对“立审分离”管理模式之质疑

傅郁林  北京大学法学院  教授               

作为监督和制约审判权力的“重大举措”之一，“立审分离”的司法管理模式在我国各级法院全面铺开，并统一适用于起诉立案、上诉立案和再审立案。然而，对不同性质的案件适用同一立案程序的弊端在于，由于没有区分当事人权利事项和司法裁量（或许可）权力事项，因而在适用效果上，一方面在只需要进行形式审查的起诉立案程序中行使部分司法权，干预和侵害了当事人的诉权；另一方面又对需要进行价值判断和严格甄别选择的再审立案程序中适用普通审查方式，违背了再审程序对集体主义决策机制的需求，造成审判权立审脱节、审判权虚空和司法意见冲突。
　　起诉立案、上诉立案和再审立案的程序应当迥然不同，因为起诉权、上诉权和再审权的性质有着重大差异。在当代世界普遍实行的三级诉讼结构的审判制度下，接受两次审判——（即初审和对判决的一次上诉）是法律赋予当事人的普遍权利，第二次上诉则是一种例外和许可，由法院根据立法或自定的公开标准自由裁量决定，以案件涉及重大法律问题和在创制司法判例方面的价值为基本标准。至于再审程序，只是少数国家的极端例外程序，立法不仅对其适用的三种情形予以明文列举，即，已受刑事追究的诉讼欺诈或司法舞弊行为，原审期间没有发生或非因本方过错而未能提交的新证据，严重损害社会公共利益或第三人合法利益，而且申请者必须承担十分苛刻的证明责任。启动这一程序的难度足以使之成为一种引而不发的“消防设施”，其立案程序与普通案件及我国再审立案更无法同日而语。
　　详而言之，原告起诉是行使程序上诉权的行为，诉权是由宪法和法律保障的公民权内容的一部分。换言之，起诉属于当事人的权利事项，而非法院的裁量事项。按照权利与权力配置的原则，公共机构对于属于公民权利事项的正当行为不得随意干预。因而原告不仅有权要求法院经立案登记使之得以进入诉讼程序接受审判，而且自提交诉状开始，诉权即构成对审判权的制约关系。除非起诉的形式要件欠缺，否则法院有义务以立案登记的方式向当事人表明接受申请。因此，法院对于当事人行使程序上诉权的行为只能进行形式审查，对一切实质性问题的审查和决定，比如，案件是否属于司法救济的范围，是否有充分的事实和证据，诉状上载明的被告是否适格等等，都必须受诉讼程序的约束并符合诉讼法基本原则——包括对审原则、公开原则、辩论原则等等。法院只有在被告答辩并提出异议，然后经过符合正当程序要求的法庭审理之后，才能由具有审判资格的法官或合议庭作出司法裁决。未经正当审判程序和双方当事人参与，法院在立案阶段对属于当事人权利事项的起诉进行实质性审查，是对诉权的侵犯和不当司法干预。从另一角度来看，由于起诉立案审查的决定权受到来自当事人权利的内在制约，起诉条件之宽松使决定者不必进行价值判断或立案甄别，因而立案者几乎没有多少自由裁量和滥用权力的余地。从诉讼经济的角度考虑，起诉立案也需要进行简单的立案登记，而审查者也不必具有法官资格，这是以立案机构不承担我国目前采用的具有司法性质的实质审查为前提的。
　　我国目前实行的“立审分离”实际上赋予了立案庭部分审判职能，一些“大立案庭”甚至承担了部分庭前准备职能，包括审查“基本”事实和证据，对于在立案审查者看来不合要求的起诉，或者法院没有把握解决的新案或社会压力较大的案件，立案庭可以在不留任何记录的情况下不予立案，即使形式上符合规范的“不予受理”裁定也是在诉讼进入实质性阶段之前，在被告提出抗辩和动议驳回起诉之前，由法院单方作出的决定。法院这种滥用司法权的状况始终是我国“诉讼难”问题的根源，而这一问题的始作俑者恰恰是以解决“诉讼难”问题而建立的“人民接待室”立案机制。１９５４年建立人民接待室的初衷是缓解诉讼需求大于审判力量供给不足的矛盾，但这种由立案人员直接处理简易案件的权宜之计，却从制度上导致立案审查与司法裁判权力、职能及程序不分。人民接待室经历了信访室（科）、告申庭、立案庭和审监庭的机构变迁，立案程序的混合职能至少因“立案庭”名字的更新而渐渐明晰，然而，“立审分离”虽然以专业化分工为目标，但由于这一改革掺和分解审判权力这一违背审判原理的目的，更由于立案程序的性质和功能、行使司法审查权和司法裁判权的依据、权利事项和权力事项的界线等等这一类根本问题在改革中尚为生癖之领域，所以立案庭在“立审分离”后与审判庭的职能更难划分。
　　在过去的司法实践中，不予立案、不予受理、驳回起诉、驳回诉讼请求的区别成为永远无法澄清的“理论”问题。“立审分离”改革之后，这些概念和程序更同时困扰着立案庭和审判庭，他们不断打电话来“请教”不予受理和驳回起诉的差异，并以相反立场询问：对立案庭已经受理进入正式审理程序的案件，审判庭以不符合起诉条件为由驳回起诉，是否合乎法律和逻辑？我只能说，不予受理和驳回起诉原本就是一回事，作这样的区分表明法律上认可了立法人员滥用程序的行为，使之可以对同样的起诉以不同程序进行处理。至于立案庭与各审判庭的职能划分，如果真正实行“立审分离”，那么，立案庭根本无权裁定“不予受理”或驳回起诉，更无权审查再审申请。一审和二审的立案庭应当如医院的挂号室，在审判庭进行诊断之前，不能开任何处方；再审立案则类似特护急诊室，立案审查虽不能确诊病因，但必须有充分的症状显示进行急救的必要性，而在急诊室值班的应当是正式医生。
　　进而言之，由立案庭对再审案件审查登记则完全违背了这一程序的特殊原理。适用再审程序不是原则或权利，而是例外和许可，是否以立案方式给予当事人这种许可是法院行使自由裁量权的行为。法院处理裁量事项只受立法和自定的规范约束（至于检察院基于民事抗诉权强制法院受理再审案件，这一问题复杂而怪异，需专门讨论），不受来自当事人的制约和挑战。即使在我国，适用再审程序的法定条件宽松到足以滥用来损害司法权威，再审程序的启动也远不像起诉和上诉那样轻而易举，它受到来自立法条款和司法裁量权的控制，而且对于不予立案的再审申请，当事人不像在起诉立案时那样享有异议权。
　　这一特点蕴藏着两方面的意义：从审查客体方面看，由于立法对适用再审程序的条件规定了严格限制，因而立案审查需要对再审申请进行严格甄别和筛选，而只有通过实质性审查才能确定：质疑已生效司法裁决的申请是否合乎立法条款和立法宗旨？在裁量尺度的宽苛掌握上，审查者还要综合考虑司法既判力、司法裁决的错误程度和损害后果、司法资源的合理和经济使用、受案法院的工作量等各种因素。这一审查过程严格而复杂，加入了审查决定者的价值判断，是适用和解释法律的过程，是一种司法行为。因而，仅仅从形式上进行简单审查无法实现这一职能，必须由拥有审判权的法官乃至法官集体作出决定；从审查主体方面看，由于这项权力属于法院自由裁量权的范围，不受来自当事人权利的质疑和制约，那么，防止司法权滥用、保障司法裁量权正当行使的最佳途径是严格而复杂的程序保障和集体主义的决策机制。这也是各国在三审立案程序中共同遵循的规则——我国的审判监督程序是在确立两审终审制司法结构时作为三审程序的替代物设置的，虽然其政治初衷和实际功能已面目全非，但目前以域外三审立案程序为参照系更加贴切。再审立案审查权应当由审判庭（即审监庭）行使，并且这种立案审查应当适用合议制，使立案决定与审理裁判联为一体，才能有助于统一再审立案标准和适用再审程序的条件，并促进立法的合理解释和修改。“立审分离”致使案件甄别过程与审判程序脱节，造成合议庭审判权力的肢解和虚空，在实践中无法操作，并形成多层次的司法权力和司法意见冲突，造成重复劳动和司法资源浪费，并增加再审案件的再审率。这种改革在实践中的效果和引起的反响与一审、二审案件“立审分离”要消极得多。从整体和长远效果来看，再审案件的“立审分离”既不符合诉讼公正的要求——司法统一是司法公正的重要内涵之一，也不符合诉讼经济的基本原理。