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邓淑莲
一、引言
新绩效预算是在流行于20 世纪30 至50 年代的传统绩效预算及产生于20 世纪60 年代的计划—项目预算基础上发展而来的。它克服了传统绩效预算只强调预算的管理职能,而忽视预算的计划职能,只强调政府支出的效率,而忽视政府支出目标这一弊端,将控制、管理与计划三种预算职能结合在同一种预算形式中,使政府预算成为有效率地实现政府支出目标的控制工具。新绩效预算以体现公共利益的目标为导向,因而它有助于培养政府的顾客服务意识,回归创设政府的本意;又通过以效率为中心的内部控制式的预算管理方式,有效地使用公共资源,有计划地更多更好地满足公共需要。正因如此,新绩效预算体现了现代预算的根本要求,体现了公共财政的本质,体现了人们创设政府的初衷。新绩效预算的这种内涵使其从产生始就受到了理论界的推崇和政府官员的热衷。美国是最初推行新绩效预算的国家,其州政府早在20 世纪80 年代就开始了新绩效预算的实践,联邦政府在1993 年颁布了《政府绩效和结果法案》,要求每一联邦机构从1997 年起开始实行新绩效预算。
Allen Schick 认为,预算具有三种职能,即控制、管理和计划。预算改革的目的是找寻一种能够将预算三职能融合在一起的理想预算模式。美国的预算实践表明,预算的这三种职能在实践中是分离的,竞争的。美国的预算改革可以分为四个阶段。第一阶段:1920 - 1935 年间,改革重点是发展一种合适的支出控制系统,控制职能占优势地位。第二阶段:始于新政时期,并在20 多年后的绩效预算运动中达到顶峰。这一时期预算的管理定位占优势。第三阶段:1960 年代至1970 年代,实行计划—项目—预算,计划职能占优势。第四阶段:1980 年代至今,实行新绩效预算。新绩效预算试图将预算的三职能融合在一起,它以通过层层细分、尽可能量化的计划对政府以及政府各部门实行目标和支出总额控制,通过分权赋予政府部门管理者充分的管理自主权,通过对结果考核来保证计划目标的实现。正是新绩效预算的这些特点引起人们对它的浓厚兴趣。
中国在上个世纪90 年代末开始接触新绩效预算的概念,随着对新绩效预算理解的加深,政府部门对在中国实行新绩效预算抱有极大的热情,并鼓励地方政府大胆进行探索、试点。
虽然新绩效预算将预算的控制、管理和计划三职能融于一种预算模式中,似乎是一种理想的预算方式,但其在执行过程中遇到的挑战足以让人生畏。这些挑战表现为:一是达成一致性目标的困难,二是评估项目结果的困难,三是将绩效评估与预算结合起来的困难。由于这些困难的存在,虽然倡导新绩效预算的政府不在少数,但真正坚持实行、并取得明显成效的政府却凤毛麟角。本文试图从新绩效预算的国际实践中总结归纳出带有普遍意义的经验,以期指导实践。
二、新绩效预算的国际经验
目前对各个层面上的政府实施新绩效预算的实践都有文献进行调查研究。Gary M. Cunninghan 和Jean E. Harris 对实行联邦制的加拿大、中央集权制的英格兰两个国家和美国的德克萨斯、弗吉尼亚和明尼苏达三个州的情况进行了考察和研究。这五个政府中除了美国的明尼苏达州以外,其他都是新绩效预算实行情况到目前来看颇为乐观的政府,而明尼苏达州则是作为反例被作者选中的。
Cheryle A Broom则在美国州一级政府层次上对实施新绩效预算比较成功的德克萨斯、俄勒冈、弗吉尼亚和佛罗里达州政府的实践进行考察研究。
Xiaohu Wang 考察和研究的对象则是美国县级政府实行新绩效预算的情况。他在1998 年末对美国856 个人口超过50000 的县级政府进行了问卷调查,311 个县级政府进行了回复,其中208 个政府回答说它们至少在一个预算过程(包括四个预算阶段)的一个预算阶段使用绩效评价信息。因此,作者就对这208 个县级政府的绩效衡量和绩效预算执行情况进行考察和研究。
虽然以上学者对新绩效预算实践考察和研究的对象和角度不同,但本文作者在梳理研究这些实证材料中发现,一些情况比较乐观的政府在绩效预算实施过程中,存在一定的共性,有一些共同的因素在起作用,而绩效预算执行情况悲观的明尼苏达州则恰恰缺少这些因素。本文将这些因素归纳如下。
(一) 根据公众需求确定绩效预算的目标和评价标准
确定战略目标,从而确定政府活动和支出的最终结果及其评价标准是新绩效预算的核心内容。实践中,虽然实行新绩效预算的政府都制定了战略目标,但很多政府绩效预算目标的设定是脱离实际的,是一种存在于计划制定者理念中的理想东西。围绕这种理想目标建立政府的责任机制和绩效体系是一种普遍的做法。这种理想化的目标固然可以燃起政府甚至立法者和公众的热情,但如果目标与实际联系不紧密(很多情况下是这样) ,人们容易在管理过程中失去兴趣和坚持下去的动力。特别是由于新绩效预算的复杂性和技术性,管理过程的困难和挑战在所难免,有时甚至令人生畏。当一项复杂艰难的改革不能获得持续向前的动力,这项改革是很难成功的。在以上学者所做的调查研究中,几乎所有在新绩效预算方面成绩良好的政府在制定其战略计划时,都是从当地实际出发,在充分征求各方意见的基础上,确定本地存在的、公众最为关心的问题,将这一根本性问题的解决作为本地的战略目标,并据此确定衡量政府绩效的结果性指标。
俄勒冈州在设计绩效管理目标时,围绕着如何能获得人们持久的支持,保持人们对绩效管理的兴趣来思考问题。他们的结论是,只有从现实问题出发,从人们现实的需要出发才能达到如此的效果。取得这样的共识之后,他们对本州的现实问题和需求进行了调查研究,发现经济发展长期没有活力,社会环境和自然环境都不利于吸引和保留优秀的企业和人才是本州问题的根本所在,是人们对政府部门抱怨的主要原因。人们有迫切的愿望改变这一状况,这个问题已到了非解决不可的地步。在这种情况下,州政府果断地以激发本地经济活力、振兴地区经济为出发点,确定绩效管理的目标和评价指标,建立政府的责任机制。
德克萨斯州确定绩效预算目标的出发点也是本州当时面临的严重问题,即,预算过程处于分散状态,州政府各部门和机构各行其是,自行确定本单位的发展和预算的优先目标,州议会和州长对预算目标和预算过程失去了控制。州长和州议会在1991年春天一致同意通过立法确定和执行州战略目标来改进分散的预算过程,使之简化、高效,并促使达到预定的理想目标。州长和州立法预算委员会用了一年的时间设计出了完整的、命名为“德克萨斯州的明天”的战略计划和预算过程。该计划在州政府层次上明确了政府的使命、各职能领域所要实现的目标。
州政府各部门和机构要在此基础上,确定自己的计划战略,这些计划包括以下内容: (1) 明确本单位的使命。(2) 说明本单位的价值理念、核心价值观和经营原则。(3) 对影响本单位完成其使命的关键性外部因素和内部因素的评估。(4) 本单位的总体目标。(5) 对总体目标的分解目标。(6) 对实现总目标和分解目标战略的描述。(7) 产出和结果指标。
结果表明,从问题出发,从需要出发的绩效管理是成功的, 因为一旦大家定义了问题或需求,他们很容易在解决问题的策略上、在最终实现的目标上达成一致。绩效管理目标与人们的利益密切相关,人们有兴趣和动力为解决问题、满足需求而筹集资金和努力工作,从而保证绩效管理的持续进行。而绩效预算执行情况不理想的明尼苏达州,恰恰不能根据自己的实际情况和公众需求定义自己的根本问题,因而其战略目标非常笼统,没有与公众需求紧密联系起来,政府各部门和机构也无法将自己的使命与州战略目标相联系。各机构各行其是,导致绩效预算无法实施。
(二) 绩效衡量指标的设计要充分听取各方意见
当战略目标确定后,根据战略目标设计绩效评价标准是绩效预算的必要步骤。政府一般都成立特别组织负责绩效预算的实施,设计绩效评价标准是该组织的首要任务。它们首先根据战略目标草拟绩效评价标准,之后公开发布讨论,听取各方意见,然后将意见集中起来,修改完善原来的标准,最终形成统一的标准。
弗吉尼亚州在1993 年成立“为人民负责政府委员会,其成员由州长任命的公民组成。委员会的职责是将州政府的努力与市民希望的结果联系起来。委员会的首要任务是设计绩效评估标准,之后采用邮件、网络、电视等方式广泛征求公众意见。州立法机构和州政府机构也参与了绩效评价标准的设计。经过半年多的努力,委员会在听取和吸收各方意见的基础上完成了对绩效评价标准的设计。之后,委员会按照州绩效评价标准指导州政府机构制定其战略计划。
“俄勒冈前进委员会”是俄勒冈州成立的专门负责本州绩效预算改革的机构。它根据州发展战略计划设计绩效评价标准,并将这些标准提交到多个社区小组、市民领导者、立法者和公众论坛审议、评论。之后,委员会根据多方观点对绩效评价标准进行修改、补充。到1991 年,委员会已发展了272 个绩效评价标准。在数据可得的地方,委员会还列出了1970 年、1980 年、1990 年的历史数据作为基础数据以备比较之需。委员会又根据州战略目标和分解目标制定了1995 年、2000 年和2010 年的增强社区经济活力的具体目标,并将实际执行结果每两年向立法部门报告一次。
英国地方政府在实行绩效预算时,其绩效指标最初是由中央政府根据控制地方政府的需要确定的,并按指标考核地方政府,将考核结果定期公布在报纸上。由于指标的设计脱离地方政府的实际情况,而且是产出衡量指标,不仅地方政府抵制,公众也无兴趣,最终导致指标确定权转移至地方政府,由地方政府根据本地实际情况和公众需求确定,取得了较好的结果。
(三) 实行内部控制管理方式
绩效预算的特点之一是中央对地方、地方政府对其部门和机构实行内部控制管理方式。内部控制管理是与外部控制管理相对而言的。传统的分项预算实行外部控制方式,即通过法律和规章制度对预算单位的支出进行管理。由于这种管理方式注重投入,对各项投入进行了详细的规定、限制和监督,预算单位的管理者只能按照规定的资金支出用途、规模行事,不能自行做任何改变,因而这种管理方式束缚了管理者的创造力,管理者只能循规蹈矩。而且,由于外部管理方式只强调投入管理,忽视对产出以及产出影响的管理,因而严重损害了公共支出的效率和效果。绩效预算正是为了革除外部控制管理方式的弊端而产生的。新绩效预算以结果为导向,给予预算单位管理自主权,主管单位只对预算目标和资金总额而不是投入进行控制。这种内部控制管理方式,无疑会发挥预算单位的主动性,提高资金的使用效率和效果。
实行内部控制,首先是允许各机构根据本单位的实际情况,结合战略目标设计自己的战略目标和绩效衡量指标。那些抛开预算单位,而由上级主管部门,或专家甚至中介咨询机构代办的做法是违反绩效预算原则的,因而也预示着灰暗的前景。
英国地方政府的绩效衡量指标在绩效预算改革之初是由中央政府为其设定的,这不仅脱离了地方的实际情况,而且造成了地方政府的反感情绪,后来英国政府总结经验,给予地方政府管理自主权,由他们自己根据中央战略目标和自己的实际情况设计自己的指标,从而调动了地方的积极性。
俄勒冈州政府在一开始就清醒地认识到,由于信息不对称问题的存在,对基层管理者的严格控制不仅不能保证最终目标的实现,而且会损害基层管理者的积极性,造成更大的成本损失。由于知道将所有部门的所有指标与总目标联系起来是不可能的,所以州政府强调在能够联系起来的地方,一定联系起来,这就使基层管理者在认识到管理权得到尊重的同时,只有向州总目标努力,才有好的绩效,才是好的管理者。这种既发挥基层管理者的主动性,体谅实际工作的可能性,又以最终目标进行控制的管理方法深受机构欢迎,且效果显著。如,一项评估机构雇员从事直接与总目标联系程度的紧迫性指标表明,采用这种管理方法,机构更为努力地按照总目标行事。因为这一比例由1992 年的25 %上升到1994 年的39 %。
(四) 政府高层官员的强力推行和立法部门的积极支持
绩效预算属于一种内部控制管理方式,与政府部门长期实行的外部控制有本质性差别。采用绩效预算实际上是再造政府,是对传统管理方式的改革。改革是前所未有的,必然遇到困难与阻力,没有领导层的强力支持和推动,改革很难成功。而且绩效预算的周期很长,很多政府都制定了10 年的战略计划,俄勒冈州的绩效预算计划是20 年。正因如此,绩效预算短时间内难见成效。因此,急功近利思想无助于绩效预算的成功,领导层的决心、耐心与坚持是绩效预算成功的必要保证。
在上述文献所考察的政府中,执行情况良好的绩效预算改革都得到了行政和立法部门坚持不懈的强力支持。绩效预算由行政部门的高层官员倡议和发起,并由立法部门通过法令强制推行。
加拿大联邦政府的绩效预算改革最初是由政府部门的高层官员发起的。由于财政资金紧缺以及联邦政府和其他政府部门不能协调行动导致政府支出目标分散,统一的战略目标不能实行,公众不满情绪增长。在这种压力下,联邦政府高层官员决定采用绩效预算来解决这一问题,通过绩效预算,整合政府的战略目标,协调政府间的行动,提高资金的使用效率,使用有限的资金达到公众期望的结果。绩效预算改革也得到了国会的支持,虽然国会的拨款并没有按绩效考核进行,但越来越多的国会议员认识到了绩效指标的重要性,支持政府部门以此作为加强责任、提高效率、提高信誉的工具。联邦政府的绩效预算改革在这种持续不断的、强有力的政治支持下,稳步向前推进。
实行中央集权制的英国中央政府和国会为了加强对地方政府的控制,使其按照中央政府的意愿更负责任地、更有效率地为公众提供服务,通过法令强制地方政府实行绩效预算。
俄勒冈州自实行绩效管理以来,州长已三易其人,但对绩效管理支持的初衷一直未改。行政部门与立法部门合力支持这项改革,主要表现在对改革资金的支持和保证上。俄勒冈州将实行绩效管理的资金列为州预算优先项目。当某些年份州税收收入由于经济不景气而自然减少,大部分项目的预算被削减时,此项目的资金一直得以保持,没有受到削减。
德克萨斯州的绩效预算改革得到了州长和立法部门的一致支持。新州长及其内阁班子在德州面临严重预算危机的关头走马上任,他们决定通过绩效预算改革解决所面临的预算困境,州长的改革建议得到了立法部门的大力支持,二者协调作战,立法部门通过法令强力推行绩效预算改革。当前任州长离任,新任州长虽然来自不同的党派,但仍然继续与立法部门团结合作,支持绩效预算改革。
弗吉尼亚州的绩效预算改革首先由州长发出的行政命令推行,逐渐地,这项改革得到了立法部门的大力支持,绩效预算通过法律在全州范围内推广。
在弗吉尼亚州,首先是州长个人的改革开放头脑和对绩效预算的热情与决心成为这项改革进展良好的决定性因素。与俄勒冈州和德克萨斯州一样,新州长上任并没有改变将绩效预算进行到底的决心。其次,州立法部门能够与州长齐心协力,长期支持改革也是绩效预算得以坚持的重要因素。
(五) 将绩效评估作为政府部门和机构了解自己的手段,而不是为奖励和惩罚提供依据
很多实行绩效管理的政府都试图通过建立利用绩效结果对预算单位和个人进行奖惩的机制。这样做的结果导致政府部门和机构因担心受到惩罚和希望得到奖励而在信息上弄虚作假,歪曲事实,使绩效管理失去意义。实际上,绩效管理的实质在于让政府部门和机构通过绩效指标的设计和按照绩效指标的要求运作,更好地理解本部门和机构存在的意义以及本部门的任务和工作目的,运用信息记录和分析手段了解本部门的潜力,最大限度地提高效率,完成自己的任务,满足客户需求。因此,让政府部门和机构了解自己,提供真实的信息,在绩效管理过程中不断完善自己是绩效管理的原则。而且,实行绩效预算实际上也意味着政府部门文化、观念的转型:由“精英决策”型文化向“民主决策”型文化转变,由“政府决定向公众提供什么”到“政府按照公众的需要提供服务”的转变。这种文化观念上的变革不是一蹴而就的,而是需要政府部门及其职员逐渐认识,并逐渐转变的过程。在不断认识自己、改变自己的过程中,政府部门和机构首先是学习过程,考核和评估政府部门的组织也只能把绩效预算首先作为掌握真实情况,不断了解机构和部门的工具。绩效预算提供奖惩依据的功能只能放在次要地位,或根本就不启用这一功能。这也是绩效预算改革前景乐观的政府的经验。
加拿大联邦政府机构在将绩效衡量指标由单纯地衡量效率向既衡量效率也衡量效果的过程中,渐渐认识和了解了自身存在的意义和自己的受托责任。英国地方政府在绩效预算改革中经历了明显的文化转变,政府机构的管理开始以顾客为导向,服务观念经历了从“我们是专家,我们知道什么样的服务对你们最好”,到“你们想要和需要什么”的转变。
俄勒冈州的成功很大程度上是由于他们把绩效管理作为政府机构不断学习的过程。通过这一过程,政府部门和机构更加了解自己的组织,了解影响组织绩效的因素。而且,由于将绩效管理过程作为学习、了解的过程,机构能够将运营管理中的信息真实地反映出来,真实地根据本部门的情况学习设计切实可行的评价指标,并在指标设计方面不断进步。
(六) 尽可能利用绩效信息进行预算决策
公共预算是将公共资源配置到各项公共支出上以满足公共需要的过程。为什么将X资金配置到A项目而不是B 项目上是一个经典的预算问题,且至今都没有令人满意的答案。绩效评价系统为这一问题的解决提供了一种尝试。在资源稀缺的环境里,高效率地将有限的公共资源分清轻重缓急配置在各种公共支出上,以更好地满足公共需要是时代发展的要求和趋势。而绩效预算是顺应这种趋势而发展起来的管理模式,它通过纪录和评价反映出项目的效率和效果,为项目的选择和资金的分配提供依据,因此同时考虑效率与效果的绩效预算是理想的预算方式,是公共预算发展的必然。绩效预算产生的信息如果没有与公共预算联系起来,这种管理最终是没有意义的。但由于绩效预算方式改变了传统预算方式的预算决策程序,因此实践起来难度很大。在这种情况下,绩效预算的改革只能是渐进的,一步一步积累经验,向前推进。很多实行绩效管理的地方一开始就试图实行完全的绩效预算,政府机构根据本单位的战略目标、预期结果以及据此进行优先排序的项目制定预算。立法部门面对大量的绩效信息束手无策。在他们认识到绩效预算将改变预算决策程序,并导致预算权力转移的情况下,他们拒绝接受这项改革。实践表明,在改革之初,就将预算作为绩效管理过程的一个主要构成部分,企图改变预算决策过程是不现实的。俄勒冈州在绩效管理之初就深刻认识到这一点,他们选择渐进式实行绩效预算的方式。考虑到实际执行效果,该州在不改变预算决策程序的情况下,将绩效信息引入预算决策过程,绩效管理的目标成为预算决策的依据,与绩效管理最终结果目标联系紧密的项目是预算资金分配的优先项目。在1995 —1997 两年度预算指南中,俄勒冈州政府要求对预算项目与绩效的结果目标的关联度进行讨论,各机构要对本部门的绩效衡量指标与州绩效最终结果目标(战略目标) 的关联度进行说明和确认。至今该州还没有系统地将绩效信息作为预算资金分配的依据,但它已经向这一方向稳步迈进。弗吉尼亚州将绩效信息放在预算补充文件中,作为预算决策的参考。州预算局正在进行预算方法改革的试点,要求试点项目的预算决策必须考虑绩效信息。
德克萨斯州政府是实行绩效预算最为典型的政府之一。他们直接将战略目标、绩效衡量与预算联系起来,虽然议会的拨款没有完全与绩效衡量结果联系起来,但本州的预算直接与战略目标连结在一起,并对预算执行过程进行绩效衡量,而绩效衡量的结果又为预算决策提供依据。
(七) 建立对绩效预算执行情况进行监督和检查的制度
1. 明确绩效信息的使用者。绩效预算过程产生了大量信息,为记录、采集这些信息,各政府都耗费了大量的资源。如果不能有效利用这些信息,不仅浪费了这些资源,使从事信息搜集和管理工作的人员得不到鼓励,而且将导致绩效预算改革失去意义。有效利用信息的关键是最终的结果报告到底向谁公开和提供。因为最终结果信息的使用者是绩效管理团队的重要组成部分,他们的存在使信息的产生具有意义,同时他们的存在也对绩效执行过程形成监督和约束。如果绩效信息的使用者不明确,即使绩效管理过程耗费了大量的人、财、物力,获取了大量的信息,最终也只能闲置堆积起来,不能发挥其作用,而绩效预算由于其最终产品没有使用者的参与和监督而归于失败。
所有绩效预算执行现状和前景乐观的政府都明确规定了政府机构应向谁提供绩效信息。但不同的政府确定的信息使用者也不同。有的政府确定为政府官员,另有一些地方走“草根”道路,选择公众为绩效信息的使用者,俄勒冈州就是如此。虽然让信息使用者参与管理过程有可能将管理过程复杂化,但这是保证绩效管理持续有效进行下去的必不可少的条件。
2. 建立对政府机构的绩效情况进行追问的制度。由于绩效管理复杂,推行起来不容易,所以即使是最好的政府机构管理者如果没有良好的监督机制,也有可能不认真执行绩效管理。因此,必须建立政府机构绩效追问制度,就政府各部门绩效管理的执行情况对其管理者进行追问,掌握真实的情况,从而给管理者造成不敢丝毫怠慢的压力。为此,俄勒冈形成了行政和立法部门定期就各部门和机构的绩效情况进行追问的制度。对某项绩效指标,不仅看部门和单位报告的情况如何,还要询问与本项指标有关的所有重要问题,从而使各部门管理者努力按照绩效要求行事。
3. 对绩效预算执行情况进行审计。绩效审计即由审计部门对政府机构的绩效预算执行情况进行审查、监督,是保证绩效预算健康发展的必要条件。从已有的资料看,几乎所有绩效预算执行情况良好的政府都通过立法机构建立了绩效审计制度,由隶属立法部门的审计部门执行。而绩效预算执行情况不理想的明尼苏达州,审计部门没有担负起绩效审计的任务。
三、结语
新绩效预算是一种提高政府资金使用效率和效果的内部控制型预算管理方式,它顺应公共管理改革的趋势和民意要求,其持续的生命力是不言而喻的。无论是发达国家,还是发展中国家,都将融入这种改革潮流中。先行一步政府的实践无疑为后进者提供了宝贵的经验。本文在现有文献的基础上,总结归纳了一些带有普遍性的经验,相信随着时间的推移,越来越多的政府将采用新绩效预算,新的经验也会不断出现和积累,这也为本主题的继续研究提供了机会。
注释:
[1 ]Gary M. Cunninghan and Jean E. Harris , Toward a Theoryof Performance Reporting to Achieve Public Sector Accountability :AField Study. Public Budgeting and Finance/Summer 2005.
[ 2 ] Cheryle A. Broom , Performance based GovernmentModels : building a Track Record. Public Budgeting and Finance/Winter1995.
[3 ]Xiaohu Wang , Performance Measurement In Budgeting : AStudy of County Governments. Public Budgeting and Finance/Fall2000.
[4 ]Craig Foltin , Finding Your Way Through the GovernmentPerformance Maze , The Journal of Government FinancialManagement ; Fall 2005 ; 54 , 3 ; ABIPINFORM Global , pg. 16.
[5 ]Soen Serritzlew , Linking Budgets to Activity : A Test of theEffect of Output - Purchase Budgeting , Public Budgeting & Finance/Summer 2006. 出处:http://www.crifs.org.cn |
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邓淑莲
一、引言
新绩效预算是在流行于20 世纪30 至50 年代的传统绩效预算及产生于20 世纪60 年代的计划—项目预算基础上发展而来的。它克服了传统绩效预算只强调预算的管理职能,而忽视预算的计划职能,只强调政府支出的效率,而忽视政府支出目标这一弊端,将控制、管理与计划三种预算职能结合在同一种预算形式中,使政府预算成为有效率地实现政府支出目标的控制工具。新绩效预算以体现公共利益的目标为导向,因而它有助于培养政府的顾客服务意识,回归创设政府的本意;又通过以效率为中心的内部控制式的预算管理方式,有效地使用公共资源,有计划地更多更好地满足公共需要。正因如此,新绩效预算体现了现代预算的根本要求,体现了公共财政的本质,体现了人们创设政府的初衷。新绩效预算的这种内涵使其从产生始就受到了理论界的推崇和政府官员的热衷。美国是最初推行新绩效预算的国家,其州政府早在20 世纪80 年代就开始了新绩效预算的实践,联邦政府在1993 年颁布了《政府绩效和结果法案》,要求每一联邦机构从1997 年起开始实行新绩效预算。
Allen Schick 认为,预算具有三种职能,即控制、管理和计划。预算改革的目的是找寻一种能够将预算三职能融合在一起的理想预算模式。美国的预算实践表明,预算的这三种职能在实践中是分离的,竞争的。美国的预算改革可以分为四个阶段。第一阶段:1920 - 1935 年间,改革重点是发展一种合适的支出控制系统,控制职能占优势地位。第二阶段:始于新政时期,并在20 多年后的绩效预算运动中达到顶峰。这一时期预算的管理定位占优势。第三阶段:1960 年代至1970 年代,实行计划—项目—预算,计划职能占优势。第四阶段:1980 年代至今,实行新绩效预算。新绩效预算试图将预算的三职能融合在一起,它以通过层层细分、尽可能量化的计划对政府以及政府各部门实行目标和支出总额控制,通过分权赋予政府部门管理者充分的管理自主权,通过对结果考核来保证计划目标的实现。正是新绩效预算的这些特点引起人们对它的浓厚兴趣。
中国在上个世纪90 年代末开始接触新绩效预算的概念,随着对新绩效预算理解的加深,政府部门对在中国实行新绩效预算抱有极大的热情,并鼓励地方政府大胆进行探索、试点。
虽然新绩效预算将预算的控制、管理和计划三职能融于一种预算模式中,似乎是一种理想的预算方式,但其在执行过程中遇到的挑战足以让人生畏。这些挑战表现为:一是达成一致性目标的困难,二是评估项目结果的困难,三是将绩效评估与预算结合起来的困难。由于这些困难的存在,虽然倡导新绩效预算的政府不在少数,但真正坚持实行、并取得明显成效的政府却凤毛麟角。本文试图从新绩效预算的国际实践中总结归纳出带有普遍意义的经验,以期指导实践。
二、新绩效预算的国际经验
目前对各个层面上的政府实施新绩效预算的实践都有文献进行调查研究。Gary M. Cunninghan 和Jean E. Harris 对实行联邦制的加拿大、中央集权制的英格兰两个国家和美国的德克萨斯、弗吉尼亚和明尼苏达三个州的情况进行了考察和研究。这五个政府中除了美国的明尼苏达州以外,其他都是新绩效预算实行情况到目前来看颇为乐观的政府,而明尼苏达州则是作为反例被作者选中的。
Cheryle A Broom则在美国州一级政府层次上对实施新绩效预算比较成功的德克萨斯、俄勒冈、弗吉尼亚和佛罗里达州政府的实践进行考察研究。
Xiaohu Wang 考察和研究的对象则是美国县级政府实行新绩效预算的情况。他在1998 年末对美国856 个人口超过50000 的县级政府进行了问卷调查,311 个县级政府进行了回复,其中208 个政府回答说它们至少在一个预算过程(包括四个预算阶段)的一个预算阶段使用绩效评价信息。因此,作者就对这208 个县级政府的绩效衡量和绩效预算执行情况进行考察和研究。
虽然以上学者对新绩效预算实践考察和研究的对象和角度不同,但本文作者在梳理研究这些实证材料中发现,一些情况比较乐观的政府在绩效预算实施过程中,存在一定的共性,有一些共同的因素在起作用,而绩效预算执行情况悲观的明尼苏达州则恰恰缺少这些因素。本文将这些因素归纳如下。
(一) 根据公众需求确定绩效预算的目标和评价标准
确定战略目标,从而确定政府活动和支出的最终结果及其评价标准是新绩效预算的核心内容。实践中,虽然实行新绩效预算的政府都制定了战略目标,但很多政府绩效预算目标的设定是脱离实际的,是一种存在于计划制定者理念中的理想东西。围绕这种理想目标建立政府的责任机制和绩效体系是一种普遍的做法。这种理想化的目标固然可以燃起政府甚至立法者和公众的热情,但如果目标与实际联系不紧密(很多情况下是这样) ,人们容易在管理过程中失去兴趣和坚持下去的动力。特别是由于新绩效预算的复杂性和技术性,管理过程的困难和挑战在所难免,有时甚至令人生畏。当一项复杂艰难的改革不能获得持续向前的动力,这项改革是很难成功的。在以上学者所做的调查研究中,几乎所有在新绩效预算方面成绩良好的政府在制定其战略计划时,都是从当地实际出发,在充分征求各方意见的基础上,确定本地存在的、公众最为关心的问题,将这一根本性问题的解决作为本地的战略目标,并据此确定衡量政府绩效的结果性指标。
俄勒冈州在设计绩效管理目标时,围绕着如何能获得人们持久的支持,保持人们对绩效管理的兴趣来思考问题。他们的结论是,只有从现实问题出发,从人们现实的需要出发才能达到如此的效果。取得这样的共识之后,他们对本州的现实问题和需求进行了调查研究,发现经济发展长期没有活力,社会环境和自然环境都不利于吸引和保留优秀的企业和人才是本州问题的根本所在,是人们对政府部门抱怨的主要原因。人们有迫切的愿望改变这一状况,这个问题已到了非解决不可的地步。在这种情况下,州政府果断地以激发本地经济活力、振兴地区经济为出发点,确定绩效管理的目标和评价指标,建立政府的责任机制。
德克萨斯州确定绩效预算目标的出发点也是本州当时面临的严重问题,即,预算过程处于分散状态,州政府各部门和机构各行其是,自行确定本单位的发展和预算的优先目标,州议会和州长对预算目标和预算过程失去了控制。州长和州议会在1991年春天一致同意通过立法确定和执行州战略目标来改进分散的预算过程,使之简化、高效,并促使达到预定的理想目标。州长和州立法预算委员会用了一年的时间设计出了完整的、命名为“德克萨斯州的明天”的战略计划和预算过程。该计划在州政府层次上明确了政府的使命、各职能领域所要实现的目标。
州政府各部门和机构要在此基础上,确定自己的计划战略,这些计划包括以下内容: (1) 明确本单位的使命。(2) 说明本单位的价值理念、核心价值观和经营原则。(3) 对影响本单位完成其使命的关键性外部因素和内部因素的评估。(4) 本单位的总体目标。(5) 对总体目标的分解目标。(6) 对实现总目标和分解目标战略的描述。(7) 产出和结果指标。
结果表明,从问题出发,从需要出发的绩效管理是成功的, 因为一旦大家定义了问题或需求,他们很容易在解决问题的策略上、在最终实现的目标上达成一致。绩效管理目标与人们的利益密切相关,人们有兴趣和动力为解决问题、满足需求而筹集资金和努力工作,从而保证绩效管理的持续进行。而绩效预算执行情况不理想的明尼苏达州,恰恰不能根据自己的实际情况和公众需求定义自己的根本问题,因而其战略目标非常笼统,没有与公众需求紧密联系起来,政府各部门和机构也无法将自己的使命与州战略目标相联系。各机构各行其是,导致绩效预算无法实施。
(二) 绩效衡量指标的设计要充分听取各方意见
当战略目标确定后,根据战略目标设计绩效评价标准是绩效预算的必要步骤。政府一般都成立特别组织负责绩效预算的实施,设计绩效评价标准是该组织的首要任务。它们首先根据战略目标草拟绩效评价标准,之后公开发布讨论,听取各方意见,然后将意见集中起来,修改完善原来的标准,最终形成统一的标准。
弗吉尼亚州在1993 年成立“为人民负责政府委员会,其成员由州长任命的公民组成。委员会的职责是将州政府的努力与市民希望的结果联系起来。委员会的首要任务是设计绩效评估标准,之后采用邮件、网络、电视等方式广泛征求公众意见。州立法机构和州政府机构也参与了绩效评价标准的设计。经过半年多的努力,委员会在听取和吸收各方意见的基础上完成了对绩效评价标准的设计。之后,委员会按照州绩效评价标准指导州政府机构制定其战略计划。
“俄勒冈前进委员会”是俄勒冈州成立的专门负责本州绩效预算改革的机构。它根据州发展战略计划设计绩效评价标准,并将这些标准提交到多个社区小组、市民领导者、立法者和公众论坛审议、评论。之后,委员会根据多方观点对绩效评价标准进行修改、补充。到1991 年,委员会已发展了272 个绩效评价标准。在数据可得的地方,委员会还列出了1970 年、1980 年、1990 年的历史数据作为基础数据以备比较之需。委员会又根据州战略目标和分解目标制定了1995 年、2000 年和2010 年的增强社区经济活力的具体目标,并将实际执行结果每两年向立法部门报告一次。
英国地方政府在实行绩效预算时,其绩效指标最初是由中央政府根据控制地方政府的需要确定的,并按指标考核地方政府,将考核结果定期公布在报纸上。由于指标的设计脱离地方政府的实际情况,而且是产出衡量指标,不仅地方政府抵制,公众也无兴趣,最终导致指标确定权转移至地方政府,由地方政府根据本地实际情况和公众需求确定,取得了较好的结果。
(三) 实行内部控制管理方式
绩效预算的特点之一是中央对地方、地方政府对其部门和机构实行内部控制管理方式。内部控制管理是与外部控制管理相对而言的。传统的分项预算实行外部控制方式,即通过法律和规章制度对预算单位的支出进行管理。由于这种管理方式注重投入,对各项投入进行了详细的规定、限制和监督,预算单位的管理者只能按照规定的资金支出用途、规模行事,不能自行做任何改变,因而这种管理方式束缚了管理者的创造力,管理者只能循规蹈矩。而且,由于外部管理方式只强调投入管理,忽视对产出以及产出影响的管理,因而严重损害了公共支出的效率和效果。绩效预算正是为了革除外部控制管理方式的弊端而产生的。新绩效预算以结果为导向,给予预算单位管理自主权,主管单位只对预算目标和资金总额而不是投入进行控制。这种内部控制管理方式,无疑会发挥预算单位的主动性,提高资金的使用效率和效果。
实行内部控制,首先是允许各机构根据本单位的实际情况,结合战略目标设计自己的战略目标和绩效衡量指标。那些抛开预算单位,而由上级主管部门,或专家甚至中介咨询机构代办的做法是违反绩效预算原则的,因而也预示着灰暗的前景。
英国地方政府的绩效衡量指标在绩效预算改革之初是由中央政府为其设定的,这不仅脱离了地方的实际情况,而且造成了地方政府的反感情绪,后来英国政府总结经验,给予地方政府管理自主权,由他们自己根据中央战略目标和自己的实际情况设计自己的指标,从而调动了地方的积极性。
俄勒冈州政府在一开始就清醒地认识到,由于信息不对称问题的存在,对基层管理者的严格控制不仅不能保证最终目标的实现,而且会损害基层管理者的积极性,造成更大的成本损失。由于知道将所有部门的所有指标与总目标联系起来是不可能的,所以州政府强调在能够联系起来的地方,一定联系起来,这就使基层管理者在认识到管理权得到尊重的同时,只有向州总目标努力,才有好的绩效,才是好的管理者。这种既发挥基层管理者的主动性,体谅实际工作的可能性,又以最终目标进行控制的管理方法深受机构欢迎,且效果显著。如,一项评估机构雇员从事直接与总目标联系程度的紧迫性指标表明,采用这种管理方法,机构更为努力地按照总目标行事。因为这一比例由1992 年的25 %上升到1994 年的39 %。
(四) 政府高层官员的强力推行和立法部门的积极支持
绩效预算属于一种内部控制管理方式,与政府部门长期实行的外部控制有本质性差别。采用绩效预算实际上是再造政府,是对传统管理方式的改革。改革是前所未有的,必然遇到困难与阻力,没有领导层的强力支持和推动,改革很难成功。而且绩效预算的周期很长,很多政府都制定了10 年的战略计划,俄勒冈州的绩效预算计划是20 年。正因如此,绩效预算短时间内难见成效。因此,急功近利思想无助于绩效预算的成功,领导层的决心、耐心与坚持是绩效预算成功的必要保证。
在上述文献所考察的政府中,执行情况良好的绩效预算改革都得到了行政和立法部门坚持不懈的强力支持。绩效预算由行政部门的高层官员倡议和发起,并由立法部门通过法令强制推行。
加拿大联邦政府的绩效预算改革最初是由政府部门的高层官员发起的。由于财政资金紧缺以及联邦政府和其他政府部门不能协调行动导致政府支出目标分散,统一的战略目标不能实行,公众不满情绪增长。在这种压力下,联邦政府高层官员决定采用绩效预算来解决这一问题,通过绩效预算,整合政府的战略目标,协调政府间的行动,提高资金的使用效率,使用有限的资金达到公众期望的结果。绩效预算改革也得到了国会的支持,虽然国会的拨款并没有按绩效考核进行,但越来越多的国会议员认识到了绩效指标的重要性,支持政府部门以此作为加强责任、提高效率、提高信誉的工具。联邦政府的绩效预算改革在这种持续不断的、强有力的政治支持下,稳步向前推进。
实行中央集权制的英国中央政府和国会为了加强对地方政府的控制,使其按照中央政府的意愿更负责任地、更有效率地为公众提供服务,通过法令强制地方政府实行绩效预算。
俄勒冈州自实行绩效管理以来,州长已三易其人,但对绩效管理支持的初衷一直未改。行政部门与立法部门合力支持这项改革,主要表现在对改革资金的支持和保证上。俄勒冈州将实行绩效管理的资金列为州预算优先项目。当某些年份州税收收入由于经济不景气而自然减少,大部分项目的预算被削减时,此项目的资金一直得以保持,没有受到削减。
德克萨斯州的绩效预算改革得到了州长和立法部门的一致支持。新州长及其内阁班子在德州面临严重预算危机的关头走马上任,他们决定通过绩效预算改革解决所面临的预算困境,州长的改革建议得到了立法部门的大力支持,二者协调作战,立法部门通过法令强力推行绩效预算改革。当前任州长离任,新任州长虽然来自不同的党派,但仍然继续与立法部门团结合作,支持绩效预算改革。
弗吉尼亚州的绩效预算改革首先由州长发出的行政命令推行,逐渐地,这项改革得到了立法部门的大力支持,绩效预算通过法律在全州范围内推广。
在弗吉尼亚州,首先是州长个人的改革开放头脑和对绩效预算的热情与决心成为这项改革进展良好的决定性因素。与俄勒冈州和德克萨斯州一样,新州长上任并没有改变将绩效预算进行到底的决心。其次,州立法部门能够与州长齐心协力,长期支持改革也是绩效预算得以坚持的重要因素。
(五) 将绩效评估作为政府部门和机构了解自己的手段,而不是为奖励和惩罚提供依据
很多实行绩效管理的政府都试图通过建立利用绩效结果对预算单位和个人进行奖惩的机制。这样做的结果导致政府部门和机构因担心受到惩罚和希望得到奖励而在信息上弄虚作假,歪曲事实,使绩效管理失去意义。实际上,绩效管理的实质在于让政府部门和机构通过绩效指标的设计和按照绩效指标的要求运作,更好地理解本部门和机构存在的意义以及本部门的任务和工作目的,运用信息记录和分析手段了解本部门的潜力,最大限度地提高效率,完成自己的任务,满足客户需求。因此,让政府部门和机构了解自己,提供真实的信息,在绩效管理过程中不断完善自己是绩效管理的原则。而且,实行绩效预算实际上也意味着政府部门文化、观念的转型:由“精英决策”型文化向“民主决策”型文化转变,由“政府决定向公众提供什么”到“政府按照公众的需要提供服务”的转变。这种文化观念上的变革不是一蹴而就的,而是需要政府部门及其职员逐渐认识,并逐渐转变的过程。在不断认识自己、改变自己的过程中,政府部门和机构首先是学习过程,考核和评估政府部门的组织也只能把绩效预算首先作为掌握真实情况,不断了解机构和部门的工具。绩效预算提供奖惩依据的功能只能放在次要地位,或根本就不启用这一功能。这也是绩效预算改革前景乐观的政府的经验。
加拿大联邦政府机构在将绩效衡量指标由单纯地衡量效率向既衡量效率也衡量效果的过程中,渐渐认识和了解了自身存在的意义和自己的受托责任。英国地方政府在绩效预算改革中经历了明显的文化转变,政府机构的管理开始以顾客为导向,服务观念经历了从“我们是专家,我们知道什么样的服务对你们最好”,到“你们想要和需要什么”的转变。
俄勒冈州的成功很大程度上是由于他们把绩效管理作为政府机构不断学习的过程。通过这一过程,政府部门和机构更加了解自己的组织,了解影响组织绩效的因素。而且,由于将绩效管理过程作为学习、了解的过程,机构能够将运营管理中的信息真实地反映出来,真实地根据本部门的情况学习设计切实可行的评价指标,并在指标设计方面不断进步。
(六) 尽可能利用绩效信息进行预算决策
公共预算是将公共资源配置到各项公共支出上以满足公共需要的过程。为什么将X资金配置到A项目而不是B 项目上是一个经典的预算问题,且至今都没有令人满意的答案。绩效评价系统为这一问题的解决提供了一种尝试。在资源稀缺的环境里,高效率地将有限的公共资源分清轻重缓急配置在各种公共支出上,以更好地满足公共需要是时代发展的要求和趋势。而绩效预算是顺应这种趋势而发展起来的管理模式,它通过纪录和评价反映出项目的效率和效果,为项目的选择和资金的分配提供依据,因此同时考虑效率与效果的绩效预算是理想的预算方式,是公共预算发展的必然。绩效预算产生的信息如果没有与公共预算联系起来,这种管理最终是没有意义的。但由于绩效预算方式改变了传统预算方式的预算决策程序,因此实践起来难度很大。在这种情况下,绩效预算的改革只能是渐进的,一步一步积累经验,向前推进。很多实行绩效管理的地方一开始就试图实行完全的绩效预算,政府机构根据本单位的战略目标、预期结果以及据此进行优先排序的项目制定预算。立法部门面对大量的绩效信息束手无策。在他们认识到绩效预算将改变预算决策程序,并导致预算权力转移的情况下,他们拒绝接受这项改革。实践表明,在改革之初,就将预算作为绩效管理过程的一个主要构成部分,企图改变预算决策过程是不现实的。俄勒冈州在绩效管理之初就深刻认识到这一点,他们选择渐进式实行绩效预算的方式。考虑到实际执行效果,该州在不改变预算决策程序的情况下,将绩效信息引入预算决策过程,绩效管理的目标成为预算决策的依据,与绩效管理最终结果目标联系紧密的项目是预算资金分配的优先项目。在1995 —1997 两年度预算指南中,俄勒冈州政府要求对预算项目与绩效的结果目标的关联度进行讨论,各机构要对本部门的绩效衡量指标与州绩效最终结果目标(战略目标) 的关联度进行说明和确认。至今该州还没有系统地将绩效信息作为预算资金分配的依据,但它已经向这一方向稳步迈进。弗吉尼亚州将绩效信息放在预算补充文件中,作为预算决策的参考。州预算局正在进行预算方法改革的试点,要求试点项目的预算决策必须考虑绩效信息。
德克萨斯州政府是实行绩效预算最为典型的政府之一。他们直接将战略目标、绩效衡量与预算联系起来,虽然议会的拨款没有完全与绩效衡量结果联系起来,但本州的预算直接与战略目标连结在一起,并对预算执行过程进行绩效衡量,而绩效衡量的结果又为预算决策提供依据。
(七) 建立对绩效预算执行情况进行监督和检查的制度
1. 明确绩效信息的使用者。绩效预算过程产生了大量信息,为记录、采集这些信息,各政府都耗费了大量的资源。如果不能有效利用这些信息,不仅浪费了这些资源,使从事信息搜集和管理工作的人员得不到鼓励,而且将导致绩效预算改革失去意义。有效利用信息的关键是最终的结果报告到底向谁公开和提供。因为最终结果信息的使用者是绩效管理团队的重要组成部分,他们的存在使信息的产生具有意义,同时他们的存在也对绩效执行过程形成监督和约束。如果绩效信息的使用者不明确,即使绩效管理过程耗费了大量的人、财、物力,获取了大量的信息,最终也只能闲置堆积起来,不能发挥其作用,而绩效预算由于其最终产品没有使用者的参与和监督而归于失败。
所有绩效预算执行现状和前景乐观的政府都明确规定了政府机构应向谁提供绩效信息。但不同的政府确定的信息使用者也不同。有的政府确定为政府官员,另有一些地方走“草根”道路,选择公众为绩效信息的使用者,俄勒冈州就是如此。虽然让信息使用者参与管理过程有可能将管理过程复杂化,但这是保证绩效管理持续有效进行下去的必不可少的条件。
2. 建立对政府机构的绩效情况进行追问的制度。由于绩效管理复杂,推行起来不容易,所以即使是最好的政府机构管理者如果没有良好的监督机制,也有可能不认真执行绩效管理。因此,必须建立政府机构绩效追问制度,就政府各部门绩效管理的执行情况对其管理者进行追问,掌握真实的情况,从而给管理者造成不敢丝毫怠慢的压力。为此,俄勒冈形成了行政和立法部门定期就各部门和机构的绩效情况进行追问的制度。对某项绩效指标,不仅看部门和单位报告的情况如何,还要询问与本项指标有关的所有重要问题,从而使各部门管理者努力按照绩效要求行事。
3. 对绩效预算执行情况进行审计。绩效审计即由审计部门对政府机构的绩效预算执行情况进行审查、监督,是保证绩效预算健康发展的必要条件。从已有的资料看,几乎所有绩效预算执行情况良好的政府都通过立法机构建立了绩效审计制度,由隶属立法部门的审计部门执行。而绩效预算执行情况不理想的明尼苏达州,审计部门没有担负起绩效审计的任务。
三、结语
新绩效预算是一种提高政府资金使用效率和效果的内部控制型预算管理方式,它顺应公共管理改革的趋势和民意要求,其持续的生命力是不言而喻的。无论是发达国家,还是发展中国家,都将融入这种改革潮流中。先行一步政府的实践无疑为后进者提供了宝贵的经验。本文在现有文献的基础上,总结归纳了一些带有普遍性的经验,相信随着时间的推移,越来越多的政府将采用新绩效预算,新的经验也会不断出现和积累,这也为本主题的继续研究提供了机会。
注释:
[1 ]Gary M. Cunninghan and Jean E. Harris , Toward a Theoryof Performance Reporting to Achieve Public Sector Accountability :AField Study. Public Budgeting and Finance/Summer 2005.
[ 2 ] Cheryle A. Broom , Performance based GovernmentModels : building a Track Record. Public Budgeting and Finance/Winter1995.
[3 ]Xiaohu Wang , Performance Measurement In Budgeting : AStudy of County Governments. Public Budgeting and Finance/Fall2000.
[4 ]Craig Foltin , Finding Your Way Through the GovernmentPerformance Maze , The Journal of Government FinancialManagement ; Fall 2005 ; 54 , 3 ; ABIPINFORM Global , pg. 16.
[5 ]Soen Serritzlew , Linking Budgets to Activity : A Test of theEffect of Output - Purchase Budgeting , Public Budgeting & Finance/Summer 2006. 出处:http://www.crifs.org.cn
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