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姚海放 中国人民大学法学院
近年来，宏观调控的话题日益热门， 然则宏观调控实践不尽如人意：政府出台一系列政策措施调控房地产市场，而各地房价依然居高不下；各部门在物价快速上涨时的各项政策和举措，并未缓解食品、建材、能源等价格的快速增长。上述种种现象，既暴露我们对宏观调控措施选择和调控时机等具体事项的判断问题，也反映理论上对宏观调控认识的不足。在法学研究中，学者广泛探讨宏观调控合法性、程序、可诉性等话题，但对政府经济行为的宏观调控问题鲜有论述，本文就从此角度阐述宏观调控的几个问题。
一、宏观调控及政府经济行为之必要性
目前经济法学界对宏观调控法的定义及调控对象存在两种不同的认识。一种观点认为宏观调控法“是适应社会主义市场经济发展的客观要求和国家管理经济职能需要而产生调整中央政府与地方政府之间、各级政府与政府部门之间，以及政府与经济主体之间因实施国家宏观调控而形成的具体经济关系的法律规范体系。”另一种观点认为“宏观调控法律关系是指由经济法调整的因调控主体与相对方之间对国家经济生活进行宏观调控而产生的具有经济法上的权利义务内容的宏观经济管理关系。（注：宏观调控法律关系的相对人是指与调控主体相对应的作为经济管理对象的市场主体，包括从事经济活动的公民、法人或其他社会组织。）”两者的差异在于：宏观调控的对象，或称为受控主体，是仅包括作为相对人的“公民、法人或其他组织”还是应当包括“政府及其部门”？ 作者认为，我国宏观调控的定义及调控对象中，应当也必须包含“政府及其部门”，否则宏观调控对象范围不全，调控效果也会受到影响，其理由如下：
（一） 宏观调控的必要性
对宏观调控正当性的认识，导源于对“市场与计划”的理论研究与历史实践。其过程在理论上表现为自亚当·斯密为代表的古典自由主义经济学，转向以凯恩斯为代表的政府干预经济学，再回归到自由主义与宏观调控相结合的“新自由主义经济学”，自1990 年后又出现了以国家干预为基础的“现代主流经济学新综合”或称“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”。在实践中，奉行经济自由的市场经济在20 世纪30 年代之前一直占据主导，而1929 年到1933 年经济危机促成了以罗斯福新政为代表的国家干预经济实践，1973 年由石油危机引发的经济危机重启人们对自由市场经济的努力。总之，数百年来各个国家都在“市场与国家”的两个维度之间不断调试资源配置的最佳方式，在不同历史时期和社会背景中表现出更多一点的“市场因素”或“国家因素”。时至今日，无论是从凯恩斯主义分支的“新剑桥学派”、“新古典综合学派”，还是秉承自由主义思想的“新自由主义学派”，都承认国家干预经济的必要性。即使是新自由主义者哈耶克在其最重要的著作《通往奴役之路》中也承认国家干预的必要：“成功地将竞争用作社会组织的原则，就排除了对经济生活的某种形式的强制性干预，但它承认有时会有助于其运作的其他形式的强制性干预，甚至还必须某种形式的政府行为。”“创造条件使竞争尽可能有效，在不能行之有效的地方给竞争提供补充，提供那些用亚当·斯密的话来说‘虽则能够在最高的程序上有利于一个伟大的社会，但却具有这一性质，即对任何个人或少数人来说，利润不足以补偿耗费’的服务，这些任务实际上都为国家提供了广阔的和无可置疑的活动领域。”
在诸多国家干预经济的手段中，宏观调控被认为是较好地与市场经济契合的措施。一方面，宏观调控仍是以承认市场作为资源配置首要手段为前提，学者归纳宏观调控法基本原则时首先就倡导“尊重市场原则”；另一方面，宏观调控也摒弃以行政命令为主导的计划经济模式，强调从“行政干预”到“依法调控”转变。宏观调控的目标可以表述为“实现经济总量基本平衡，促进经济结构优化??引导国民经济持续、快速、健康发展。”
（二） 对政府及其经济行为的认识
政府作为国家的公共机构，基本职能之一为“组织和执行公共物品的供给”。目前，我国加强现代公共政府建设，一方面加快行政管理体制改革，从管理型政府向服务型政府转变； 另一方面深化财政体制改革，完善公共财政体系。但从传统的管理型政府向现代公共政府的转变，也不能完全无视政府从事经济行为的现实。理论上，公共政府转型要求政府提供公共物品，但交通、通讯等基础设施或“灯塔”产品的提供，即使限制在最狭义的“公共”范围内，也必然会对国民经济产生影响。实践中，我国自古沿袭的官工官商传统，建国后大规模举办国有企业直接经营、控制经济事业的实践，都对现阶段公共政府转型中政府继续从事经济行为存在事实上的影响。即使“国有（政府控制）企业退出竞争性领域”，也并不意味着国有经济一刀切式的退出，而是应当遵照市场规律而逐步从竞争性领域退减。应当客观地承认，政府在现阶段我国国民经济发展中继续扮演着重要的角色，宏观调控要达到“国民经济持续、快速、健康发展”目标，就决不能忽视甚至否认政府经济行为的存在。
学术界中流传着对“大市场、小政府”观念的推崇，这对处于改革进程中的中国是必要的。但如果从此观点推论出“政府不得从事经济行为”，则过于极端。现阶段，我国政府仍应积极参与经济活动，从事政府经济行为，只不过参与方式应当有所转变，其理由如下：
第一，“大市场、小政府”的渊源并未否认政府经济行为。导源于古典自由主义经济学中“大政府、小市场”观念，要求自由资本主义时期的国家奉行“夜警”职能，这是“很久以前的传说”。姑且不论各个国家对土地、税收等方面的严格控制，即使在自由资本主义时期的英国，也依然存在以东印度公司为代表的一批皇家特许公司（企业）。时至今日，规划、竞争政策、产业政策等手段在资本主义国家中成为政府调控经济的惯用手段，实用主义指导下的政府职能大大突破“夜警”范畴。这些实践在观念上突破了“大市场、小政府”的约束，为政府经济行为的正当性增添了时代证明。
第二，我国历来有政府经济行为的传统。“政权直接从事生产、流通、服务等活动的历史悠久，并非始自近现代的资本主义和社会主义。由国家政权控制、管理的工商业或曰‘官工、官商’，在中国古代就颇为发达，并有细密的成文规定。此项‘中国特色’，当为中原地区的原始公有制在国家起源时瓦解得不彻底，所谓亚细亚生产方式及其残余影响得以长期延续的结果。” 建国后我国实行高度集中的计划经济，政府通过行政指令全面主宰经济活动，整个社会成为生产的大工厂，各个企业的经济活动都是在政府直接指令下完成的。经历经济体制转轨和建立社会主义市场经济过程，我国并不能嘎然摆脱历史与传统的巨大惯性，实践中仍然存在着大量政府经济行为。一方面，即使是市场经济也并非完全排斥政府经济行为，而强调要将政府经济行为纳入市场、法治轨道。另一方面，“把属于市场的归还市场”，也并非是一刀切式的放任自流，“归还”的过程仍然要遵循市场的规律，因此转型时期的中国仍要直面政府经济行为。
第三，我国地区经济发展不平衡的社会现实，也需要政府经济行为。我国长期封建历史总体上是一个不断集权的过程，建国后经历大一统的国有制和高度集中的计划经济体制，民众自治与自我组织能力羸弱。各地之间经济社会发展不平衡状况，如完全通过民众自发力量达到均衡状态，需要一个长期过程； 各地方政府在政绩、民意等因素刺激下，通过招商引资、产业转移等方式，积极参与多种经济活动。
此外，国际竞争也越来越表现为以国家经济政策和经济行为为主的竞争。此种情形早在19 世纪末的欧洲，以德国为代表，在对竞争抑或保护卡特尔的反复中已有突出表现； 在二战以后更为明显。有学者提出21 世纪的竞争是民族国家的经济政策、法治环境的竞争，全球化条件下，要求政府跟老百姓、跟企业“捆绑”在一起竞争、打拼。
二、对政府经济行为宏观调控的法理问题
宏观调控是为完善市场机制而采取的一种补充性的资源配置方式，其目标是为“国民经济持续、快速、健康发展”； 政府经济行为的实践，是国民经济的重要组成部分，理所应当成为宏观调控的对象之一。然则，在宏观调控法律关系中，以政府为代表的国家政权是调控主体； 政府经济行为又是宏观调控对象，是否会导致自我调控，或政府在宏观调控法律关系中“既是裁判员又是运动员”？
通常国人对政权的理解，是以人民政府为代表的； 政府在民众心目中一体出现，并不区分中央、地方政府或其部门。但在宏观调控及其法律关系研究中，首先应当认识到：政权并非一个主体，而是一个体系，是由众多国家机关组成。中央政府、地方政府、政府各部门，既有相互之间的紧密联系而组成政权体系中的重要部分，又是相对独立的公法人主体。这种相对独立性理论上应表现为：第一，机构人员独立，按照机构设置三定方案及公务员编制的框架范围，自主决定本机构的人员。第二，财产权利独立，以财政为基础，“一级政权、一级财政、一级所有权”作为基本原则，建立中央与地方分别所有的国家所有制。第三，责任独立，以“自己责任、过错责任”为基本原则，由各级政府及其部门承担相应法律、政治责任。
在政府体系中，中央政府、各地方政府及政府部门一方面共同服从中央领导，组成政府的“体系”；另一方面，其都是相对独立的公法人主体，就应当承认“政府体系不是铁板一块”，应当承认各主体的独立利益诉求和行为动力。这一点在现阶段地方政府的经济行为实践中表现地尤为明显。
转型时期的地方政府从事经济行为的欲望非常强烈，这与我国政治体制存在紧密关系。目前，我国地方政府主导事业具有多重目标性，如地方社会福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的满意程度等； 地方官员的升迁取决于党委和上级政府的满意程度，人民代表大会通常履行官员升迁的程序性要求。这种体制安排中，经济发展成为考核官员的最重要指标：只有维持不断增长的经济指标，才能保障领导认可、群众满意，也才能保障政府及其工作人员的自身利益。同时，经济指标考核在地方政府主导的诸事业目标中最为直接明了，而“地方社会福利最大化”等目标不易评价。由此，政府“上下”一拍即合，决意以经济指标作为主要官员的考量标准。地方官员的现实选择可能是想尽一切办法提高地方经济增长速度，也可能是虚高当地经济发展指标。无论何种选择，通过项目建设增加固定资产投资、培植特色产业和保护龙头企业以增加税收收入、甚至为完成当年需要的经济指标与企业协商提前纳税，等等行为，都直接影响国民经济的整体运行。
类似的情形也同样存在于政府各部门：酝酿已久的“燃油税”改革方案一直难以推进，主要问题并非技术方面的困难，而是涉及交通部门的利益，更重要的是上百万公路收费人员的就业安置问题；新颁布的《城乡规划法》，将建设规划由原《城市规划法》规定城市范围，拓展到乡镇、村庄规划，一方面是适应我国城乡发展需求的改革，另一方面也实质上拓展了建设部门的职能与权力。实践中出现的“多龙治水”的问题，从本质上表达了各个政府部门的独立利益诉求。近期中央酝酿的大部制改革方案，也是在肯定现有政府部门具有独立利益的认识下，为避免因职能交叉出现过度管制或管制不足而进行的努力。
种种现实表明：如继续简单认为“各级政府及其部门是一个高度统一的整体”，而否认其各自独立的利益诉求，进而否认其独立的主体与责任，不仅与事实不符，而且难以在理论上自圆其说进而指导实践。只有认识到“政权是一个既统一，各部分又相对独立的体系”，才能从法理上解释政府在宏观调控中“既是裁判员又是运动员”的角色扮演。
三、宏观调控下的政府经济行为博弈
各级政府及其各部门相对独立并具有各自的利益诉求，其对宏观调控的必然反应是：根据各自的利益诉求，竭尽所能影响宏观调控政策的制定与执行，以避免宏观调控政策对其产生的不利影响。更有甚者，大企业、政府及其部门利用其系统的资源，“俘获管制机构”的事例普遍存在于各国实践之中。“那些原先创设出来服务公众的管制机构，多半为那些被管制机构服务??人们开始认识到特别是那些保守的经济管制机构，已经变得倾向于成为其试图管制行业的保护者。” 如此，在某项宏观调控措施的制定及实施过程中，就会形成宏观调控机关、受调控的各级政府及其部门、普通商事企业及民众之间复杂的博弈，直接或间接地影响着宏观调控措施的效果。只有对宏观调控下各类主体的行为选择有清晰的认识，才能通过利益引导等机制更好地实现宏观调控措施的效果。
（一） 宏观调控主体与受控主体
宏观调控常被称为“国家宏观调控”，并以政府笼统地作为宏观调控主体身份出现。但事实上，并不是任何一级政府及其部门都能成为宏观调控主体。通常理论中预设，“宏观调控的主体主要是一个国家的中央经济管理机关，具有高层次性、专业性”，是“高效率的权威机构”，“重在维护社会经济总体效益和国家与社会的公共利益”。而受控主体通常预设为被动地接受宏观调控政策，能按照宏观调控措施引导理性选择行为方式。对调控主体与受控主体的此种理论预设，至少在三方面与实践不符而产生失灵情形。
第一，理论预设作为宏观调控主体的经济管理机关具有高层次性、高效率和专业性，能够根据实践情况作出英明决策。人们通常认为政府汇集了智囊，享有充分信息，掌握强力资源，能明智地制定并实施宏观调控措施。然则实践一再提醒：宏观调控措施往往对经济生活产生“牵一发而动全身”的连锁影响，调控主体不可能享有完全信息； 调控过程也非静态博弈，而是与受控主体之间连续不断博弈的过程。作为调控主体的经济管理机关并非“全知全能”和“先知先觉”，相反，在某些情况下，迫于政府机关的行政程序等方面因素限制，而显得有些“反应迟钝”。因此，宏观调控主体不可能开出“药到病除”式的药方，而必须与受控主体在不断博弈过程中调试政策。
第二，理论预设宏观调控主体完全“维护社会经济总体效益和国家与社会公共利益”； 但调控主体自身利益及受控主体的反作用两项因素导致实践与上述预设之间的偏离。美国经济学家施蒂格勒于1971 年提出了“管制俘虏理论”；实践中，即使在法治比较发达国家，管制机构“被俘虏”的情形也屡见不鲜。例如，创设于1887 年以“保护消费者和铁路企业，避免价格歧视和费率战”为宗旨的美国州际商业委员会（ Interstate Commerce Commission ，ICC），“变成了运输行业的俘虏。它制造垄断、减少竞争、制定高费率以掩盖低效能企业的费用，而非规制运输行业避免垄断和价格上涨。”此外，宏观调控主体通常会在政策制定及执行过程中“顺带考虑”增加其自身利益，最低限度也是不能损及到其现有的自身利益。
第三，理论预设受控主体是被动接受调控措施。但现实是，形形色色的利益集团，在调控主体的政策制定及执行过程中，通过各种机会与渠道，不断影响甚至阻挠宏观调控措施。此种情形不仅在宏观调控中存在，在各国的竞争政策制定过程中也突出表现，如格伯尔教授在回顾一战前德国卡特尔立法过程中指出：“主张卡特尔立法的政治力量不但受到这些制度和思想弱点的阻碍，也受到俾斯麦在重工业、大地主和官僚之间结成的同盟的反对。代表着卡特尔化的工业界，尤其是重工业和‘大’农业政党，组织良好，势力强大，矢志不渝地阻止卡特尔法，官僚则在卡特尔问题上为他们提供了关键性的支持。”此外，“受控主体的信息与智慧不如调控主体”等机械认识，也帮助形成“受控主体被动接受调控”的认识，从而妨碍对宏观调控效果的预期。
（二） 中央政府及其部门
1.宏观调控与财产保护
中央政府及其部门是典型的宏观调控主体。然则，在宏观调控实践中，中央政府及其部门追求的多重职能目标可能与宏观调控措施发生冲突。现阶段此类冲突较多地表现为宏观调控措施与财产保护目标之间的冲突。通常认为，“政府的首要职能是保护产权，特别是财产所有权”，但近年来我国某些政府部门在制定实施宏观调控政策过程中并未遵循保护财产规律，仍然延续着计划经济时代行政命令式的宏观调控措施执行方式，结果影响宏观调控措施效果。
例如，旨在实现教育产业升级和教育资源合理配置为目标的高校合并，在盲目追求高校规模的合并高潮中，忽视不同层级政权（中央、省、市级财政） 对高校建设的投资，在一纸命令下进行的高校合并，并未遵循“谁投资谁享有”的财产权基本规则，事实上破坏了教育生产力。
又如，有关部委为保障煤炭生产安全，出台措施“整顿关闭非法和不具备安全生产条件”的煤矿是应当的； 同时文件中还强调“不符合国家煤炭产业政策、布局不合理、破坏资源、污染环境的煤矿”的整顿关闭，就可能引发一些问题。我国发改委等部门出于安全生产的考虑，要求在2007 年以前关闭年产3 万吨以下规模的小煤矿，在“十一五”期间停止审批年产30 万吨以下的煤矿项目，并停建已经审批的3 万吨以下小煤矿。该项措施引发煤矿主（投资人） 三类不同反应：第一，对已经审批但需要停建的3 万吨以下煤矿主，抱怨国家政策变动不居，自身对小煤矿的巨大投入打了“水漂”； 第二，对需要立即关闭的正开工的3 万吨以下小煤矿，在关闭之前疯狂采掘，超负荷地违规生产以捞取更多利润；第三，对3 万吨以上30 万吨以下煤矿主，风闻“国家不再审批30 万吨以下煤矿”后，担心国家政策进一步调控30 万吨以下煤矿，一方面抓紧煤炭开采获取利益，另一方面减少对煤炭企业的投入，特别是安全生产等投入，避免将来煤矿关闭时的“更大损失”。更有甚者，由于整顿关闭的煤矿“布局不合理、破坏资源”的标准具有一定的含糊性，给需要整顿关闭的小煤窑主向政府寻租的机会。地方政府在税收收入、能源保障、相关产业发展等因素综合考虑下，对此类煤窑的放任，也使得需整顿关闭的小煤矿在“资源整合”的名义下重生。事实上，我国目前小煤矿安全事故高发、非法违规小煤矿屡关不止的原因，部分地存在于中央部委仍然沿用命令式调控方式，在未遵循财产规律、监管力度不足的情形下，关停整顿小煤矿的控制措施实行效果可想而知。
2.中央调控的差异性方法
在重申强调“宏观调控应当更多用利益引导方式，而避免单一行政命令方式”的同时，在宏观调控的方法上也应有所调整。当下，中央调控部门出台某项调控措施，往往一厢情愿地认为该项措施能按照政权层级分解任务、在各级贯彻落实； 但有些调控措施忽视地区差异，最终影响措施执行效果。例如，建设部门在《城乡规划法》通过后要求加快乡镇农村建设规划、水利部门要求各地对“病险水库”进行除险加固、农业部门扶持地方发展特色农业产业等措施，惯常采用计划进度、要求地方财政配套资金等方法，保障地方对该项调控事业的积极性与贯彻落实。但实践中由于各地财政能力、基础条件等因素的不同，中央调控采用一刀切式的政策措施，所需推进的事业就可能发生“半截子工程”、草草收场等情况，影响宏观政策的具体落实。
为避免此种情形，中央宏观调控政策制定时应充分调研，更多考虑地区之间的差异性。尽管对地区差异性的考虑极大增加政策制定部门的工作量，但如能更加切合调控对象的实际，发挥调控措施的作用，则也值得。同时，也正是此种调控对象的差异性，导致宏观调控政策或法律在表现形式上具有了灵活性和“变动性”特征。
（三） 地方政府的双重角色
地方政府根据其所处政权层级不同，在宏观调控关系中的角色也有所区别。通常，较高层级（省、自治区和直辖市） 政府更多作为宏观调控政策的贯彻者，而较低层级（区、县或市） 政府更多作为地方经济的全面推动者，接受宏观调控措施引导。当然，此种角色定位也并非绝对，地方政府往往在宏观政策的执行与受规制这两方面寻求自身的平衡。
作为宏观调控政策措施贯彻执行者的地方政府，通常只需按照上级布置完成任务，发挥其自身主动性的余地不大，通常需考虑保障宏观调控措施落实的人员、资金落实。
作为受控主体的角色，各地方政府在发展地方经济的宏图中，充分展现了“远交近攻、合纵连横”的战国局面。一方面，地方政府之间存在着多种形式的合作与交流，如产业转移合作成为地方政府间合作双赢的典范，既为中西部地区招商引资的重要渠道，也为东部地区逐步削减夕阳产业和劳动密集型产业，从而实现产业更新换代奠定基础。另一方面，地方政府间也存在着相互的竞争关系，有限的产业及优质企业是各地争夺的重要内容，地方政府在政策层面展开竞争吸引并保护本地方企业的利益，诸如优惠的土地使用价格、便利的办证手续等，甚至不惜违法，如违反税法而擅自给予税收优惠或减免、利用行政权力搞地区封锁等垄断行为。
地方政府之间的经济合作与竞争，是整个市场经济的有机组成部分，必然促进经济的发展与繁荣。同时，地方政府的经济合作与竞争，直接或间接推动地方经济发展，其行为也必然接受包括规划、产业政策、竞争政策等方式在内的宏观调控措施的约束。
注释:
宏观调控的话题在经济学、法学等理论界一直是研究的热门。自1992 年确立社会主义市场经济体制后，宏观调控也成为政策文件中的重要内容。党的十七大报告强调：“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”近几年中央经济工作会议每年强调宏观调控，2007 年中央经济工作会议确定2008 年八项任务中的第一项为“宏观调控”。
徐孟洲：《略论宏观经济调控法》，载《法学家》1994 年第4 期。
刘剑文、杨君佐：《关于宏观调控的经济法问题》，载《法制与社会发展》2000 年第4 期。
参见傅殷才、颜鹏飞：《自由经营还是国家干预——西方两大经济思维概论》，经济科学出版社1995 年版，第365 —367 页。
各经济学流派对市场机制和国家干预的不同观点的简明比较，见胡代光、厉以宁编著：《当代资产阶级经济学主要流派》，商务印书馆1982 年版，第24 页附表二。
见哈耶克著：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997 年版，第41 —43 页。
王全兴、管斌著：《宏观调控法论纲》，载《首都师范大学学报》（社会科学版） 2002 年第3 期。
参见陈乃新、刘瑛、刘芳著：《加强经济立法 完善宏观调控——从经济法角度评说20 世纪90 年代中国两次宏观调控的成功与不足》，载北京市法学会经济法学研究会编：《宏观经济法制文集》，2001 年，第61 页。
见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标纲要》。
英国东印度公司于1600 年获得伊丽莎白女王颁发为期15 年的法人公司特许状（The Register of Letters etc. of Governor and Company of Merchants of London Trading into the East Indies） ，此后还陆续获得过克伦威尔（1657 年） 、查尔斯二世（1661 年） 、1698 年的特许状，可被认为“英国皇家贸易公司”。类似性质的公司在英国还有非洲公司、王立渔业公司、哈得逊湾公司等。参见[日] 大■久雄著：《股份公司发展史论》，中国人民大学出版社2002 年版，第391 页以下。
史际春著：《关于行政和经济法治的完善》，载史际春、袁达松主编：《经济法学评论》（第七卷） ，中国法制出版社2007 年版，第248 页。
易中天著：《帝国的终结——中国古代政治制度批判》，复旦大学出版社2007 年版，第43 页以下。
参见[美] 戴维?J?格伯尔著：《二十世纪欧洲的法律与竞争》，中国社会科学出版社2004 年版，第83 页以下。
史际春、邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998 年版，第5 页。
通常认为国家权力机关（人民代表大会） 通过财政、规划等方式进行宏观调控，行政机关（政府） 可以通过产业政策、竞争政策、财税金融措施进行宏观调控。司法机关直接进行宏观调控的可能性较小，但也不排除司法机关对宏观调控介入的可能性，可参见鲁篱著：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006 年第6 期。
史际春、姚海放著：《国有制革新的理论与实践》，载《华东政法学院学报》2005 年第1 期。
史际春著：《论规划如何法治》，载史际春、袁达松主编：《经济法学评论》（第七卷） ，中国法制出版社2007 年版，第61 页。
上海市水行政管理中就出现过“九龙治水”的局面：水利局：水行政管理； 公用事业管理局：供水及城市规划区地下水开发和利用管理； 市政工程管理局：排水与污水处理及市政公用防汛墙与驳岸等建设和管理； 农委：农田水利管理； 地矿局：地下水管理； 环保局：水污染治理； 海洋局：海洋水资源管理； 港务局：水上航道建设与管理； 内航处：内河航运水道管理。见周泓洋著：《“一龙”治水胜“九龙”》，载《人民日报》2001 年2 月19 日。
Douglas Caddy ，Legislative Trends in Insurance Regulation ，Texas A&M University Press ，1986 ，p9.
王全兴、管斌著：《宏观调控法论纲》，载首都师范大学学报（社会科学版） 2002 年第3 期。
漆多俊著：《宏观调控法研究》，载《法商研究》1999 年第2 期。
William Proxmire ，The Fleecing of America ，Boston ：Houghton Mifflin ，1980 ，p94.
[美] 戴维?J?格伯尔著：《二十世纪欧洲的法律与竞争》，中国社会科学出版社2004 年版，第132 页。樊纲著：《作为公共机构的政府职能》，载《市场逻辑与国家观念》，生活?读书?新知三联书店1995 年版，第18 页。
《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》，国办发〔2006〕82 号；《国家停止审批30万吨/ 年以下煤矿项目》，国家发改委网站，http ：/ / nyj.ndrc.gov.cn/ nydx/ t20061110 - 92796.htm ；《能源产业结构调整指导目录》，http ：/ /nyj.ndrc.gov.cn/ zywx/ t20051229 - 55156.htm1.（2008 年2 月24 日查询）
卢炯星著：《建立和完善我国宏观经济法的法律体系》，载《政法论坛》2001 年第2 期。
出处:《法学家》2008年第3期 |
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姚海放 中国人民大学法学院
近年来，宏观调控的话题日益热门， 然则宏观调控实践不尽如人意：政府出台一系列政策措施调控房地产市场，而各地房价依然居高不下；各部门在物价快速上涨时的各项政策和举措，并未缓解食品、建材、能源等价格的快速增长。上述种种现象，既暴露我们对宏观调控措施选择和调控时机等具体事项的判断问题，也反映理论上对宏观调控认识的不足。在法学研究中，学者广泛探讨宏观调控合法性、程序、可诉性等话题，但对政府经济行为的宏观调控问题鲜有论述，本文就从此角度阐述宏观调控的几个问题。
一、宏观调控及政府经济行为之必要性
目前经济法学界对宏观调控法的定义及调控对象存在两种不同的认识。一种观点认为宏观调控法“是适应社会主义市场经济发展的客观要求和国家管理经济职能需要而产生调整中央政府与地方政府之间、各级政府与政府部门之间，以及政府与经济主体之间因实施国家宏观调控而形成的具体经济关系的法律规范体系。”另一种观点认为“宏观调控法律关系是指由经济法调整的因调控主体与相对方之间对国家经济生活进行宏观调控而产生的具有经济法上的权利义务内容的宏观经济管理关系。（注：宏观调控法律关系的相对人是指与调控主体相对应的作为经济管理对象的市场主体，包括从事经济活动的公民、法人或其他社会组织。）”两者的差异在于：宏观调控的对象，或称为受控主体，是仅包括作为相对人的“公民、法人或其他组织”还是应当包括“政府及其部门”？ 作者认为，我国宏观调控的定义及调控对象中，应当也必须包含“政府及其部门”，否则宏观调控对象范围不全，调控效果也会受到影响，其理由如下：
（一） 宏观调控的必要性
对宏观调控正当性的认识，导源于对“市场与计划”的理论研究与历史实践。其过程在理论上表现为自亚当·斯密为代表的古典自由主义经济学，转向以凯恩斯为代表的政府干预经济学，再回归到自由主义与宏观调控相结合的“新自由主义经济学”，自1990 年后又出现了以国家干预为基础的“现代主流经济学新综合”或称“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”。在实践中，奉行经济自由的市场经济在20 世纪30 年代之前一直占据主导，而1929 年到1933 年经济危机促成了以罗斯福新政为代表的国家干预经济实践，1973 年由石油危机引发的经济危机重启人们对自由市场经济的努力。总之，数百年来各个国家都在“市场与国家”的两个维度之间不断调试资源配置的最佳方式，在不同历史时期和社会背景中表现出更多一点的“市场因素”或“国家因素”。时至今日，无论是从凯恩斯主义分支的“新剑桥学派”、“新古典综合学派”，还是秉承自由主义思想的“新自由主义学派”，都承认国家干预经济的必要性。即使是新自由主义者哈耶克在其最重要的著作《通往奴役之路》中也承认国家干预的必要：“成功地将竞争用作社会组织的原则，就排除了对经济生活的某种形式的强制性干预，但它承认有时会有助于其运作的其他形式的强制性干预，甚至还必须某种形式的政府行为。”“创造条件使竞争尽可能有效，在不能行之有效的地方给竞争提供补充，提供那些用亚当·斯密的话来说‘虽则能够在最高的程序上有利于一个伟大的社会，但却具有这一性质，即对任何个人或少数人来说，利润不足以补偿耗费’的服务，这些任务实际上都为国家提供了广阔的和无可置疑的活动领域。”
在诸多国家干预经济的手段中，宏观调控被认为是较好地与市场经济契合的措施。一方面，宏观调控仍是以承认市场作为资源配置首要手段为前提，学者归纳宏观调控法基本原则时首先就倡导“尊重市场原则”；另一方面，宏观调控也摒弃以行政命令为主导的计划经济模式，强调从“行政干预”到“依法调控”转变。宏观调控的目标可以表述为“实现经济总量基本平衡，促进经济结构优化??引导国民经济持续、快速、健康发展。”
（二） 对政府及其经济行为的认识
政府作为国家的公共机构，基本职能之一为“组织和执行公共物品的供给”。目前，我国加强现代公共政府建设，一方面加快行政管理体制改革，从管理型政府向服务型政府转变； 另一方面深化财政体制改革，完善公共财政体系。但从传统的管理型政府向现代公共政府的转变，也不能完全无视政府从事经济行为的现实。理论上，公共政府转型要求政府提供公共物品，但交通、通讯等基础设施或“灯塔”产品的提供，即使限制在最狭义的“公共”范围内，也必然会对国民经济产生影响。实践中，我国自古沿袭的官工官商传统，建国后大规模举办国有企业直接经营、控制经济事业的实践，都对现阶段公共政府转型中政府继续从事经济行为存在事实上的影响。即使“国有（政府控制）企业退出竞争性领域”，也并不意味着国有经济一刀切式的退出，而是应当遵照市场规律而逐步从竞争性领域退减。应当客观地承认，政府在现阶段我国国民经济发展中继续扮演着重要的角色，宏观调控要达到“国民经济持续、快速、健康发展”目标，就决不能忽视甚至否认政府经济行为的存在。
学术界中流传着对“大市场、小政府”观念的推崇，这对处于改革进程中的中国是必要的。但如果从此观点推论出“政府不得从事经济行为”，则过于极端。现阶段，我国政府仍应积极参与经济活动，从事政府经济行为，只不过参与方式应当有所转变，其理由如下：
第一，“大市场、小政府”的渊源并未否认政府经济行为。导源于古典自由主义经济学中“大政府、小市场”观念，要求自由资本主义时期的国家奉行“夜警”职能，这是“很久以前的传说”。姑且不论各个国家对土地、税收等方面的严格控制，即使在自由资本主义时期的英国，也依然存在以东印度公司为代表的一批皇家特许公司（企业）。时至今日，规划、竞争政策、产业政策等手段在资本主义国家中成为政府调控经济的惯用手段，实用主义指导下的政府职能大大突破“夜警”范畴。这些实践在观念上突破了“大市场、小政府”的约束，为政府经济行为的正当性增添了时代证明。
第二，我国历来有政府经济行为的传统。“政权直接从事生产、流通、服务等活动的历史悠久，并非始自近现代的资本主义和社会主义。由国家政权控制、管理的工商业或曰‘官工、官商’，在中国古代就颇为发达，并有细密的成文规定。此项‘中国特色’，当为中原地区的原始公有制在国家起源时瓦解得不彻底，所谓亚细亚生产方式及其残余影响得以长期延续的结果。” 建国后我国实行高度集中的计划经济，政府通过行政指令全面主宰经济活动，整个社会成为生产的大工厂，各个企业的经济活动都是在政府直接指令下完成的。经历经济体制转轨和建立社会主义市场经济过程，我国并不能嘎然摆脱历史与传统的巨大惯性，实践中仍然存在着大量政府经济行为。一方面，即使是市场经济也并非完全排斥政府经济行为，而强调要将政府经济行为纳入市场、法治轨道。另一方面，“把属于市场的归还市场”，也并非是一刀切式的放任自流，“归还”的过程仍然要遵循市场的规律，因此转型时期的中国仍要直面政府经济行为。
第三，我国地区经济发展不平衡的社会现实，也需要政府经济行为。我国长期封建历史总体上是一个不断集权的过程，建国后经历大一统的国有制和高度集中的计划经济体制，民众自治与自我组织能力羸弱。各地之间经济社会发展不平衡状况，如完全通过民众自发力量达到均衡状态，需要一个长期过程； 各地方政府在政绩、民意等因素刺激下，通过招商引资、产业转移等方式，积极参与多种经济活动。
此外，国际竞争也越来越表现为以国家经济政策和经济行为为主的竞争。此种情形早在19 世纪末的欧洲，以德国为代表，在对竞争抑或保护卡特尔的反复中已有突出表现； 在二战以后更为明显。有学者提出21 世纪的竞争是民族国家的经济政策、法治环境的竞争，全球化条件下，要求政府跟老百姓、跟企业“捆绑”在一起竞争、打拼。
二、对政府经济行为宏观调控的法理问题
宏观调控是为完善市场机制而采取的一种补充性的资源配置方式，其目标是为“国民经济持续、快速、健康发展”； 政府经济行为的实践，是国民经济的重要组成部分，理所应当成为宏观调控的对象之一。然则，在宏观调控法律关系中，以政府为代表的国家政权是调控主体； 政府经济行为又是宏观调控对象，是否会导致自我调控，或政府在宏观调控法律关系中“既是裁判员又是运动员”？
通常国人对政权的理解，是以人民政府为代表的； 政府在民众心目中一体出现，并不区分中央、地方政府或其部门。但在宏观调控及其法律关系研究中，首先应当认识到：政权并非一个主体，而是一个体系，是由众多国家机关组成。中央政府、地方政府、政府各部门，既有相互之间的紧密联系而组成政权体系中的重要部分，又是相对独立的公法人主体。这种相对独立性理论上应表现为：第一，机构人员独立，按照机构设置三定方案及公务员编制的框架范围，自主决定本机构的人员。第二，财产权利独立，以财政为基础，“一级政权、一级财政、一级所有权”作为基本原则，建立中央与地方分别所有的国家所有制。第三，责任独立，以“自己责任、过错责任”为基本原则，由各级政府及其部门承担相应法律、政治责任。
在政府体系中，中央政府、各地方政府及政府部门一方面共同服从中央领导，组成政府的“体系”；另一方面，其都是相对独立的公法人主体，就应当承认“政府体系不是铁板一块”，应当承认各主体的独立利益诉求和行为动力。这一点在现阶段地方政府的经济行为实践中表现地尤为明显。
转型时期的地方政府从事经济行为的欲望非常强烈，这与我国政治体制存在紧密关系。目前，我国地方政府主导事业具有多重目标性，如地方社会福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的满意程度等； 地方官员的升迁取决于党委和上级政府的满意程度，人民代表大会通常履行官员升迁的程序性要求。这种体制安排中，经济发展成为考核官员的最重要指标：只有维持不断增长的经济指标，才能保障领导认可、群众满意，也才能保障政府及其工作人员的自身利益。同时，经济指标考核在地方政府主导的诸事业目标中最为直接明了，而“地方社会福利最大化”等目标不易评价。由此，政府“上下”一拍即合，决意以经济指标作为主要官员的考量标准。地方官员的现实选择可能是想尽一切办法提高地方经济增长速度，也可能是虚高当地经济发展指标。无论何种选择，通过项目建设增加固定资产投资、培植特色产业和保护龙头企业以增加税收收入、甚至为完成当年需要的经济指标与企业协商提前纳税，等等行为，都直接影响国民经济的整体运行。
类似的情形也同样存在于政府各部门：酝酿已久的“燃油税”改革方案一直难以推进，主要问题并非技术方面的困难，而是涉及交通部门的利益，更重要的是上百万公路收费人员的就业安置问题；新颁布的《城乡规划法》，将建设规划由原《城市规划法》规定城市范围，拓展到乡镇、村庄规划，一方面是适应我国城乡发展需求的改革，另一方面也实质上拓展了建设部门的职能与权力。实践中出现的“多龙治水”的问题，从本质上表达了各个政府部门的独立利益诉求。近期中央酝酿的大部制改革方案，也是在肯定现有政府部门具有独立利益的认识下，为避免因职能交叉出现过度管制或管制不足而进行的努力。
种种现实表明：如继续简单认为“各级政府及其部门是一个高度统一的整体”，而否认其各自独立的利益诉求，进而否认其独立的主体与责任，不仅与事实不符，而且难以在理论上自圆其说进而指导实践。只有认识到“政权是一个既统一，各部分又相对独立的体系”，才能从法理上解释政府在宏观调控中“既是裁判员又是运动员”的角色扮演。
三、宏观调控下的政府经济行为博弈
各级政府及其各部门相对独立并具有各自的利益诉求，其对宏观调控的必然反应是：根据各自的利益诉求，竭尽所能影响宏观调控政策的制定与执行，以避免宏观调控政策对其产生的不利影响。更有甚者，大企业、政府及其部门利用其系统的资源，“俘获管制机构”的事例普遍存在于各国实践之中。“那些原先创设出来服务公众的管制机构，多半为那些被管制机构服务??人们开始认识到特别是那些保守的经济管制机构，已经变得倾向于成为其试图管制行业的保护者。” 如此，在某项宏观调控措施的制定及实施过程中，就会形成宏观调控机关、受调控的各级政府及其部门、普通商事企业及民众之间复杂的博弈，直接或间接地影响着宏观调控措施的效果。只有对宏观调控下各类主体的行为选择有清晰的认识，才能通过利益引导等机制更好地实现宏观调控措施的效果。
（一） 宏观调控主体与受控主体
宏观调控常被称为“国家宏观调控”，并以政府笼统地作为宏观调控主体身份出现。但事实上，并不是任何一级政府及其部门都能成为宏观调控主体。通常理论中预设，“宏观调控的主体主要是一个国家的中央经济管理机关，具有高层次性、专业性”，是“高效率的权威机构”，“重在维护社会经济总体效益和国家与社会的公共利益”。而受控主体通常预设为被动地接受宏观调控政策，能按照宏观调控措施引导理性选择行为方式。对调控主体与受控主体的此种理论预设，至少在三方面与实践不符而产生失灵情形。
第一，理论预设作为宏观调控主体的经济管理机关具有高层次性、高效率和专业性，能够根据实践情况作出英明决策。人们通常认为政府汇集了智囊，享有充分信息，掌握强力资源，能明智地制定并实施宏观调控措施。然则实践一再提醒：宏观调控措施往往对经济生活产生“牵一发而动全身”的连锁影响，调控主体不可能享有完全信息； 调控过程也非静态博弈，而是与受控主体之间连续不断博弈的过程。作为调控主体的经济管理机关并非“全知全能”和“先知先觉”，相反，在某些情况下，迫于政府机关的行政程序等方面因素限制，而显得有些“反应迟钝”。因此，宏观调控主体不可能开出“药到病除”式的药方，而必须与受控主体在不断博弈过程中调试政策。
第二，理论预设宏观调控主体完全“维护社会经济总体效益和国家与社会公共利益”； 但调控主体自身利益及受控主体的反作用两项因素导致实践与上述预设之间的偏离。美国经济学家施蒂格勒于1971 年提出了“管制俘虏理论”；实践中，即使在法治比较发达国家，管制机构“被俘虏”的情形也屡见不鲜。例如，创设于1887 年以“保护消费者和铁路企业，避免价格歧视和费率战”为宗旨的美国州际商业委员会（ Interstate Commerce Commission ，ICC），“变成了运输行业的俘虏。它制造垄断、减少竞争、制定高费率以掩盖低效能企业的费用，而非规制运输行业避免垄断和价格上涨。”此外，宏观调控主体通常会在政策制定及执行过程中“顺带考虑”增加其自身利益，最低限度也是不能损及到其现有的自身利益。
第三，理论预设受控主体是被动接受调控措施。但现实是，形形色色的利益集团，在调控主体的政策制定及执行过程中，通过各种机会与渠道，不断影响甚至阻挠宏观调控措施。此种情形不仅在宏观调控中存在，在各国的竞争政策制定过程中也突出表现，如格伯尔教授在回顾一战前德国卡特尔立法过程中指出：“主张卡特尔立法的政治力量不但受到这些制度和思想弱点的阻碍，也受到俾斯麦在重工业、大地主和官僚之间结成的同盟的反对。代表着卡特尔化的工业界，尤其是重工业和‘大’农业政党，组织良好，势力强大，矢志不渝地阻止卡特尔法，官僚则在卡特尔问题上为他们提供了关键性的支持。”此外，“受控主体的信息与智慧不如调控主体”等机械认识，也帮助形成“受控主体被动接受调控”的认识，从而妨碍对宏观调控效果的预期。
（二） 中央政府及其部门
1.宏观调控与财产保护
中央政府及其部门是典型的宏观调控主体。然则，在宏观调控实践中，中央政府及其部门追求的多重职能目标可能与宏观调控措施发生冲突。现阶段此类冲突较多地表现为宏观调控措施与财产保护目标之间的冲突。通常认为，“政府的首要职能是保护产权，特别是财产所有权”，但近年来我国某些政府部门在制定实施宏观调控政策过程中并未遵循保护财产规律，仍然延续着计划经济时代行政命令式的宏观调控措施执行方式，结果影响宏观调控措施效果。
例如，旨在实现教育产业升级和教育资源合理配置为目标的高校合并，在盲目追求高校规模的合并高潮中，忽视不同层级政权（中央、省、市级财政） 对高校建设的投资，在一纸命令下进行的高校合并，并未遵循“谁投资谁享有”的财产权基本规则，事实上破坏了教育生产力。
又如，有关部委为保障煤炭生产安全，出台措施“整顿关闭非法和不具备安全生产条件”的煤矿是应当的； 同时文件中还强调“不符合国家煤炭产业政策、布局不合理、破坏资源、污染环境的煤矿”的整顿关闭，就可能引发一些问题。我国发改委等部门出于安全生产的考虑，要求在2007 年以前关闭年产3 万吨以下规模的小煤矿，在“十一五”期间停止审批年产30 万吨以下的煤矿项目，并停建已经审批的3 万吨以下小煤矿。该项措施引发煤矿主（投资人） 三类不同反应：第一，对已经审批但需要停建的3 万吨以下煤矿主，抱怨国家政策变动不居，自身对小煤矿的巨大投入打了“水漂”； 第二，对需要立即关闭的正开工的3 万吨以下小煤矿，在关闭之前疯狂采掘，超负荷地违规生产以捞取更多利润；第三，对3 万吨以上30 万吨以下煤矿主，风闻“国家不再审批30 万吨以下煤矿”后，担心国家政策进一步调控30 万吨以下煤矿，一方面抓紧煤炭开采获取利益，另一方面减少对煤炭企业的投入，特别是安全生产等投入，避免将来煤矿关闭时的“更大损失”。更有甚者，由于整顿关闭的煤矿“布局不合理、破坏资源”的标准具有一定的含糊性，给需要整顿关闭的小煤窑主向政府寻租的机会。地方政府在税收收入、能源保障、相关产业发展等因素综合考虑下，对此类煤窑的放任，也使得需整顿关闭的小煤矿在“资源整合”的名义下重生。事实上，我国目前小煤矿安全事故高发、非法违规小煤矿屡关不止的原因，部分地存在于中央部委仍然沿用命令式调控方式，在未遵循财产规律、监管力度不足的情形下，关停整顿小煤矿的控制措施实行效果可想而知。
2.中央调控的差异性方法
在重申强调“宏观调控应当更多用利益引导方式，而避免单一行政命令方式”的同时，在宏观调控的方法上也应有所调整。当下，中央调控部门出台某项调控措施，往往一厢情愿地认为该项措施能按照政权层级分解任务、在各级贯彻落实； 但有些调控措施忽视地区差异，最终影响措施执行效果。例如，建设部门在《城乡规划法》通过后要求加快乡镇农村建设规划、水利部门要求各地对“病险水库”进行除险加固、农业部门扶持地方发展特色农业产业等措施，惯常采用计划进度、要求地方财政配套资金等方法，保障地方对该项调控事业的积极性与贯彻落实。但实践中由于各地财政能力、基础条件等因素的不同，中央调控采用一刀切式的政策措施，所需推进的事业就可能发生“半截子工程”、草草收场等情况，影响宏观政策的具体落实。
为避免此种情形，中央宏观调控政策制定时应充分调研，更多考虑地区之间的差异性。尽管对地区差异性的考虑极大增加政策制定部门的工作量，但如能更加切合调控对象的实际，发挥调控措施的作用，则也值得。同时，也正是此种调控对象的差异性，导致宏观调控政策或法律在表现形式上具有了灵活性和“变动性”特征。
（三） 地方政府的双重角色
地方政府根据其所处政权层级不同，在宏观调控关系中的角色也有所区别。通常，较高层级（省、自治区和直辖市） 政府更多作为宏观调控政策的贯彻者，而较低层级（区、县或市） 政府更多作为地方经济的全面推动者，接受宏观调控措施引导。当然，此种角色定位也并非绝对，地方政府往往在宏观政策的执行与受规制这两方面寻求自身的平衡。
作为宏观调控政策措施贯彻执行者的地方政府，通常只需按照上级布置完成任务，发挥其自身主动性的余地不大，通常需考虑保障宏观调控措施落实的人员、资金落实。
作为受控主体的角色，各地方政府在发展地方经济的宏图中，充分展现了“远交近攻、合纵连横”的战国局面。一方面，地方政府之间存在着多种形式的合作与交流，如产业转移合作成为地方政府间合作双赢的典范，既为中西部地区招商引资的重要渠道，也为东部地区逐步削减夕阳产业和劳动密集型产业，从而实现产业更新换代奠定基础。另一方面，地方政府间也存在着相互的竞争关系，有限的产业及优质企业是各地争夺的重要内容，地方政府在政策层面展开竞争吸引并保护本地方企业的利益，诸如优惠的土地使用价格、便利的办证手续等，甚至不惜违法，如违反税法而擅自给予税收优惠或减免、利用行政权力搞地区封锁等垄断行为。
地方政府之间的经济合作与竞争，是整个市场经济的有机组成部分，必然促进经济的发展与繁荣。同时，地方政府的经济合作与竞争，直接或间接推动地方经济发展，其行为也必然接受包括规划、产业政策、竞争政策等方式在内的宏观调控措施的约束。
注释:
宏观调控的话题在经济学、法学等理论界一直是研究的热门。自1992 年确立社会主义市场经济体制后，宏观调控也成为政策文件中的重要内容。党的十七大报告强调：“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”近几年中央经济工作会议每年强调宏观调控，2007 年中央经济工作会议确定2008 年八项任务中的第一项为“宏观调控”。
徐孟洲：《略论宏观经济调控法》，载《法学家》1994 年第4 期。
刘剑文、杨君佐：《关于宏观调控的经济法问题》，载《法制与社会发展》2000 年第4 期。
参见傅殷才、颜鹏飞：《自由经营还是国家干预——西方两大经济思维概论》，经济科学出版社1995 年版，第365 —367 页。
各经济学流派对市场机制和国家干预的不同观点的简明比较，见胡代光、厉以宁编著：《当代资产阶级经济学主要流派》，商务印书馆1982 年版，第24 页附表二。
见哈耶克著：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997 年版，第41 —43 页。
王全兴、管斌著：《宏观调控法论纲》，载《首都师范大学学报》（社会科学版） 2002 年第3 期。
参见陈乃新、刘瑛、刘芳著：《加强经济立法 完善宏观调控——从经济法角度评说20 世纪90 年代中国两次宏观调控的成功与不足》，载北京市法学会经济法学研究会编：《宏观经济法制文集》，2001 年，第61 页。
见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标纲要》。
英国东印度公司于1600 年获得伊丽莎白女王颁发为期15 年的法人公司特许状（The Register of Letters etc. of Governor and Company of Merchants of London Trading into the East Indies） ，此后还陆续获得过克伦威尔（1657 年） 、查尔斯二世（1661 年） 、1698 年的特许状，可被认为“英国皇家贸易公司”。类似性质的公司在英国还有非洲公司、王立渔业公司、哈得逊湾公司等。参见[日] 大■久雄著：《股份公司发展史论》，中国人民大学出版社2002 年版，第391 页以下。
史际春著：《关于行政和经济法治的完善》，载史际春、袁达松主编：《经济法学评论》（第七卷） ，中国法制出版社2007 年版，第248 页。
易中天著：《帝国的终结——中国古代政治制度批判》，复旦大学出版社2007 年版，第43 页以下。
参见[美] 戴维?J?格伯尔著：《二十世纪欧洲的法律与竞争》，中国社会科学出版社2004 年版，第83 页以下。
史际春、邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998 年版，第5 页。
通常认为国家权力机关（人民代表大会） 通过财政、规划等方式进行宏观调控，行政机关（政府） 可以通过产业政策、竞争政策、财税金融措施进行宏观调控。司法机关直接进行宏观调控的可能性较小，但也不排除司法机关对宏观调控介入的可能性，可参见鲁篱著：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006 年第6 期。
史际春、姚海放著：《国有制革新的理论与实践》，载《华东政法学院学报》2005 年第1 期。
史际春著：《论规划如何法治》，载史际春、袁达松主编：《经济法学评论》（第七卷） ，中国法制出版社2007 年版，第61 页。
上海市水行政管理中就出现过“九龙治水”的局面：水利局：水行政管理； 公用事业管理局：供水及城市规划区地下水开发和利用管理； 市政工程管理局：排水与污水处理及市政公用防汛墙与驳岸等建设和管理； 农委：农田水利管理； 地矿局：地下水管理； 环保局：水污染治理； 海洋局：海洋水资源管理； 港务局：水上航道建设与管理； 内航处：内河航运水道管理。见周泓洋著：《“一龙”治水胜“九龙”》，载《人民日报》2001 年2 月19 日。
Douglas Caddy ，Legislative Trends in Insurance Regulation ，Texas A&M University Press ，1986 ，p9.
王全兴、管斌著：《宏观调控法论纲》，载首都师范大学学报（社会科学版） 2002 年第3 期。
漆多俊著：《宏观调控法研究》，载《法商研究》1999 年第2 期。
William Proxmire ，The Fleecing of America ，Boston ：Houghton Mifflin ，1980 ，p94.
[美] 戴维?J?格伯尔著：《二十世纪欧洲的法律与竞争》，中国社会科学出版社2004 年版，第132 页。樊纲著：《作为公共机构的政府职能》，载《市场逻辑与国家观念》，生活?读书?新知三联书店1995 年版，第18 页。
《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》，国办发〔2006〕82 号；《国家停止审批30万吨/ 年以下煤矿项目》，国家发改委网站，http ：/ / nyj.ndrc.gov.cn/ nydx/ t20061110 - 92796.htm ；《能源产业结构调整指导目录》，http ：/ /nyj.ndrc.gov.cn/ zywx/ t20051229 - 55156.htm1.（2008 年2 月24 日查询）
卢炯星著：《建立和完善我国宏观经济法的法律体系》，载《政法论坛》2001 年第2 期。
出处:《法学家》2008年第3期
