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周合星 南京大学法学院
公共经济利益存在于所有类型社会中，然而不同社会中的民众对公共经济利益重视的程度并不一样。在资本主义之前的社会形态中，由于社会成员行为的社会化程度较低，所以公共经济利益的范围比较小，内容也比较单一。社会发展到资本主义阶段以后，由于生产活动日趋社会化，公共经济利益范围逐步扩大，其对公众生活的影响也逐步加深。今天，公共经济利益与经营者的经营活动和消费者的日常生活息息相关。本文试图从经济法的角度对公共经济利益损害的救济机制作一些探讨。
一、公共经济利益损害的经济法救济原理
社会发展到自由资本主义阶段，自给自足的自然经济解体，社会成员的生产活动主要为了交换而不是自我消费。产品大规模交换带来的后果是生产或销售等经济行为呈现社会性，即一个主体的行为对其他主体的影响较大。这种影响使得社会成员之间相互依赖的程度逐步加大，也既共同利益逐步增多。但是总体上看，自由资本主义时期个人行为的社会性仍然不十分明显。个人行为社会性相对较小时，个人之间的权利冲突相对简单。用一种界限相对明确的权利制度可以实现对秩序和个人利益的保护。同时，在脱离封建专制集权社会不久的18世纪，人们并不期望政府能为自己创造效率和福祉，只要求它不成为一个侵害自由的恶的政府。因此，保障个人权利和自由是那个时代的主旋律。这个时期的法律制度以保护个人权利的民法为主，个人生活也以维护自己的权利为主要内容。社会发展到垄断资本主义社会以后，社会资本的集中度达到空前规模，市场主体的行为一般都涉及千家万户。因而，社会成员行为的社会性明显加大，调整社会成员行为的法律制度也随着发生重大变化。由于社会化行为一般会涉及到众多他人的利益，在考虑交易效力时，应当充分考虑交易对不特定多数的社会成员的影响。这种表明全体社会成员之间有一个维系着社会稳定和发展的共同纽带，这个纽带就是公共利益，其中主要是公共经济利益。
经济法系适应维护公共经济利益需要而出现的部门法。在自由资本主义时期，人们主要关注私人权益，此时的法律制度主要为民法。但是市场主体行为明显社会化时，民法对公共利益的维护明显不足。民法虽然也保护公共利益，但是从总体上看民法系直接保护私人利益。因此，有学者认为“传统民法的目标不过根据市场交易的固有规律及其要求，为市场主体设定市场行为的一般准则和基础法律构架，而并不从市场秩序的角度考虑对市场行为进行更为深层次的规制，更不会考虑整个社会经济的总体繁荣和社会福利的总体提高。”经济法规范则总体上是以保护社会公共利益作为自己的目标，其手段主要是法律授权行政机关、社会团体或个人在一定的范围内决定何种利益应当受到保护，或者适当扩大或限制原有的权利范围。在现代市场经济条件下，民法和经济法等法律共同作用实现对社会公共利益、私人利益等平衡保护。在自由资本主义阶段，法律理念认为法律通过设置权利来保护利益，因此利益不是法律直接的保护对象，公共经济利益也是如此。现代社会政治已从权利政治过渡到公益政治，即国家机关活动方式从单纯保护权利发展到协调、创造权利以维护公共利益的轨道上。经济法体现了维护公共利益的理念，具体表现如下：
首先，公共经济利益有时独立于个人私权，保护一般的私权无法实现维护公共经济利益。公共经济利益一般没有表现为公民个人的权利，而是表现为大多数人都享受到的利益。公民对享受到的公共经济利益没有具体的权利相对应，其原因可能是法律的疏漏，也可能是立法尚没有将这种利益上升为法律权利。当法律存在疏漏时，一般是通过法律原则创造新的权利。在我国如阳光权、死者名誉权等是通过司法解释设立的权利。当法律有意不将这些利益上升为权利时，公众维护这些正当利益途径在不同国家有所不同。从大陆法传统的思维出发，对于这些正当利益受到损害，受害人只能请求相应的国家机关制止侵害行为，而不能直接要求停止侵害或者要求赔偿。如虚假广告虽然损害了合法经营者的利益，但一般的经营者对于虚假广告行为无权直接起诉要求停止非法宣传，其原因就是这些行为没有侵犯其权利。现代经济法的发展已经突破这种单纯保护权利的观念，既授权公共利益代表机构维护公共利益，也授权私人一定范围内维护公共利益的权利。如垄断损害了竞争秩序，也损害了一般企业非权利的正当利益，而受害企业可以直接要求垄断企业赔偿其损失，甚至可以要求停止垄断行为。我国最高人民法院的司法解释则更直接设立公平竞争权来保护各经营者的竞争秩序利益。
其次，有时公共利益存在于私人权利之中，维护公共经济利益需要限制或扩大原有的权利范围。此时需要平衡权利之间、权利与权力之间的冲突。现代社会由于权利社会化，权利之间、权力与权利之间的冲突越来越多，法律要明确规定权利之间的界限已属不可能。权利之间、权利和权力之间的冲突在反不正当竞争领域表现非常明显。如为保护消费者的人身权、财产权，法律限制经营者的经营自主权，而要求经营者充分提供关于产地、成分、安全系数以及性能等信息。用公共利益原则对冲突权利的界限进行衡平是现代政治的重要特点。这种权利冲突有时可以由私人提交人民法院解决处理，但主要由行政机关颁布指令或者直接干预权利行使方式等进行解决。
这里无论是直接制止损害公共经济利益，还是通过限制或扩大原有权利范围来保护受损的公共经济利益，都需要一定的主体通过一定的程序作出特定的行为来实现。而规范这些主体行为的法律就是经济法，即经济法规范广泛授权经济法主体判断公共经济利益的内涵和外延，并且采取相应的举措来实现维护公共经济利益的目的。经济法在一定程度上偏离形式理性而接近实质理性的趋势，其原因经济行为社会化使得公共经济利益内涵和外延复杂化，从而使得经济法规范无法对公共经济利益做出详细规定，只能授权相关主体自由裁量。因此，笔者认为经济法是经济活动社会化的产物，其集中体现了对公共经济利益的关怀。
二、公共经济利益损害的经济法救济方式
公共经济利益受到损害，当然应当予以救济，否则制度和秩序无从构建和维护。波斯纳指出：“一个救济体系的基本目标是威慑人们不敢违反法律。另一个目标是对违法行为的受害者进行补偿，但这是一个次要目标，因为，一个规划合理的威慑体系将包违法行为的机率降低到一个很低的水平，而且，像我们将要看到的那样，作为副产品，这样一个体系将会保证充分的补偿，除非补偿的执行成本高得无法承受。”威慑体系主要包括制止、惩罚危害行为。其中制止危害行为目的为恢复被损害的秩序。那么波斯纳所说的副产品能否为威慑体系的一个组成部分呢?从一个角度看，该补偿只是弥补受害者损失，不是威慑侵害者。但是如果受害者主张两倍以上的赔偿，这种赔偿可以看作是对是危害行为的威慑。这种威胁可以起到制止违法行为的作用，因而可以视为私人在为维护公共经济利益执法。笔者认为受害者主张超过两倍以上的赔偿体现受害者维护公共经济利益的执法过程，获得的超过损害数额的赔偿属于为国家执法而应得到的报酬。本章讨论的公共利益损害救济机制包国家机关救济公共经济利益，也包括私人救济公共经济利益。其手段有排除侵害行为、赔偿损失等途径。这体现了经济法公法、私法相互交融的特色。经济法对公共经济利益的救济主要从以下几个方面进行：
第一，经济法授权国家机关，主要是行政机关利用公权的强制力保护公共利益。在社会从自由资本主义发展到垄断资本主义以后，单纯的市场机制无法适应现实需要。此时经济法作为一个新的部门法应运而生。经济法授权国家机关，主要是行政机关利用自己对公共经济利益的认知，代表公共经济利益并对其进行维护和救济。这个过程的特征表现为行政机关有认定公共经济利益范围的自由裁量权。行政机关拥有判断公共经济利益的自由裁量权缘于经济生活的复杂性。只有拥有一定的自由裁量权，行政机关才便于对经济生活进行灵活地调控、干预等。当然为了防止行政机关滥用权力，还要对行政权等国家权力进行限制，以防权力不正当使用。限制行政行为的手段主要有制定相对详细的行政执法程序以及民众对行政行为合法性、合理性的监督等。行政机关利用公共权力对公共经济利益进行维护的手段主要有直接限制私权和协调私权范围两种。
行政机关对没有上升为个人权利的公共经济利益保护方式主要是直接制止侵害行为，或者以其他途径减少该侵害行为产生的影响。在传统的观点中，一般人即便受到一定的损害也没有权利直接保护公共经济利益。如只要空气污染尚没有明显损害到人的身体健康，那么受害人也不能请求法院判决停止污染，甚至不能提出赔偿。直到目前，包括我国在内的很多国家主要靠行政机关分析和界定哪些属于公共经济利益，并进行保护。不过，现代社会已经有一种趋势允许私人对上述损害提出赔偿请求了，最为典型的就是反垄断法中的损害赔偿制度。这种赔偿以法律明文规定为限，与一般的侵权赔偿有重大区别。
为维护公共经济利益，经济法有时还授权行政机关对权利之间或者权利和权力之间的冲突进行衡平。社会化权利之间难免存在冲突，需要对权利范围进行界定。一般私人之间的权利冲突，可以由人民法院通过诉讼进行界定和解决。如果私人利益和公共经济利益之间的冲突，虽然有时也可以由人民法院进行界定，但主要由行政机关进行界定权利范围。如竞争者发布广告的自由和公共经济利益保护之间的的冲突主要由行政机关进行界二者范围。从这个角度看，经济法体现国家行政权为维护公共经济利益干预经济自由。
由行政机关对个人自由和公共经济利益之间的界限进行界定，也并不必然表示行政机关专享这种界定权。如果考虑对行政权进一步限制的话，可以要求行政机关向法院提出诉讼，由法院最终对个人自由和公共经济利益之间的范围进行界定。美国联邦司法部反垄断执法便采用这个模式。
第二，经济法授权社会自治团体保护、救济公共经济利益。在现代社会，公共经济利益救济途径逐步呈现社会化趋势。其表现为社会团体在经济法等法律的授权下，可以向法院提出诉讼，要求法院判令侵害方停止侵害公共经济利益的行为，或者赔偿侵害产生的损失。当然，对于侵害行为损害了不特定多数的公民的身体健康权或者财产权时，受害者提出诉讼是一般的传统的侵权诉讼。
第三，经济法授权私人保护、救济公共经济利益的权利。现代社会公众对于损害公众利益但没有损害公众权利的侵害行为，也可以提出诉讼。提出诉讼的请求可以包括要求停止侵害行为，也包括赔偿损失等。
社会自治团体和私人为维护公共经济利益提出诉讼表明行政机关不再享有对于公共经济利益专有判断权。之所以出现这种制度，一方面因为民众民主意识的提高，另一方面也表明需要对行政机关维护公共利益的制度进行监督和补救。如在美国私人可以提出禁止垄断侵害并要求赔偿的诉讼，德国的相关的社会团体可以提出停止不正当竞争行为的诉讼等。私人的数量巨大且直接接触经济生活，因此只要有一定的激励机制，私人在维护公共经济利益方面可以发挥很大作用。如一般的行政执法机关很难发现限制竞争协议、滥用经济优势行为，但是相关利害关系人却易获悉这些情形。如果授权他们起诉要求停止侵害的话，其执法效果会比行政机关的好。
当然这里要防止以维护公共经济利益为借口起诉，干扰他人正常经营活动的行为。同时，由于社会化救济措施涉及到法院的功能定位，大部分国家对于社会化救济途径主要限制在损害赔偿方面。既考虑到法院是否有能力对公共经济利益进行保护尚值得探讨，又考虑到保护公共利益的诉讼技术安排比较复杂。法院是否有能力对公共利益进行判断，没有一个固定的模式，而是取决于一个国家的实际状况。在法院业务水平比较高的情况下，法院的功能可以适当扩大。但从世界范围内看，私人及社会团体在维护公共经济利益方面的作用在逐步增大。
国家机关救济和私人救济的界限有时并不很清楚，如美国司法部长可以作为全美国的受害人向侵害者提出赔偿之诉，笔者认为这行政救济和私人救济相结合的体现。
总的来看，经济法一方面授予和限制行政权力，另一方面授予和限制社会团体或个人以维护公共利益的权利，经济法通过这两种途径实现对公共经济利益的维护。经济法的主要目的就是对于没有上升为权利的法益进行保护，或者对社会化的权利冲突进行界定。一种保护方式为增加行政干预，另一种为增加私人干预。
三、我国公共经济利益损害救济机制的完善
目前，我国存在严重的公共经济利益受损情况，其中典型的表现为垄断行为在经济生活中随处可见，消费者的权利很难受到有效保护。还有一个情形是，我国行政权侵害公共经济利益的情形比较严重。究其原因，一方面因为我国法律既没有合理授权公共利益代表机构职权，也没有监督行政行为的有效手段；另一方面我国缺乏公共经济利益保护的补充机制，即社会自治团体或私人维护公共经济利益机制。笔者认为完善我国公共经济利益损害救济机制应从以下几个方面入手：
第一，要将一些重要的公共经济利益上升为个人权利，这样个人便有了维护公共经济利益的动力和途径。扩大个人权利的范围也是社会进步的标志之一，表明公民对政治生活的态度逐步成熟。对于不具备条件上升为个人权利的公共经济利益，应当允许个人或社会自治团体通过一定的途径予以保护。而对于一些目前尚不宜为公民或社会自治团体敞开保护渠道的公共经济利益，国家机关在进行保护时要尽可能听取群众的呼声。
第二，我国需要建全保护公共经济利益保护的立法，授权行政机关维护公共经济利益。目前我国公共经济利益受到损害的重要原因是缺乏应有的制度建设，导致有些损害行为得不到制止。最为典型的是由于没有反垄断法，很多明显的垄断行为在中国畅行无阻。
第三，在授权行政机关职权的同时，应当通过各种途径加强对行政行为的监督。除了用一般的监督制度对行政行为进行监督外，还应当考虑一些特殊的途径。比如，我国制定反垄断法时可以考虑采用诉讼方式制止某些违法行为。像分拆大企业这种处罚，其对企业影响的严重程度要远大于对企业判处罚金。因此，应当规定反垄断法执法机关在作出一些特殊的处罚时须向法院提起诉讼，由法院制裁损害行为。
最后，我国应当建立私人救济公共经济利益的补充救济制度。笔者认为构建和完善机制主要应当从中国的现实需要出发，而不能仅仅从中国的传统出发。目前中国既需要对行政机关增加授权和监督，同时也需要设置一种补充的救济制度，让普通民众补充救济公共经济利益的损害。让行政机关承担所有的执法任务不符合中国的现实，也不符合广大人民群众的心声。这种补充机制分为三个方面，一个方面是有些执法过程需要公开听证，听取群众的意见；第二个方面是认真对待群众的申诉、控告制度；第三个方面是主要的途径，为公益诉讼制度。公益诉讼制度体现为私人或社会团体直接要求违法行为人停止侵害或者赔偿损失。私人提出维护公共经济利益的诉讼属于主要的补充救济机制。这种诉讼应当建立在人民法院拥有对公共经济利益判断权的基础之上，即人民法院有权对于属于公共经济利益范围的纠纷进行裁判。
【作者简介】
周合星，南京大学法学院博士生。
注释:
于雷：《市场规制法律问题研究》，北京大学出版社，2003年4月版，第14页。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》，若干问题的解释第十三条第一款第一项规定被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。笔者认为最高人民法院的做法已经设立了一个公平竞争权的概念。有些学者主张自由竞争体现的利益为一种权利。如王全兴主编：《竞争法通论》，中国检察出版社，1997年版，第51页。有些学者不赞成自由竞争带来的利益为一种民事权利，该观点见李国海：《反垄断法实施机制研究》，中国方正出版社，2006年1月版，第329页。还有观点认为自由竞争体现的利益根本就不是权利，见谢晓尧：《竞争法的道德秩序解读：反不正当竞争法研究》，法律出版社，2005年4月版，第139页。
有学者认为权利冲突是个伪问题，见郝铁川：《权利冲突是个伪问题》，《法制日报》，2004年8月5日，第8版。但是还有学者认为权利冲突是个真问题，见谢晓尧：《竞争法的道德秩序解读：反不正当竞争法研究》，法律出版社，2005年4月版，第115页。笔者赞成后者的观点，即权利存在一个动态演变过程，权利冲突是个真问题。
波斯纳：《反托拉斯法》，孙秋宁译，中国政法大学出版社，2003年1月版，第313页。
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周合星 南京大学法学院
公共经济利益存在于所有类型社会中，然而不同社会中的民众对公共经济利益重视的程度并不一样。在资本主义之前的社会形态中，由于社会成员行为的社会化程度较低，所以公共经济利益的范围比较小，内容也比较单一。社会发展到资本主义阶段以后，由于生产活动日趋社会化，公共经济利益范围逐步扩大，其对公众生活的影响也逐步加深。今天，公共经济利益与经营者的经营活动和消费者的日常生活息息相关。本文试图从经济法的角度对公共经济利益损害的救济机制作一些探讨。
一、公共经济利益损害的经济法救济原理
社会发展到自由资本主义阶段，自给自足的自然经济解体，社会成员的生产活动主要为了交换而不是自我消费。产品大规模交换带来的后果是生产或销售等经济行为呈现社会性，即一个主体的行为对其他主体的影响较大。这种影响使得社会成员之间相互依赖的程度逐步加大，也既共同利益逐步增多。但是总体上看，自由资本主义时期个人行为的社会性仍然不十分明显。个人行为社会性相对较小时，个人之间的权利冲突相对简单。用一种界限相对明确的权利制度可以实现对秩序和个人利益的保护。同时，在脱离封建专制集权社会不久的18世纪，人们并不期望政府能为自己创造效率和福祉，只要求它不成为一个侵害自由的恶的政府。因此，保障个人权利和自由是那个时代的主旋律。这个时期的法律制度以保护个人权利的民法为主，个人生活也以维护自己的权利为主要内容。社会发展到垄断资本主义社会以后，社会资本的集中度达到空前规模，市场主体的行为一般都涉及千家万户。因而，社会成员行为的社会性明显加大，调整社会成员行为的法律制度也随着发生重大变化。由于社会化行为一般会涉及到众多他人的利益，在考虑交易效力时，应当充分考虑交易对不特定多数的社会成员的影响。这种表明全体社会成员之间有一个维系着社会稳定和发展的共同纽带，这个纽带就是公共利益，其中主要是公共经济利益。
经济法系适应维护公共经济利益需要而出现的部门法。在自由资本主义时期，人们主要关注私人权益，此时的法律制度主要为民法。但是市场主体行为明显社会化时，民法对公共利益的维护明显不足。民法虽然也保护公共利益，但是从总体上看民法系直接保护私人利益。因此，有学者认为“传统民法的目标不过根据市场交易的固有规律及其要求，为市场主体设定市场行为的一般准则和基础法律构架，而并不从市场秩序的角度考虑对市场行为进行更为深层次的规制，更不会考虑整个社会经济的总体繁荣和社会福利的总体提高。”经济法规范则总体上是以保护社会公共利益作为自己的目标，其手段主要是法律授权行政机关、社会团体或个人在一定的范围内决定何种利益应当受到保护，或者适当扩大或限制原有的权利范围。在现代市场经济条件下，民法和经济法等法律共同作用实现对社会公共利益、私人利益等平衡保护。在自由资本主义阶段，法律理念认为法律通过设置权利来保护利益，因此利益不是法律直接的保护对象，公共经济利益也是如此。现代社会政治已从权利政治过渡到公益政治，即国家机关活动方式从单纯保护权利发展到协调、创造权利以维护公共利益的轨道上。经济法体现了维护公共利益的理念，具体表现如下：
首先，公共经济利益有时独立于个人私权，保护一般的私权无法实现维护公共经济利益。公共经济利益一般没有表现为公民个人的权利，而是表现为大多数人都享受到的利益。公民对享受到的公共经济利益没有具体的权利相对应，其原因可能是法律的疏漏，也可能是立法尚没有将这种利益上升为法律权利。当法律存在疏漏时，一般是通过法律原则创造新的权利。在我国如阳光权、死者名誉权等是通过司法解释设立的权利。当法律有意不将这些利益上升为权利时，公众维护这些正当利益途径在不同国家有所不同。从大陆法传统的思维出发，对于这些正当利益受到损害，受害人只能请求相应的国家机关制止侵害行为，而不能直接要求停止侵害或者要求赔偿。如虚假广告虽然损害了合法经营者的利益，但一般的经营者对于虚假广告行为无权直接起诉要求停止非法宣传，其原因就是这些行为没有侵犯其权利。现代经济法的发展已经突破这种单纯保护权利的观念，既授权公共利益代表机构维护公共利益，也授权私人一定范围内维护公共利益的权利。如垄断损害了竞争秩序，也损害了一般企业非权利的正当利益，而受害企业可以直接要求垄断企业赔偿其损失，甚至可以要求停止垄断行为。我国最高人民法院的司法解释则更直接设立公平竞争权来保护各经营者的竞争秩序利益。
其次，有时公共利益存在于私人权利之中，维护公共经济利益需要限制或扩大原有的权利范围。此时需要平衡权利之间、权利与权力之间的冲突。现代社会由于权利社会化，权利之间、权力与权利之间的冲突越来越多，法律要明确规定权利之间的界限已属不可能。权利之间、权利和权力之间的冲突在反不正当竞争领域表现非常明显。如为保护消费者的人身权、财产权，法律限制经营者的经营自主权，而要求经营者充分提供关于产地、成分、安全系数以及性能等信息。用公共利益原则对冲突权利的界限进行衡平是现代政治的重要特点。这种权利冲突有时可以由私人提交人民法院解决处理，但主要由行政机关颁布指令或者直接干预权利行使方式等进行解决。
这里无论是直接制止损害公共经济利益，还是通过限制或扩大原有权利范围来保护受损的公共经济利益，都需要一定的主体通过一定的程序作出特定的行为来实现。而规范这些主体行为的法律就是经济法，即经济法规范广泛授权经济法主体判断公共经济利益的内涵和外延，并且采取相应的举措来实现维护公共经济利益的目的。经济法在一定程度上偏离形式理性而接近实质理性的趋势，其原因经济行为社会化使得公共经济利益内涵和外延复杂化，从而使得经济法规范无法对公共经济利益做出详细规定，只能授权相关主体自由裁量。因此，笔者认为经济法是经济活动社会化的产物，其集中体现了对公共经济利益的关怀。
二、公共经济利益损害的经济法救济方式
公共经济利益受到损害，当然应当予以救济，否则制度和秩序无从构建和维护。波斯纳指出：“一个救济体系的基本目标是威慑人们不敢违反法律。另一个目标是对违法行为的受害者进行补偿，但这是一个次要目标，因为，一个规划合理的威慑体系将包违法行为的机率降低到一个很低的水平，而且，像我们将要看到的那样，作为副产品，这样一个体系将会保证充分的补偿，除非补偿的执行成本高得无法承受。”威慑体系主要包括制止、惩罚危害行为。其中制止危害行为目的为恢复被损害的秩序。那么波斯纳所说的副产品能否为威慑体系的一个组成部分呢?从一个角度看，该补偿只是弥补受害者损失，不是威慑侵害者。但是如果受害者主张两倍以上的赔偿，这种赔偿可以看作是对是危害行为的威慑。这种威胁可以起到制止违法行为的作用，因而可以视为私人在为维护公共经济利益执法。笔者认为受害者主张超过两倍以上的赔偿体现受害者维护公共经济利益的执法过程，获得的超过损害数额的赔偿属于为国家执法而应得到的报酬。本章讨论的公共利益损害救济机制包国家机关救济公共经济利益，也包括私人救济公共经济利益。其手段有排除侵害行为、赔偿损失等途径。这体现了经济法公法、私法相互交融的特色。经济法对公共经济利益的救济主要从以下几个方面进行：
第一，经济法授权国家机关，主要是行政机关利用公权的强制力保护公共利益。在社会从自由资本主义发展到垄断资本主义以后，单纯的市场机制无法适应现实需要。此时经济法作为一个新的部门法应运而生。经济法授权国家机关，主要是行政机关利用自己对公共经济利益的认知，代表公共经济利益并对其进行维护和救济。这个过程的特征表现为行政机关有认定公共经济利益范围的自由裁量权。行政机关拥有判断公共经济利益的自由裁量权缘于经济生活的复杂性。只有拥有一定的自由裁量权，行政机关才便于对经济生活进行灵活地调控、干预等。当然为了防止行政机关滥用权力，还要对行政权等国家权力进行限制，以防权力不正当使用。限制行政行为的手段主要有制定相对详细的行政执法程序以及民众对行政行为合法性、合理性的监督等。行政机关利用公共权力对公共经济利益进行维护的手段主要有直接限制私权和协调私权范围两种。
行政机关对没有上升为个人权利的公共经济利益保护方式主要是直接制止侵害行为，或者以其他途径减少该侵害行为产生的影响。在传统的观点中，一般人即便受到一定的损害也没有权利直接保护公共经济利益。如只要空气污染尚没有明显损害到人的身体健康，那么受害人也不能请求法院判决停止污染，甚至不能提出赔偿。直到目前，包括我国在内的很多国家主要靠行政机关分析和界定哪些属于公共经济利益，并进行保护。不过，现代社会已经有一种趋势允许私人对上述损害提出赔偿请求了，最为典型的就是反垄断法中的损害赔偿制度。这种赔偿以法律明文规定为限，与一般的侵权赔偿有重大区别。
为维护公共经济利益，经济法有时还授权行政机关对权利之间或者权利和权力之间的冲突进行衡平。社会化权利之间难免存在冲突，需要对权利范围进行界定。一般私人之间的权利冲突，可以由人民法院通过诉讼进行界定和解决。如果私人利益和公共经济利益之间的冲突，虽然有时也可以由人民法院进行界定，但主要由行政机关进行界定权利范围。如竞争者发布广告的自由和公共经济利益保护之间的的冲突主要由行政机关进行界二者范围。从这个角度看，经济法体现国家行政权为维护公共经济利益干预经济自由。
由行政机关对个人自由和公共经济利益之间的界限进行界定，也并不必然表示行政机关专享这种界定权。如果考虑对行政权进一步限制的话，可以要求行政机关向法院提出诉讼，由法院最终对个人自由和公共经济利益之间的范围进行界定。美国联邦司法部反垄断执法便采用这个模式。
第二，经济法授权社会自治团体保护、救济公共经济利益。在现代社会，公共经济利益救济途径逐步呈现社会化趋势。其表现为社会团体在经济法等法律的授权下，可以向法院提出诉讼，要求法院判令侵害方停止侵害公共经济利益的行为，或者赔偿侵害产生的损失。当然，对于侵害行为损害了不特定多数的公民的身体健康权或者财产权时，受害者提出诉讼是一般的传统的侵权诉讼。
第三，经济法授权私人保护、救济公共经济利益的权利。现代社会公众对于损害公众利益但没有损害公众权利的侵害行为，也可以提出诉讼。提出诉讼的请求可以包括要求停止侵害行为，也包括赔偿损失等。
社会自治团体和私人为维护公共经济利益提出诉讼表明行政机关不再享有对于公共经济利益专有判断权。之所以出现这种制度，一方面因为民众民主意识的提高，另一方面也表明需要对行政机关维护公共利益的制度进行监督和补救。如在美国私人可以提出禁止垄断侵害并要求赔偿的诉讼，德国的相关的社会团体可以提出停止不正当竞争行为的诉讼等。私人的数量巨大且直接接触经济生活，因此只要有一定的激励机制，私人在维护公共经济利益方面可以发挥很大作用。如一般的行政执法机关很难发现限制竞争协议、滥用经济优势行为，但是相关利害关系人却易获悉这些情形。如果授权他们起诉要求停止侵害的话，其执法效果会比行政机关的好。
当然这里要防止以维护公共经济利益为借口起诉，干扰他人正常经营活动的行为。同时，由于社会化救济措施涉及到法院的功能定位，大部分国家对于社会化救济途径主要限制在损害赔偿方面。既考虑到法院是否有能力对公共经济利益进行保护尚值得探讨，又考虑到保护公共利益的诉讼技术安排比较复杂。法院是否有能力对公共利益进行判断，没有一个固定的模式，而是取决于一个国家的实际状况。在法院业务水平比较高的情况下，法院的功能可以适当扩大。但从世界范围内看，私人及社会团体在维护公共经济利益方面的作用在逐步增大。
国家机关救济和私人救济的界限有时并不很清楚，如美国司法部长可以作为全美国的受害人向侵害者提出赔偿之诉，笔者认为这行政救济和私人救济相结合的体现。
总的来看，经济法一方面授予和限制行政权力，另一方面授予和限制社会团体或个人以维护公共利益的权利，经济法通过这两种途径实现对公共经济利益的维护。经济法的主要目的就是对于没有上升为权利的法益进行保护，或者对社会化的权利冲突进行界定。一种保护方式为增加行政干预，另一种为增加私人干预。
三、我国公共经济利益损害救济机制的完善
目前，我国存在严重的公共经济利益受损情况，其中典型的表现为垄断行为在经济生活中随处可见，消费者的权利很难受到有效保护。还有一个情形是，我国行政权侵害公共经济利益的情形比较严重。究其原因，一方面因为我国法律既没有合理授权公共利益代表机构职权，也没有监督行政行为的有效手段；另一方面我国缺乏公共经济利益保护的补充机制，即社会自治团体或私人维护公共经济利益机制。笔者认为完善我国公共经济利益损害救济机制应从以下几个方面入手：
第一，要将一些重要的公共经济利益上升为个人权利，这样个人便有了维护公共经济利益的动力和途径。扩大个人权利的范围也是社会进步的标志之一，表明公民对政治生活的态度逐步成熟。对于不具备条件上升为个人权利的公共经济利益，应当允许个人或社会自治团体通过一定的途径予以保护。而对于一些目前尚不宜为公民或社会自治团体敞开保护渠道的公共经济利益，国家机关在进行保护时要尽可能听取群众的呼声。
第二，我国需要建全保护公共经济利益保护的立法，授权行政机关维护公共经济利益。目前我国公共经济利益受到损害的重要原因是缺乏应有的制度建设，导致有些损害行为得不到制止。最为典型的是由于没有反垄断法，很多明显的垄断行为在中国畅行无阻。
第三，在授权行政机关职权的同时，应当通过各种途径加强对行政行为的监督。除了用一般的监督制度对行政行为进行监督外，还应当考虑一些特殊的途径。比如，我国制定反垄断法时可以考虑采用诉讼方式制止某些违法行为。像分拆大企业这种处罚，其对企业影响的严重程度要远大于对企业判处罚金。因此，应当规定反垄断法执法机关在作出一些特殊的处罚时须向法院提起诉讼，由法院制裁损害行为。
最后，我国应当建立私人救济公共经济利益的补充救济制度。笔者认为构建和完善机制主要应当从中国的现实需要出发，而不能仅仅从中国的传统出发。目前中国既需要对行政机关增加授权和监督，同时也需要设置一种补充的救济制度，让普通民众补充救济公共经济利益的损害。让行政机关承担所有的执法任务不符合中国的现实，也不符合广大人民群众的心声。这种补充机制分为三个方面，一个方面是有些执法过程需要公开听证，听取群众的意见；第二个方面是认真对待群众的申诉、控告制度；第三个方面是主要的途径，为公益诉讼制度。公益诉讼制度体现为私人或社会团体直接要求违法行为人停止侵害或者赔偿损失。私人提出维护公共经济利益的诉讼属于主要的补充救济机制。这种诉讼应当建立在人民法院拥有对公共经济利益判断权的基础之上，即人民法院有权对于属于公共经济利益范围的纠纷进行裁判。
【作者简介】
周合星，南京大学法学院博士生。
注释:
于雷：《市场规制法律问题研究》，北京大学出版社，2003年4月版，第14页。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》，若干问题的解释第十三条第一款第一项规定被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。笔者认为最高人民法院的做法已经设立了一个公平竞争权的概念。有些学者主张自由竞争体现的利益为一种权利。如王全兴主编：《竞争法通论》，中国检察出版社，1997年版，第51页。有些学者不赞成自由竞争带来的利益为一种民事权利，该观点见李国海：《反垄断法实施机制研究》，中国方正出版社，2006年1月版，第329页。还有观点认为自由竞争体现的利益根本就不是权利，见谢晓尧：《竞争法的道德秩序解读：反不正当竞争法研究》，法律出版社，2005年4月版，第139页。
有学者认为权利冲突是个伪问题，见郝铁川：《权利冲突是个伪问题》，《法制日报》，2004年8月5日，第8版。但是还有学者认为权利冲突是个真问题，见谢晓尧：《竞争法的道德秩序解读：反不正当竞争法研究》，法律出版社，2005年4月版，第115页。笔者赞成后者的观点，即权利存在一个动态演变过程，权利冲突是个真问题。
波斯纳：《反托拉斯法》，孙秋宁译，中国政法大学出版社，2003年1月版，第313页。
