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戚红梅 苏州大学法学院 博士
2007年6月18日，美国奥巴马政府公布了自上世纪30年代以来美国最彻底、规模最大、影响最广的金融改革方案(以下简称《方案》)，大力加强和改进金融规制与监管。《方案》在多处对美国金融监管模式与机构进行了检讨。例如，《方案》指出：“……规制机构没有将保护整个经济和金融体系视为己任。对银行控股公司的现有规制方法，强调保护附属子银行，而不是对整个机构实行全面规制。投资银行可以选择不同规制机构的不同体制，并籍此逃避杠杆率的充分约束。其他金融机构，如美国国际集团，虽拥有参保的存款机构，但由于这些存款机构根据相关法律在技术上不构成“银行”，因而逃避了对控股公司严格规制的约束。基于对金融危机中相关教训的总结，《方案》提出了对美国金融监管模式与机构进行重大改革的计划。这一改革固然是基于美国的传统和国情，但其改革的有些理念和做法值得我们研究和借鉴。而要把握美国这次金融监管模式与机构改革的变化，宜先考察美国危机爆发前的监管机构设置模式．并进行适当的比较。
一、危机爆发前美国金融监管模式与机构设置美国金融监管模式与机构设置，是随着美国经济、金融和金融规制监管的发展变化而变化的。舍弃对这一漫长发展演变轨迹的冗长追记，仅从1999年美国《金融服务现代化法》正式确立混业经营的金融经营体制之后来看，美国金融监管体制可以概括为以“双线多头”监管为最大特色的伞形金融监管模式。“双线”是指联邦和各州均有金融监管的权力；“多头”是指有多个部门负有监管职责，在联邦一级有美联储、财政部的货币监理署、储蓄机构监理局(Office of Thrift Supervision)、联邦存款保险公司(以下简称FDIC)、证券交易委员会(以下简称SEC)等多个机构，在州一级，50个州也分别设立了自己的金融监管机构。这些机构之间形成横向和纵向交叉的网状监管格局，存在着交叉和重复监管的现象。
双线多头监管在商业银行监管中最为明显。由于历史原因，美国的商业银行分为国民银行(national bank)和州立银行(state bank)。国民银行是依照联邦法律登记注册的银行，州立银行是依照各州法律臀记注册的银行。由于这两种体系并存，因此，法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责，因此，在美国联邦一级就有了联邦的货币监理署、美联储、FDIC等主要监管机构，各州政府也均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制。美国所有的国民银行都是联邦储备体系的成员．而州立银行可自主选择是否成为联储的成员，选择成为联储成员的银行称为州立联储成员银行(state member banks)，否则，即构成州立非联储成员银行。美联储对所有联储成员银行均负有直接的、基本的监管职能。
根据美国法律规定，在美国经营的银行要想吸收存款，必须首先加入存款保险，因此，所有商业银行都是FDIC的被保险人。为保证投保银行乃至整个金融体系的安全和稳健运营，降低风险，FDIC除了进行存款保险以外，兼有金融检查、金融预警的职能，对投保银行实施严格监管。为了防范于未然，各投保银行须定期向FDIC报送报表，无条件地接受其检查，并对在检查中发现的问题采取解决措施。对于出现违规活动的银行，FDIC有权取消其保险资格，并根据问题的严重程度采取接管、清理等措施。
与银行业复杂的双线多头监管相比，证券业和保险业的监管者相对比较单一。证券业主要由SEC监管，主要目标是保护投资者的利益。保险业则主要由州监管机构进行监管，而联邦政府几乎没有介入监管。
1999年美国颁布《金融服务现代化法》，允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，如存贷款、保险承销、证券承销和经纪以及投资银行等。但是金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向美联储申领执照，对集团公司及子公司进行管理。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予了伞型监管者(Umbrella Super—visor)的职能。成为金融控股公司的基本监管者。在伞型监管模式下，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原有的监管模式：在联邦监管层面，对银行类子公司的国民银行由货币监理署、美联储、FDIC等监管，州立联储成员银行由美联储和FDIC监管，州立非联储成员由各州银行监管机构和FDIC监管。SEC、商品期货交易委员会和州保险监管机构对证券、期货和保险子公司分别进行监管。对金融子公司进行监管的监管机构，统称为职能监管者(functional regulators)（注释：“functional regulators”的字面直译是。功能监管者”，但正如本文所述，这些所谓的“功能监管者”实际上是对不同金融机构分别实施监管的不同的监管机关，在性质上属于机构监管，而非功能监管，故为确切起见，本文使用“职能监管者”来取代“功能监管者”。而功能监管是指依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。）。
二、美国金融监管模式与机构设置改革
美国总结这场金融危机教训，在联邦层面对金融监管模式与机构设置的改革主要是：扩大美联储的权力，特别是由其对一级金融控股公司实行并表监管；由现有和增设的职能监管机构对各自职能领域实行职能监管；增设消费者金融保护局，对金融消费者实行定向保护监管；由金融服务监督委员会进行协调和监督。
(一)美联储权力扩大，成为系统风险监管者和“超级监管者”
根据1999年通过的《金融服务现代化法》，美联储虽构成金融控股公司的主要并表监管机构，但美联储对金融控股公司的监管却受到以下主要限制：1.《金融服务现代化法》限制美联储从已有主要监管机关监管的银行控股公司的附属子公司获取信息并对其实施审慎限制的能力。这些已有主要监管机关监管的附属子公司，包括银行和其他参保的存款机构、SEC登记的经纪／交易商、投资顾问和投资公司、受商品期货交易委员会规制的实体以及受州保险监管机关监管的保险公司。美联储仅依靠其他监管机关获得的信息，难以确保这蝗附属子公司的活动不会对金融体系造成过度风险。2．《银行控股公司法》虽要求任何拥有参保存款机构的公司必须注册为银行控股公司，接受美联储的并表监管和规制，并受该法对非银行活动限制的约束，但是，拥有FDIC承保的互助储蓄银行、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司或祖父豁免的存款机构的控股公司，则不要求成为银行控股公司。结果，一些投资银行、保险公司、金融公司、商业银行和其他机构，根据《银行控股公司法》通过拥有不被认为是“银行”的存款机构，能够获得使用联邦安全网的权利，同时避开了美联储对经营活动的限制和较为严厉的并表监管。3．美联储根据《金融服务现代化法》对金融控股公司进行监管时偏重存款子公司。例如，但对于金融控股公司下属的非银行分支机构，美联储一般不能对其进行检查、提出资本金要求或要求其提供报告，除非美联储确定非银行分支机构出现了重大问题，危及其银行类子公司的安全，并且职能监管者无法有效解决这些问题。
这次美国金融改革扩大了美联储的权力，首先是赋予美联储对一类金融控股公司进行并表监管的权力。根据《方案》的规定，一类金融控股公司是指由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成威胁的金融机构。认定该类金融机构主要依据是：该机构倒闭对金融体系和经济造成的影响；该机构规模、杠杆(包括表外风险敞口)以及对短期融资的依赖程度的结合；该机构作为家庭、企业、州政府和当地政府的信贷来源以及作为金融体系流动性来源的关键性。
根据《方案》美联储应具有对一类金融控股公司实行并表监管与规制的权力和责任，而无论其是否拥有参保的存款机构，这些机构都不能通过操纵其法律结构而逃避对其风险活动的监管。美联储对一类金融控股公司的并表监管应扩展至母公司及其所有附属子公司，而不论其是否受到规制，也不论其是美国的，还是外国的。虽然《方案》规定受职能规制的一类金融控股公司的附属子公司，应继续主要由职能规制机构进行监管和规制，但《方案》认为《金融服务业现代化法》阻碍了美联储作为并表监管机构从已有主要监管机关监管的金融控股公司的附属子公司获取信息并对其实施审慎限制的能力。为了保障美联储对一类金融控股公司监管的权力和责任，《方案》取消了《金融服务业现代化法》对美联储要求一类金融控股公司的附属子公司提交报告，对其检查或实行更高审慎要求的限制。因此，美联储有权要求一类金融控股公司及其已有主要监管机关的附属子公司提交报告并对之实行检查的权力，而且美联储为解决对系统风险的关注，还有权对受规制的一类金融控股公司及其附属子公司施加和执行更严格的审慎标准。可见，《方案》欲将美联储打造成为系统风险监管者。
对于为何将对一类金融控股公司并表监管的权力赋予美联储这一单一机构，《方案》给出的答案是，公众有权期待一个明确可寻的机构，而非由多个机构组成的委员会，来负责制定对一类金融控股公司的审慎标准，以保护金融体系和公众不受一类金融控股公司可能倒闭而构成的风险的影响。而如果对一类金融控股公司进行规制的机构是一个由职能监管机构组成的委员会，那么，该委员会对金融体系的需要关注较少，而对这些职能监管机构负责的金融机构的需要关注较多。同时，金融危机清楚地表明，金融控股公司的任何业务链和附属子公司都能够对并表金融机构和金融稳定产生威胁。让单一的附属子公司的职能规制机构负责识别和控制跨附属子公司和业务链的风险，是不合理的。因此，对一类金融控股公司制定审慎标准和监管的最终责任须留给一个单一的规制机构。而且，美联储在原来对所有银行控股公司实施并表监管和规制的基础上，适应金融危机的发展变化，对美国所有主要的商业银行和投资银行的监管和规制已广泛涵盖整个金融机构。
其次，这次美国金融改革还赋予了美联储对互助储蓄控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行(grandfathered“nonbank”banks)进行监管的权力。如前所述，美国的一些机构根据《银行控股公司法》通过拥有不被认为是“银行”的存款机构，在能够获得使用联邦安全网权利的同时，避开了美联储依据《银行控股公司法》实行的活动限制、较为严厉的并表监管与规制以及银行与商业相分离的联邦政策。为此，《方案》提出，将所有的互助储蓄控股公司和工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行的控股公司，都转为银行控股公司，并在并表的基础上接受美联储的充分规制与监管。
此外，美联储监管权力的扩大还体现在：1．美联储“收编”了SEC在“并表监管实体”(CSEs)和“受监管投资银行控股公司”(SIBHCs)项目下对证券经纪／交易商公司的并表监管。寻求由一个美国规制机构并表监管的投资银行机构，应接受美联储的监管和规制。2．美联储获得对金融体系重要的支付、结算、清算系统和对金融体系重要的金融机构活动进行监管的权力，并有权向对金融体系重要的支付、结算、清算系统提供储备银行账户、金融服务和贴现窗口。3．美联储对对冲基金和其他私人资本基金有部分监管的权力，在特别时期还可以接管陷入困境的大金融机构。
当然，美联储权力在这次改革中也有受到限制或削弱之处。例如，美联储在“不寻常和紧迫情形”下向个人、合伙或公司提供信贷的权力受到限制。美国《联邦储备法》第13节第(3)项规定，在“不寻常和紧迫情况”下美联储经五人或五人以上成员投票同意后，可授权一联邦储备银行向任何个人、合伙企业或公司发放贷款。《方案》建议立法修改该项规定，要求联邦储备委员会在“不寻常和紧迫情形”下向个人、合伙或公司提供的任何信贷，都应事先得到财政部部长的书面同意。此外，美联储保护金融消费者的部分监管权力也转由消费者金融保护局分担。
(二)增设职能机构，保留和健全职能监管
如果把1999年美国《金融服务现代化法》通过后对金融控股公司的监管框架看作“伞形”监管的话，那么，美联储位居伞顶，成为金融控股公司的基本监管者，而金融控股公司中的子公司则沿用分业监管模式，由各职能监管者监管。这次美国金融改革在扩大美联储的权力，使之成为系统风险监管者和“超级监管者”的同时。仍然保留并进一步健全了职能监管。《方案》明确规定，“受职能规制(Functionally regulated)的一类金融控股公司的附属子公司和存款附属子公司，应根据情况继续主要由职能规制机构或银行规制机构进行监管和规制。但《方案》认为应谨慎划分新设和现有的联邦金融规制机构之间的管辖界限，以防止任务重叠。每个联邦金融规制机构通常都应具有为完成使命而发布和实施规则的排他的管辖权”。为此，《方案》在联邦一级增设了两个职能监管机构——全国银行监管局(National Bank Supervisor)和全国保险办公室(0伍ee of National Insurance)，各司银行和保险监管之职，并力图协调SEC与商品期货交易委员会之间的关系。
1．全国银行监管局
在美国，除金融控股公司的银行子公司由货币监理署、美联储和FDIC监管之外，联邦互助储蓄银行控股公司由储蓄机构监理局监管，工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行的控股公司则逃避了《银行控股公司法》的规制和美联储的并表监管。《方案》认为，“从最近的金融危机中得到的一个清晰教训就是，负责规制类似金融机构的不同政府机构之间的竞争，导致了金融体系重要部分的规制削弱。多个联邦监管机构并存，能够轻易改变金融机构的执照，导致规制更加薄弱，构成我们监管体系中的一个严重的结构性问题。”《方案》决定把原来对联邦注册的银行机构的分割监管进行整合，将货币监理署与储蓄机构监理局合并，在财政部中设立具有独立地位的全国银行监管局，由该局负责从事国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的执照发放，并负责对所有的联邦发照存款机构和所有外国银行的联邦分支机构及代表处进行审慎监管和规制。而在依《方案》改革前，国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的发照和监管，是由货币监理署负责的。根据《方案》，全国银行监管局将取代货币监理署的审慎监管责任。同时，由于《方案》打算取消互助储蓄银行执照，全国银行监管局还将取代储蓄机构监理局，承担对联邦发照互助储蓄银行及互助储蓄银行控股公司的监管责任。此外，根据《方案》，美联储和FDIC将维持在监管和规制州发照银行方面的相关职责，全国信用社管理局将维持对信用社的权力。
《方案》规定，全国银行监管局要有效地完成使命，应继承货币监理署和储蓄机构监理局要求提供报告、实行检查、实施和执行审慎要求以及进行全面监管的权力，该局还应被赋予所需要的所有工具、权力和资金、技术以及人力资源，以确保联邦发照银行、分支机构和代表处尽可能受到最强的监管和规制。
2．全国保险办公室
《方案》之所以设立全国保险办公室，主要是因为在过去100多年里，保险主要由美国各州规制，导致统一性的缺乏以及州际和国际竞争的降低，造成低效、产品创新降低及更高的消费者成本。除联邦政府具有法定责任的几个特殊领域，如员工福利保险、恐怖活动风险保险、洪水保险或反洗钱之外，没有常设的联邦机构负责研究和监控保险业。同时，在国际上，美国缺乏一个代表美国保险业的联邦机构，这阻碍了美国在国际上与其他国家处理与保险有关问题的有效性。《方案》考虑到健康的保险业对经济良好运行的重要性和国际保险合作的需要，决定在财政部设立联邦的全国保险办公室。
全国保险办公室应负责监控保险业的所有方面。它应收集信息并负责识别可能导致未来危机的任何规制问题或漏洞，应就其认为应作为一类金融控股公司受到监管的任何保险公司向美联储提出建议。全国保险办公室还应履行美国根据《恐怖风险保险法》的现有责任。根据《方案》，全国保险办公室还将被授权与其他国家一起并在国际保险监管者协会(IAIS)中，更好地代表美国的利益，有权缔结国际协议，并增进保险规制的国际合作。
3．协调SEC与商品期货交易委员会之间的关系
在近几十年里，金融世界发生的最莺要的变化之一就是金融衍生品市场的爆炸性增长与飞速创新，这方面的发展变化多发生在场外衍生品市场。场外衍生品究竟是作为期货，还是作为证券来规制，在美国发生了大量、长期的法律争议。这些争议消耗了规制机构的巨大的资源。同时，期货规制与证券规制具有普遍相同的公共政策目标，即保护投资者、确保市场诚信及增进价格透明度。此外，在商品交易所、证券交易所及场外市场交易的许多工具具有的属性，使这屿工具可以处于SEC和商品期货交易委员会共同规制范围之内。管辖重叠的结果之一，便是经济等效的工具受到了按照不同甚至冲突的规制哲学和法律运行的两个机构的规制，也不必要地限制了市场与交易所之间的竞争。因此，对这两类市场实行的差别规制不再合理。为此，《方案》在维持SEC和商品期货交易委员会作为市场规制机构的现有责任和权力的同时，提出协调期货与证券立法和规制的框架，特别是协调两大机构的规制方法和标准。根据《方案》，商品期货交易委员会和SEC应在2009年9月30日以前向国会完成一份报告，在报告中对相似类型金融工具的现存法律和规章的冲突给予明确。要么解释这些差别为何对实现投资者保护、市场诚信及价格透明度等政策目标是必要的，要么提出修改法律和规章以消除这些差别的建议。如果两个机构在2009年9月30日以前没有达成做出这样的解释和建议的协议，那么，二者之间存在的差别应提交新设的金融服务监督委员会解决，并在其成立后的六个月内向国会报告其建议。
(三)增设消费者金融保护局，对金融消费者实行定向保护监管
《方案》认为，消费者保护是金融体系的一个重要基石，其给公众带来金融市场公平的信心，能够使政策制定者和规制机构维护规制稳定。从长期来看，稳定的规制反过来又能促进增长、效率和创新。所以，《方案》提出对消费者金融保护进行立法、规制和行政改革，以促进透明、简单、公平、责任和消费者在市场上获得金融产品和服务。《方案》在金融消费者保护监管模式上的最突出变化，是设立统一的消费者金融保护局。
消费者金融保护局的权责主要包括：致力于在信贷、储蓄、支付和其他金融产品和服务市场上保护消费者，规制金融产品和服务的提供者，对于保护金融消费者具有广泛的管辖权；唯有消费者金融保护局才具有制定消费者金融保护立法规则的权力．该局还具有通过制定规则填补漏洞的能力；消费者金融保护局具有监管和执法的权力，对其实施立法涵盖的所有的人，包括参保存款机构和原先不受联邦全面监管的其他机构，有权管辖；消费者金融保护局与司法部一道，在联邦法院执行归其管辖的法律；消费者金融保护局有权采取措施，增进有效规制，包括定期地对规章进行审查，成立外部咨询委员会，做好与金融服务监督委员会的协调；消费者金融保护局应与各州协调实施法律的努力；消费者金融保护局还具有能够使其有效履行职能的多种手段；消费者金融保护局要在执法中贯彻执行透明、简单、公平、责任和所有的人获得金融服务的原则。
此外，在金融消费者和投资者保护领域，《方案》还建议赋予联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)以新的权力和资源。以在广泛的领域保护消费者；赋予SEC以新的权力，以保护投资者，改善披露，提高标准，加强执法。
(四)设立金融服务监督委员会，进行监督和协调
《方案》在总结金融危机教训时认为，在导致当前金融危机的岁月里。风险在美国金融体系内可怕地聚集，但金融机构竟毫无觉察。对大型金融机构综合业务运营的监管责任分割在不同的联邦机构，监管责任的分散使得银行和其他参保存款机构的所有人能够挑选监管机关。为此，《方案》提出增进对所有金融机构更有力和一致的规制，类似的金融机构应面对相同的监管和规制标准，没有空缺、漏洞和套利的机会。重要举措就是设立金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council)，以便利在规制与监管机关之间对金融规制政策问题的讨论和分析，从而保障对新兴趋势、潜在的规制漏洞和跨监管机构问题做出一致而知情的应对。
金融服务监督委员会由审慎规制机构组成，成员包括：
1．财政部长，将担任主席；2．联邦储备系统理事会主席；3．全国银行监管局局长；4．消费者金融保护局局长；5．SEC主席；6．商品期货交易委员会主席；7．FDIC主席；8．联邦住宅金融局局长。在财政部具有永久性编制的全职专家，提供委员会为履行职责所需信息和资源。
根据《方案》，金融服务监督委员会应取代总统金融市场工作组(Presidenth Working Group on Financial Markets)，并另外拥有对系统风险和金融规制进行协调的权力和责任。金融服务监督委员会主要职责是：在联邦主要规制机构之间在制定政策和规则、检查、报告要求以及执法行动方面提供信息分享与协调的便利；为讨论跨联邦主要规制机构的问题提供平台；发现规制漏洞，并且就市场发展和可能出现的风险向国会提交年度报告。该委员会还有权就美联储确定一类金融控股公司提出建议，美联储在为一类金融控股公司制定重要的审慎标准，以及在为对金融体系重要的支付、结算、清算体系和活动制定风险管理标准时，应与该委员会商洽。如果美联储与职能规制机构对该体系或活动采取执行行动的必要性无法达成共识，美联储只有在与金融服务监督委员会商洽之后才能采取执行行动，金融服务监督委员会也应尽力调停机构之间的分歧。金融服务监督委员会有权通过在财政部内拥有永久人员编制的秘书处，要求美国任何金融机构提供阶段性报告和其他报告，以评估金融机构参与的金融活动或金融市场对金融稳定构成威胁的程度。对于受联邦规制的机构，该委员会应尽可能依靠其成员们在发挥其规制机构的作用中已经收集的信息，并承担将出现的风险向有权做出应对的规制机构发出提示的责任。
三、美国金融监管模式和机构改革提供的借鉴与存疑
一国对自己监管模式和机构设置的选择，不能脱离自身的传统、面临的问题和具体国情。任何一种监管模式都有其优劣，世界上还没有一种公认的最佳监管模式。美国这次的美国金融监管模式和机构改革，也不例外，有值得我们借鉴的地方，但也有存疑之处。
(一)美国金融监管模式和机构改革提供的借鉴
美国总结金融危机教训而出台的《方案》，为我们加强和改进监管提供了许多有益的思路和借鉴，如加强对金融衍生品、对冲基金和其他私人资本基金的监管，加强对金融消费者和投资者的保护等等，限于篇幅，本文不一一探讨。笔者认为，美国金融监管模式和机构改革的最大亮点之一。就是为了防范和克服系统风险，关注宏观审慎，向功能监管迈出了一大步。如前所述，危机前美国实行的是所谓的伞形监管，美联储虽位居伞顶，但各职能监管机构居于伞骨，对金融控股公司从事不同业务的子公司实行监管，加上美联储对这些子公司的监管受限，因此，伞形监管实质上还是一种混业经营下的分业监管模式，业务混合经营，而监管仍是各自为政。这次金融危机充分暴露出美国监管体制中这种内在矛盾及其危害。《方案》指出规制机关没有在系统的基础上，考虑大型、关联和高杠杆机构倒闭对金融体系和经济造成的伤害。对大型金融机构综合业务运营的监管责任分割在不同的联邦机构。监管责任的分散和对“银行”法律界定存在的漏洞。使得银行和其他参保存款机构的所有人能够挑选监管机关，甚至逃避监管。
为此，《方案》创设了“一类金融控股公司”这一金融机构类别，将对此类金融机构并表监管的权力赋予美联储这一单一机构。美联储对该类金融机构的并表监管延伸至母公司和其所有的附属子公司，而不论其是否已受到规制。同时，为了保障美联储具有对一类金融控股公司监管的权力和责任，《方案》取消了《金融服务业现代化法》限制美联储要求一类金融控股公司的附属子公司和存款附属子公司提交报告，对其检查或实行更高审慎要求的规定。美联储有权要求一类金融控股公司及其已有主要监管机关的附属子公司提交报告并对之实行检查的权力，而且美联储为解决对系统风险的关注，还有权对受规制的一类金融控股公司及其附属子公司施加和执行更严格的审慎标准。此外，这次美国金融改革还扩大了美联储对互助储蓄控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行进行监管的权力，“收编”了SEC在“并表监管实体”，和“受监管投资银行控股公司”项目下对证券经纪／交易商的公司的并表监管。如果《方案》获得美国国会通过，美联储将被打造为系统风险监管者和“超级监管者”，美国将向功能监管大大地迈进一步。
我国金融业在从分业经营向混业经营的过渡过程中，已经产生不少混业经营的金融集团，对这些金融集团的监管也同样存在美国在金融危机发生前所存在的问题。我国在2000年就开始建立中国人民银行、银监会、证监会、保监会“监管联席会议”制度。2003年9月银监会、证监会、保监会领导人还签署了《金融监管分工合作备忘录》，但收效并不显著。如何对从事混业经营的金融集团从事有效监管，一直是困扰我们的难题。美国总结金融危机教训而出台的《方案》为我们提供了重要借鉴。我们可以考虑在保留“三会”由其对各自监管对象进行监管的同时，建立一个具有实质监管权力和责任的超级监管机构，对从事金融混业经营的金融集团实行并表监管，以防范系统风险和实行宏观审慎。在条件进一步成熟后，甚至可以考虑取消“三会”，由单一的监管机构对所有的金融机构进行监管。而无论其法律结构和业务领域如何。这样既可以避免监管的重叠、矛盾及其引起的金融业效率和竞争力的下降，又可以堵塞监管漏洞，有效地防范金融风险和危机。
(二)美国金融监管模式和机构改革存疑之处
美国金融监管模式和机构改革也有存疑之处，最突出地体现在：美联储随着监管权力的扩大，会集货币政策职能和金融监管职能于一身，而货币政策职能与银行监管职能存在冲突。货币政策的目标是充分就业、物价稳定、经济增长等宏观目标，而金融监管则是要防范系统风险，维护金融业安全稳健，保护金融消费者和投资者，提高效率，且金融监管是对微观经济主体活动的监管。如果美联储既要制定宏观货币政策，又要进行金融监管．可能会导致货币政策产生偏向问题，损害到社会公众的利益。此外，美联储集双重职能于一身，权力过大，也容易引起易于受到各种政治力量的影响，导致寻租行为的发生，损害货币政策的独立性和银行监管的有效性的担心。而我国将央行即中国人民银行从具体监管职能中抽身出来，专司货币政策，另设金融监管机构的做法，有助于上述两大职能分离，对此我们应当坚持。
注释:
基金项目：韩龙教授丰持的2008年国家社会科学摹金重点项目：《防范和化解国际金融风险和危机的制度建构研究》(08AJY013)和中华人民共和国司法部2007年国家法治和法学理论研究项目：《金融风险防范法律制度研究——以我国金融业对外开放为重心》(07SFB2046)的阶段件研究成果。
作者简介：戚红梅，苏州大学工健法学院助理研究员、在读博士。
韩龙．彭秀坤，包勇恩译．金融规制改革新基石：重构金融监管与规制[J]．河北法学．2009．(10)．
张承惠，张丽平．美国银行监管的模式、特点及其启示[N]．中国经济时报，2008-0 1-08． |
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戚红梅 苏州大学法学院 博士
2007年6月18日，美国奥巴马政府公布了自上世纪30年代以来美国最彻底、规模最大、影响最广的金融改革方案(以下简称《方案》)，大力加强和改进金融规制与监管。《方案》在多处对美国金融监管模式与机构进行了检讨。例如，《方案》指出：“……规制机构没有将保护整个经济和金融体系视为己任。对银行控股公司的现有规制方法，强调保护附属子银行，而不是对整个机构实行全面规制。投资银行可以选择不同规制机构的不同体制，并籍此逃避杠杆率的充分约束。其他金融机构，如美国国际集团，虽拥有参保的存款机构，但由于这些存款机构根据相关法律在技术上不构成“银行”，因而逃避了对控股公司严格规制的约束。基于对金融危机中相关教训的总结，《方案》提出了对美国金融监管模式与机构进行重大改革的计划。这一改革固然是基于美国的传统和国情，但其改革的有些理念和做法值得我们研究和借鉴。而要把握美国这次金融监管模式与机构改革的变化，宜先考察美国危机爆发前的监管机构设置模式．并进行适当的比较。
一、危机爆发前美国金融监管模式与机构设置美国金融监管模式与机构设置，是随着美国经济、金融和金融规制监管的发展变化而变化的。舍弃对这一漫长发展演变轨迹的冗长追记，仅从1999年美国《金融服务现代化法》正式确立混业经营的金融经营体制之后来看，美国金融监管体制可以概括为以“双线多头”监管为最大特色的伞形金融监管模式。“双线”是指联邦和各州均有金融监管的权力；“多头”是指有多个部门负有监管职责，在联邦一级有美联储、财政部的货币监理署、储蓄机构监理局(Office of Thrift Supervision)、联邦存款保险公司(以下简称FDIC)、证券交易委员会(以下简称SEC)等多个机构，在州一级，50个州也分别设立了自己的金融监管机构。这些机构之间形成横向和纵向交叉的网状监管格局，存在着交叉和重复监管的现象。
双线多头监管在商业银行监管中最为明显。由于历史原因，美国的商业银行分为国民银行(national bank)和州立银行(state bank)。国民银行是依照联邦法律登记注册的银行，州立银行是依照各州法律臀记注册的银行。由于这两种体系并存，因此，法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责，因此，在美国联邦一级就有了联邦的货币监理署、美联储、FDIC等主要监管机构，各州政府也均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制。美国所有的国民银行都是联邦储备体系的成员．而州立银行可自主选择是否成为联储的成员，选择成为联储成员的银行称为州立联储成员银行(state member banks)，否则，即构成州立非联储成员银行。美联储对所有联储成员银行均负有直接的、基本的监管职能。
根据美国法律规定，在美国经营的银行要想吸收存款，必须首先加入存款保险，因此，所有商业银行都是FDIC的被保险人。为保证投保银行乃至整个金融体系的安全和稳健运营，降低风险，FDIC除了进行存款保险以外，兼有金融检查、金融预警的职能，对投保银行实施严格监管。为了防范于未然，各投保银行须定期向FDIC报送报表，无条件地接受其检查，并对在检查中发现的问题采取解决措施。对于出现违规活动的银行，FDIC有权取消其保险资格，并根据问题的严重程度采取接管、清理等措施。
与银行业复杂的双线多头监管相比，证券业和保险业的监管者相对比较单一。证券业主要由SEC监管，主要目标是保护投资者的利益。保险业则主要由州监管机构进行监管，而联邦政府几乎没有介入监管。
1999年美国颁布《金融服务现代化法》，允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，如存贷款、保险承销、证券承销和经纪以及投资银行等。但是金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向美联储申领执照，对集团公司及子公司进行管理。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予了伞型监管者(Umbrella Super—visor)的职能。成为金融控股公司的基本监管者。在伞型监管模式下，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原有的监管模式：在联邦监管层面，对银行类子公司的国民银行由货币监理署、美联储、FDIC等监管，州立联储成员银行由美联储和FDIC监管，州立非联储成员由各州银行监管机构和FDIC监管。SEC、商品期货交易委员会和州保险监管机构对证券、期货和保险子公司分别进行监管。对金融子公司进行监管的监管机构，统称为职能监管者(functional regulators)（注释：“functional regulators”的字面直译是。功能监管者”，但正如本文所述，这些所谓的“功能监管者”实际上是对不同金融机构分别实施监管的不同的监管机关，在性质上属于机构监管，而非功能监管，故为确切起见，本文使用“职能监管者”来取代“功能监管者”。而功能监管是指依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。）。
二、美国金融监管模式与机构设置改革
美国总结这场金融危机教训，在联邦层面对金融监管模式与机构设置的改革主要是：扩大美联储的权力，特别是由其对一级金融控股公司实行并表监管；由现有和增设的职能监管机构对各自职能领域实行职能监管；增设消费者金融保护局，对金融消费者实行定向保护监管；由金融服务监督委员会进行协调和监督。
(一)美联储权力扩大，成为系统风险监管者和“超级监管者”
根据1999年通过的《金融服务现代化法》，美联储虽构成金融控股公司的主要并表监管机构，但美联储对金融控股公司的监管却受到以下主要限制：1.《金融服务现代化法》限制美联储从已有主要监管机关监管的银行控股公司的附属子公司获取信息并对其实施审慎限制的能力。这些已有主要监管机关监管的附属子公司，包括银行和其他参保的存款机构、SEC登记的经纪／交易商、投资顾问和投资公司、受商品期货交易委员会规制的实体以及受州保险监管机关监管的保险公司。美联储仅依靠其他监管机关获得的信息，难以确保这蝗附属子公司的活动不会对金融体系造成过度风险。2．《银行控股公司法》虽要求任何拥有参保存款机构的公司必须注册为银行控股公司，接受美联储的并表监管和规制，并受该法对非银行活动限制的约束，但是，拥有FDIC承保的互助储蓄银行、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司或祖父豁免的存款机构的控股公司，则不要求成为银行控股公司。结果，一些投资银行、保险公司、金融公司、商业银行和其他机构，根据《银行控股公司法》通过拥有不被认为是“银行”的存款机构，能够获得使用联邦安全网的权利，同时避开了美联储对经营活动的限制和较为严厉的并表监管。3．美联储根据《金融服务现代化法》对金融控股公司进行监管时偏重存款子公司。例如，但对于金融控股公司下属的非银行分支机构，美联储一般不能对其进行检查、提出资本金要求或要求其提供报告，除非美联储确定非银行分支机构出现了重大问题，危及其银行类子公司的安全，并且职能监管者无法有效解决这些问题。
这次美国金融改革扩大了美联储的权力，首先是赋予美联储对一类金融控股公司进行并表监管的权力。根据《方案》的规定，一类金融控股公司是指由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成威胁的金融机构。认定该类金融机构主要依据是：该机构倒闭对金融体系和经济造成的影响；该机构规模、杠杆(包括表外风险敞口)以及对短期融资的依赖程度的结合；该机构作为家庭、企业、州政府和当地政府的信贷来源以及作为金融体系流动性来源的关键性。
根据《方案》美联储应具有对一类金融控股公司实行并表监管与规制的权力和责任，而无论其是否拥有参保的存款机构，这些机构都不能通过操纵其法律结构而逃避对其风险活动的监管。美联储对一类金融控股公司的并表监管应扩展至母公司及其所有附属子公司，而不论其是否受到规制，也不论其是美国的，还是外国的。虽然《方案》规定受职能规制的一类金融控股公司的附属子公司，应继续主要由职能规制机构进行监管和规制，但《方案》认为《金融服务业现代化法》阻碍了美联储作为并表监管机构从已有主要监管机关监管的金融控股公司的附属子公司获取信息并对其实施审慎限制的能力。为了保障美联储对一类金融控股公司监管的权力和责任，《方案》取消了《金融服务业现代化法》对美联储要求一类金融控股公司的附属子公司提交报告，对其检查或实行更高审慎要求的限制。因此，美联储有权要求一类金融控股公司及其已有主要监管机关的附属子公司提交报告并对之实行检查的权力，而且美联储为解决对系统风险的关注，还有权对受规制的一类金融控股公司及其附属子公司施加和执行更严格的审慎标准。可见，《方案》欲将美联储打造成为系统风险监管者。
对于为何将对一类金融控股公司并表监管的权力赋予美联储这一单一机构，《方案》给出的答案是，公众有权期待一个明确可寻的机构，而非由多个机构组成的委员会，来负责制定对一类金融控股公司的审慎标准，以保护金融体系和公众不受一类金融控股公司可能倒闭而构成的风险的影响。而如果对一类金融控股公司进行规制的机构是一个由职能监管机构组成的委员会，那么，该委员会对金融体系的需要关注较少，而对这些职能监管机构负责的金融机构的需要关注较多。同时，金融危机清楚地表明，金融控股公司的任何业务链和附属子公司都能够对并表金融机构和金融稳定产生威胁。让单一的附属子公司的职能规制机构负责识别和控制跨附属子公司和业务链的风险，是不合理的。因此，对一类金融控股公司制定审慎标准和监管的最终责任须留给一个单一的规制机构。而且，美联储在原来对所有银行控股公司实施并表监管和规制的基础上，适应金融危机的发展变化，对美国所有主要的商业银行和投资银行的监管和规制已广泛涵盖整个金融机构。
其次，这次美国金融改革还赋予了美联储对互助储蓄控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行(grandfathered“nonbank”banks)进行监管的权力。如前所述，美国的一些机构根据《银行控股公司法》通过拥有不被认为是“银行”的存款机构，在能够获得使用联邦安全网权利的同时，避开了美联储依据《银行控股公司法》实行的活动限制、较为严厉的并表监管与规制以及银行与商业相分离的联邦政策。为此，《方案》提出，将所有的互助储蓄控股公司和工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行的控股公司，都转为银行控股公司，并在并表的基础上接受美联储的充分规制与监管。
此外，美联储监管权力的扩大还体现在：1．美联储“收编”了SEC在“并表监管实体”(CSEs)和“受监管投资银行控股公司”(SIBHCs)项目下对证券经纪／交易商公司的并表监管。寻求由一个美国规制机构并表监管的投资银行机构，应接受美联储的监管和规制。2．美联储获得对金融体系重要的支付、结算、清算系统和对金融体系重要的金融机构活动进行监管的权力，并有权向对金融体系重要的支付、结算、清算系统提供储备银行账户、金融服务和贴现窗口。3．美联储对对冲基金和其他私人资本基金有部分监管的权力，在特别时期还可以接管陷入困境的大金融机构。
当然，美联储权力在这次改革中也有受到限制或削弱之处。例如，美联储在“不寻常和紧迫情形”下向个人、合伙或公司提供信贷的权力受到限制。美国《联邦储备法》第13节第(3)项规定，在“不寻常和紧迫情况”下美联储经五人或五人以上成员投票同意后，可授权一联邦储备银行向任何个人、合伙企业或公司发放贷款。《方案》建议立法修改该项规定，要求联邦储备委员会在“不寻常和紧迫情形”下向个人、合伙或公司提供的任何信贷，都应事先得到财政部部长的书面同意。此外，美联储保护金融消费者的部分监管权力也转由消费者金融保护局分担。
(二)增设职能机构，保留和健全职能监管
如果把1999年美国《金融服务现代化法》通过后对金融控股公司的监管框架看作“伞形”监管的话，那么，美联储位居伞顶，成为金融控股公司的基本监管者，而金融控股公司中的子公司则沿用分业监管模式，由各职能监管者监管。这次美国金融改革在扩大美联储的权力，使之成为系统风险监管者和“超级监管者”的同时。仍然保留并进一步健全了职能监管。《方案》明确规定，“受职能规制(Functionally regulated)的一类金融控股公司的附属子公司和存款附属子公司，应根据情况继续主要由职能规制机构或银行规制机构进行监管和规制。但《方案》认为应谨慎划分新设和现有的联邦金融规制机构之间的管辖界限，以防止任务重叠。每个联邦金融规制机构通常都应具有为完成使命而发布和实施规则的排他的管辖权”。为此，《方案》在联邦一级增设了两个职能监管机构——全国银行监管局(National Bank Supervisor)和全国保险办公室(0伍ee of National Insurance)，各司银行和保险监管之职，并力图协调SEC与商品期货交易委员会之间的关系。
1．全国银行监管局
在美国，除金融控股公司的银行子公司由货币监理署、美联储和FDIC监管之外，联邦互助储蓄银行控股公司由储蓄机构监理局监管，工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行的控股公司则逃避了《银行控股公司法》的规制和美联储的并表监管。《方案》认为，“从最近的金融危机中得到的一个清晰教训就是，负责规制类似金融机构的不同政府机构之间的竞争，导致了金融体系重要部分的规制削弱。多个联邦监管机构并存，能够轻易改变金融机构的执照，导致规制更加薄弱，构成我们监管体系中的一个严重的结构性问题。”《方案》决定把原来对联邦注册的银行机构的分割监管进行整合，将货币监理署与储蓄机构监理局合并，在财政部中设立具有独立地位的全国银行监管局，由该局负责从事国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的执照发放，并负责对所有的联邦发照存款机构和所有外国银行的联邦分支机构及代表处进行审慎监管和规制。而在依《方案》改革前，国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的发照和监管，是由货币监理署负责的。根据《方案》，全国银行监管局将取代货币监理署的审慎监管责任。同时，由于《方案》打算取消互助储蓄银行执照，全国银行监管局还将取代储蓄机构监理局，承担对联邦发照互助储蓄银行及互助储蓄银行控股公司的监管责任。此外，根据《方案》，美联储和FDIC将维持在监管和规制州发照银行方面的相关职责，全国信用社管理局将维持对信用社的权力。
《方案》规定，全国银行监管局要有效地完成使命，应继承货币监理署和储蓄机构监理局要求提供报告、实行检查、实施和执行审慎要求以及进行全面监管的权力，该局还应被赋予所需要的所有工具、权力和资金、技术以及人力资源，以确保联邦发照银行、分支机构和代表处尽可能受到最强的监管和规制。
2．全国保险办公室
《方案》之所以设立全国保险办公室，主要是因为在过去100多年里，保险主要由美国各州规制，导致统一性的缺乏以及州际和国际竞争的降低，造成低效、产品创新降低及更高的消费者成本。除联邦政府具有法定责任的几个特殊领域，如员工福利保险、恐怖活动风险保险、洪水保险或反洗钱之外，没有常设的联邦机构负责研究和监控保险业。同时，在国际上，美国缺乏一个代表美国保险业的联邦机构，这阻碍了美国在国际上与其他国家处理与保险有关问题的有效性。《方案》考虑到健康的保险业对经济良好运行的重要性和国际保险合作的需要，决定在财政部设立联邦的全国保险办公室。
全国保险办公室应负责监控保险业的所有方面。它应收集信息并负责识别可能导致未来危机的任何规制问题或漏洞，应就其认为应作为一类金融控股公司受到监管的任何保险公司向美联储提出建议。全国保险办公室还应履行美国根据《恐怖风险保险法》的现有责任。根据《方案》，全国保险办公室还将被授权与其他国家一起并在国际保险监管者协会(IAIS)中，更好地代表美国的利益，有权缔结国际协议，并增进保险规制的国际合作。
3．协调SEC与商品期货交易委员会之间的关系
在近几十年里，金融世界发生的最莺要的变化之一就是金融衍生品市场的爆炸性增长与飞速创新，这方面的发展变化多发生在场外衍生品市场。场外衍生品究竟是作为期货，还是作为证券来规制，在美国发生了大量、长期的法律争议。这些争议消耗了规制机构的巨大的资源。同时，期货规制与证券规制具有普遍相同的公共政策目标，即保护投资者、确保市场诚信及增进价格透明度。此外，在商品交易所、证券交易所及场外市场交易的许多工具具有的属性，使这屿工具可以处于SEC和商品期货交易委员会共同规制范围之内。管辖重叠的结果之一，便是经济等效的工具受到了按照不同甚至冲突的规制哲学和法律运行的两个机构的规制，也不必要地限制了市场与交易所之间的竞争。因此，对这两类市场实行的差别规制不再合理。为此，《方案》在维持SEC和商品期货交易委员会作为市场规制机构的现有责任和权力的同时，提出协调期货与证券立法和规制的框架，特别是协调两大机构的规制方法和标准。根据《方案》，商品期货交易委员会和SEC应在2009年9月30日以前向国会完成一份报告，在报告中对相似类型金融工具的现存法律和规章的冲突给予明确。要么解释这些差别为何对实现投资者保护、市场诚信及价格透明度等政策目标是必要的，要么提出修改法律和规章以消除这些差别的建议。如果两个机构在2009年9月30日以前没有达成做出这样的解释和建议的协议，那么，二者之间存在的差别应提交新设的金融服务监督委员会解决，并在其成立后的六个月内向国会报告其建议。
(三)增设消费者金融保护局，对金融消费者实行定向保护监管
《方案》认为，消费者保护是金融体系的一个重要基石，其给公众带来金融市场公平的信心，能够使政策制定者和规制机构维护规制稳定。从长期来看，稳定的规制反过来又能促进增长、效率和创新。所以，《方案》提出对消费者金融保护进行立法、规制和行政改革，以促进透明、简单、公平、责任和消费者在市场上获得金融产品和服务。《方案》在金融消费者保护监管模式上的最突出变化，是设立统一的消费者金融保护局。
消费者金融保护局的权责主要包括：致力于在信贷、储蓄、支付和其他金融产品和服务市场上保护消费者，规制金融产品和服务的提供者，对于保护金融消费者具有广泛的管辖权；唯有消费者金融保护局才具有制定消费者金融保护立法规则的权力．该局还具有通过制定规则填补漏洞的能力；消费者金融保护局具有监管和执法的权力，对其实施立法涵盖的所有的人，包括参保存款机构和原先不受联邦全面监管的其他机构，有权管辖；消费者金融保护局与司法部一道，在联邦法院执行归其管辖的法律；消费者金融保护局有权采取措施，增进有效规制，包括定期地对规章进行审查，成立外部咨询委员会，做好与金融服务监督委员会的协调；消费者金融保护局应与各州协调实施法律的努力；消费者金融保护局还具有能够使其有效履行职能的多种手段；消费者金融保护局要在执法中贯彻执行透明、简单、公平、责任和所有的人获得金融服务的原则。
此外，在金融消费者和投资者保护领域，《方案》还建议赋予联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)以新的权力和资源。以在广泛的领域保护消费者；赋予SEC以新的权力，以保护投资者，改善披露，提高标准，加强执法。
(四)设立金融服务监督委员会，进行监督和协调
《方案》在总结金融危机教训时认为，在导致当前金融危机的岁月里。风险在美国金融体系内可怕地聚集，但金融机构竟毫无觉察。对大型金融机构综合业务运营的监管责任分割在不同的联邦机构，监管责任的分散使得银行和其他参保存款机构的所有人能够挑选监管机关。为此，《方案》提出增进对所有金融机构更有力和一致的规制，类似的金融机构应面对相同的监管和规制标准，没有空缺、漏洞和套利的机会。重要举措就是设立金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council)，以便利在规制与监管机关之间对金融规制政策问题的讨论和分析，从而保障对新兴趋势、潜在的规制漏洞和跨监管机构问题做出一致而知情的应对。
金融服务监督委员会由审慎规制机构组成，成员包括：
1．财政部长，将担任主席；2．联邦储备系统理事会主席；3．全国银行监管局局长；4．消费者金融保护局局长；5．SEC主席；6．商品期货交易委员会主席；7．FDIC主席；8．联邦住宅金融局局长。在财政部具有永久性编制的全职专家，提供委员会为履行职责所需信息和资源。
根据《方案》，金融服务监督委员会应取代总统金融市场工作组(Presidenth Working Group on Financial Markets)，并另外拥有对系统风险和金融规制进行协调的权力和责任。金融服务监督委员会主要职责是：在联邦主要规制机构之间在制定政策和规则、检查、报告要求以及执法行动方面提供信息分享与协调的便利；为讨论跨联邦主要规制机构的问题提供平台；发现规制漏洞，并且就市场发展和可能出现的风险向国会提交年度报告。该委员会还有权就美联储确定一类金融控股公司提出建议，美联储在为一类金融控股公司制定重要的审慎标准，以及在为对金融体系重要的支付、结算、清算体系和活动制定风险管理标准时，应与该委员会商洽。如果美联储与职能规制机构对该体系或活动采取执行行动的必要性无法达成共识，美联储只有在与金融服务监督委员会商洽之后才能采取执行行动，金融服务监督委员会也应尽力调停机构之间的分歧。金融服务监督委员会有权通过在财政部内拥有永久人员编制的秘书处，要求美国任何金融机构提供阶段性报告和其他报告，以评估金融机构参与的金融活动或金融市场对金融稳定构成威胁的程度。对于受联邦规制的机构，该委员会应尽可能依靠其成员们在发挥其规制机构的作用中已经收集的信息，并承担将出现的风险向有权做出应对的规制机构发出提示的责任。
三、美国金融监管模式和机构改革提供的借鉴与存疑
一国对自己监管模式和机构设置的选择，不能脱离自身的传统、面临的问题和具体国情。任何一种监管模式都有其优劣，世界上还没有一种公认的最佳监管模式。美国这次的美国金融监管模式和机构改革，也不例外，有值得我们借鉴的地方，但也有存疑之处。
(一)美国金融监管模式和机构改革提供的借鉴
美国总结金融危机教训而出台的《方案》，为我们加强和改进监管提供了许多有益的思路和借鉴，如加强对金融衍生品、对冲基金和其他私人资本基金的监管，加强对金融消费者和投资者的保护等等，限于篇幅，本文不一一探讨。笔者认为，美国金融监管模式和机构改革的最大亮点之一。就是为了防范和克服系统风险，关注宏观审慎，向功能监管迈出了一大步。如前所述，危机前美国实行的是所谓的伞形监管，美联储虽位居伞顶，但各职能监管机构居于伞骨，对金融控股公司从事不同业务的子公司实行监管，加上美联储对这些子公司的监管受限，因此，伞形监管实质上还是一种混业经营下的分业监管模式，业务混合经营，而监管仍是各自为政。这次金融危机充分暴露出美国监管体制中这种内在矛盾及其危害。《方案》指出规制机关没有在系统的基础上，考虑大型、关联和高杠杆机构倒闭对金融体系和经济造成的伤害。对大型金融机构综合业务运营的监管责任分割在不同的联邦机构。监管责任的分散和对“银行”法律界定存在的漏洞。使得银行和其他参保存款机构的所有人能够挑选监管机关，甚至逃避监管。
为此，《方案》创设了“一类金融控股公司”这一金融机构类别，将对此类金融机构并表监管的权力赋予美联储这一单一机构。美联储对该类金融机构的并表监管延伸至母公司和其所有的附属子公司，而不论其是否已受到规制。同时，为了保障美联储具有对一类金融控股公司监管的权力和责任，《方案》取消了《金融服务业现代化法》限制美联储要求一类金融控股公司的附属子公司和存款附属子公司提交报告，对其检查或实行更高审慎要求的规定。美联储有权要求一类金融控股公司及其已有主要监管机关的附属子公司提交报告并对之实行检查的权力，而且美联储为解决对系统风险的关注，还有权对受规制的一类金融控股公司及其附属子公司施加和执行更严格的审慎标准。此外，这次美国金融改革还扩大了美联储对互助储蓄控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行进行监管的权力，“收编”了SEC在“并表监管实体”，和“受监管投资银行控股公司”项目下对证券经纪／交易商的公司的并表监管。如果《方案》获得美国国会通过，美联储将被打造为系统风险监管者和“超级监管者”，美国将向功能监管大大地迈进一步。
我国金融业在从分业经营向混业经营的过渡过程中，已经产生不少混业经营的金融集团，对这些金融集团的监管也同样存在美国在金融危机发生前所存在的问题。我国在2000年就开始建立中国人民银行、银监会、证监会、保监会“监管联席会议”制度。2003年9月银监会、证监会、保监会领导人还签署了《金融监管分工合作备忘录》，但收效并不显著。如何对从事混业经营的金融集团从事有效监管，一直是困扰我们的难题。美国总结金融危机教训而出台的《方案》为我们提供了重要借鉴。我们可以考虑在保留“三会”由其对各自监管对象进行监管的同时，建立一个具有实质监管权力和责任的超级监管机构，对从事金融混业经营的金融集团实行并表监管，以防范系统风险和实行宏观审慎。在条件进一步成熟后，甚至可以考虑取消“三会”，由单一的监管机构对所有的金融机构进行监管。而无论其法律结构和业务领域如何。这样既可以避免监管的重叠、矛盾及其引起的金融业效率和竞争力的下降，又可以堵塞监管漏洞，有效地防范金融风险和危机。
(二)美国金融监管模式和机构改革存疑之处
美国金融监管模式和机构改革也有存疑之处，最突出地体现在：美联储随着监管权力的扩大，会集货币政策职能和金融监管职能于一身，而货币政策职能与银行监管职能存在冲突。货币政策的目标是充分就业、物价稳定、经济增长等宏观目标，而金融监管则是要防范系统风险，维护金融业安全稳健，保护金融消费者和投资者，提高效率，且金融监管是对微观经济主体活动的监管。如果美联储既要制定宏观货币政策，又要进行金融监管．可能会导致货币政策产生偏向问题，损害到社会公众的利益。此外，美联储集双重职能于一身，权力过大，也容易引起易于受到各种政治力量的影响，导致寻租行为的发生，损害货币政策的独立性和银行监管的有效性的担心。而我国将央行即中国人民银行从具体监管职能中抽身出来，专司货币政策，另设金融监管机构的做法，有助于上述两大职能分离，对此我们应当坚持。
注释:
基金项目：韩龙教授丰持的2008年国家社会科学摹金重点项目：《防范和化解国际金融风险和危机的制度建构研究》(08AJY013)和中华人民共和国司法部2007年国家法治和法学理论研究项目：《金融风险防范法律制度研究——以我国金融业对外开放为重心》(07SFB2046)的阶段件研究成果。
作者简介：戚红梅，苏州大学工健法学院助理研究员、在读博士。
韩龙．彭秀坤，包勇恩译．金融规制改革新基石：重构金融监管与规制[J]．河北法学．2009．(10)．
张承惠，张丽平．美国银行监管的模式、特点及其启示[N]．中国经济时报，2008-0 1-08．
