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胡玉来 北京市中闻律师事务所 , 梁文环 北京市中闻律师事务所
一、案情介绍
2001年6月10日，××建发局(以下简称建发局)为吟春园高01号住宅楼建设项目核发合综试建(民)许2001-072号《建设工程规划许可证》，许可证载明，该建筑功能为住宅用房，地下一层为自行车库，地面首层为商业服务，二层至十四层为居住用。该楼建成后，交付业主使用。许×经与吟春园高01号楼一层所有权人孙××签订《房屋租赁合同》后，将吟春园高01号楼一层和地下一层作为其开办的××酒家临泉路店经营场所。2005年3月12日，许×向建发局提交了《关于请求办理环保合格审批意见的申请》、《××酒家临泉路店项目环境影响报告表》。2005年3月17日，建发局作出《关于〈××酒家临泉路店项目环境影响报告表〉的批复》(以下简称《批复》)，同意××酒家临泉路店项目的建设。
2005年4月5日，吟春园业主委员会以建发局《批复》存在着违反《合肥市大气污染防治条例》第二十三条规定即“禁止在居民住宅楼内新建、改建产生油烟的饮食服务企业。”以及××酒家临泉路店未经全体业主同意擅自违法将自行车库改做厨房，建发局无权办理核准同意批复为由，向合肥市人民政府提出行政复议申请，请求撤销新站建发局作出的《批复》。
二、案件结果
合肥市人民政府认为，××酒家临泉路店实际使用的新站临泉路吟春园高01楼地下一层规划确定为自行车库，《物业管理条例》第五十条第一款明确规定物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。因此建发局批复同意许×将规划许可证明确界定为自行车库的地下一层用作酒店的厨房和包厢等他用，显然违法，于2005年7月12日作出了合复决(2005)17号行政复议决定：撤销建发局作出的关于《××酒家临泉路店项目环境影响报告表》批复的具体行政行为。许×不服，认为合肥市人民政府脱离了建发局作出的具体行政行为内容，以建发局同意将自行车库作酒店的厨房和包厢违法为由撤销建发局的《批复》显然不当，向合肥市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销合肥市人民政府作出的合复决(2005)17号行政复议决定。
一审法院认为：建发局作出的《关于〈××酒家临泉路店项目环境影响报告表〉的批复》，虽然是对许×建设项目的环境影响评价文件的行政审批，但由于许×是利用吟春园高01号住宅楼一层和地下一层进行酒店项目建设，建发局批准同意该项目建设，也就包含了同意许×在该楼地下一层进行酒店建设。在许×没有提供依法办理改变地下一层公用设施用途有关手续的情况下，建发局作出同意原告该项目建设的《批复》，将规划建设的地下一层自行车库用作酒店经营用房，显然不符合《物业管理条例》的上述规定。合肥市人民政府撤销建发局作出的《批复》的行政复议决定，事实清楚，证据确凿。判决驳回原告的诉讼请求。
许×不服，向安徽省高级人民法院上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。
三、案例分析
本案中复议决定以及法院的一审、二审判决均确认，建发局《关于的批复》违反《物业管理条例》第五十条的规定，因此应对该《批复》予以撤销。合肥市人民政府的复议决定、法院的判决是正确的。
经向部分环境影响评价单位和环境影响保护行政主管部门了解，在编制餐饮业项目环境影响评价文件中，因《物业管理条例》不属于环保法律法规，环境影响评价单位均没有将《物业管理条例》作为编制环境影响评价文件的法律依据，环境保护行政部门审批时也不对餐饮业项目是否符合《物业管理条例》的规定进行审查。
四、几点思考
（一） 目前环境影响评价合法性审查存在的问题
通过这个案例可以看出，目前环境影响评价编制和审批过程对建设项目环境影响评价法律法规合法性审查方面还存着一些问题。归纳起来主要表现为：
1、编制阶段，环境影响评价单位在环境影响评价过程中存在着重标准，重技术，轻法律法规现象
导致这种现象主要是由于以下3个方面的原因造成的。
（1）环境影响评价技术导则中对法律法规的收集和运用要求不具体，不明确。
按照《环境影响评价技术导则－总纲》（HJ/T2.1-93），编制环境影响评价工作程序图中，环境影响评价工作第一阶段应包括研究国家有关的法律文件。但在环境影响评价大纲编制的总则中，内容要求包括评价任务的由来、编制依据、控制与保护环境的目标、采用的评价标准、评价项目及其工作等级和重点等；在环境影响报告书的编制中，总则部分的编制依据包括：a.项目建议书；b.评价大纲及其审查意见c.评价委托书（合同）或任务书；d.建设项目可行性研究报告等。可见在《环境影响评价技术导则－总纲》（HJ/T2.1-93）中对法律法规的收集和如何运用规定得不明确，不具体。虽然在《环境影响评价技术导则－民用机场建设工程》（HJ/T87-2002）中规定环境影响报告书的编制依据包括国家和地方有关环境保护的法律法规，在《环境影响评价技术导则－石油化工建设项目》（HJ/T89-2003）的环境影响评价大纲和环境影响报告书的编制依据中提出要包括国家和地方及石油化工建设项目环境保护管理办法及实施细则，但这两个技术导则规定的也不够具体和全面。
（2）环境影响评价单位本身对环境影响评价中法律法规收集和运用不够重视
环境影响评价单位的负责人及参加工作人员主要是技术人员，对环境影响评价中法律法规收集和运用的重要性认识不足，在实际工作中表现为对法律法规收集和运用不够重视。
（3） 评审和审批过程中，专家和环境行政主管部门把关不严，也是环境影响评价单位对法律法规合法性方面的工作不够重视的重要原因
由于在专家评审和审批过程中更多的倾向于技术审查，没有将环境影响评价法律法规符合性审查作为审查重点，也是编环境影响评价导致环境影响评价单位对建设项目环境影响评价工作过程法律法规的收集和运用不重视的重要原因。
环境影响评价单位不重视法律法规主要表现在：收集的法律法规收集不全，集中体现在只收集有关环保的法律法规，即使有关环保方面的法律法规也未收集全；收集到一些已失效的法律法规；不懂得法律法规如何适用和运用。如虽然收集到了法律法规，但对法律法规的内容不清楚；不知道法律法规冲突时，如何适用法律，虽然现在的环境影响评工程师考试中包括法律法规方面的内容，但很多人只是为了应付考试，并没有真正在工作中把法律法规收集和运用作为一项重要工作内容对待。
2、在评审和审批阶段，没有法律方面的专家，因此在评审和审批过程中对环境影响评价文件的合法性审查非常薄弱
在环境影响评价专家库中，专家均是来自不同的专业技术领域，但惟独没有法律方面的专家。因此，在审查时专家均是从自己的专业领域进行评审，建设项目合法性审查没有得到落实。
在环境保护行政主管部门审批中，从环境影响评价文件审查来看，大多由环境保护行政主管部门内部负责审批环境影响评价的具体部门为主，即使征求法律部门的意见，也是形式上的。可以说在审批过程中对建设项目的法律法规合法性审查是非常薄弱的。
3、在环境法律研究方面，由于环境影响评价工作的技术性和程序性特点，目前国内在这方面研究较少
环境法专家、学者虽然有一些研究环境影响评价相关法律法规的专家、学者、律师，但更多是从理论上进行环境影响评价程序方面的研究，或公众参与专题的研究，对环境法律专家、学者、律师等如何参与具体的环境影响评价工作方面的研究较少。
4、从司法实践来看，鲜有关于建设项目环境影响评价法律合法性审查方面的判例。
从1990到2003年底全国各级人民法院受理的环境行政诉讼案件一审案件达到14 941件，占行政诉讼案件的1%左右。在环境行政诉讼案件中，因环境影响评价而提起的诉讼非常少，因环境保护行政主管部门审批的建设项目违反法律法规方面的诉讼则更少。因此司法实践方面，也没有积累很多的经验。
（二） 环境影响评价合法性审查的重要性
按照《国家环境保护总局建设项目环境影响评价审批程序规定》第十二条的规定，建设项目的环境影响评价应从六个方面进行审查，其中第一个方面就是：“是否符合环境保护相关法律法规。建设项目涉及依法划定的自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区及其他需要特别保护的区域的，应当符合国家有关法律法规该区域内建设项目环境管理的规定；依法需要征得有关机关同意的，建设单位应当事先取得该机关同意”。把环境影响评价合法性审查作为环境影响评价审查的首要内容，是因为法律法规的审查最为宏观，是最高层面的，高于产业政策等其它五个方面的审查。违反法律法规的建设项目国家不允许建设，审批部门不允许批准建设。在行政复议或行政诉讼过程中，如果没有达到法律法规规定的对建设项目合法性审查标准，则面临着环境影响评价批复被撤销的境地，这种情况下审批部门、评审部门、环境影响评价单位、建设单位都非常被动。随着社会经济的飞速发展，人民生活水平的提高，公民环保意识和法律意识的不断增强，涉及到环境影响评价审批方面的诉讼将会越来越多。因此，建设项目法律法规合法性审查既是审查的重点，也是编制环境影响评价文件的一项重要内容，建设单位、环境影响评价单位、评估单位、审批单位、环境法律服务机构的领导和工作人员应对此引起高度重视。
（三）几点建议
通过本案例，环境影响评价单位应当将法律法规收集齐全，并据此将了解到的建设项目情况进行合法性分析，同时应当将法律法规合法性分析作为内部审查程序的一个方面，定期举办环境法律培训，聘请环境法律专业律师作为企业法律顾问或专项法律事务顾问；建设单位应当聘请环境法律律师作为专项法律顾问，以便对环境影响评价单位的工作进行监督和验收；评估单位的专家库中应有一定数量的环境法律专家（最好对环境影响评价技术规范有一定的了解，比如同时有环境和法律背景），在安排评审专家时，应当至少有一名环境法专家。考虑到环境影响评价的专业性较强的特点，从考试制度和登记制度来说，可以增加法律类。环境保护行政主管部门审批环评时，应当尽早安排法律部门介入，建议聘请法律专家或安排专门的人员参加环境影响评价法律法规合法性审查。环境法专家应加强对环境影响评价合法性审查方面的研究，适当了解环境评价方面的技术规范。就环境影响评价的法律依据和审查范围而言，应不仅仅局限于环境法律法规。环境保护行政主管部门在制定技术导则、标准等文件时也应当邀请环境法律专家参与。
注释:
第一作者;胡玉来，男，1969年生，本科，律师，主要研究方向为环境法。 出处:《环境污染与防治》2007年第9期 |
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胡玉来 北京市中闻律师事务所 , 梁文环 北京市中闻律师事务所
一、案情介绍
2001年6月10日，××建发局(以下简称建发局)为吟春园高01号住宅楼建设项目核发合综试建(民)许2001-072号《建设工程规划许可证》，许可证载明，该建筑功能为住宅用房，地下一层为自行车库，地面首层为商业服务，二层至十四层为居住用。该楼建成后，交付业主使用。许×经与吟春园高01号楼一层所有权人孙××签订《房屋租赁合同》后，将吟春园高01号楼一层和地下一层作为其开办的××酒家临泉路店经营场所。2005年3月12日，许×向建发局提交了《关于请求办理环保合格审批意见的申请》、《××酒家临泉路店项目环境影响报告表》。2005年3月17日，建发局作出《关于〈××酒家临泉路店项目环境影响报告表〉的批复》(以下简称《批复》)，同意××酒家临泉路店项目的建设。
2005年4月5日，吟春园业主委员会以建发局《批复》存在着违反《合肥市大气污染防治条例》第二十三条规定即“禁止在居民住宅楼内新建、改建产生油烟的饮食服务企业。”以及××酒家临泉路店未经全体业主同意擅自违法将自行车库改做厨房，建发局无权办理核准同意批复为由，向合肥市人民政府提出行政复议申请，请求撤销新站建发局作出的《批复》。
二、案件结果
合肥市人民政府认为，××酒家临泉路店实际使用的新站临泉路吟春园高01楼地下一层规划确定为自行车库，《物业管理条例》第五十条第一款明确规定物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。因此建发局批复同意许×将规划许可证明确界定为自行车库的地下一层用作酒店的厨房和包厢等他用，显然违法，于2005年7月12日作出了合复决(2005)17号行政复议决定：撤销建发局作出的关于《××酒家临泉路店项目环境影响报告表》批复的具体行政行为。许×不服，认为合肥市人民政府脱离了建发局作出的具体行政行为内容，以建发局同意将自行车库作酒店的厨房和包厢违法为由撤销建发局的《批复》显然不当，向合肥市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销合肥市人民政府作出的合复决(2005)17号行政复议决定。
一审法院认为：建发局作出的《关于〈××酒家临泉路店项目环境影响报告表〉的批复》，虽然是对许×建设项目的环境影响评价文件的行政审批，但由于许×是利用吟春园高01号住宅楼一层和地下一层进行酒店项目建设，建发局批准同意该项目建设，也就包含了同意许×在该楼地下一层进行酒店建设。在许×没有提供依法办理改变地下一层公用设施用途有关手续的情况下，建发局作出同意原告该项目建设的《批复》，将规划建设的地下一层自行车库用作酒店经营用房，显然不符合《物业管理条例》的上述规定。合肥市人民政府撤销建发局作出的《批复》的行政复议决定，事实清楚，证据确凿。判决驳回原告的诉讼请求。
许×不服，向安徽省高级人民法院上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。
三、案例分析
本案中复议决定以及法院的一审、二审判决均确认，建发局《关于的批复》违反《物业管理条例》第五十条的规定，因此应对该《批复》予以撤销。合肥市人民政府的复议决定、法院的判决是正确的。
经向部分环境影响评价单位和环境影响保护行政主管部门了解，在编制餐饮业项目环境影响评价文件中，因《物业管理条例》不属于环保法律法规，环境影响评价单位均没有将《物业管理条例》作为编制环境影响评价文件的法律依据，环境保护行政部门审批时也不对餐饮业项目是否符合《物业管理条例》的规定进行审查。
四、几点思考
（一） 目前环境影响评价合法性审查存在的问题
通过这个案例可以看出，目前环境影响评价编制和审批过程对建设项目环境影响评价法律法规合法性审查方面还存着一些问题。归纳起来主要表现为：
1、编制阶段，环境影响评价单位在环境影响评价过程中存在着重标准，重技术，轻法律法规现象
导致这种现象主要是由于以下3个方面的原因造成的。
（1）环境影响评价技术导则中对法律法规的收集和运用要求不具体，不明确。
按照《环境影响评价技术导则－总纲》（HJ/T2.1-93），编制环境影响评价工作程序图中，环境影响评价工作第一阶段应包括研究国家有关的法律文件。但在环境影响评价大纲编制的总则中，内容要求包括评价任务的由来、编制依据、控制与保护环境的目标、采用的评价标准、评价项目及其工作等级和重点等；在环境影响报告书的编制中，总则部分的编制依据包括：a.项目建议书；b.评价大纲及其审查意见c.评价委托书（合同）或任务书；d.建设项目可行性研究报告等。可见在《环境影响评价技术导则－总纲》（HJ/T2.1-93）中对法律法规的收集和如何运用规定得不明确，不具体。虽然在《环境影响评价技术导则－民用机场建设工程》（HJ/T87-2002）中规定环境影响报告书的编制依据包括国家和地方有关环境保护的法律法规，在《环境影响评价技术导则－石油化工建设项目》（HJ/T89-2003）的环境影响评价大纲和环境影响报告书的编制依据中提出要包括国家和地方及石油化工建设项目环境保护管理办法及实施细则，但这两个技术导则规定的也不够具体和全面。
（2）环境影响评价单位本身对环境影响评价中法律法规收集和运用不够重视
环境影响评价单位的负责人及参加工作人员主要是技术人员，对环境影响评价中法律法规收集和运用的重要性认识不足，在实际工作中表现为对法律法规收集和运用不够重视。
（3） 评审和审批过程中，专家和环境行政主管部门把关不严，也是环境影响评价单位对法律法规合法性方面的工作不够重视的重要原因
由于在专家评审和审批过程中更多的倾向于技术审查，没有将环境影响评价法律法规符合性审查作为审查重点，也是编环境影响评价导致环境影响评价单位对建设项目环境影响评价工作过程法律法规的收集和运用不重视的重要原因。
环境影响评价单位不重视法律法规主要表现在：收集的法律法规收集不全，集中体现在只收集有关环保的法律法规，即使有关环保方面的法律法规也未收集全；收集到一些已失效的法律法规；不懂得法律法规如何适用和运用。如虽然收集到了法律法规，但对法律法规的内容不清楚；不知道法律法规冲突时，如何适用法律，虽然现在的环境影响评工程师考试中包括法律法规方面的内容，但很多人只是为了应付考试，并没有真正在工作中把法律法规收集和运用作为一项重要工作内容对待。
2、在评审和审批阶段，没有法律方面的专家，因此在评审和审批过程中对环境影响评价文件的合法性审查非常薄弱
在环境影响评价专家库中，专家均是来自不同的专业技术领域，但惟独没有法律方面的专家。因此，在审查时专家均是从自己的专业领域进行评审，建设项目合法性审查没有得到落实。
在环境保护行政主管部门审批中，从环境影响评价文件审查来看，大多由环境保护行政主管部门内部负责审批环境影响评价的具体部门为主，即使征求法律部门的意见，也是形式上的。可以说在审批过程中对建设项目的法律法规合法性审查是非常薄弱的。
3、在环境法律研究方面，由于环境影响评价工作的技术性和程序性特点，目前国内在这方面研究较少
环境法专家、学者虽然有一些研究环境影响评价相关法律法规的专家、学者、律师，但更多是从理论上进行环境影响评价程序方面的研究，或公众参与专题的研究，对环境法律专家、学者、律师等如何参与具体的环境影响评价工作方面的研究较少。
4、从司法实践来看，鲜有关于建设项目环境影响评价法律合法性审查方面的判例。
从1990到2003年底全国各级人民法院受理的环境行政诉讼案件一审案件达到14 941件，占行政诉讼案件的1%左右。在环境行政诉讼案件中，因环境影响评价而提起的诉讼非常少，因环境保护行政主管部门审批的建设项目违反法律法规方面的诉讼则更少。因此司法实践方面，也没有积累很多的经验。
（二） 环境影响评价合法性审查的重要性
按照《国家环境保护总局建设项目环境影响评价审批程序规定》第十二条的规定，建设项目的环境影响评价应从六个方面进行审查，其中第一个方面就是：“是否符合环境保护相关法律法规。建设项目涉及依法划定的自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区及其他需要特别保护的区域的，应当符合国家有关法律法规该区域内建设项目环境管理的规定；依法需要征得有关机关同意的，建设单位应当事先取得该机关同意”。把环境影响评价合法性审查作为环境影响评价审查的首要内容，是因为法律法规的审查最为宏观，是最高层面的，高于产业政策等其它五个方面的审查。违反法律法规的建设项目国家不允许建设，审批部门不允许批准建设。在行政复议或行政诉讼过程中，如果没有达到法律法规规定的对建设项目合法性审查标准，则面临着环境影响评价批复被撤销的境地，这种情况下审批部门、评审部门、环境影响评价单位、建设单位都非常被动。随着社会经济的飞速发展，人民生活水平的提高，公民环保意识和法律意识的不断增强，涉及到环境影响评价审批方面的诉讼将会越来越多。因此，建设项目法律法规合法性审查既是审查的重点，也是编制环境影响评价文件的一项重要内容，建设单位、环境影响评价单位、评估单位、审批单位、环境法律服务机构的领导和工作人员应对此引起高度重视。
（三）几点建议
通过本案例，环境影响评价单位应当将法律法规收集齐全，并据此将了解到的建设项目情况进行合法性分析，同时应当将法律法规合法性分析作为内部审查程序的一个方面，定期举办环境法律培训，聘请环境法律专业律师作为企业法律顾问或专项法律事务顾问；建设单位应当聘请环境法律律师作为专项法律顾问，以便对环境影响评价单位的工作进行监督和验收；评估单位的专家库中应有一定数量的环境法律专家（最好对环境影响评价技术规范有一定的了解，比如同时有环境和法律背景），在安排评审专家时，应当至少有一名环境法专家。考虑到环境影响评价的专业性较强的特点，从考试制度和登记制度来说，可以增加法律类。环境保护行政主管部门审批环评时，应当尽早安排法律部门介入，建议聘请法律专家或安排专门的人员参加环境影响评价法律法规合法性审查。环境法专家应加强对环境影响评价合法性审查方面的研究，适当了解环境评价方面的技术规范。就环境影响评价的法律依据和审查范围而言，应不仅仅局限于环境法律法规。环境保护行政主管部门在制定技术导则、标准等文件时也应当邀请环境法律专家参与。
注释:
第一作者;胡玉来，男，1969年生，本科，律师，主要研究方向为环境法。 出处:《环境污染与防治》2007年第9期
