朱孝清：“法律监督”性质对于检察制度的意义

原作者：朱孝清
　　我国宪法规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一定性，对于检察制度具有重大而深远的意义。
　　一、“法律监督”的性质揭示了检察制度内在的监督属性
　　中国检察制度与世界各国检察制度相比较，既有共性，又有特殊性。其共性主要体现在:都以公诉为重要(或主要)职能;都具有监督属性;都代表国家和社会公共利益;都以维护国家法制为使命，等等。因此，我国(包括我国借鉴的前苏联)检察机关的法律监督性质，并非凭空而来，而是从各国检察机关所具有的监督属性发展而来。
　　然而，除了前苏联等国家外，世界上绝大多数国家由于三权分立政体的限制等原因，都未对检察机关所具有的监督属性在法律上予以揭示，致使不少人对外国检察机关的认识停留在“公诉”、“指控犯罪”等表象上，影响了人们对其内在的监督属性的深刻认识。
　　我国改革开放以来，许多专家、学者对外国检察机关是否具有监督属性这一问题进行了深入研究，并认为西方特别是大陆法系国家的检察机关是“司法监督机关”、“诉讼监督机关”、“法律监督机关”、“护法机关”。西方一些学者也将检察机关称为“护法机关”，将检察官称为“法律守护人”。笔者也曾不揣浅陋，在《检察的内涵及其启示》(载《法学研究》2010年第2期)等文章中，从公诉制度产生的初衷、公诉制度的继承与发展、公诉权的内容、检察权配置的根据、检察机关的目的、“检察”一词的由来等方面，论证了“监督”是世界各国检察机关内在的固有的属性。
　　我国宪法关于检察机关是国家法律监督机关的规定，不仅揭示了世界各国检察机关内在、固有的监督属性，使其由隐含变为公开，而且规定了监督的性质和范围是“法律监督”，并由此决定了我国检察制度在宪政地位、组织结构、职权性质与配置等方面与外国检察制度的诸多区别。这对于人们正确认识各国检察机关的监督属性，明确我国检察机关与外国检察机关之间的联系与区别，把握我国检察机关的特点与规律，无疑具有重要意义。
　　二、“法律监督”的性质摆脱了外国检察机关“身份不明”的尴尬
　　在外国，检察机关往往“身份不明”:在法律文本上，多数国家将检察机关列为行政机关，但也有少数国家(如意大利、俄罗斯等)将检察机关规定为司法机关;在理论上，有的认为检察机关是行政机关，有的认为检察机关是司法机关，还有的认为检察机关具有行政机关和司法机关的双重属性，属于“准司法机关”;在机构设置上，有的单独设置，有的设在法院。这种尴尬的境地，常常使检察官们发出“我是谁”、“我在哪里”的疑问和嗟叹。
　　为此，大陆法系国家自19世纪初至20世纪中期在长达150多年时间里，还先后经历过四次有代表性争论。造成检察机关“身份不明”的第一个原因，是因为检察机关兼具行政权和司法权的双重特征:一方面，检察机关在组织体制上像行政机关那样实行“阶层式建构”和“上命下从”的管理，强调“上下一体”;在行为方式上，在行使追诉等职能时需要像行政权那样实施积极主动的行为。另一方面，检察机关又像司法机关那样，有权适用法律，对案件作出判断并在规定的范围内作出处理;有权依法独立行使职权而不受行政机关特别是行政当局的干预。造成“身份不明”的第二个原因，是权力架构的限制，因为在三权分立国家，在国家权力层面仅有立法、行政、司法三个权能，其中司法权大多仅指审判权，故检察机关除了归属于行政机关外，就自然没有容身之所。
　　我国宪法从检察机关兼具行政机关与司法机关双重特性出发，根据我国在共产党领导下实行人民代表大会制度的权力架构，将检察机关规定为“国家的法律监督机关”，这不仅明确了检察机关的身份，而且明确了检察权的性质是法律监督权，明确了法律监督权是区别于行政权与审判权的一种独立的国家权能，这既为检察机关在国家权力架构上并列于行政机关和审判机关提供了根据，而且为检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、审判机关以及任何团体、个人的干涉提供了依据。
　　三、“法律监督”的性质有助于消解检察制度中的若干“矛盾”
　　由于世界各国检察机关的刑事公诉职能都同时具有指控犯罪和监督侦查与审判这两种功能，因而检察机关一方面作为指控犯罪者，在刑事诉讼中处于当事人(原告)的地位，承担指控犯罪的职责;另一方面作为侦查与审判的监督者，又应负客观公正义务，并以维护国家法制为使命。而客观公正义务又要求检察官超越于当事人，依法兼顾对被告利或不利的一切方面，在指控犯罪的同时注意维护被告人的合法权益。这样，检察制度中就似乎存在着若干“矛盾”:如在刑事诉讼地位上，检察官既是当事人，承担刑事原告、提起公诉的职责，又要超越当事人，履行检察官客观公正义务;在与被告人的关系上，检察官既要将被告人告上法庭，又要维护被告人的合法权益;在行为的目的上，检察官既要追诉犯罪，又要守护法律，维护国家法制统一，等等。对上述“矛盾”，一些人由于只看到检察机关的指控犯罪功能，而看不到其监督的功能，因而常常觉得不可思议，甚至对检察制度的科学性、合理性产生怀疑。因为在他们看来，检察机关的职能主要是公诉，公诉就是指控犯罪，故检察机关在刑事诉讼中只能是当事人;所谓“超越当事人”、“维护被告人合法权益”、“维护国家法制统一”等，并非检察机关自身所固有，而是法学家们为防止检察官片面的控诉倾向而作的附加。况且，这种附加上去的东西与检察机关自身固有的东西存在明显的矛盾:检察机关要追诉、指控犯罪，充当刑事原告，在诉讼心理上就会积极主动地去谋求胜诉，这就难免具有过分的追诉热情和片面的控诉倾向，就难免发生不依法办案甚至侵犯人权、损害法制的情况;检察官要超越当事人、维护被告人合法权益、维护国家法制，则又必须中立、超脱于诉讼中的任何一方，以法律为依归，坚持客观公正。上述两个矛盾的方面很难共存于一体，往往只能舍弃一头。于是，有观点认为:让一个承担刑事追诉甚至侦查职能的国家机构去维护法律的统一实施，这的确带有一定的乌托邦意味，构成了一种制度上的神话;还有观点认为，想让行使控诉职能的机关去维护被告人的合法权益，简直是“梦人呓语”。
　　将检察机关定性为法律监督机关，就有助于消解上述“矛盾”:因为它既揭示了检察机关内在的监督属性，使人们认识到“超越于当事人”、“维护被告人合法权益”、“维护国家法制”等是检察制度自身固有的特性，而不是外人对检察制度的强加;又说明了“法律监督”与“指控犯罪”之间的关系，即法律监督是检察机关的性质，指控犯罪仅是检察机关实施法律监督的一项职能，法律监督要决定公诉，公诉要服从并服务于法律监督。这就要求检察机关在指控犯罪时，不能以指控犯罪为最高目的，而应以维护法制统一为最高目的，站在客观、中立、公正的立场上履行职责，如果犯罪嫌疑人罪该起诉，就依法予以起诉;如果犯罪嫌疑人不该起诉或可以不起诉，就依法不予起诉;如果犯罪嫌疑人有影响犯罪成立的事实、证据或者从轻、减轻处罚的情节，就依法予以关注;如果嫌疑人的合法权益有受到侵害之虞，就依法予以保护。这样，检察官客观公正义务就会得到较好的履行，“过分的追诉热情”和“片面的控诉倾向”就会得到克服，指控犯罪与“超越当事人”、“保护被告人合法权益”、“维护国家法制”之间似乎存在的“矛盾”就会得到消解。
　　四、“法律监督”的性质有助于理顺检察机关诸职能之间的关系
　　有观点认为，在刑事诉讼领域，我国检察机关既承担追诉职能，又承担诉讼监督职能，这两种职能存在着矛盾和冲突，因为检察官作为公诉人，与被告方处于平等的地位，作为审判监督者，又在法律上取得了超越于当事人的地位，这就难免改变控辩平等的格局。同时，检察官既追诉犯罪，又监督法院审判，难免使法官为防止检察机关的监督而产生偏袒控方的心理，从而破坏法官的中立性。而控辩平等、法官中立是刑事诉讼规律性的要求，检察机关身兼追诉与诉讼监督二任，违反了诉讼规律，故诉讼监督职能应予取消。
　　笔者认为，检察机关身兼追诉与诉讼监督二任，不仅不会破坏而且有利于控辩平等，也不会影响法官中立。笔者在《中国检察制度的几个问题》(载《中国法学》2007年第2期)一文中曾就此作过阐述，这里不再重复。我在此仅想说的是，追诉与诉讼监督既有矛盾、冲突的一面，也有协调一致的一面，其“协调一致”主要表现在:首先，公诉是以审查起诉时站在中立的立场上对案件作出判断为基础的。在审查起诉时，形成了以侦查机关为控方、犯罪嫌疑人及其律师为辩方、检察官居中审查判断的三角形诉讼构造。这时，检察机关站在中立的立场上，依法对侦查机关移送起诉的案件分别作出起诉、不起诉或退回补充侦查等决定。然后，检察机关对决定起诉的案件向法院提起公诉并出庭指控犯罪。故审查起诉的中立性与诉讼监督的中立性是协调一致的。其次，如前所说，公诉本身就具有监督的属性，这一属性与诉讼监督的属性又是协调一致的。再次，公诉要履行检察官客观公正义务，它要求检察官超越当事人立场，不偏不倚地履行职责，既指控犯罪，又维护被告人的合法权益，其客观公正性与诉讼监督的特性也是协调一致的。
　　更何况，法律关于检察机关是法律监督机关的定性，有助于进一步理顺上述追诉与诉讼监督两种职能之间的关系，并使之趋利避害:因为法律监督的性质，是检察机关配置所有职能的依据，检察机关的所有职能都统一于法律监督，受制于法律监督;所有职能的行使如果相互发生矛盾，就都要服从并服务于法律监督。而法律监督的最基本要求，一是秉持中立立场;二是以法律为依归，严格依法办事;三是坚持客观公正。据此，检察机关在行使追诉职能时，就应受法律监督的规制与制约，以法律为依据，既追诉犯罪，又切实保障人权;在行使诉讼监督职能时，也以法律为依据，凡有关诉讼机关及其人员在诉讼中存在违法或错误，无论其是否有利于追诉犯罪，都应依法予以监督纠正。这样，追诉与诉讼监督协调一致的一面就会显示出来，矛盾、冲突的一面就能得到消解，从而使检察机关各职能之间的关系更加协调，共同实现维护国家法制统一这一目的。
　　五、“法律监督”的性质为检察制度的改革完善指明了方向
　　我国检察机关的法律监督性质，在我国检察制度中居于统领的地位，决定了检察制度的许多重大方面。例如，它决定了检察机关在国家宪政地位上并列并独立于国家行政机关和国家审判机关;它决定了检察机关上级领导下级，组成严密的组织结构，以形成法律监督的强大力量;它规定了检察权的法律监督性质，并明确了检察职能配置的根据;它决定了检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、团体和个人的干涉;它决定了检察机关以维护法律的统一正确实施为使命，等等。上述这些方面，使得我国的“法律监督”与世界各国检察机关所具有的监督属性既具有密切的联系，又具有重大区别，从而成为中国检察制度的一大特色，并比西方检察制度具有多方面的优越性。当前，我国司法体制和工作机制改革正在进行，今后，这种改革也还会继续开展。在这一背景下，我国检察制度如何根据“法律监督”的定性来进一步改革完善，从而使法律监督的特色越来越鲜明而不是越来越淡化，并使其优越性得到充分发挥，是我们法律人特别是检察人值得高度重视并认真研究的问题。例如，如何根据行政权主动性、随意性大的特点及当前某些行政机关执法不严、违法不究、有案不送、以罚代刑较为严重的实际，加强对行政权特别是行政执法权的法律监督;如何针对诉讼监督权看起来较大、实际上很空的实际，完善诉讼立法，使法律监督这一特色在诉讼法中得到较好体现;如何针对当前检察机关的人事、经费管理权过于依赖地方、容易使检察权地方化的问题，改革人事、经费管理体制，从而使依法独立行使检察权的原则得到进一步落实，使检察机关真正成为“国家的”而非“地方的”法律监督机关;如何针对检察人员管理过于行政化的实际，改革完善检察人员的管理方式，使之适应法律监督的要求;如何根据“法律监督”的性质来完善检察机关的活动方式和决策方式，并对“检察一体”制规定必要的限度，以防检察机关内外的权力对检察权的不当干预;如何强化对检察机关自身的监督，从而使法律监督的公正性和公信力进一步提高，等等。总之，我们应该循着“法律监督”所指明的方向来改革完善检察体制和工作机制，使法律监督的特色得到进一步彰显、优越性得到进一步发挥。