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对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的立案监督
[摘要] 行政执法机关对涉嫌犯罪的案件移送司法机关立案侦查, 是行政处罚程序与刑事诉讼程序的衔接点, 由于缺乏有效的监督机制, 存在严重的以罚代刑问题。立案监督机制向前延伸, 建立对行政处罚决定备案审查或定期审查机制, 既是保障依法行政的客观需要, 也体现了人民检察院立案监督和职务犯罪监督的双重意义。
[关键词] 案件移送; 立案监督
根据我国行政处罚法的规定, 行政执法机关对涉嫌犯罪的案件应当移送司法机关立案侦查。行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是司法机关立案侦查的前置行政法律程序, 是行政处罚程序与刑事诉讼程序的衔接点。我国刑事诉讼法第八十四条规定了人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案侦查的刑事立案监督制度, 国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》( 以下简称《规定》)第十四条规定,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督。然而由于缺少具体的法律操作程序, 在司法实践中，还未把行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的行为列为立案监督的范畴。行政执法机关对涉嫌犯罪的案件应当移送司法机关立案侦查而不移送的行为同样影响刑事诉讼程序的启动, 使已然的犯罪逃避刑事追究, 为此, 也应将其列为立案监督的客体, 并设置相对应的监督机制, 使我国刑事立案监督制度趋于完善, 以防止产生以罚代刑问题。
一、人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件实施立案监督的必要性
我国设定行政处罚的单行法律有200多个, 大多规定了刑事责任,[1] 行政处罚中涉及的犯罪占了我国刑法规定的犯罪的相当部份, 由于缺少完善的监督机制, 存在以行政处罚代替刑事追究, 不移送涉嫌犯罪案件等问题, 严重影响我国刑法任务的实现和社会主义经济秩序的健康发展。江苏省某市人民检察院对该市行政执法机关一个季度查办的15 起“涉假”案件进行调查, 发现这15 起“涉假”案件的个案案值均较大, 最高的达150 万元。虽然这些案件均已触犯刑律,但追究刑事责任的只有2 件, 其余案件没有进入刑事诉讼程序。而这2 件案件还是在检察机关主动介入,实施调卷和监督的情况下才进入刑事诉讼程序的。[2]行政执法机关之所以不移送涉嫌犯罪案件, 在主观方面, 一是由于行政处罚与刑罚的竞合关系, 行政执法人员对案件的认识判断角度与刑事法律规范存在一定的差距, 罪与非罪难以界定, 加之移送涉嫌犯罪案件的意识不强,导致“善意” 的“不移送”; 二是行政执法机关受利益驱动“不移送”。虽然现在已实行收支两条线制度, 从源头堵漏洞, 但是有的地方实行罚没款返还的财政拨款方式和系统内“经济指标”的效益达标考核, 有的行政执法机关为了本部门本系统的利益,自行“消化”涉嫌犯罪案件; 三是有的行政执法人员徇私舞弊“不移送”,私分罚没款, 索贿受贿, 导致犯罪案件流失。客观方面,由于行政执法机关查处涉嫌犯罪案件手段的局限性,难以查明重大复杂的犯罪案件,“打草惊蛇”,以致犯罪案件“流产”,造成客观上的“不移送”。
刑诉法修改后, 行政处罚中涉及的经济犯罪案件大多由公安机关管辖, 这些经济犯罪案件的立案又大都依赖于行政执法机关的自觉移送, 由于公安机关同属于行政机关性质, 难以对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行为进行监督。上级行政执法机关的监督又由于地域和人情关系等因素影响, 以及内部监督的局限性, 对依法移送这类犯罪案件的监督几乎为空白。行政执法权的监督失控必然导致犯罪案件的大量流失,也易诱发行政执法人员的职务犯罪。
一般认为, 行政处罚权的司法监督是通过行政诉讼程序予以实现, 即当事人对行政处罚决定不服的可以通过司法救济实现其利益的公正性。这种司法监督只能说是行政处罚权司法监督的一个方面, 不涉及刑事犯罪案件。当行政执法人员对犯罪行为人侵害国家利益或公众利益的行为以罚代刑时,行政执法人员和犯罪行为人同为非法利益的受益者。可见, 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件机制因缺乏监督制约, 与司法机关立案侦查机制的衔接链条易发生断裂, 游离于刑事诉讼程序之外, 导致严重的以罚代刑问题。刑事立案监督机制向前延伸, 建立人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的立案监督机制, 是实现行政处罚权依法向刑事立案侦查权转换的必然选择。
二、人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件实施立案监督的法律依据
人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件实施立案监督的法律依据在我国实体法和程序法中都有体现。首先, 我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关, 维护法律的统一实施是其应有的职责。我国刑事诉讼法规定了人民检察院进行刑事诉讼监督的法律职能, 保证已然的刑事犯罪案件进入刑事诉讼程序, 使犯罪行为人受到刑事追究, 是刑事诉讼检察监督的应有之义。行政处罚程序虽然不属于刑事诉讼程序, 但是从某种意义上说, 行政执法机关的移送案件与司法机关的立案侦查是刑事诉讼立案程序相互依存,不能分割的两个重要方面, 反映了行政处罚程序与刑事诉讼程序承前启后的有机联系, 自然都应作为刑事立案监督的范畴。
其次, 行政执法机关对涉嫌犯罪的案件移送司法机关立案侦查是行政执法机关的权力, 也是行政执法机关的职责。行政处罚法和刑法都规定行政执法人员违反职责不移送涉嫌犯罪案件行为应负刑事责任。我国刑法第402 条专门规定了行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件罪, 这是人民检察院职务犯罪监督的范畴, 而其原案问题, 既是查处此类犯罪的必要条件,又是立案监督的范畴。因此可以说, 对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的立案监督, 也是人民检察院查处行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件犯罪行为的前提条件。
三、人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件立案监督机制的设置
目前人民检察院对行政处罚权的监督, 只有当行政执法人员在行政处罚中的违法行为情节严重, 构成犯罪, 需追究刑事责任时才可能介入,[3] 途径只有通过举报和移送案件。
举报是监督成本低而又因有知情人的介入是成案率较高的一种群众监督方式, 但由于犯罪的隐蔽性及受知情人情感、认知等因素的影响, 且行政处罚也是一种法律程序, 知情人难以分辩行政处罚与刑罚的界限, 容易把以罚代刑当成一种合法的法律后果, 举报案件所占已然犯罪案件的比例不会很大( 也就是说存在犯罪黑数问题)。
案件移送制度是基于人民检察院职务犯罪案件的管辖权而设置的, 强调的是协调和配合, 没有强调监督与被监督的制约关系, 缺少法律的强制力,其机制的正常运作有赖于行政执法机关的公正执法意识。同时, 行政执法机关确定案件是否移送是移送方单向的行为，如果行政执法机关“不移送”,人民检察院因缺少监督手段仍难介入。
为了保证行政执法机关对查获的涉嫌犯罪的行政违法犯罪案件依法移送司法机关, 国务院公布的《规定》对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的程序作了具体规定, 可操作性强, 对行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件有重要作用, 并且强调行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督。但是国务院是国家最高行政机关, 不可能对检察机关如何依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督作出具体规定, 而且法律也没有规定相应的监督程序,“依法监督”实际上是个空白条文, 监督制约仍然没有落到实处。为此, 建议法律规定人民检察院对行政执法机关的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的监督机制,使人民检察院与行政执法机关形成协调配合和监督制约相统一的关系, 从立法上完善刑事立案监督制度。备案审查主要针对依法具有行政处罚权, 和社会主义市场经济秩序、社会管理秩序紧密相关的行政执法机关, 如工商、税务、质检、土管等行政执法机关, 对其所作的行政处罚决定的被处罚行为就有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查, 确定是否应移送司法机关立案侦查。其他依法授权的具有管理公共事务职能, 在法定授权范围内实施行政处罚的组织, 可采用定期审查的方式进行审查。人民检察院通过审查行政处罚决定书, 认为被处罚行为涉嫌犯罪的, 可以要求行政执法机关说明不移送的理由。人民检察院认为理由不成立的, 应出具移送案件通知书, 按照案件管辖范围, 或自行立案侦查, 或由行政执法机关移送公安机关立案侦查, 并进行跟踪监督。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的, 或涉及其他职务犯罪的, 人民检察院可以进行初查, 确定是否对不移送案件的行为立案侦查。人民检察院对其他不涉及犯罪的处罚决定不予干涉, 做到既不越权, 又充分履行法律监督的职责, 以检察监督权制约违反刑事法律的行政权, 即检察机关通过检察监督程序保障行政执法机关行政处罚实体权的依法行使, 维护法律的统一实施。
人民检察院对行政执法机关的行政处罚决定实行备案审查和定期审查的监督机制, 是实现行政处罚权检察监督的必要机制, 是行政执法程序与刑事司法程序衔接链条的重要环节, 其可操作性强, 成本低, 效率高。更重要的是通过检察监督内容的程序化、具体化, 监督行政处罚权的依法行使, 预防行政执法人员职务犯罪的发生。
（注：本文第一次提出了人民检察院对行政执法机关的行政处罚决定实行备案审查的监督机制, 和行政处罚权的检察监督问题，是《国家行政学院学报》迄今为止唯一一篇检察官独立署名的论文）
[ 参考文献]
[1][3]应松年,张春生,肖峋.行政处罚法全书[M].北京:中国社会出版社,1996.
[2] 李明耀,涉假案件缘何难进司法程序[N].检察日报,2001-05
-20(1). |
240331
[b]对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的立案监督
[摘要] 行政执法机关对涉嫌犯罪的案件移送司法机关立案侦查, 是行政处罚程序与刑事诉讼程序的衔接点, 由于缺乏有效的监督机制, 存在严重的以罚代刑问题。立案监督机制向前延伸, 建立对行政处罚决定备案审查或定期审查机制, 既是保障依法行政的客观需要, 也体现了人民检察院立案监督和职务犯罪监督的双重意义。
[关键词] 案件移送; 立案监督
根据我国行政处罚法的规定, 行政执法机关对涉嫌犯罪的案件应当移送司法机关立案侦查。行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是司法机关立案侦查的前置行政法律程序, 是行政处罚程序与刑事诉讼程序的衔接点。我国刑事诉讼法第八十四条规定了人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案侦查的刑事立案监督制度, 国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》( 以下简称《规定》)第十四条规定,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督。然而由于缺少具体的法律操作程序, 在司法实践中，还未把行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的行为列为立案监督的范畴。行政执法机关对涉嫌犯罪的案件应当移送司法机关立案侦查而不移送的行为同样影响刑事诉讼程序的启动, 使已然的犯罪逃避刑事追究, 为此, 也应将其列为立案监督的客体, 并设置相对应的监督机制, 使我国刑事立案监督制度趋于完善, 以防止产生以罚代刑问题。
一、人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件实施立案监督的必要性
我国设定行政处罚的单行法律有200多个, 大多规定了刑事责任,[1] 行政处罚中涉及的犯罪占了我国刑法规定的犯罪的相当部份, 由于缺少完善的监督机制, 存在以行政处罚代替刑事追究, 不移送涉嫌犯罪案件等问题, 严重影响我国刑法任务的实现和社会主义经济秩序的健康发展。江苏省某市人民检察院对该市行政执法机关一个季度查办的15 起“涉假”案件进行调查, 发现这15 起“涉假”案件的个案案值均较大, 最高的达150 万元。虽然这些案件均已触犯刑律,但追究刑事责任的只有2 件, 其余案件没有进入刑事诉讼程序。而这2 件案件还是在检察机关主动介入,实施调卷和监督的情况下才进入刑事诉讼程序的。[2]行政执法机关之所以不移送涉嫌犯罪案件, 在主观方面, 一是由于行政处罚与刑罚的竞合关系, 行政执法人员对案件的认识判断角度与刑事法律规范存在一定的差距, 罪与非罪难以界定, 加之移送涉嫌犯罪案件的意识不强,导致“善意” 的“不移送”; 二是行政执法机关受利益驱动“不移送”。虽然现在已实行收支两条线制度, 从源头堵漏洞, 但是有的地方实行罚没款返还的财政拨款方式和系统内“经济指标”的效益达标考核, 有的行政执法机关为了本部门本系统的利益,自行“消化”涉嫌犯罪案件; 三是有的行政执法人员徇私舞弊“不移送”,私分罚没款, 索贿受贿, 导致犯罪案件流失。客观方面,由于行政执法机关查处涉嫌犯罪案件手段的局限性,难以查明重大复杂的犯罪案件,“打草惊蛇”,以致犯罪案件“流产”,造成客观上的“不移送”。
刑诉法修改后, 行政处罚中涉及的经济犯罪案件大多由公安机关管辖, 这些经济犯罪案件的立案又大都依赖于行政执法机关的自觉移送, 由于公安机关同属于行政机关性质, 难以对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行为进行监督。上级行政执法机关的监督又由于地域和人情关系等因素影响, 以及内部监督的局限性, 对依法移送这类犯罪案件的监督几乎为空白。行政执法权的监督失控必然导致犯罪案件的大量流失,也易诱发行政执法人员的职务犯罪。
一般认为, 行政处罚权的司法监督是通过行政诉讼程序予以实现, 即当事人对行政处罚决定不服的可以通过司法救济实现其利益的公正性。这种司法监督只能说是行政处罚权司法监督的一个方面, 不涉及刑事犯罪案件。当行政执法人员对犯罪行为人侵害国家利益或公众利益的行为以罚代刑时,行政执法人员和犯罪行为人同为非法利益的受益者。可见, 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件机制因缺乏监督制约, 与司法机关立案侦查机制的衔接链条易发生断裂, 游离于刑事诉讼程序之外, 导致严重的以罚代刑问题。刑事立案监督机制向前延伸, 建立人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的立案监督机制, 是实现行政处罚权依法向刑事立案侦查权转换的必然选择。
二、人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件实施立案监督的法律依据
人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件实施立案监督的法律依据在我国实体法和程序法中都有体现。首先, 我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关, 维护法律的统一实施是其应有的职责。我国刑事诉讼法规定了人民检察院进行刑事诉讼监督的法律职能, 保证已然的刑事犯罪案件进入刑事诉讼程序, 使犯罪行为人受到刑事追究, 是刑事诉讼检察监督的应有之义。行政处罚程序虽然不属于刑事诉讼程序, 但是从某种意义上说, 行政执法机关的移送案件与司法机关的立案侦查是刑事诉讼立案程序相互依存,不能分割的两个重要方面, 反映了行政处罚程序与刑事诉讼程序承前启后的有机联系, 自然都应作为刑事立案监督的范畴。
其次, 行政执法机关对涉嫌犯罪的案件移送司法机关立案侦查是行政执法机关的权力, 也是行政执法机关的职责。行政处罚法和刑法都规定行政执法人员违反职责不移送涉嫌犯罪案件行为应负刑事责任。我国刑法第402 条专门规定了行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件罪, 这是人民检察院职务犯罪监督的范畴, 而其原案问题, 既是查处此类犯罪的必要条件,又是立案监督的范畴。因此可以说, 对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的立案监督, 也是人民检察院查处行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件犯罪行为的前提条件。
三、人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件立案监督机制的设置
目前人民检察院对行政处罚权的监督, 只有当行政执法人员在行政处罚中的违法行为情节严重, 构成犯罪, 需追究刑事责任时才可能介入,[3] 途径只有通过举报和移送案件。
举报是监督成本低而又因有知情人的介入是成案率较高的一种群众监督方式, 但由于犯罪的隐蔽性及受知情人情感、认知等因素的影响, 且行政处罚也是一种法律程序, 知情人难以分辩行政处罚与刑罚的界限, 容易把以罚代刑当成一种合法的法律后果, 举报案件所占已然犯罪案件的比例不会很大( 也就是说存在犯罪黑数问题)。
案件移送制度是基于人民检察院职务犯罪案件的管辖权而设置的, 强调的是协调和配合, 没有强调监督与被监督的制约关系, 缺少法律的强制力,其机制的正常运作有赖于行政执法机关的公正执法意识。同时, 行政执法机关确定案件是否移送是移送方单向的行为，如果行政执法机关“不移送”,人民检察院因缺少监督手段仍难介入。
为了保证行政执法机关对查获的涉嫌犯罪的行政违法犯罪案件依法移送司法机关, 国务院公布的《规定》对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的程序作了具体规定, 可操作性强, 对行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件有重要作用, 并且强调行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督。但是国务院是国家最高行政机关, 不可能对检察机关如何依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督作出具体规定, 而且法律也没有规定相应的监督程序,“依法监督”实际上是个空白条文, 监督制约仍然没有落到实处。为此, 建议法律规定人民检察院对行政执法机关的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的监督机制,使人民检察院与行政执法机关形成协调配合和监督制约相统一的关系, 从立法上完善刑事立案监督制度。备案审查主要针对依法具有行政处罚权, 和社会主义市场经济秩序、社会管理秩序紧密相关的行政执法机关, 如工商、税务、质检、土管等行政执法机关, 对其所作的行政处罚决定的被处罚行为就有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查, 确定是否应移送司法机关立案侦查。其他依法授权的具有管理公共事务职能, 在法定授权范围内实施行政处罚的组织, 可采用定期审查的方式进行审查。人民检察院通过审查行政处罚决定书, 认为被处罚行为涉嫌犯罪的, 可以要求行政执法机关说明不移送的理由。人民检察院认为理由不成立的, 应出具移送案件通知书, 按照案件管辖范围, 或自行立案侦查, 或由行政执法机关移送公安机关立案侦查, 并进行跟踪监督。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的, 或涉及其他职务犯罪的, 人民检察院可以进行初查, 确定是否对不移送案件的行为立案侦查。人民检察院对其他不涉及犯罪的处罚决定不予干涉, 做到既不越权, 又充分履行法律监督的职责, 以检察监督权制约违反刑事法律的行政权, 即检察机关通过检察监督程序保障行政执法机关行政处罚实体权的依法行使, 维护法律的统一实施。
人民检察院对行政执法机关的行政处罚决定实行备案审查和定期审查的监督机制, 是实现行政处罚权检察监督的必要机制, 是行政执法程序与刑事司法程序衔接链条的重要环节, 其可操作性强, 成本低, 效率高。更重要的是通过检察监督内容的程序化、具体化, 监督行政处罚权的依法行使, 预防行政执法人员职务犯罪的发生。
（注：本文第一次提出了人民检察院对行政执法机关的行政处罚决定实行备案审查的监督机制, 和行政处罚权的检察监督问题，是《国家行政学院学报》迄今为止唯一一篇检察官独立署名的论文）
[ 参考文献]
[1][3]应松年,张春生,肖峋.行政处罚法全书[M].北京:中国社会出版社,1996.
[2] 李明耀,涉假案件缘何难进司法程序[N].检察日报,2001-05
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