为了尽可能多偿还债权人的债权，应当尽可能增加破产人的财产，而不是减少破产人的财产。但根据《收费办法》的规定，还需要从破产人那本来就不多的财产中再分给人民法院一杯“案件受理费”的羹，其结果当然就只能是使债权人原本就很低的债权偿还比例变得更低了，这种后果明显与破产法的立法宗旨背道而驰。为弥补这一缺陷，最高人民法院不得不在《补充规定》中重新规定：破产案件按照破产企业财产总值依照财产案件收费标准计算，减半收取，但最高不超过10万元。
但这只是解决了一个问题，其他的非讼案件的申请费并没有得到解决。比如诉讼保全申请费的问题。因此，只有彻底地改变非讼程序申请费按诉讼程序征收的做法，非讼程序最大化地实现当事人权益的目的才有可能实现。[34]鉴于此，笔者认为除破产程序外，非讼程序的申请费则不论其有无申请金额，应当一律按件征收，而不应当按申请数额的一定比例征收。破产程序可以按现行规定征收，即按比例征收，但不能超过上限。
八、 程序启动费征收金额及征收比例的确定
不管是按件征收还是按比例征收，最终都要确定一个具体的征收比例或征收数额。那么。这个征收比例或征收数额应当怎样确定呢？前面已经指出，向当事人征收诉讼费用实际上是要求当事人与国家共同承担司法成本。因此，必须综合考虑法院的实际开支、国家的财力、物价指数、通货膨胀率和当事人的收入等诸多因素才能确定。
九、 不应收取程序申请费的情形
依据《收费办法》和《补充规定》，下列案件不用交纳案件受理费：（1）按特别程序审理的案件；（2）当事人依据《民事诉讼法》第179条第二项至第五项的规定向人民法院申请再审的案件；（3）人民法院提起再审的案件以及检察院抗诉的再审案件；[35]（4）人民法院裁定不予受理的案件。[36]
提起一审以及就判决提起上诉，当事人应当缴纳案件受理费，不存在什么问题。当当事人就裁定提起上诉时，到底应不应当收取案件受理费呢？按照现行的规定是要收取案件受理费的。最高人民法院经济审判庭在《关于审理管辖权争议案件有关问题的电话答复》虽然中规定：管辖权异议属于程序问题，不涉及实体问题，上诉法院不应当收取案件受理费。但这一规定随后为最高人民法院《关于几种案件诉讼收费问题给可河南省高级人民法院的复函》否定。该《复函》规定，对一审不予受理、驳回起诉后当事人不服提起上诉的案件和当事人对一审驳回管辖权异议的裁定不服提起上诉的案件，均应按非财产案件收费标准计算收取案件受理费。
笔者认为，就裁定上诉应不应当交纳案件受理费。因为程序处理是为实体处理服务的。不管当事人就一审中三个可以上诉的裁定中的哪一个提起上诉，都是为了获得法院对一审案件的实体处理。人民法院对案件的第一次实体处理，当事人已经支付了案件受理费。因此，不应当在一次实体处理中，两次收取当事人的案件受理费。就判决上诉则是另一回事。因为一审法院已经对案件作出了一次实体处理，二审法院的审理作出的是另一次实体处理。因此，当事人应当再次交纳案件受理费。
十、 诉讼费用的交纳与退还
除了《意见：诉讼费用》第129条规定的提起人数不确定代表人诉讼无需预交案件受理费外。现行规定都要求首先启动程序的当事人预交相关费用。如《收费办法》第十二条规定，诉讼费用由原告预交；被告提出反诉的，由被告预交；申请执行费，由申请人预交。要求原告起诉时预交案件受理费，其能起到要求原告慎重行使诉权、防止当事人滥用诉权的作用。因为此时原被告之间的权利义务关系并没有确定，不能排除“恶人先告状”的可能性。
但这种整齐划一、不考虑各种程序性质、一律要求预交程序启动费的作法并不妥当。比如公益诉讼。尽管现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都没有规定人民检察院可以提起公益诉讼。但有不少学者认为，我国应当授予人民检察院提起公益诉讼的权力。[37]如该建议一旦为立法机关采纳，鉴于人民检察院没有经费来交纳案件受理费，再加上此类诉讼是为了国家利益或公共利益，因此应当不预收案件受理费。对方当事人败诉时，由其承担。起诉方当事人败诉时，则免收。
再如执行申请费的预交。因为申请执行与提起诉讼不一样。此时执行申请人与被执行人之间的权利义务关系已经确定，不再存在执行申请人滥用权利的可能性。此时，要求执行申请人先预交执行申请费，不仅没有任何益处，反而会阻碍执行申请人权利的实现。鉴于此，实践中已有不少法院不再要求执行申请人预交执行申请费，改为从被执行人处收取。[38]这种改革措施值得肯定。
也有学者认为人民法院根本就不应当收取执行申请费。理由是“我国民事诉讼法规定，当事人进行民事诉讼，应当按规定交纳案件受理费。当事人在审判阶段已经预交了案件受理费，又在执行阶段再预交申请执行费，从而使当事人因同一民事诉讼重复交费”。[39]
笔者认为，人民法院除了执行自己作出的判决、裁定和调解书外，还需要执行仲裁机构作出的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书、行政机关的处理或处罚决定。如果仅仅因为征收执行申请费有重复收费的嫌疑，因而要取消的话，那也只能是取消人民法院执行自己作出的判决、裁定和调解书时征收的执行费，即再次恢复到《收费办法》的规定。因为，在执行仲裁机构作出的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书、行政机关的处理或处罚决定时是不存在重复收费现象的。因为此时即使有案件受理费的话，如仲裁中的案件受理费，也是交给了他人，而不是人民法院。故完全取消执行申请费恐不现实，降低执行申请费倒是确有必要。
与诉讼费用交纳相关的一个问题是缴纳的币种。这个问题只有在涉外诉讼中才有可能出现。比如，当事人在合同中约定以某种外币支付货款、租金或者服务费等。一旦发生纠纷后，当事人提起诉讼要求对方当事人按合同约定支付外币。此时，当事人应当按何种币种交纳费用呢，人民币还是外币？在实务中，有的人民法院要求当事人用外币支付诉讼费用。[40]笔者认为这样作不甚妥当。要求当事人用外币支付诉讼费用，一旦当事人外汇不足，将会导致诉讼不能成立，从而损害当事人的诉权。因此，人民法院应当将以外币为单位的诉讼标的额按诉讼行为发生日的外汇汇率换算成人民币后，再计算征收数额，要求当事人以人民币支付。
《收费办法》只是规定了退还诉讼费用几种情形，并没有规定诉讼费用退还的程序。全额退回诉讼费用的只有一种情况：即审理中的民事案件因属于刑事案件而被全案移送给了检察院、公安局或法院的刑事审判庭。可部分退回诉讼费用的也只有一种情况：即原告撤诉。不过，存在退还问题的诉讼费用仅限于案件受理费，其他费用按实际支付收取，不存在退还的问题。[41]
关于诉讼费用退还的争议主要集中在退还的程序上。由于诉讼费用首先由原告预交，最后根据分担原则决定最终由谁承担。假设是被告败诉，就应当由被告承担诉讼费用。问题是原告已经预交的诉讼费用是由人民法院退还呢，还是由被告直接支付给原告呢？《收费办法》对此没有规定。实务中的作法是：人民法院决定诉讼费用负担后，责令败诉方当事人将自己应负担的诉讼费用径付给胜诉方当事人。其理由是如果将胜诉方当事人预交的诉讼费用予以退还，同时再去追讨败诉方当事人应当负担的诉讼费用，则人民法院就处于双方当事人间，由于诉讼费用而产生的债权债务关系的中间环节，这对于维护人民法院的权威和形象都不利。[42]
有学者对人民法院的这一做法持有异议，认为这样做在下列问题上存在着无法解释的困惑。（1）交纳诉讼费是个人与政府之间的公法关系，还是私法关系？（2）若为私法关系，法院的行为构成债权转让，这种债权转让是否受民法通则关于债权转让规则的约束？是否可以通过诉讼争辩？（3）诉讼当事人之间因判决的生效而形成的新的债权债务关系，其原因何在？诉讼费用本身是不是一个独立“诉讼标的”？[43]还有人认为法院这样做的真正目的在于将本来应当自己承担的、无法向败诉方收取案件受理费的风险转嫁给胜诉当事人。[44]面对如此尖锐的质问，仅以“维护人民法院的权威和形象”作为辩解理由恐怕说服众人。
为此，有学者从法院裁判效力的角度为人民法院的这种做法进行了辩护。该学者认为：“当事人一方预交裁判费用时，他与法院之间存在着公法关系，但法院作出诉讼费用裁判后，这种公法关系即转化为当事人之间关于诉讼费用负担的关系，即新的债权、债务关系，转化的动力来自于法院裁判的效力。法院的裁判不仅能够确认当事人之间发生争议的实体法律关系，而且能够改变原有的法律关系，创设新的法律关系。”[45]
笔者认为上述辩护对解释法院为什么可以让当事人之间结算诉讼费用，即当事人之间为什么会形成诉讼费用负担关系具有一定的说服力。但尚不足以消除“法院将本来应当自己承担的、无法向败诉方收取案件受理费的风险转嫁给胜诉当事人”论者的疑虑。在实践中，基于各种原因，败诉方无力向胜诉方支付案件受理费的情形比比皆是。按照现行让当事人自行结算的做法，这一风险只能由胜诉方当事人承担。既然胜诉方当事人连案件受理费都收不回来，实体权利就更不说了。由此观之，胜诉方当事人真是“陪了夫人又折兵”。这无疑是对胜诉方当事人利益的严重损害。不能否认，若法院先退还胜诉方预交的案件受理费，再向败诉方当事人收取时，也有可能收取不到。此时的损失就只能由法院自己承担。但相比较而言，法院的承受能力远比当事人强，对法院的影响远没有对当事人的影响大。一旦本研究的另一部分改革方案——由中央财政统一给人民法院提供经费——得到采纳的话，对人民法院的影响就完全得以消除。因此，还是规定由法院直接向胜诉方当事人退还预交的案件受理费为好。
九、诉讼费用的减、缓、免
按照有偿主义，诉讼多多少少要缴纳一定的费用。但现实生活中总会存在一些既需要享受司法服务，但又存在经济障碍、心里障碍或地域障碍的人。[46]为了照顾这些人，很多国家都设立了法律援助制度。我国也不例外，也在逐步设立法律援助制度。我国现已形成的几种法律援助方式为：（1）在刑事诉讼中为被告指定律师辩护；（2）律师减收当事人的诉讼或代理费用；（3）人民法院向有困难的当事人减、缓、免诉讼费用。按照《民事诉讼法》第107条的规定，当事人缴纳诉讼费用确有困难的，可以按规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。因此，在我国，法院也是法律援助的主体之一。
笔者认为，我国现行的有关诉讼费用缓、减、免的规定存在两个严重缺陷：其一是缺乏操作性。为什么这样说呢？第一，缓、减、免的适用对象和适用主体均不明确。按照《民事诉讼法》第一百零七条的规定，当事人缴纳诉讼费用确有困难的，可以向人民法院申请缓、减、免。但诉讼费用的范围相当广泛，既包括程序申请费，也包括其他诉讼费用。是不是这些费用当事人都可以申请缓、减、免呢？答案无疑是否定的。当事人可以申请缓、减、免的范围应当仅限于程序申请费，如案件受理费、执行申请费等。对于人民法院代为收取的其他诉讼费用，如鉴定费、公告费等，当事人不能申请缓、减、免。第二，没有明确规定哪些人可以申请缓、减、免。是只有自然人才行，还是自然人、法人或其他组织都行？[47]
第二，没有规定申请缓、减、免的条件。《民事诉讼法》第107条没有就当事人申请缓、减、免的条件作出任何规定。《收费办法》第27条仅是规定了是否缓、减、免由人民法院审查决定，仍然没有就当事人申请缓、减、免的条件作出规定。最高人民法院的《补充规定》和《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》也都只是规定了几种人民法院应当同意缓、减、免的情形，依然没有就当事人申请缓、减、免规定一个普遍适用的条件。
应不应当给予当事人缓、减、免，既然没有任何硬性法律规定，就只能是由法院院长一支笔来决定了。可以想象，在这种情况下，除了《补充规定》和《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中明文规定的几种情形，人民法院在适用上不会有区别外。其他情况下，人民法院应不应当同意当事人的缓、减、免申请，有可能出现各地法院各行其是的情形。同时，还有可能导致司法腐败，使得应当获得救助的人未能获得救助，不应当获得救助的人倒获得了救助。
其二是人民法院负有的援助义务同其本身利益相冲突。法律援助的形式不外乎两种：一是行为援助，如免费代理；一是金钱援助，如提供费用。从《民事诉讼法》第107条的规定来看，明显是要求法院提供金钱援助。只不过援助的方式并不是要求人民法院直接地向当事人提供金钱，而是要求人民法院间接地向当事人提供金钱，即通过缓、减、免其应当收取的费用来履行其法律援助的义务。这三种方式中，除了缓交不会从根本上影响人民法院的利益外，其他的两种方式都会影响到人民法院本身的根本利益。人民法院提供的法律援助越多，法院本身的利益受到的影响也就越大。人民法院要想其本身利益少受损失，就只能降低缓、减、免的适用范围和次数。因此，人民法院履行法律援助义务与其本身利益之间存在一种内在的紧张关系。当人民法院基于自身利益的考虑，尤其是在地方财政对法院支持不足的情况下，往往会选择降低缓、减、免的适用范围和次数，甚至拒绝提供缓、减、免。
这些缺陷都根源于我国不恰当地将人民法院作为法律援助的主要主体之一，要求人民法院承担与其本身利益相冲突的义务所致。法律援助，作为政府为了帮助为经济困难的个人或特殊案件的当事人提供无偿法律服务的一种法律保障制度，应当由国家拨付专款，由专门设立的法律援助机构负责运作，承担援助义务的主要应是律师事务所及其执业律师、法律服务所及其执业人员、法律援助中心及其执业人员，而不是人民法院。但我国时至今日都没有关于法律援助的统一立法，更不用说修订《民事诉讼法》的1991年了。为了保障经济困难的当事人能够接近司法，《民事诉讼法》只能要求人民法院通过缓、减、免诉讼费用这一方式来提供司法援助，以缓燃眉之急。但这种做法实际上是并不符合法律援助的基本规律。象日本，虽然法院也负有“诉讼救助”的义务，但救助的方式仅仅是法院允许确实缺乏资力的当事人暂缓预交审判费用，而不是要求法院减少或者免除当事人的审判费用。暂缓预交的费用在诉讼终结时原则上仍需由当事人承担。除非最终被判定应当支付的一方当事人实在没有资力，才由国库支出。[48]由于这种缓交审判费用的救助方式并不会损害法院的本身利益，二者之间也就不存在根本冲突，法院自然也就不会抑制提供援助。
消除这种内在冲突的方式有两种：一是健全以法院之外的主体为援助主体的法律援助制度。二是改革现行的诉讼费用管理体制，将各种程序申请费，如案件受理费等同法院本身的利益分离，不再按一定比例向法院返回费用。当法院收取程序申请费的多少不会影响自己利益时，法院也就不会吝啬其援助。若这两种方案因其涉及面广，操作复杂，难以很快付诸实施的话，人民法院通过缓、减、免诉讼费用来提供法律援助的义务恐怕难以全面免除。此时关于人民法院缓、减、免的改革就只能是进一步明确缓、减、免的适用范围、适用条件。
另外，缓、减、免的主体适用范围应当既包括自然人，也包括法人或其他组织。虽然发生经济困难的是自然人居多，但也不排除有时候法人或其他组织也会发生经济困难。因而也应当给予他们缓、减、免的援助。缓、减、免的适用条件至少应当包括两个：一是没有经济能力支付人民法院应当收取的费用，或者支付完这些费用后会导致当事人生活发生明显困难的；一是当事人有诉讼必要。如果当事人根本没有诉讼的必要，就不应当给予其资助，让其进行一场除了能消耗资源之外、没有任何价值的诉讼。
十一、 诉讼费用的分担及救济
当诉讼结束时，法院还需就诉讼费用的分担作出决定。《收费办法》以审级为标准，确立了下列诉讼费用分担原则。
一审案件：（1）败诉方负担；（2）按比例负担；（3）人民法院决定负担；（4）原告负担；（5）协商负担；（6）自行负担；（7）申请人负担。[49]
二审案件：（2）上诉方承担；（2）双方当事人分担；（3）协商分担；[50]
再审案件：按前述原则确定。
上述各种原则在什么情况下适用，《收费办法》规定的比较详细。操作起来十分方便。值得探讨的是败诉方负担这一原则。因为《收费办法》并没有解释何为败诉方。比方说，某甲起诉某乙侵犯其名誉权，要求精神损害赔偿50万元，后法院判决某乙赔偿1万元。此案中如何认定败诉方。从实体法律关系上讲，既然法院认定某乙构成侵权，应当算某乙败诉。但从索赔数额上讲，应当说双方都是败诉方，某乙毕竟支付出去了1万元。某甲则只获得了1万元的赔偿，相对其50万元的赔偿请求额来说，也应当是败诉方。按前者，案件受理费当然由某乙承担；按后者，则应当由双方分担。由此可见，如何理解败诉，对应当由哪些当事人来承担诉讼费用有着重要影响。
如果仅从实体法律关系上来理解败诉，不考虑获得赔偿的数额的话，有可能导致权利人狮子大开口，乱提诉讼请求额，通过让对方当事人承担高额的案件受理费来折磨对方。如果仅从赔偿数额上来理解败诉，赔偿方仅在其赔偿的数额范围内承担案件受理费，其余的让对方当事人承担的话，这就要求索赔方当事人提出的诉讼标的额非常精确，最好能同法院判决的赔偿数额相一致。但这明显是对索赔方的苛求。因此应当结合实体法律关系和赔偿数额来确定败诉方当事人应承担的案件受理费。
鉴于这种情形主要出现在人身损害赔偿中，而笔者前面已经建议人身损害赔偿案件应当按件征收案件受理费，因此从实体法上来认定败诉，不再存在难题：当一方当事人在实体上完全败诉时，案件受理费应当全部由在实体上败诉的当事人承担。而不考虑受害人的请求金额是否得到全部支持。
《收费办法》虽然就诉讼费用的分担作了详细的规定，但并不能绝对地排除不会在诉讼费用的分担上出现错误。尽管有出现错误的可能性，但并没有相应的救济措施。按照现行规定，当事人不能就此上诉，检察院也不能就此抗诉。因为《收费办法》第29条规定，当事人不得单独就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉。同时检察院也不得就诉讼费用的分担提出抗诉。[51]那么，当事人能不能申请复议呢？《收费办法》也没有明确规定。尽管《收费办法》第32条规定：当事人对人民法院决定的诉讼费用计算有异议的，可向人民法院请求复核。但此处的“对诉讼费用计算有异议”是不是包括“诉讼费用的分担决定”不甚明确。当诉讼费用额比较小时，即使诉讼费用的分担不当，对当事人的影响也不是很大。反之，就会严重损害当事人的利益。在现行规定下，当事人若对诉讼费用分担有异议，希望人民法院法院加以改变的话，只能通过对判决中的其他实体事项提起上诉，来间接地达到这一目的。但这种“曲线救国”的方式要求当事人付出较大的代价。因为当事人得就上诉的实体事项缴纳一笔案件受理费。
为了减轻人民法院的工作压力，应当允许当事人就诉讼费用的计算与分担向受案人民法院申请复议。
十二、名称应当修改
理论界和实务界一般都将人民法院收取的费用称为诉讼费用。其原因在于《民事诉讼法》第一百零七条采纳的就是“诉讼费用”这一概念，而后最高人民法院在制定具体的收费办法时依此概念制定了《人民法院诉讼收费办法》。若认真分析一下《收费办法》中规定的各类费用就可发现，虽然大部分费用都与诉讼有关，但也有一些费用与诉讼没有关系。如执行申请费以及执行中的实际支出、各种非讼程序的收费等。尽管我国将执行程序、非讼程序都规定在《民事诉讼法》中，但执行与诉讼；非讼程序与诉讼程序还是有区别的。为此，世界上有不少国家单独制定执行法和非讼程序法，如日本。为使法规的名称与其内容相一致，笔者认为有必要将《人民法院诉讼收费办法》这一名称改为《人民法院收费办法》，以求名实相符。（全文完）
注释:
参见张卫平主编：《民事诉讼法教程》，259－261页，北京，法律出版社，1998。
参见谭兵主编：《民事诉讼法学》，335－338页，北京，法律出版社，1997。
参见江伟主编：《民事诉讼法学原理》，576－581页，北京，中国人民大学出版社，1999。
参见丘联恭：《诉讼法理与非诉讼法理之交错适用——从民事事件之非讼化审理及诉讼化审理论程序保障之机能》，载《民事诉讼法之研讨》（二），三民书局1987，445页。
参见刘初枝：《论非讼法务官之制度》，载《辅仁法学》，第11期。
章武生等：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，367－368页，北京，法律出版社，2000。
参见《法院不同案件受理费差五千，名誉权案件该如何收费》，资料来源：http://law.china.com/zh-cn/wssx/fzwy/10001664/20020219/10210704.html
江 伟主编：《民事诉讼法学原理》，576页，北京，中国人民大学出版社，1999。
参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
如上海法院。上海高院为此专门下发了《关于执行案件不预收申请执行费的通知》，该通知于2002年5月1日开始生效。见《人民法院报》，2002－4－26。
[32]李国强：《浅谈导致执行难的内因》，载《人民法院报》网络版，2001－3－.29。
[33]参见章武生等：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，365页，北京，法律出版社，2000。
[34]阻碍非讼程序目的实现的因素很多，按诉讼案件征收申请费只是其中的因素之一。缩小非讼程序、扩大诉讼程序，将非讼程序人为地诉讼程序化也是主要原因之一。这一原因，方流芳教授以抵押权为例进行了详细分析。参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
[35]《补充规定》第5条。
[36]《意见：诉讼费用》第131条。
[37]肖建华：《法学专家建言：应授予检察机关提起民事行政诉讼权》。资料来源：http://www.jcrb.com/ournews/asp/readNews.asp?id=27076
[38]采取此改革措施的地区有天津、广东、洛阳、上海等。分别参见《人民法院报》，2002－4－21，2002－4－10，2002－3－19，2002－4－26。
[39]孙胜利：《执行申请人不应预交执行费》，载《人民法院报》，2002－1－3。
[40]如：在《中国东方租赁有限责任公司因融资租赁合同纠纷提起上诉案》中，租赁双方以日元计算租金。一、二审法院均按日元收取诉讼费。再如，在《南京广播电视组件厂因融资租赁合同纠纷提起上诉案》中，租赁双方以日元计算租金。一、二审法院均按美元收取诉讼费。参见《最高人民法院审理的二审再审经济纠纷案例选编》，380－393页，北京，中国政法大学出版社，1997。
[41]见《收费办法》第15条，第23条。
[42]参见《规范诉讼费执行费收取和返还的问题》，载《人民法院报》，2002－3－7。
[43]参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
[44]贾红印、李红跃：《让胜诉方垫付诉讼费不妥》，载《人民法院报》，1998－1－.7。
[45]章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，357页，北京，法律出版社，2000。
[46]一般认为，这三大障碍就是阻碍当事人接近司法的主要因素。法律援助就是为了解决这些障碍而建立起来的一种制度。参见张耕主编：《法律援助制度比较研究》，1－3页，北京，法律出版社，1997。
[47]“缓”的期限和“减”的幅度也是在最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中才予以规定。
[48]参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，275－276页，北京，中国法制出版社，2001。
[49]见《收费办法》第19、24条，第19条，第22条，第23条，第21条，第25条，第24条。
[50]见《收费办法》第20条，第21条。
[51]参见最高人民法院《关于人民法院不予受理人民检察院单独就诉讼费负担裁定提出抗诉问题的批复》 |
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王学棉 副教授
五、 诉讼收费的分类
对诉讼费用可以根据不同的方式进行连续分类。之所以要分类，主要是便于列举各种费用种类，避免遗漏，同时也便于掌握各种费用之间的共同点。《民事诉讼法》第一百零七条只是将诉讼费用分为案件受理费和其他诉讼费用两大类而已，并没有进一步对其加以分类。从《收费办法》第一条到第四条的规定来看，其采纳的也是这种分类，并根据这种分类来具体规定诉讼费用的具体种类，但也没有对诉讼费用进一步加以分类。
学术界则对诉讼费用应当怎样分类存在两种不同观点。观点一是认同《民事诉讼法》将诉讼费用分为案件受理费和其他诉讼费用的分类方法，并作了进一步的分类。但进一步的分类则有所区别。其一认为案件受理费包括财产案件受理费和非财产案件受理费；其他诉讼费用包括申请费和实际支出费用。这种分类的缺陷显而易见。因为该学者认为其他诉讼费用是指人民法院在审理民事案件过程中实际支出的，应当由当事人支付的一些费用。而申请费明显不属于在审理案件过程中实际支出的费用。比如，根据《诉讼收费办法》第二条、第八条的规定，当事人在缴纳了执行申请费外，还需要缴纳执行过程中的实际支出费用。
其二认为案件受理费包括诉讼案件受理费和申请执行费。其中诉讼案件受理费又包括财产案件受理费和非财产案件受理费。其他诉讼费用是指在诉讼过程中实际支出的、应当由当事人负责的费用。这种观点已经意识到了申请费不属于其他诉讼费用，但将其归入案件受理费的做法也不妥当。比如，当事人申请强制执行仲裁委员会作出的仲裁裁决也需要缴纳执行申请费，但这种费用明显不属于“当事人进行民事诉讼应当向人民法院缴纳的费用”。
观点二则不认同《民事诉讼法》的分类，而是从学理上对诉讼费用重新进行分类。这其中又有不同的分类法。如有学者将诉讼费用分为三大类：案件受理费、申请费、其他诉讼费用。其中案件受理费分为财产案件受理费和非财产案件受理费。申请费包括执行申请费；财产保全的申请费；支付令的申请费；公示催告申请费；申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制的申请费。也有学者将诉讼费用分为四大类：案件受理费、其他诉讼费用、执行费用和涉外案件诉讼费用。其中案件受理费包括非财产案件受理费、程序申请费和财产案件受理费。还也有学者将诉讼费用分为五大类：案件受理费、申请费、其他诉讼费用、执行费用和涉外案件诉讼费用。
第二种观点应当说已经意识到《民事诉讼法》对诉讼费用所作分类的缺陷——子项相容的逻辑错误。于是采取了新的分类方式对诉讼费用进行分类。但笔者认为这些分类仍存在缺陷。其一，多标准划分的逻辑错误。比如其中的四分法和五分法就在同一次划分中采用了两个方式：费用性质和案件是否具有涉外性。其二，有些分类毫无意义。比如根据案件是否具有涉外性这一方式将诉讼费用分为涉外案件诉讼费用和非涉外案件诉讼费用，虽然不违反逻辑规律，但确实没有任何实际意义。涉外案件的诉讼费用除了要适用对等原则之外，在诉讼费用的种类和征收方式上与国内案件的诉讼费用没有什么任何区别。其三，三分法虽然不存在多标准化分的逻辑错误，但其所作的划分并不具有消除当事人的误解的功能。
我们知道，在《诉讼收费办法》规定的六种具体费用种类中，除了案件受理费、申请执行费等程序申请费最终能够成为法院自身收入之外，其他的费用都需要支付给其他人。而这些“其他的诉讼费用”又会随着社会经济的发展不断增长。对于需要支付给其他人的费用，虽然事先也是由当事人预交给了法院，但法院仅是代为管理而已。由于立法者并没有从这一角度对这六种费用加以分类，由此带来的后果是：给当事人留下一种这些费用全部进了人民法院腰包的感觉。在案件受理费、申请执行费、申请保全费已经很高，当事人已有微辞的情况下，这样就进一步加剧了人民法院收费太高、诉讼只为富人服务的印象。
如果以费用的最终流向为方式进行分类，诉讼费用可以分为：人民法院收取的费用和人民法院代为收取的费用。前者是指人民法院收取后，归人民法院自己所有的费用；后者是指虽事先由人民法院收取，但并不归人民法院所有，人民法院需要根据实际开支情况，支付给其他人的费用。如鉴定费、公告费等。以当事人缴纳费用后所能启动的程序为标准，还可以将人民法院收取的费用再分为三种：（1）启动诉讼程序的案件受理费；（2）启动执行程序的执行申请费；（3）启动非讼程序的非讼程序申请费。
以费用的作用作为划分标准，诉讼费用还可以分为程序启动费和其他诉讼费用。程序启动费是指启动各种程序时需要交纳的费用。程序主要有三种，因此程序启动费也包括三种：（1）诉讼程序申请费；（2）执行程序的申请费；（3）非讼程序的申请费。其他诉讼费用是指程序中的各种实际开支。相比之下，笔者认为还是后一种分类比较好。其术语不仅比较规范，而且还具有继承性。但前一种分类也有其意义。它能够让当事人清楚地知道哪些费用交给了法院，哪些费用交给了别人。可以避免当事人产生一些不必要的误解。
那么，程序启动费又应当包括哪些呢，其他诉讼费用又应当包括哪些呢？这就是诉讼费用的种类问题。
六、诉讼收费的具体种类
程序启动费包括三大类：案件受理费、执行申请费和非讼程序申请费。案件受理费是指当事人在启动诉讼程序时应当向人民法院交纳的费用。根据程序的不同，具体包括：（1）一审案件受理费（包括反诉案件受理费、第三人诉讼案件受理费）；（2）二审案件受理费；（3）当事人申请再审之诉案件受理费。
执行申请费是指当事人在启动执行程序时应当向人民法院交纳的费用。根据执行依据的不同，执行申请费具体包括：（1）执行仲裁裁决时的执行申请费；（2）公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书时的执行申请费；（3）执行行政机关的处理或处罚决定时的执行申请费；（4）执行人民法院自己作出的生效判决、裁定或调解协议时的执行申请费。
非讼程序申请费是指当事人在启动非讼程序时应当向人民法院交纳的费用。非讼程序是用来处理非讼事件的程序。非讼事件一般具备下列特点：（1）需要特别赋予法官广泛裁量权；（2）公益型较浓；（3）解决时要求程序简易、迅速；（4）不存在对立的当事人，无需法院依据实体法来确定实体权利是否存在。一般认为非讼事件大致包括几种：督促程序事件；公示催告裁定事件；拍卖抵押物、质物以及留置物裁定事件；财产保全与先于执行裁定事件；确定诉讼费用额事件；失踪人财产管理及无人承认继承财产管理事件；限定继承和抛弃继承事件；选任遗产管理人事件；指定遗嘱执行人事件；公司解散命令事件；公司清算事件。我国由于非讼程序不发达，仅规定了有限的几种非讼程序。如督促程序、公示催告程序、海事诉讼中的申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制程序。因此，非讼程序申请费具体包括：（1）支付令申请费；（2）公示催告申请费；（3）海事诉讼中申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制的申请费。（4）破产程序申请费。这类申请费可以随着非讼程序的完善而完善。
其他诉讼费用包括：（1）勘察、鉴定、公告、翻译费；（2）证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴；（3）采取诉讼保全措施时实际支出的费用；（4）执行中实际支出的费用；（5）人民法院根据当事人的申请调取应当由人民法院调取的证据时实际支出的费用。
上述各种费用种类与现行《收费办法》中的费用种类相比有以下特点：第一、条理清晰、体系严密。图示如下：
一审案件受理费（反诉案件受理费、第三人诉讼案件受理费）
二审案件受理费
案件受理费 申请再审案件受理费
执行仲裁裁决申请费
执行公证文书申请费
执行申请费 执行行政机关的处理或处罚决定时的执行申请费
程序启动费
（人民法院收取的费用） 执行人民法院自己作出的生效判决、裁定或调解协议时的执行申请费
海事诉讼非讼程序申请费
诉讼费用 非讼程序申请费 支付令申请费
公示催告申请费
破产程序申请费
勘察、鉴定、公告、翻译费
证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴
其他诉讼费用
（人民法院代为收取的费用） 采取诉讼保全措施时实际支出的费用
执行中实际支出的费用
人民法院根据当事人的申请调取应当由人民法院调取的证据时实际支出的费用。
第二，取消了“人民法院认为应当收取的费用”这一口袋式的费用类型。之所以要取消这一费用种类，原因在于这是基于概括性立法而形成的一弹性条款。这一弹性条款为人民法院乱收费提供了方便。
需要特别指出的是，对诉讼费用种类采明文列举的方式，也只能在一定程度上抑制人民法院的乱收费，并不能完全根绝。因为有的人民法院在乱收费时并没有超出法定的费用种类，而是在法定的费用种类内不按规定的征收方式或比例收费。因此，尚需要加强对人民法院收费的监督。这种监督制度主要涉及监督主体和责任问题。鉴于人民法院的乱收费，很多都是人民法院的集体行为，而不是哪一个工作人员决定的。因此，这种监督只能来自外部，而不能是法院自己监督自己。考虑到检察院是专门的监督机关，而财政部门又是负责管理人民法院诉讼费用的职能部门，可以让他们来监督人民法院的诉讼收费。即当事人若认为人民法院有乱收费的现象，可向检察院或财政部门提出申诉。一经查实，人民法院不仅要退回多收的费用，还因加算银行同期贷款利息，并追究该人民法院行政负责人的领导责任。
七、 费用征收方式
其他诉讼费用，如公告费、证人或鉴定人的报酬等不存在征收方式的问题，因为这些费用都是人民法院代他人收取，而他人在收取费用时都是根据市场行情来收取，并不存在一个什么同一的固定的收取方式。需要确定征收方式仅限于程序启动费。那么，《收费办法》是怎样规定程序启动费征收方式的呢，这些费用又应当采用怎样的征收方式呢？
根据《收费办法》第五条的规定，案件受理费或按比例征收，或按件征收。各种案件具体应当按比例征收还是按件征收取决于案件的性质。《收费办法》先将案件依据实体法分为民事案件、行政案件、劳动争议案件和企业破产案件四大类。再将民事案件分为财产案件和非财产案件。按比例征收的有财产案件、有争议金额的除治安行政案件，专利行政案件以外的其他行政案件。按件征收的有非财产案件、治安行政案件、专利行政案件、劳动争议案件和破产案件。根据《诉讼收费办法》第八条的规定，执行申请费则一律按比例征收。
由于《收费办法》在案件受理费和申请费的征收上采纳的是按件征收与按比例征收相结合的方式，因而如何对案件进行分类便变得十分重要。因为只有对案件进行分类后才能使之与具体的征收方式联系起来的问题。因此，能否对案件进行成功分类便成了按件征收与按比例征收相结合这一方式的前提。为此，《收费办法》采用了三个标准对案件进行分类：其一是依据案件所涉实体法，将案件分为民事案件、行政案件、劳动争议案件和破产案件。按照该标准，按件征收的案件有：劳动争议案件；没有争议金额的行政案件；部分民事案件。按比例征收的案件有：破产案件、部分民事案件。其二是根据民事案件是否涉及财产，将其进一步分为财产案件和非财产案件。其中财产案件按比例征收，非财产案件按件征收。其三是依据案件中是否存在争议金额，将案件分为有争议金额的案件和没有争议金额的案件。其中有争议金额的案件按照财产案件的收费标准征收，即按比例征收。没有争议金额的案件则按件征收。由于我国目前对案件进行分类时存在严重缺陷，因而使得按件征收与按比例征收相结合这一征收方式有时无法适用。需要对案件的分类加以完善。
其一，采取多标准对案件进行分类，看似非常具体、详细，有利于操作，实则相反。由于标准太多，需要依照多个的分类标准一一对案件进行分类后，才能最终确定案件的征收方式，操作起来甚是繁琐。远不如采一个分类标准简洁、方便。
其二，如果说现行规定只是操作起来比较繁琐，没有其他什么问题的话，应当说还可忍受。麻烦的是问题并不限于此。因为根据上述分类标准，并不能对所有的案件进行准确地划分。从而导致部分案件无从确定是按件征收还是应当按比例征收。以民事案件为例，按照《收费办法》的规定，民事案件中的财产案件按比例征收，非财产案件按件征收。很明显，这种征收方式是以所有的民事案件都能准确地分为财产案件和非财产案件、所有的财产案件都有诉讼标的额为前提。但这一前提实际上并不成立。无论怎样理解财产案件和非财产案件，都无法将所有的民事案件彻底地分为财产案件和非财产案件。比如，若认为“财产性案件是指当事人争议的权利义务关系具有一定物质内容或者直接体现某种经济利益的案件；非财产性案件是指争议的民事权利义务与争议主体的人格、身份不分离的案件，通常是指各种人身关系的案件”的话，那么，当某一当事人以侵犯名誉权为由提起诉讼，要求对方消除影响，赔礼道歉并要求精神损害赔偿25万元时，该案应当怎样收取案例受理费呢？此时就取决于各地法院视侵犯名誉权为财产案件还是非财产案件、抑或既是财产案件又是非财产案件。比如，北京市朝阳区人民法院的做法一般是，名誉权案件，如果只涉及停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉的，案件受理费只收80元；如果提出精神损害赔偿要求，涉及到争议金额，参照财产案件的收费标准，再另收费。但北京东城区人民法院对名誉权案件，不论是否涉及到争议金额，案件受理费一律只收80元。各地法院对此类案件的性质理解不一，其结果必然是征收的费用不一。这种适用法律不一致的现象不仅有损法律的尊严，同时也有损法院的形象。
由此可见，根据案件是财产案件还是非财产案件来决定是按比例征收还是按件征收存在着难以克服的内在矛盾，因为它无法处理带有精神损害赔偿请求额的人身侵权案件。若认为这类案件是非财产案件，法院就应按件征收，但实务中很多法院都是按比例征收；若认为这是财产案件，其明显又是涉及人身关系的案件；若认为其即是财产案件又是非财产案件的话，问题就更大了。首先是因为财产案件和非财产案件是根据一定的标准对案件进行分类的结果，子项之间是不应当出现相容的现象。其次，既然某一案件即是财产案件又是非财产案件，那么，当事人就应当象某些学者所主张的那样，“如果本案的诉讼标的既涉及非财产案性质的又涉及财产性质的，当事人应当分别缴纳案件受理费”。如果真的按某些学者的观点征收案件受理费的话，当事人的负担就更沉重了。
那么，案件受理费应当怎样征收呢？目前世界上主要有三种征收方式。其一是按件征收，如美国；其二是按件征收和按比例征收。该方式是先对案件进行分类，如将民事案件分为财产案件和非财产案件，然后规定财产案件按比例征收，非财产案件按件征收，如我国；其三是虽然也将民事案件分为财产案件和非财产案件，但一律按比例征收。对于那些没有诉讼金额的非财产案件或者难以计算诉讼金额的财产案件转换为一个固定的诉讼金额，如日本。上述三种征收方式应当说按件征收操作起来最为方便。因为这种征收方式不涉及金额问题，无需对案件进行划分，省去不少麻烦。但在国家财政不是十分雄厚的时候难以付诸实施。因为按这种方式征收案件受理费，每件的案件受理费不能太高，否则将导致大量小额案件无法进入诉讼程序。一律按比例征收以及部分按比例征收、部分按件征收这两种征收方式在操作起来较按件征收复杂。因为一律按比例征收存在一个如何将没有诉讼金额的案件金额化的问题；部分按比例征收、部分按件征收存在一个如何划分案件的问题，以便确定哪些案件按比例征收，哪些案件按件征收。
因此，为了使案件受理费时的征收操作方便和便于统一把握，笔者认为采按比例征收或者部分按比例征收、部分按件征收均可。比较而言，笔者本人更倾向于部分按比例征收、部分按件征收。只是采用这种征收方式时，我国应当抛弃现行《收费办法》所采用的案件分类方法。而应当改为以诉讼有无具体的诉讼标的额作为划分标准对案件进行划分。将所有案件分为有诉讼标的额的案件和没有诉讼标的额的或诉讼标的额难以计算的案件。其中有诉讼标的额的案件一律按比例若采部分按比例征收、部分按件征收的方式，有诉讼标的额的民事案件自然也是按征收，没有诉讼标的额的或诉讼标的额难以计算的案件则按一固定金额征收案件受理费。这一划分标准的好处就在于操作方便，不会出现子项相容的现象。
虽然有诉讼金额的案件应当按比例征收，但所有侵害人身权的案件，不论有无请求金额，一律应按件征收。为什么要这样规定呢？这是因为对人身损害赔偿案件若按比例征收案件受理费的话，会抑制当事人大胆地提出损害赔偿额，不利于保护当事人利益。我们知道，人身损害赔偿中的精神损害赔偿与一般的物质损害赔偿不一样，其缺乏确切的计算方法和标准。当事人起诉时往往难以准确地把握赔偿请求金额。若按比例征收案件受理费的话，就意味着当事人提的精神损害赔偿额越高，其需要预交的案件受理费也越多。这样就会迫使当事人根据自己承担案件受理费的能力来决定应当提多少精神损害赔偿。其次是由于案件受理费一般由败诉方承担，一旦受害方所提精神损害赔偿额较高，但又未能得到全部支持时，就有可能出现原告所获赔偿还不足以弥补其应当承担的案件受理费。受害方为了防止出现这种情形，就只能是降低赔偿请求额。若采一律按件征收方式的话，上述问题就不复存在了。
不过也有学者指出，根据诉讼金额来征收案件受理费未必合理。其一，争议金额只是一种诉讼请求，当事人从判决获得的利益未必与争议金额相当，而按争议金额预交讼费只能是遏制当事人根据自己的判断提出诉讼请求。其二，争议金额大的案件未必消耗更多的司法资源，法官的关注不应当为争议金额大小所左右。其三，争议金额较大的案件通常涉及企业，讼费列入企业成本，企业负担的讼费越多，纳税越少；诉讼成本向企业转移的越多，企业的竞争实力越差。其四，讼费最终由败诉方承担，而真正从诉讼获益的胜诉方恰恰没有分担审理成本。
应当说该学者指出的第一点确有其事。但这种缺陷是按比例征收这一方式与生俱来的。只要采纳该方式，就会有此缺陷，其只能尽量降低，但无法彻底克服。降低这种缺陷负面影响的方式主要有两个：一是降低案件受理费的征收幅度。当事人高估部分诉讼金额的案件受理费自然也会随着下降。二是当事人从实际情况出发，不要盲目地乱提索赔金额。有很多人获得的赔偿额还不足其支付的案件受理费，都是盲目地乱提索赔金额所致。在规定了人身损害赔偿案件一律案件征收后，这一负面影响应当说得到了强有力的遏制。
现行执行申请费按比例征收的方式存在的缺陷就更明显了。第一，由于只有部分财产案件有一定金额，按比例征收执行申请费自然就只适用于部分财产案件。对于那些没有执行金额的财产案件，如申请强制腾房；以及没有执行金额的非财产案件，如强制他人赔礼道歉等，就无需缴纳执行申请费。但这种仅因案件是否具有执行金额不一样而导致当事人的负担不一样的规定，明显有违法律面前人人平等的原则。第二，征收比例过高，导致执行申请费数额过大。一方面会阻碍那些交不起执行申请费的权利人申请强制执行。这一点后来为部分法院意识到，于是改由申请人预交为从拒不自觉履行生效裁判文书的当事人处征收。另一方面会加重被执行人的负担。从这些费用的承担来看，其用意明显在于要那些惩罚拒不自觉履行生效裁判文书的当事人。这样作就一定能实现其解决执行难的立法目的吗？依然不能。因为执行难的原因十分复杂。一般认为有以下一些原因：被执行人经济困难，无力偿债；被执行人逃匿或隐藏转移财产；有关单位协助不力或拒绝协助，甚至给被执行人通风报信，出主意想办法逃避执行；作为被执行的法人或其他组织停止后无权利义务承受者，也没遗留财产；法院之间司法协作不够，委托执行难以落实；被执行人法制观念不强，法律意识淡薄，有法不依，甚至钻法律空子；地方保护主义严重干扰和阻碍执行工作；执行机构不健全，执行力量较弱，执行工具落后短缺，等等。此外，法院内部存在的问题也是造成执行难的重要原因之一。[32]由此观之，征收执行申请费只对那些确有履行能力却拒不履行的当事人才有、教育制裁作用。对因其他原因而导致的不能执行各种生效裁决、裁定或调解书的被执行人而言，对其征收执行申请费除了能增加法院的收入外，并不能起任何其他作用。因为执行申请费，论是从执行申请人处收取，还是从被执行人处征收，最大的赢家依旧是法院，而不是申请执行人。因为法院会在执行达到首批执行款项中优先扣除执行费用。当事人每申请一次执行，只不过是为法院多创造了一次增加收入的机会罢了。
为克服上述弊端，笔者认为执行申请费的征收不应当按比例征收，而应当按件征收。
《收费办法》并没有单独规定非讼程序申请费，而是或者将其作为案件受理费处理，按标的额的一定比例征收或按件征收。如《诉讼收费办法》第五条第八项就规定，破产案件就是按照破产企业财产总值，依照财产案件收费标准缴纳案件受理费；《意见：诉讼费用》第一百三十二条、第一百三十四条规定，公示催告申请费、支付令申请费按件征收。或者将其作为执行申请费处理，按申请数额的一定比例征收。如《收费办法》第8条第2项、第3项规定，诉讼保全申请费、申请扣押船舶、债权登记、留置货物燃料、船东责任限制的申请费均按一定比例征收。
从上述规定可以清楚地看出，在费用的征收上，《诉讼收费办法》并没有区分诉讼程序和非讼程序。非讼程序也是按诉讼程序的标准来征收申请费。能不能这样作取决于非讼程序与诉讼程序有无区别。实际上二者有着质的区别。主要体现在以下几个方面：其一，在非讼程序中，处分原则受到限制或排除；诉讼程序中则非常尊重当事人的处分权。其二，非讼程序采取职权探知主义，不适用辩论原则。诉讼程序中则强调当事人主义。其三，非讼程序不适用法院调解原则；诉讼程序可以。其四，非讼程序原则上不采公开审理原则，审理采书面形式，不进行言词辩论。[33]从上述区别可以清楚地看出，非讼程序追求的是程序的经济、迅速，以期最大化地实现当事人的权益。
毫无疑问，《收费办法》将非讼事件作为诉讼事件处理，依照诉讼案件费用的征收方式来征收非讼案件的申请费存在严重的弊端。以破产案件为例，破产程序往往因债务人不能偿还到期债务，债权人或债务人向人民法院申请破产而开始。一般情况下，经过破产程序后，债权人的债权大部分得不到偿还。由于债权能够偿还多少取决于债务人有多少破产财产。因此，为了尽可能多偿还债权人的债权，应当尽可能增加破产人的财产，而不是减少破产人的财产。但根据《收费办法》的规定，还需要从破产人那本来就不多的财产中再分给人民法院一杯“案件受理费”的羹，其结果当然就只能是使债权人原本就很低的债权偿还比例变得更低了，这种后果明显与破产法的立法宗旨背道而驰。为弥补这一缺陷，最高人民法院不得不在《补充规定》中重新规定：破产案件按照破产企业财产总值依照财产案件收费标准计算，减半收取，但最高不超过10万元。
但这只是解决了一个问题，其他的非讼案件的申请费并没有得到解决。比如诉讼保全申请费的问题。因此，只有彻底地改变非讼程序申请费按诉讼程序征收的做法，非讼程序最大化地实现当事人权益的目的才有可能实现。[34]鉴于此，笔者认为除破产程序外，非讼程序的申请费则不论其有无申请金额，应当一律按件征收，而不应当按申请数额的一定比例征收。破产程序可以按现行规定征收，即按比例征收，但不能超过上限。
八、 程序启动费征收金额及征收比例的确定
不管是按件征收还是按比例征收，最终都要确定一个具体的征收比例或征收数额。那么。这个征收比例或征收数额应当怎样确定呢？前面已经指出，向当事人征收诉讼费用实际上是要求当事人与国家共同承担司法成本。因此，必须综合考虑法院的实际开支、国家的财力、物价指数、通货膨胀率和当事人的收入等诸多因素才能确定。
九、 不应收取程序申请费的情形
依据《收费办法》和《补充规定》，下列案件不用交纳案件受理费：（1）按特别程序审理的案件；（2）当事人依据《民事诉讼法》第179条第二项至第五项的规定向人民法院申请再审的案件；（3）人民法院提起再审的案件以及检察院抗诉的再审案件；[35]（4）人民法院裁定不予受理的案件。[36]
提起一审以及就判决提起上诉，当事人应当缴纳案件受理费，不存在什么问题。当当事人就裁定提起上诉时，到底应不应当收取案件受理费呢？按照现行的规定是要收取案件受理费的。最高人民法院经济审判庭在《关于审理管辖权争议案件有关问题的电话答复》虽然中规定：管辖权异议属于程序问题，不涉及实体问题，上诉法院不应当收取案件受理费。但这一规定随后为最高人民法院《关于几种案件诉讼收费问题给可河南省高级人民法院的复函》否定。该《复函》规定，对一审不予受理、驳回起诉后当事人不服提起上诉的案件和当事人对一审驳回管辖权异议的裁定不服提起上诉的案件，均应按非财产案件收费标准计算收取案件受理费。
笔者认为，就裁定上诉应不应当交纳案件受理费。因为程序处理是为实体处理服务的。不管当事人就一审中三个可以上诉的裁定中的哪一个提起上诉，都是为了获得法院对一审案件的实体处理。人民法院对案件的第一次实体处理，当事人已经支付了案件受理费。因此，不应当在一次实体处理中，两次收取当事人的案件受理费。就判决上诉则是另一回事。因为一审法院已经对案件作出了一次实体处理，二审法院的审理作出的是另一次实体处理。因此，当事人应当再次交纳案件受理费。
十、 诉讼费用的交纳与退还
除了《意见：诉讼费用》第129条规定的提起人数不确定代表人诉讼无需预交案件受理费外。现行规定都要求首先启动程序的当事人预交相关费用。如《收费办法》第十二条规定，诉讼费用由原告预交；被告提出反诉的，由被告预交；申请执行费，由申请人预交。要求原告起诉时预交案件受理费，其能起到要求原告慎重行使诉权、防止当事人滥用诉权的作用。因为此时原被告之间的权利义务关系并没有确定，不能排除“恶人先告状”的可能性。
但这种整齐划一、不考虑各种程序性质、一律要求预交程序启动费的作法并不妥当。比如公益诉讼。尽管现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都没有规定人民检察院可以提起公益诉讼。但有不少学者认为，我国应当授予人民检察院提起公益诉讼的权力。[37]如该建议一旦为立法机关采纳，鉴于人民检察院没有经费来交纳案件受理费，再加上此类诉讼是为了国家利益或公共利益，因此应当不预收案件受理费。对方当事人败诉时，由其承担。起诉方当事人败诉时，则免收。
再如执行申请费的预交。因为申请执行与提起诉讼不一样。此时执行申请人与被执行人之间的权利义务关系已经确定，不再存在执行申请人滥用权利的可能性。此时，要求执行申请人先预交执行申请费，不仅没有任何益处，反而会阻碍执行申请人权利的实现。鉴于此，实践中已有不少法院不再要求执行申请人预交执行申请费，改为从被执行人处收取。[38]这种改革措施值得肯定。
也有学者认为人民法院根本就不应当收取执行申请费。理由是“我国民事诉讼法规定，当事人进行民事诉讼，应当按规定交纳案件受理费。当事人在审判阶段已经预交了案件受理费，又在执行阶段再预交申请执行费，从而使当事人因同一民事诉讼重复交费”。[39]
笔者认为，人民法院除了执行自己作出的判决、裁定和调解书外，还需要执行仲裁机构作出的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书、行政机关的处理或处罚决定。如果仅仅因为征收执行申请费有重复收费的嫌疑，因而要取消的话，那也只能是取消人民法院执行自己作出的判决、裁定和调解书时征收的执行费，即再次恢复到《收费办法》的规定。因为，在执行仲裁机构作出的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书、行政机关的处理或处罚决定时是不存在重复收费现象的。因为此时即使有案件受理费的话，如仲裁中的案件受理费，也是交给了他人，而不是人民法院。故完全取消执行申请费恐不现实，降低执行申请费倒是确有必要。
与诉讼费用交纳相关的一个问题是缴纳的币种。这个问题只有在涉外诉讼中才有可能出现。比如，当事人在合同中约定以某种外币支付货款、租金或者服务费等。一旦发生纠纷后，当事人提起诉讼要求对方当事人按合同约定支付外币。此时，当事人应当按何种币种交纳费用呢，人民币还是外币？在实务中，有的人民法院要求当事人用外币支付诉讼费用。[40]笔者认为这样作不甚妥当。要求当事人用外币支付诉讼费用，一旦当事人外汇不足，将会导致诉讼不能成立，从而损害当事人的诉权。因此，人民法院应当将以外币为单位的诉讼标的额按诉讼行为发生日的外汇汇率换算成人民币后，再计算征收数额，要求当事人以人民币支付。
《收费办法》只是规定了退还诉讼费用几种情形，并没有规定诉讼费用退还的程序。全额退回诉讼费用的只有一种情况：即审理中的民事案件因属于刑事案件而被全案移送给了检察院、公安局或法院的刑事审判庭。可部分退回诉讼费用的也只有一种情况：即原告撤诉。不过，存在退还问题的诉讼费用仅限于案件受理费，其他费用按实际支付收取，不存在退还的问题。[41]
关于诉讼费用退还的争议主要集中在退还的程序上。由于诉讼费用首先由原告预交，最后根据分担原则决定最终由谁承担。假设是被告败诉，就应当由被告承担诉讼费用。问题是原告已经预交的诉讼费用是由人民法院退还呢，还是由被告直接支付给原告呢？《收费办法》对此没有规定。实务中的作法是：人民法院决定诉讼费用负担后，责令败诉方当事人将自己应负担的诉讼费用径付给胜诉方当事人。其理由是如果将胜诉方当事人预交的诉讼费用予以退还，同时再去追讨败诉方当事人应当负担的诉讼费用，则人民法院就处于双方当事人间，由于诉讼费用而产生的债权债务关系的中间环节，这对于维护人民法院的权威和形象都不利。[42]
有学者对人民法院的这一做法持有异议，认为这样做在下列问题上存在着无法解释的困惑。（1）交纳诉讼费是个人与政府之间的公法关系，还是私法关系？（2）若为私法关系，法院的行为构成债权转让，这种债权转让是否受民法通则关于债权转让规则的约束？是否可以通过诉讼争辩？（3）诉讼当事人之间因判决的生效而形成的新的债权债务关系，其原因何在？诉讼费用本身是不是一个独立“诉讼标的”？[43]还有人认为法院这样做的真正目的在于将本来应当自己承担的、无法向败诉方收取案件受理费的风险转嫁给胜诉当事人。[44]面对如此尖锐的质问，仅以“维护人民法院的权威和形象”作为辩解理由恐怕说服众人。
为此，有学者从法院裁判效力的角度为人民法院的这种做法进行了辩护。该学者认为：“当事人一方预交裁判费用时，他与法院之间存在着公法关系，但法院作出诉讼费用裁判后，这种公法关系即转化为当事人之间关于诉讼费用负担的关系，即新的债权、债务关系，转化的动力来自于法院裁判的效力。法院的裁判不仅能够确认当事人之间发生争议的实体法律关系，而且能够改变原有的法律关系，创设新的法律关系。”[45]
笔者认为上述辩护对解释法院为什么可以让当事人之间结算诉讼费用，即当事人之间为什么会形成诉讼费用负担关系具有一定的说服力。但尚不足以消除“法院将本来应当自己承担的、无法向败诉方收取案件受理费的风险转嫁给胜诉当事人”论者的疑虑。在实践中，基于各种原因，败诉方无力向胜诉方支付案件受理费的情形比比皆是。按照现行让当事人自行结算的做法，这一风险只能由胜诉方当事人承担。既然胜诉方当事人连案件受理费都收不回来，实体权利就更不说了。由此观之，胜诉方当事人真是“陪了夫人又折兵”。这无疑是对胜诉方当事人利益的严重损害。不能否认，若法院先退还胜诉方预交的案件受理费，再向败诉方当事人收取时，也有可能收取不到。此时的损失就只能由法院自己承担。但相比较而言，法院的承受能力远比当事人强，对法院的影响远没有对当事人的影响大。一旦本研究的另一部分改革方案——由中央财政统一给人民法院提供经费——得到采纳的话，对人民法院的影响就完全得以消除。因此，还是规定由法院直接向胜诉方当事人退还预交的案件受理费为好。
九、诉讼费用的减、缓、免
按照有偿主义，诉讼多多少少要缴纳一定的费用。但现实生活中总会存在一些既需要享受司法服务，但又存在经济障碍、心里障碍或地域障碍的人。[46]为了照顾这些人，很多国家都设立了法律援助制度。我国也不例外，也在逐步设立法律援助制度。我国现已形成的几种法律援助方式为：（1）在刑事诉讼中为被告指定律师辩护；（2）律师减收当事人的诉讼或代理费用；（3）人民法院向有困难的当事人减、缓、免诉讼费用。按照《民事诉讼法》第107条的规定，当事人缴纳诉讼费用确有困难的，可以按规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。因此，在我国，法院也是法律援助的主体之一。
笔者认为，我国现行的有关诉讼费用缓、减、免的规定存在两个严重缺陷：其一是缺乏操作性。为什么这样说呢？第一，缓、减、免的适用对象和适用主体均不明确。按照《民事诉讼法》第一百零七条的规定，当事人缴纳诉讼费用确有困难的，可以向人民法院申请缓、减、免。但诉讼费用的范围相当广泛，既包括程序申请费，也包括其他诉讼费用。是不是这些费用当事人都可以申请缓、减、免呢？答案无疑是否定的。当事人可以申请缓、减、免的范围应当仅限于程序申请费，如案件受理费、执行申请费等。对于人民法院代为收取的其他诉讼费用，如鉴定费、公告费等，当事人不能申请缓、减、免。第二，没有明确规定哪些人可以申请缓、减、免。是只有自然人才行，还是自然人、法人或其他组织都行？[47]
第二，没有规定申请缓、减、免的条件。《民事诉讼法》第107条没有就当事人申请缓、减、免的条件作出任何规定。《收费办法》第27条仅是规定了是否缓、减、免由人民法院审查决定，仍然没有就当事人申请缓、减、免的条件作出规定。最高人民法院的《补充规定》和《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》也都只是规定了几种人民法院应当同意缓、减、免的情形，依然没有就当事人申请缓、减、免规定一个普遍适用的条件。
应不应当给予当事人缓、减、免，既然没有任何硬性法律规定，就只能是由法院院长一支笔来决定了。可以想象，在这种情况下，除了《补充规定》和《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中明文规定的几种情形，人民法院在适用上不会有区别外。其他情况下，人民法院应不应当同意当事人的缓、减、免申请，有可能出现各地法院各行其是的情形。同时，还有可能导致司法腐败，使得应当获得救助的人未能获得救助，不应当获得救助的人倒获得了救助。
其二是人民法院负有的援助义务同其本身利益相冲突。法律援助的形式不外乎两种：一是行为援助，如免费代理；一是金钱援助，如提供费用。从《民事诉讼法》第107条的规定来看，明显是要求法院提供金钱援助。只不过援助的方式并不是要求人民法院直接地向当事人提供金钱，而是要求人民法院间接地向当事人提供金钱，即通过缓、减、免其应当收取的费用来履行其法律援助的义务。这三种方式中，除了缓交不会从根本上影响人民法院的利益外，其他的两种方式都会影响到人民法院本身的根本利益。人民法院提供的法律援助越多，法院本身的利益受到的影响也就越大。人民法院要想其本身利益少受损失，就只能降低缓、减、免的适用范围和次数。因此，人民法院履行法律援助义务与其本身利益之间存在一种内在的紧张关系。当人民法院基于自身利益的考虑，尤其是在地方财政对法院支持不足的情况下，往往会选择降低缓、减、免的适用范围和次数，甚至拒绝提供缓、减、免。
这些缺陷都根源于我国不恰当地将人民法院作为法律援助的主要主体之一，要求人民法院承担与其本身利益相冲突的义务所致。法律援助，作为政府为了帮助为经济困难的个人或特殊案件的当事人提供无偿法律服务的一种法律保障制度，应当由国家拨付专款，由专门设立的法律援助机构负责运作，承担援助义务的主要应是律师事务所及其执业律师、法律服务所及其执业人员、法律援助中心及其执业人员，而不是人民法院。但我国时至今日都没有关于法律援助的统一立法，更不用说修订《民事诉讼法》的1991年了。为了保障经济困难的当事人能够接近司法，《民事诉讼法》只能要求人民法院通过缓、减、免诉讼费用这一方式来提供司法援助，以缓燃眉之急。但这种做法实际上是并不符合法律援助的基本规律。象日本，虽然法院也负有“诉讼救助”的义务，但救助的方式仅仅是法院允许确实缺乏资力的当事人暂缓预交审判费用，而不是要求法院减少或者免除当事人的审判费用。暂缓预交的费用在诉讼终结时原则上仍需由当事人承担。除非最终被判定应当支付的一方当事人实在没有资力，才由国库支出。[48]由于这种缓交审判费用的救助方式并不会损害法院的本身利益，二者之间也就不存在根本冲突，法院自然也就不会抑制提供援助。
消除这种内在冲突的方式有两种：一是健全以法院之外的主体为援助主体的法律援助制度。二是改革现行的诉讼费用管理体制，将各种程序申请费，如案件受理费等同法院本身的利益分离，不再按一定比例向法院返回费用。当法院收取程序申请费的多少不会影响自己利益时，法院也就不会吝啬其援助。若这两种方案因其涉及面广，操作复杂，难以很快付诸实施的话，人民法院通过缓、减、免诉讼费用来提供法律援助的义务恐怕难以全面免除。此时关于人民法院缓、减、免的改革就只能是进一步明确缓、减、免的适用范围、适用条件。
另外，缓、减、免的主体适用范围应当既包括自然人，也包括法人或其他组织。虽然发生经济困难的是自然人居多，但也不排除有时候法人或其他组织也会发生经济困难。因而也应当给予他们缓、减、免的援助。缓、减、免的适用条件至少应当包括两个：一是没有经济能力支付人民法院应当收取的费用，或者支付完这些费用后会导致当事人生活发生明显困难的；一是当事人有诉讼必要。如果当事人根本没有诉讼的必要，就不应当给予其资助，让其进行一场除了能消耗资源之外、没有任何价值的诉讼。
十一、 诉讼费用的分担及救济
当诉讼结束时，法院还需就诉讼费用的分担作出决定。《收费办法》以审级为标准，确立了下列诉讼费用分担原则。
一审案件：（1）败诉方负担；（2）按比例负担；（3）人民法院决定负担；（4）原告负担；（5）协商负担；（6）自行负担；（7）申请人负担。[49]
二审案件：（2）上诉方承担；（2）双方当事人分担；（3）协商分担；[50]
再审案件：按前述原则确定。
上述各种原则在什么情况下适用，《收费办法》规定的比较详细。操作起来十分方便。值得探讨的是败诉方负担这一原则。因为《收费办法》并没有解释何为败诉方。比方说，某甲起诉某乙侵犯其名誉权，要求精神损害赔偿50万元，后法院判决某乙赔偿1万元。此案中如何认定败诉方。从实体法律关系上讲，既然法院认定某乙构成侵权，应当算某乙败诉。但从索赔数额上讲，应当说双方都是败诉方，某乙毕竟支付出去了1万元。某甲则只获得了1万元的赔偿，相对其50万元的赔偿请求额来说，也应当是败诉方。按前者，案件受理费当然由某乙承担；按后者，则应当由双方分担。由此可见，如何理解败诉，对应当由哪些当事人来承担诉讼费用有着重要影响。
如果仅从实体法律关系上来理解败诉，不考虑获得赔偿的数额的话，有可能导致权利人狮子大开口，乱提诉讼请求额，通过让对方当事人承担高额的案件受理费来折磨对方。如果仅从赔偿数额上来理解败诉，赔偿方仅在其赔偿的数额范围内承担案件受理费，其余的让对方当事人承担的话，这就要求索赔方当事人提出的诉讼标的额非常精确，最好能同法院判决的赔偿数额相一致。但这明显是对索赔方的苛求。因此应当结合实体法律关系和赔偿数额来确定败诉方当事人应承担的案件受理费。
鉴于这种情形主要出现在人身损害赔偿中，而笔者前面已经建议人身损害赔偿案件应当按件征收案件受理费，因此从实体法上来认定败诉，不再存在难题：当一方当事人在实体上完全败诉时，案件受理费应当全部由在实体上败诉的当事人承担。而不考虑受害人的请求金额是否得到全部支持。
《收费办法》虽然就诉讼费用的分担作了详细的规定，但并不能绝对地排除不会在诉讼费用的分担上出现错误。尽管有出现错误的可能性，但并没有相应的救济措施。按照现行规定，当事人不能就此上诉，检察院也不能就此抗诉。因为《收费办法》第29条规定，当事人不得单独就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉。同时检察院也不得就诉讼费用的分担提出抗诉。[51]那么，当事人能不能申请复议呢？《收费办法》也没有明确规定。尽管《收费办法》第32条规定：当事人对人民法院决定的诉讼费用计算有异议的，可向人民法院请求复核。但此处的“对诉讼费用计算有异议”是不是包括“诉讼费用的分担决定”不甚明确。当诉讼费用额比较小时，即使诉讼费用的分担不当，对当事人的影响也不是很大。反之，就会严重损害当事人的利益。在现行规定下，当事人若对诉讼费用分担有异议，希望人民法院法院加以改变的话，只能通过对判决中的其他实体事项提起上诉，来间接地达到这一目的。但这种“曲线救国”的方式要求当事人付出较大的代价。因为当事人得就上诉的实体事项缴纳一笔案件受理费。
为了减轻人民法院的工作压力，应当允许当事人就诉讼费用的计算与分担向受案人民法院申请复议。
十二、名称应当修改
理论界和实务界一般都将人民法院收取的费用称为诉讼费用。其原因在于《民事诉讼法》第一百零七条采纳的就是“诉讼费用”这一概念，而后最高人民法院在制定具体的收费办法时依此概念制定了《人民法院诉讼收费办法》。若认真分析一下《收费办法》中规定的各类费用就可发现，虽然大部分费用都与诉讼有关，但也有一些费用与诉讼没有关系。如执行申请费以及执行中的实际支出、各种非讼程序的收费等。尽管我国将执行程序、非讼程序都规定在《民事诉讼法》中，但执行与诉讼；非讼程序与诉讼程序还是有区别的。为此，世界上有不少国家单独制定执行法和非讼程序法，如日本。为使法规的名称与其内容相一致，笔者认为有必要将《人民法院诉讼收费办法》这一名称改为《人民法院收费办法》，以求名实相符。（全文完）
注释:
参见张卫平主编：《民事诉讼法教程》，259－261页，北京，法律出版社，1998。
参见谭兵主编：《民事诉讼法学》，335－338页，北京，法律出版社，1997。
参见江伟主编：《民事诉讼法学原理》，576－581页，北京，中国人民大学出版社，1999。
参见丘联恭：《诉讼法理与非诉讼法理之交错适用——从民事事件之非讼化审理及诉讼化审理论程序保障之机能》，载《民事诉讼法之研讨》（二），三民书局1987，445页。
参见刘初枝：《论非讼法务官之制度》，载《辅仁法学》，第11期。
章武生等：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，367－368页，北京，法律出版社，2000。
参见《法院不同案件受理费差五千，名誉权案件该如何收费》，资料来源：http://law.china.com/zh-cn/wssx/fzwy/10001664/20020219/10210704.html
江 伟主编：《民事诉讼法学原理》，576页，北京，中国人民大学出版社，1999。
参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
如上海法院。上海高院为此专门下发了《关于执行案件不预收申请执行费的通知》，该通知于2002年5月1日开始生效。见《人民法院报》，2002－4－26。
[32]李国强：《浅谈导致执行难的内因》，载《人民法院报》网络版，2001－3－.29。
[33]参见章武生等：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，365页，北京，法律出版社，2000。
[34]阻碍非讼程序目的实现的因素很多，按诉讼案件征收申请费只是其中的因素之一。缩小非讼程序、扩大诉讼程序，将非讼程序人为地诉讼程序化也是主要原因之一。这一原因，方流芳教授以抵押权为例进行了详细分析。参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
[35]《补充规定》第5条。
[36]《意见：诉讼费用》第131条。
[37]肖建华：《法学专家建言：应授予检察机关提起民事行政诉讼权》。资料来源：http://www.jcrb.com/ournews/asp/readNews.asp?id=27076
[38]采取此改革措施的地区有天津、广东、洛阳、上海等。分别参见《人民法院报》，2002－4－21，2002－4－10，2002－3－19，2002－4－26。
[39]孙胜利：《执行申请人不应预交执行费》，载《人民法院报》，2002－1－3。
[40]如：在《中国东方租赁有限责任公司因融资租赁合同纠纷提起上诉案》中，租赁双方以日元计算租金。一、二审法院均按日元收取诉讼费。再如，在《南京广播电视组件厂因融资租赁合同纠纷提起上诉案》中，租赁双方以日元计算租金。一、二审法院均按美元收取诉讼费。参见《最高人民法院审理的二审再审经济纠纷案例选编》，380－393页，北京，中国政法大学出版社，1997。
[41]见《收费办法》第15条，第23条。
[42]参见《规范诉讼费执行费收取和返还的问题》，载《人民法院报》，2002－3－7。
[43]参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》，1999（3）。
[44]贾红印、李红跃：《让胜诉方垫付诉讼费不妥》，载《人民法院报》，1998－1－.7。
[45]章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，357页，北京，法律出版社，2000。
[46]一般认为，这三大障碍就是阻碍当事人接近司法的主要因素。法律援助就是为了解决这些障碍而建立起来的一种制度。参见张耕主编：《法律援助制度比较研究》，1－3页，北京，法律出版社，1997。
[47]“缓”的期限和“减”的幅度也是在最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中才予以规定。
[48]参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，275－276页，北京，中国法制出版社，2001。
[49]见《收费办法》第19、24条，第19条，第22条，第23条，第21条，第25条，第24条。
[50]见《收费办法》第20条，第21条。
[51]参见最高人民法院《关于人民法院不予受理人民检察院单独就诉讼费负担裁定提出抗诉问题的批复》
