律考案例行政法案例（五）

[案情]
　　游巩固系个体工商户，1997年7月从被告高炉县公安局处领到允许其进行废品收购的治安管理登记证后，游巩固就一直从事废旧金属的收购业务。但高炉县工商行政管理局于1998年6月20日颁发给游巩固的高工商个字2098号营业执照所载明的经营范围中，没有“废品收购”这一项，游巩固也从未向工商局申请变更登记。1999年4月，高炉县公安局根据上级公安机关的部署，联合高炉县农副产品产销总公司及工商、税务等有关单位组成清查组，对废品收购市场进行清理整顿。1999年5月15日，高炉县公安局根据群众举报，派干警甘某某、丁某某会同产销总公司派出的许某某、王某某二人，前往高炉县石平乡对游巩固的废品收购点进行清理检查，查出该点收购有大量的生产性废旧金属，甘某某、丁某某遂认定游巩固属违法收购，将其收购的铧铁1448公斤、锅铁757公斤、薄铁475公斤、机械铁6026公斤予以扣押，并出具了扣押清单，交产销总公司保管。1999年5月26日，高炉县公安局经研究，认为游巩固的治安管理登记已经过期，又违反了国务院、省人民政府关于禁止个人收购生产性废旧金属的规定，属乱收乱购，应将扣押的机械铁移交产销总公司按现行价收购，其余的铧铁、锅铁，薄铁不属生产性废旧金属，予以退还。1999年5月28日，高炉县公安局将处理决定口头通知了游巩固，同年6月28日，产销总公司将铧铁、锅铁、薄铁共2680公斤退还了游巩固，对机械铁部分，产销总公司提出按每吨1000元收购，游巩固不同意，要求全部退还。游巩固以高炉县公安局为被告诉室人民法院。
　　[问题]
　　（1）高炉县农副产品产销总公司在本案中的诉讼地位如何？为什么？
　　（2）高炉县公安局的查处游巩固违法经营的具体行政行为是否合法？为什么？
　　（3）高炉县公安局在作出具体行政行为时，没有制作送达决定书，而是以口头通知的形式告知行政相对方游巩固，由于没有书面决定证明具体行政行为的存在，人民法院是否应当受理了为什么？
　　（4）人民法院应当如何判决？
　　[答案]
　　（1）高炉县农副产品产销总公司在本案中处于第三人的地位。因为其与提起诉讼的具体行政行为有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼。
　　（2）高炉县公安局的查处游巩固违法经营的具体行政行为不合法，因为游巩固违法经营活动（包括超越经营范围收购机械铁）属于工商行政管理机关查处的范围，嵩炉县公安局对查处游巩固违法经营的具体行政行为属于超越权限的行政行为。
　　（3）人民法院应当受理。因为最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》第34条规定，行政机关作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书，当事人对具体行政行为不服，向人民法院起诉时，「要能证实具体行政行为的存在并符合其他起诉条件的，人民法院应予受理。“原告能够根据扣押清单证明具体行政行为的存在并认为侵犯了其合法权益。”
　　（4）人民法院应当判决：（D撤销被告高炉县公安局查处游巩固违法经营的具体行政行为；（D高炉县公安局和高炉县农副产品产销总公司限期返还游巩固的机械铁6026公斤（如不能返还原物，可按当时的市场价格作价赔偿）。
　　「解析」
　　行政诉讼的第三人是指同被诉的具体行政行为有利害关系，在行政诉讼过程中申请参加诉讼或由人民法院通知参加诉讼的公民、法人或其他组织。这里所谓的“有利害关系”是指有“法律上的利害关系”，包括具体行政行为使其获得某种权利，减少某种义务，或者丧失某种权利，增加某种义务，或者使其权益受到某种不利影响。《行政诉讼法》中规定的字面上的理解应是，只有“有利害关系的处于行政管理相对人的地位的公民法人或其他组织才可以作为第三人参加诉讼”，但在一定的行政诉讼法律关系中，作为行政主体的行政机关，也应被赋予第三人的资格，而且实践中已经出现过这样的案例，估计不久的将苯司法解释或《行政诉讼法》的修改将给予一个明确的规定。由于本案并不涉及上述问题，这里不再作过多讨论。行政合法性原则要求行政主体的行政职权由法设定与依法授予。法冶原则对行政主体来说要求“法无明文规定即为禁止”，行政主体行使任何管理行政相对方的行为都必须有明确的法定职权或授权。我国长期的封建传统形成了一种惯性思维，“是官就可以管民”，行政机关或者政府可以对任何事项进行处理，可以便用一切行政措施，这与法治原则是格格不人的。我们要规范行政主体的行为，更好地促进行政效率，加强对公民的保护，就首先要求实施某个行政行为的行政主体必须合格，换言之，即行政权力的行使不得越权。本案中对个体户的经营活动进行监督和管理、查处违法经营活动（包括超越经营范围），属工商行政管理机关的权限范围，违反治安管理的，才由公安机关管辖。同时，国发（1991）73号国务院《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》也明确了公安机关在废旧金属收购行业的管理权限限于打击、查处偷窃和销赃的违法犯罪活动。所以本案中公安机关超越了职权去行使行政权力，根据《行政诉讼法》的规定，应当判决撤销。人民法院在判决本案后，可以向工商行政管理机关发出司法建议书，建议对游巩固收购废旧金属的行为依法进行认定处理。高炉县公安局在作出具体行政行为时，没有制作送达决定书，而是以口头通知的形式告知行政相对方，这是一种不规范的具体行政行为，使原告在向法院起诉时，无法提供直接的书面证据证实具体行政行为的存在，而法院受理行政案件时又须以特定的具体行政行为存在为前提。为了防止行政机关以此规避司法审查，最高人民法院才作出了上述司法解释。
　　[相关法律法规、司法解释]
　　《行政诉讼法》第2条、第II条、第27条/第54条。最高人民法院《关于贯彻执行（行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》第34条。