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论人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督
【内容提要】人民检察院通过对职务犯罪行使侦查权实现对行政权的监督是我国行政法学和检察学的传统理论。现实中行政处罚以罚代刑，不移送涉嫌犯罪案件等违反刑事法律问题普遍存在，行政执法与刑事司法衔接机制存在局限性。应对传统理论进行反思，确立人民检察院在行政处罚程序中的刑事法律监督地位，设置相应的检察监督机制，以有效地预防职务犯罪和惩治经济犯罪。
【关键词】行政处罚 以罚代刑 行政监督 刑事法律监督
行政处罚权是一项重要的国家行政制裁权力，不但涉及到对行政违法行为的处罚，也涉及到对行政犯罪行为的追诉，行政机关移送涉嫌犯罪案件是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点。但是在我国的行政处罚制度当中，却没有确立作为国家法律监督机关的人民检察院的刑事法律监督地位。由于对行政处罚权的行使缺少行之有效的刑事法律监督机制，现实中一些行政机关和执法人员滥用职权，以罚代刑，不移送涉嫌犯罪案件，放纵经济犯罪行为的情况普遍存在，严重破坏了市场经济秩序，危害了国家利益。如何实现人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，以规范行政处罚权对刑事法律的遵守，是目前我们刻不容缓需要解决的现实问题和理论问题，具有预防职务犯罪、惩治经济犯罪，以及完善行政监督制度与刑事诉讼监督制度多重意义。
一、人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的必要性
（一）行政处罚违反刑事法律问题的严重现实
行政处罚与刑罚处罚二者之间既有本质的区别，又有十分密切的联系。当违法行为不仅严重违反行政法律规范，而且也违反刑事法律规范涉嫌犯罪时，其双重违法性也决定了其责任和处罚的双重性，即既要追究其行政法律责任，进行行政处罚，也要追究其刑事责任，进行刑罚处罚。我国是世界上有数的行政处罚大国，行政处罚几乎涉及行政管理各个领域，绝大部分行政机关都取得了实施行政处罚的权力，设定行政处罚的单行法律有二百多个，大多规定了刑事责任。⑴行政处罚中涉及的经济犯罪占据了我国刑法规定的刑事犯罪的相当部份，而由于缺少必要的刑事法律监督机制，行政执法以行政处罚代替刑事处罚，不移送涉嫌犯罪案件等严重问题触目惊心，并在全国整顿市场经济秩序专项工作中得以充分暴露出来。
据最高人民检察院的一项统计表明，2002年全国检察机关立案查处的行政执法徇私舞弊不移交刑事案件的罪案就有417件。⑵根据《刑法》第402条规定，行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的才构成犯罪，已经查处的徇私舞弊不移交刑事案件罪案417件的背后，以罚代刑的经济犯罪案件显然是几倍于这个数目。加上还有没有查出的行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的罪案，和不作犯罪处理的以罚代刑违法行为，又知背后有多少经济犯罪案件被执法人员自行消化，逃避了刑事法律追究。如，海南省检察院在2002年对18个行政部门2000年以来的行政处罚情况的调查中，发现以罚代刑现象比较严重，他们通过对100余份行政处罚决定书审查，发现有30多份存在以罚代刑的情况，甚至有的部门移交的刑事案件仅占应移交案件数的1％。⑶而在上海市，2004年至2005年10月，由于上海市各级检察机关通过走访行政机关，共排摸案件线索115件，其中建议行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件97件133人，公安机关立案侦查89件125人，可是在2003年仅为2件2人。⑷2比89，没有刑事法律监督的行政处罚移送涉嫌犯罪的案件微乎其微，而且还是在全国整顿市场经济秩序专项工作已经开始的2003年。
如果对违法者处罚太轻，罚款数额很小，就会成为非法行为的“合理许可证”。⑸经济犯罪行为如果不能得到刑事法律制裁，没有刑事责任风险，经济犯罪分子就会变本加厉，不择手段地从事严重破坏社会主义市场经济秩序的牟利犯罪活动。经济转型时期经济犯罪案件剧增和行政处罚缺少刑事法律监督二者之间形成的巨大反差，是我们亟待解决的现实问题，也是不可忽视的刑事法律监督防线。
（二）现行行政执法与刑事司法衔接机制的监督瓶颈
近些年来，行政处罚中违反刑事法律的严重问题已经引起中央政府和有关国家机关的高度重视，特别是已经注意到对行政处罚权的刑事法律监督问题，并且采取了一些应对措施。2001年4月，国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，第一次提出了加强行政执法与刑事司法的衔接机制问题。同年7月，国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》），确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架，并在第14条明确规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督，首次明确了对行政处罚权的检察监督问题。
与之相对应的是，自此以来，人民检察院一直致力于行政执法与刑事司法衔接机制的建立和完善，并取得了一定的成效。同年9月，最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。2004年3月，最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，从2004年3月至2005年底，在全国检察机关开展了打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动。2006年3月1日，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合公布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（以下简称《意见》）。
从国务院的《规定》，到最高人民检察院与其他有关部门的《意见》，我们可以看到的是，近几年来我国行政执法与刑事司法衔接机制的不断实践、不断完善的过程。但是，现行行政执法与刑事司法衔接机制的建立和完善，是不是就可以解决当前行政处罚中对经济犯罪执法不严、有罪不究、打击不力，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少，在一些地方仍然较为突出的问题呢？从2005年8月至2006年12月，全国检察机关开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作，查办了一大批破坏社会主义市场经济秩序的渎职犯罪案件，共受理破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪三类重点案件9 557件，立案侦查5 841件6664人，占同期立案查办渎职侵权犯罪案件总数的63．7％和总人数的59．3％。其中，负有市场监管职责的国家机关工作人员徇私舞弊类犯罪案件333件375人。⑹可见，目前破坏社会主义市场经济秩序的行政执法人员渎职犯罪依然没有因为行政执法与刑事司法衔接机制的建立而得到有效的遏制。
对此应该明确的是，现行衔接机制主要是依靠行政法规、高检院的有关规定以及相关部门的会签文件，对衔接双方缺乏一定的制约力。由于发文主体和发文形式的局限性，缺少立法支持，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督依然难以取得根本性的突破。重要的是，现行的衔接机制不是法律意义上的刑事法律监督机制，如果人民检察院不能获得对行政处罚的知情权、干预权，行政机关自查自罚的行政处罚模式对于是否移送涉嫌犯罪案件依然是取决于行政机关的自觉性。如新近公布的《意见》的第1条规定，行政执法机关在查办案件过程中，对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送行政处罚决定书副本，并书面告知相关权利人。抄送行政处罚决定书副本，由人民检察院进行刑事法律审查，本来应该是最为有效的刑事法律监督途径，但是由于《意见》不是规定全部案件行政处罚决定书副本必须抄送，人民检察院就无法判断行政机关对应该抄送的涉嫌犯罪案件的行政处罚决定书副本而没有抄送的行为是否存在。如果行政机关不移送涉嫌犯罪案件，也就同样可以不抄送涉嫌犯罪案件的行政处罚决定书副本，人民检察院就必然难以实现有效的刑事法律监督。
行政处罚与刑罚的区分只有相对的意义，制裁权是统统归属法院，还是分一部分由行政机关行使或在多大范围、程序上分一部分由行政机关行使，视各国具体国情不同会有不同的选择。但选择的标准之一，不管立法者或统治者是否承认，应是便宜、经济、有效。⑺行政处罚程序和刑事诉讼程序同样涉及刑事犯罪，二者在监督制度设计上的疏密之天壤之别应引起我们的高度注意。笔者认为，就行政执法与刑事司法衔接机制的基本含义来说，经济犯罪案件绝大部分是由公安机关管辖，人民检察院应是衔接机制的第三者。所以，人民检察院介入衔接机制只能以刑事法律监督者的身份，使衔接机制赋有监督内容才有意义。即，人民检察院应该是维护衔接机制畅通的监督者，而不是衔接机制“你来我往”衔接一方的交接人。这是人民检察院在衔接机制中亟待提升的监督地位，也是现行衔接机制有待突破的瓶颈。
二、人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督具有行政监督和刑事诉讼监督双重属性
（一）人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督是我国行政监督制度的重要内容
依照我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，执行国家维护法律的统一正确实施的权力，承担保障在全社会实现公平正义的重要职责。建国以后，我国的历次宪法都明确规定人民检察院是国家的法律监督机关。这就是说，国家的宪法明确规定并赋予了人民检察院的国家法律监督机关的职能。此外，历次的《人民检察院组织法》也都根据宪法确立了上述原则。这是人民检察院作为行政监督主体，有权对各级国家行政机关及其工作人员实施行政监督的法律根据。但是长期以来，关于人民检察院的监督职能，除《宪法》和《人民检察院组织法》的原则规定外，至今尚未有专门法律作出更加明确具体的规定。⑻对此，理论界普遍认为，人民检察院对行政监督的范围窄、权力小，作用是十分有限的，应研究改进和完善这种监督制度和方式。⑼
行政处罚涉及公民利益和国家利益两个方面，我国现行行政监督体系，无论是行政系统内部的监督，还是人民法院的司法监督，都是偏重于对公民个体利益的维护和救济，通过公民为维护个体利益的救济途径，客观上起到对行政处罚权的监督作用。这种监督，只是对行政机关侵犯公民合法权益的一般违法行为得到了矫正，而更为严重的，滥用行政处罚权、放纵经济犯罪、侵犯国家利益的以罚代刑行为，却缺少国家的专门法律监督机关人民检察院代表国家利益进行刑事法律监督予以遏制。
这是我国现行行政监督制度凸显的国家监督制度方面的重大缺陷。
行政执法人员之所以敢于对侵害国家利益和公众利益的犯罪行为人以罚代刑的一个根本原因，就是执法人员的利益驱动和犯罪行为人的逃避刑罚制裁形成了共同的非法利益受益体。对于这种无受害人（自然人）控告和司法监督、侵害国家利益的情况，如果人民检察院不代表国家利益去维护国家刑事法律的统一执行，行政处罚权的监督失控必然导致经济犯罪案件的大量流失，也必然衍生执法人员职务犯罪的严重问题。
传统理论认为，人民检察院作为对行政实施监督的主体，主要是对严重违法乱纪构成犯罪的行政公务人员的监督，如它通过对犯有渎职罪的行政公务人员进行侦查和提起公诉，以实现其对行政活动中违法犯罪的监督职能。⑽笔者认为，这种把人民检察院对行政活动中违法犯罪行政公务人员的监督职能局限于通过对犯有渎职罪的行政公务人员进行侦查和提起公诉得以实现的传统观点值得商榷。一直以来，在传统的职务犯罪监督理论的主导下，人民检察院对行政权的监督，局限于被动地接受群众举报和行政机关对职务犯罪案件线索的移送，这种对职务犯罪监督的方式实际上是处于一种行政权力自查自纠的自我监督和人民群众监督的非机制性偶然状态，难以及时地对以罚代刑的违法行政处罚发生可以改变法律程序的监督效力，和及时追诉已然的行政公务人员的渎职犯罪行为，也就必然难以防止行政权力滥用的问题。这个问题其实也从另一个方面说明，就人民检察院的职务犯罪监督职能来说，人民检察院有必要对行政处罚权实行刑事法律监督，从而更好地行使人民检察院对职务犯罪的侦查权。这也是人民检察院的侦查权不同于公安机关的侦查权，具有监督意义的本质之所在。
（二）人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督是刑事诉讼监督制度的必要内容
虽然说对于人民检察院对行政权的监督，除了《宪法》和《人民检察院组织法》有原则性规定之外，至今尚未有专门法律作出更加明确具体的规定，但是随着我国刑事法律的不断完善，可以看到的是，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督成为刑事诉讼监督不可或缺的一个重要部分，构成完整的人民检察院刑事法律监督体系。
1996年修订的《刑事诉讼法》第86条确立了人民检察院刑事立案监督制度，规定：人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。人民检察院担负着刑事诉讼监督职能，对公安机关应当立案侦查而不立案侦查的监督是刑事诉讼监督的应有之意。而对经济犯罪案件的追诉程序来说，行政机关移送涉嫌犯罪案件，是公安机关刑事立案之“源”，是立案侦查必要的前置行政法律程序，是行政处罚程序与刑事诉讼程序的衔接点。行政机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送和公安机关应当立案侦查而不立案侦查在行为性质上并没有质的区别。为此，从这个意义上来说，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督实际上也是刑事立案监督制度不可分割的一个重要“源头”部分，同样具有保障刑事诉讼追诉犯罪、维护社会主义经济秩序的作用。
《刑事诉讼法》第86条确立的刑事立案监督制度，其监督途径有两条：一是人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的；二是被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的。对于经济犯罪来说，其受害者是国家利益和公众利益，如果人民检察院不具体介入行政处罚案件，经济犯罪行为和以罚代刑行为利益的一致性就难以实现对经济犯罪案件实行立案监督的目的。所以，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督不但是立案监督的应有之意，而且也弥补了现行经济犯罪案件立案监督渠道的不足，符合检察权代表国家利益具有公益性的特点。
据不完全统计，2006年，检察机关共审查行政机关报送的备案材料18 032件，向行政机关查询案件32 896件，查阅案件卷宗39 959件，建议行政机关移送涉嫌犯罪案件857件1077人，建议后移送764件997人，公安机关立案709件1 000人。⑾现行基层人民检察院监督行政执法不移送涉嫌犯罪案件的有效做法，可以说已经完全突破了《意见》的规定，使行政执法与刑事司法衔接机制具有了刑事法律监督意义，反映了人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的必然性。
三、人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的制度设计
对于人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督方式的选择，笔者认为应该把握人民检察院刑事法律监督的内容和特点。在内容上，人民检察院的刑事法律监督主要包括两个方面：一是对行政处罚案件性质的审查，案件的定性是否符合刑法规范，是否涉嫌犯罪；二是对行政处罚案件处罚程序的审查，涉嫌犯罪的案件是否应该移送司法机关进入刑事诉讼程序，受到刑事追诉。人民检察院刑事法律监督的特点有三个方面：一是监督的主动性和预防性，即人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督应该及时在案件的行政处罚决定作出之后及时监督，预防行政机关不移送涉嫌犯罪案件违法行为的发生；二是监督的法制性，即具有法律强制性规定作保障，可以发生相应的法律效果；三是刑事法律监督的专门性，即人民检察院相对于行政机关有刑事法律专业上的优势，但人民检察院只能对行政处罚行为进行刑事法律方面的监督，而不能干预不涉及刑事法律的其他行政执法行为。
在我国，对于专门从事监督工作的审计机关和监察机关的内部监督，我国制定了审计法和行政监察法。根据审计法的有关规定，审计部门在行使职权时，拥有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权、通报权及处理权等多方面的权限。而根据行政监察法的有关规定，监察部门在行使监督权时拥有检查、调查权、建议处分权等权力。这些权力是监督机关行使监督职能，预防和查处被监督对象，防止监督权流于形式的必要保障。同理，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，最重要的也是必须拥有立法赋予的可以干预被监督者的监督权力。
为此，笔者建议，为了实现人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，应在《行政处罚法》中确立检察监督的基本原则，同时设置人民检察院对行政机关所查处案件的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的刑事法律审查机制，赋予人民检察院审查权、调卷权和纠正违法权，在法律上完备行政处罚刑事法律监督制度。备案审查主要针对依法具有行政处罚权，和社会主义市场经济秩序、社会管理秩序紧密相关的行政机关，如工商、税务、质检、土管等行政机关，对其查处案件所作的行政处罚决定就被处罚行为有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查，确定是否应移送司法机关立案侦查。其他依法授权的具有管理公共事务职能，在法定授权范围内实施行政处罚的组织，可采用定期审查的方式进行审查。具体操作是：实行备案审查的行政机关应该在案件作出行政处罚决定的十日内将行政处罚决定书的副本报送人民检察院备案审查，人民检察院通过审查行政处罚决定书，认为被处罚行为涉嫌犯罪而行政机关没有移送案件的，可以要求行政机关说明不移送的理由，或者调卷审查。人民检察院认为理由不成立的，应出具移送案件通知书，按照案件管辖范围，或自行立案侦查，或由行政机关移送公安机关立案侦查，启动刑事诉讼程序。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的，或涉及其他职务犯罪的，人民检察院可以直接依照刑事诉讼程序进行初查，确定是否对不移送案件的行为和其他职务犯罪行为立案侦查。
人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的重要意义还在于，彻底打破了行政处罚对经济犯罪案件自查自处的封闭性，既可以有力遏制破坏社会主义市场经济的犯罪行为，又可以较好地预防行政执法人员职务犯罪行为的发生。同时，行政处罚刑事法律监督制度的不断完善，使具有中国特色的行政处罚制度大有作为，可以大力张扬行政处罚制度便宜、经济、有效的优越性，分减司法负担，大大减少司法成本，较好地实现司法公正与效率的价值追求。
（注：本文第一次揭示了人民检察院介入行政执法与刑事司法衔接的性质，是人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，并提出了在《行政处罚法》确立检察监督原则的立法建议。载《行政法学研究》。）
注释与参考文献：
⑴应松年等主编：《行政处罚法全书》，中国社会出版社1996年版，第27页。
⑵转引自王松苗：《要法眼更需要“制度通道”》，载2003年9月17日《检察日报》。
⑶李轩甫：《用制度杜绝以罚代刑》，2002年12月12日《检察日报》。
⑷郭剑烽等：《制假售假不光要罚款还要坐大牢》，2005年12月13日《新民晚报》。
⑸转引自李岳德主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社1996年版，第17页。
⑹王新友：《全国检察机关集中查办破坏市场经济秩序渎职犯罪专项工作成效显著》，载2007年3月2日《检察日报》。
⑺应松年等主编：《行政处罚法全书》，中国社会出版社1996年版，第14页。
⑻姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第2版），法律出版社2006年版，第106页。
⑼王学辉主编：《行政法学》，中国检察出版社2002年版，第240页。
⑽姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第2版），法律出版社2006年版，第106页。
⑾参见元明：《行政执法与刑事司法衔接工作回顾与展望》，载《人民检察》2007年第5期。 |
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论人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督
【内容提要】人民检察院通过对职务犯罪行使侦查权实现对行政权的监督是我国行政法学和检察学的传统理论。现实中行政处罚以罚代刑，不移送涉嫌犯罪案件等违反刑事法律问题普遍存在，行政执法与刑事司法衔接机制存在局限性。应对传统理论进行反思，确立人民检察院在行政处罚程序中的刑事法律监督地位，设置相应的检察监督机制，以有效地预防职务犯罪和惩治经济犯罪。
【关键词】行政处罚 以罚代刑 行政监督 刑事法律监督
行政处罚权是一项重要的国家行政制裁权力，不但涉及到对行政违法行为的处罚，也涉及到对行政犯罪行为的追诉，行政机关移送涉嫌犯罪案件是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点。但是在我国的行政处罚制度当中，却没有确立作为国家法律监督机关的人民检察院的刑事法律监督地位。由于对行政处罚权的行使缺少行之有效的刑事法律监督机制，现实中一些行政机关和执法人员滥用职权，以罚代刑，不移送涉嫌犯罪案件，放纵经济犯罪行为的情况普遍存在，严重破坏了市场经济秩序，危害了国家利益。如何实现人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，以规范行政处罚权对刑事法律的遵守，是目前我们刻不容缓需要解决的现实问题和理论问题，具有预防职务犯罪、惩治经济犯罪，以及完善行政监督制度与刑事诉讼监督制度多重意义。
一、人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的必要性
（一）行政处罚违反刑事法律问题的严重现实
行政处罚与刑罚处罚二者之间既有本质的区别，又有十分密切的联系。当违法行为不仅严重违反行政法律规范，而且也违反刑事法律规范涉嫌犯罪时，其双重违法性也决定了其责任和处罚的双重性，即既要追究其行政法律责任，进行行政处罚，也要追究其刑事责任，进行刑罚处罚。我国是世界上有数的行政处罚大国，行政处罚几乎涉及行政管理各个领域，绝大部分行政机关都取得了实施行政处罚的权力，设定行政处罚的单行法律有二百多个，大多规定了刑事责任。⑴行政处罚中涉及的经济犯罪占据了我国刑法规定的刑事犯罪的相当部份，而由于缺少必要的刑事法律监督机制，行政执法以行政处罚代替刑事处罚，不移送涉嫌犯罪案件等严重问题触目惊心，并在全国整顿市场经济秩序专项工作中得以充分暴露出来。
据最高人民检察院的一项统计表明，2002年全国检察机关立案查处的行政执法徇私舞弊不移交刑事案件的罪案就有417件。⑵根据《刑法》第402条规定，行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的才构成犯罪，已经查处的徇私舞弊不移交刑事案件罪案417件的背后，以罚代刑的经济犯罪案件显然是几倍于这个数目。加上还有没有查出的行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的罪案，和不作犯罪处理的以罚代刑违法行为，又知背后有多少经济犯罪案件被执法人员自行消化，逃避了刑事法律追究。如，海南省检察院在2002年对18个行政部门2000年以来的行政处罚情况的调查中，发现以罚代刑现象比较严重，他们通过对100余份行政处罚决定书审查，发现有30多份存在以罚代刑的情况，甚至有的部门移交的刑事案件仅占应移交案件数的1％。⑶而在上海市，2004年至2005年10月，由于上海市各级检察机关通过走访行政机关，共排摸案件线索115件，其中建议行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件97件133人，公安机关立案侦查89件125人，可是在2003年仅为2件2人。⑷2比89，没有刑事法律监督的行政处罚移送涉嫌犯罪的案件微乎其微，而且还是在全国整顿市场经济秩序专项工作已经开始的2003年。
如果对违法者处罚太轻，罚款数额很小，就会成为非法行为的“合理许可证”。⑸经济犯罪行为如果不能得到刑事法律制裁，没有刑事责任风险，经济犯罪分子就会变本加厉，不择手段地从事严重破坏社会主义市场经济秩序的牟利犯罪活动。经济转型时期经济犯罪案件剧增和行政处罚缺少刑事法律监督二者之间形成的巨大反差，是我们亟待解决的现实问题，也是不可忽视的刑事法律监督防线。
（二）现行行政执法与刑事司法衔接机制的监督瓶颈
近些年来，行政处罚中违反刑事法律的严重问题已经引起中央政府和有关国家机关的高度重视，特别是已经注意到对行政处罚权的刑事法律监督问题，并且采取了一些应对措施。2001年4月，国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，第一次提出了加强行政执法与刑事司法的衔接机制问题。同年7月，国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》），确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架，并在第14条明确规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督，首次明确了对行政处罚权的检察监督问题。
与之相对应的是，自此以来，人民检察院一直致力于行政执法与刑事司法衔接机制的建立和完善，并取得了一定的成效。同年9月，最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。2004年3月，最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，从2004年3月至2005年底，在全国检察机关开展了打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动。2006年3月1日，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合公布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（以下简称《意见》）。
从国务院的《规定》，到最高人民检察院与其他有关部门的《意见》，我们可以看到的是，近几年来我国行政执法与刑事司法衔接机制的不断实践、不断完善的过程。但是，现行行政执法与刑事司法衔接机制的建立和完善，是不是就可以解决当前行政处罚中对经济犯罪执法不严、有罪不究、打击不力，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少，在一些地方仍然较为突出的问题呢？从2005年8月至2006年12月，全国检察机关开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作，查办了一大批破坏社会主义市场经济秩序的渎职犯罪案件，共受理破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪三类重点案件9 557件，立案侦查5 841件6664人，占同期立案查办渎职侵权犯罪案件总数的63．7％和总人数的59．3％。其中，负有市场监管职责的国家机关工作人员徇私舞弊类犯罪案件333件375人。⑹可见，目前破坏社会主义市场经济秩序的行政执法人员渎职犯罪依然没有因为行政执法与刑事司法衔接机制的建立而得到有效的遏制。
对此应该明确的是，现行衔接机制主要是依靠行政法规、高检院的有关规定以及相关部门的会签文件，对衔接双方缺乏一定的制约力。由于发文主体和发文形式的局限性，缺少立法支持，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督依然难以取得根本性的突破。重要的是，现行的衔接机制不是法律意义上的刑事法律监督机制，如果人民检察院不能获得对行政处罚的知情权、干预权，行政机关自查自罚的行政处罚模式对于是否移送涉嫌犯罪案件依然是取决于行政机关的自觉性。如新近公布的《意见》的第1条规定，行政执法机关在查办案件过程中，对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送行政处罚决定书副本，并书面告知相关权利人。抄送行政处罚决定书副本，由人民检察院进行刑事法律审查，本来应该是最为有效的刑事法律监督途径，但是由于《意见》不是规定全部案件行政处罚决定书副本必须抄送，人民检察院就无法判断行政机关对应该抄送的涉嫌犯罪案件的行政处罚决定书副本而没有抄送的行为是否存在。如果行政机关不移送涉嫌犯罪案件，也就同样可以不抄送涉嫌犯罪案件的行政处罚决定书副本，人民检察院就必然难以实现有效的刑事法律监督。
行政处罚与刑罚的区分只有相对的意义，制裁权是统统归属法院，还是分一部分由行政机关行使或在多大范围、程序上分一部分由行政机关行使，视各国具体国情不同会有不同的选择。但选择的标准之一，不管立法者或统治者是否承认，应是便宜、经济、有效。⑺行政处罚程序和刑事诉讼程序同样涉及刑事犯罪，二者在监督制度设计上的疏密之天壤之别应引起我们的高度注意。笔者认为，就行政执法与刑事司法衔接机制的基本含义来说，经济犯罪案件绝大部分是由公安机关管辖，人民检察院应是衔接机制的第三者。所以，人民检察院介入衔接机制只能以刑事法律监督者的身份，使衔接机制赋有监督内容才有意义。即，人民检察院应该是维护衔接机制畅通的监督者，而不是衔接机制“你来我往”衔接一方的交接人。这是人民检察院在衔接机制中亟待提升的监督地位，也是现行衔接机制有待突破的瓶颈。
二、人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督具有行政监督和刑事诉讼监督双重属性
（一）人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督是我国行政监督制度的重要内容
依照我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，执行国家维护法律的统一正确实施的权力，承担保障在全社会实现公平正义的重要职责。建国以后，我国的历次宪法都明确规定人民检察院是国家的法律监督机关。这就是说，国家的宪法明确规定并赋予了人民检察院的国家法律监督机关的职能。此外，历次的《人民检察院组织法》也都根据宪法确立了上述原则。这是人民检察院作为行政监督主体，有权对各级国家行政机关及其工作人员实施行政监督的法律根据。但是长期以来，关于人民检察院的监督职能，除《宪法》和《人民检察院组织法》的原则规定外，至今尚未有专门法律作出更加明确具体的规定。⑻对此，理论界普遍认为，人民检察院对行政监督的范围窄、权力小，作用是十分有限的，应研究改进和完善这种监督制度和方式。⑼
行政处罚涉及公民利益和国家利益两个方面，我国现行行政监督体系，无论是行政系统内部的监督，还是人民法院的司法监督，都是偏重于对公民个体利益的维护和救济，通过公民为维护个体利益的救济途径，客观上起到对行政处罚权的监督作用。这种监督，只是对行政机关侵犯公民合法权益的一般违法行为得到了矫正，而更为严重的，滥用行政处罚权、放纵经济犯罪、侵犯国家利益的以罚代刑行为，却缺少国家的专门法律监督机关人民检察院代表国家利益进行刑事法律监督予以遏制。
这是我国现行行政监督制度凸显的国家监督制度方面的重大缺陷。
行政执法人员之所以敢于对侵害国家利益和公众利益的犯罪行为人以罚代刑的一个根本原因，就是执法人员的利益驱动和犯罪行为人的逃避刑罚制裁形成了共同的非法利益受益体。对于这种无受害人（自然人）控告和司法监督、侵害国家利益的情况，如果人民检察院不代表国家利益去维护国家刑事法律的统一执行，行政处罚权的监督失控必然导致经济犯罪案件的大量流失，也必然衍生执法人员职务犯罪的严重问题。
传统理论认为，人民检察院作为对行政实施监督的主体，主要是对严重违法乱纪构成犯罪的行政公务人员的监督，如它通过对犯有渎职罪的行政公务人员进行侦查和提起公诉，以实现其对行政活动中违法犯罪的监督职能。⑽笔者认为，这种把人民检察院对行政活动中违法犯罪行政公务人员的监督职能局限于通过对犯有渎职罪的行政公务人员进行侦查和提起公诉得以实现的传统观点值得商榷。一直以来，在传统的职务犯罪监督理论的主导下，人民检察院对行政权的监督，局限于被动地接受群众举报和行政机关对职务犯罪案件线索的移送，这种对职务犯罪监督的方式实际上是处于一种行政权力自查自纠的自我监督和人民群众监督的非机制性偶然状态，难以及时地对以罚代刑的违法行政处罚发生可以改变法律程序的监督效力，和及时追诉已然的行政公务人员的渎职犯罪行为，也就必然难以防止行政权力滥用的问题。这个问题其实也从另一个方面说明，就人民检察院的职务犯罪监督职能来说，人民检察院有必要对行政处罚权实行刑事法律监督，从而更好地行使人民检察院对职务犯罪的侦查权。这也是人民检察院的侦查权不同于公安机关的侦查权，具有监督意义的本质之所在。
（二）人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督是刑事诉讼监督制度的必要内容
虽然说对于人民检察院对行政权的监督，除了《宪法》和《人民检察院组织法》有原则性规定之外，至今尚未有专门法律作出更加明确具体的规定，但是随着我国刑事法律的不断完善，可以看到的是，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督成为刑事诉讼监督不可或缺的一个重要部分，构成完整的人民检察院刑事法律监督体系。
1996年修订的《刑事诉讼法》第86条确立了人民检察院刑事立案监督制度，规定：人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。人民检察院担负着刑事诉讼监督职能，对公安机关应当立案侦查而不立案侦查的监督是刑事诉讼监督的应有之意。而对经济犯罪案件的追诉程序来说，行政机关移送涉嫌犯罪案件，是公安机关刑事立案之“源”，是立案侦查必要的前置行政法律程序，是行政处罚程序与刑事诉讼程序的衔接点。行政机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送和公安机关应当立案侦查而不立案侦查在行为性质上并没有质的区别。为此，从这个意义上来说，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督实际上也是刑事立案监督制度不可分割的一个重要“源头”部分，同样具有保障刑事诉讼追诉犯罪、维护社会主义经济秩序的作用。
《刑事诉讼法》第86条确立的刑事立案监督制度，其监督途径有两条：一是人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的；二是被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的。对于经济犯罪来说，其受害者是国家利益和公众利益，如果人民检察院不具体介入行政处罚案件，经济犯罪行为和以罚代刑行为利益的一致性就难以实现对经济犯罪案件实行立案监督的目的。所以，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督不但是立案监督的应有之意，而且也弥补了现行经济犯罪案件立案监督渠道的不足，符合检察权代表国家利益具有公益性的特点。
据不完全统计，2006年，检察机关共审查行政机关报送的备案材料18 032件，向行政机关查询案件32 896件，查阅案件卷宗39 959件，建议行政机关移送涉嫌犯罪案件857件1077人，建议后移送764件997人，公安机关立案709件1 000人。⑾现行基层人民检察院监督行政执法不移送涉嫌犯罪案件的有效做法，可以说已经完全突破了《意见》的规定，使行政执法与刑事司法衔接机制具有了刑事法律监督意义，反映了人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的必然性。
三、人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的制度设计
对于人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督方式的选择，笔者认为应该把握人民检察院刑事法律监督的内容和特点。在内容上，人民检察院的刑事法律监督主要包括两个方面：一是对行政处罚案件性质的审查，案件的定性是否符合刑法规范，是否涉嫌犯罪；二是对行政处罚案件处罚程序的审查，涉嫌犯罪的案件是否应该移送司法机关进入刑事诉讼程序，受到刑事追诉。人民检察院刑事法律监督的特点有三个方面：一是监督的主动性和预防性，即人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督应该及时在案件的行政处罚决定作出之后及时监督，预防行政机关不移送涉嫌犯罪案件违法行为的发生；二是监督的法制性，即具有法律强制性规定作保障，可以发生相应的法律效果；三是刑事法律监督的专门性，即人民检察院相对于行政机关有刑事法律专业上的优势，但人民检察院只能对行政处罚行为进行刑事法律方面的监督，而不能干预不涉及刑事法律的其他行政执法行为。
在我国，对于专门从事监督工作的审计机关和监察机关的内部监督，我国制定了审计法和行政监察法。根据审计法的有关规定，审计部门在行使职权时，拥有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权、通报权及处理权等多方面的权限。而根据行政监察法的有关规定，监察部门在行使监督权时拥有检查、调查权、建议处分权等权力。这些权力是监督机关行使监督职能，预防和查处被监督对象，防止监督权流于形式的必要保障。同理，人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，最重要的也是必须拥有立法赋予的可以干预被监督者的监督权力。
为此，笔者建议，为了实现人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，应在《行政处罚法》中确立检察监督的基本原则，同时设置人民检察院对行政机关所查处案件的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的刑事法律审查机制，赋予人民检察院审查权、调卷权和纠正违法权，在法律上完备行政处罚刑事法律监督制度。备案审查主要针对依法具有行政处罚权，和社会主义市场经济秩序、社会管理秩序紧密相关的行政机关，如工商、税务、质检、土管等行政机关，对其查处案件所作的行政处罚决定就被处罚行为有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查，确定是否应移送司法机关立案侦查。其他依法授权的具有管理公共事务职能，在法定授权范围内实施行政处罚的组织，可采用定期审查的方式进行审查。具体操作是：实行备案审查的行政机关应该在案件作出行政处罚决定的十日内将行政处罚决定书的副本报送人民检察院备案审查，人民检察院通过审查行政处罚决定书，认为被处罚行为涉嫌犯罪而行政机关没有移送案件的，可以要求行政机关说明不移送的理由，或者调卷审查。人民检察院认为理由不成立的，应出具移送案件通知书，按照案件管辖范围，或自行立案侦查，或由行政机关移送公安机关立案侦查，启动刑事诉讼程序。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的，或涉及其他职务犯罪的，人民检察院可以直接依照刑事诉讼程序进行初查，确定是否对不移送案件的行为和其他职务犯罪行为立案侦查。
人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的重要意义还在于，彻底打破了行政处罚对经济犯罪案件自查自处的封闭性，既可以有力遏制破坏社会主义市场经济的犯罪行为，又可以较好地预防行政执法人员职务犯罪行为的发生。同时，行政处罚刑事法律监督制度的不断完善，使具有中国特色的行政处罚制度大有作为，可以大力张扬行政处罚制度便宜、经济、有效的优越性，分减司法负担，大大减少司法成本，较好地实现司法公正与效率的价值追求。
（注：本文第一次揭示了人民检察院介入行政执法与刑事司法衔接的性质，是人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督，并提出了在《行政处罚法》确立检察监督原则的立法建议。载《行政法学研究》。）
注释与参考文献：
⑴应松年等主编：《行政处罚法全书》，中国社会出版社1996年版，第27页。
⑵转引自王松苗：《要法眼更需要“制度通道”》，载2003年9月17日《检察日报》。
⑶李轩甫：《用制度杜绝以罚代刑》，2002年12月12日《检察日报》。
⑷郭剑烽等：《制假售假不光要罚款还要坐大牢》，2005年12月13日《新民晚报》。
⑸转引自李岳德主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社1996年版，第17页。
⑹王新友：《全国检察机关集中查办破坏市场经济秩序渎职犯罪专项工作成效显著》，载2007年3月2日《检察日报》。
⑺应松年等主编：《行政处罚法全书》，中国社会出版社1996年版，第14页。
⑻姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第2版），法律出版社2006年版，第106页。
⑼王学辉主编：《行政法学》，中国检察出版社2002年版，第240页。
⑽姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第2版），法律出版社2006年版，第106页。
⑾参见元明：《行政执法与刑事司法衔接工作回顾与展望》，载《人民检察》2007年第5期。
