商业银行不良资产的法律控制:比较与借鉴

李敬伟  对外经济贸易大学   , 周仲飞    上海财经大学               
一、商业银行不良资产形成的原因
  
   商业银行不良资产形成的原因是多种多样的。一个国家经济的不景气、某个特定行业的衰退或利率的不断升高都会使借款人发生偿还困难。在经济持续发展阶段中，对整个经济的过分乐观也会导致银行向高风险项目的过度贷款。法律环境缺陷如公司法、破产法、合同法、担保法的缺位和不足以及在实施这些法律方面的障碍会破坏信贷文化的形成，导致银行不良资产的增多。这些宏观方面的原因都已被拉美、北欧、亚洲金融危机充分揭示。笔者将从微观方面探讨不良资产形成的原因。
    1.政府干预
    政府对银行具体经营活动的干预是银行不良贷款产生的重要原因，由于政府的政治目的融进了银行的具体业务活动中，银行的贷款准则就会屈服于政府的权威，银行的盈利性和安全性就不再是银行的首要任务。在许多国家，国有银行受到政府的干预要远甚于私有银行;而且许多国有银行的建立目的就是为了满足政府对特定经济领域的信贷要求，成为政府扶植或挽救某个行业的工具。在我国，法律上的缺陷也造成了政府对商业银行的干预。我国《商业银行法》第41条第2款规定，经国务院批准的特定贷款项目，国有独资商业银行应当发放贷款。因贷款造成的损失，由国务院采取相应补救措施。这就意味着国有商业银行仍然负担着发放政策性贷款的法定义务。地方性商业银行由于它的成立需要地方政府的批准，其发展需要地方政府的扶植，因而对地方政府的干预也常常是无能为力。
    2.银行缺乏资本金
    银行资本金与不良资产的关系体现在两方面。首先，银行资本金的一个重要作用是弥补银行的损失，当银行没有充足的资本来冲抵贷款损失时，银行的不良资产自然也会增加。所以，确切地说，银行资本金的缺乏不是银行不良资产产生的原因，而是不良资产增加的一个因素。其次，通常认为如果所有者和管理人员在银行有大量的投资，他们就会格外关心他们投资的安全，从而有强大的动力保证银行安全稳健的运行。当所有者和经理只有很少的投资或根本没有投资，也就是说银行的倒闭并不会使他们遭受现实的损失，他们审慎管理银行的动机就会被削 弱，银行的道德风险就随之而增大。结果，他们会选择风险更大的交易以获取高额回报，向储户提供高于市场的利率以吸揽更多的存款。资本不充足的银行往往是那些面临困境的债务人的“俘虏”，银行为了能维持那些债务人的继续生存以保证还贷的可能性而不断地向他们贷款，结果是不良贷款越积越多。在很多经济转型的国家中，银行和企业之间都有这种不健康的借贷关系。
    3货款风险过度集中
    贷款风险过度集中和关联贷款是银行产生不良资产十分重要且相当直接的原因。当银行风险过分集中在某个借款人、某个行业或某个国家时，一旦后者因为各种原因发生偿付困难，银行的贷款损失自然比在风险分散的情况下要大得多。在关联贷款的情况下，由于银行和借款人的特殊关系，银行在进行信贷评估时容易丧失客观性。正因为如此，各国都通过立法或监管标准要求银行的贷款集中度和关联贷款不能超过一定比例。     
但是，即使法律对贷款集中度和关联贷款有了这些明确并且严格的规定，但它们仍然成为银行不良资产产生的主要原因。美国国会会计总办公室对1990-1991年美国286起银行倒闭案所作的调查显示，其中81家银行因向内部人贷款而损失惨重，82家银行共发生过148起违反联邦法律关于贷款限额的规定，70家银行有103起对内部人发放优惠贷款。亚洲金融危机中东亚和东南亚银行倒闭的一个原因就是过度集中的贷款风险和太多的关联贷款。截至1997年年末，美国银行对遭受危机的5个东亚国家的贷款相当于它们总资本的5.9%，加拿大为13.1%，欧共体银行为14.7%，日本银行情况更加严重，为其总资本的47 %这些事实说明了贷款风险集中度的法律规定和监管 标准在各国，无论是发达国家还是发展中国家，都未得到有效和充分的实施。这既有银行故意规避法律的情形，又有借款人欺骗银行的情形。
     
4.监管容忍(Supervisory Forbearance)
    监管容忍是各国监管实践中普遍存在的现象。它是指监管机构对问题银行或银行的不稳健状态不采取监管干预措施，而允许其继续存在，以期寻求其他解决办法。监管机构缺乏独立性，政治干预、利益集团的压力是导致监管容忍的主要原因。监管容忍的结果往往导致监管机构在日后处理银行时要付出更大的成本。对资不抵债银行或遭受巨大贷款损失银行不及时干预，实际上是阻碍了资源在银行业内的有效配置，或者说，是银行监管机构在对不稳健银行进行补贴，从而使稳健银行处于不利的竞争地位。监管容忍加剧了那些不稳健银行“一锤子买卖”的赌博心理，他们会更加容易从事高风险活动，希望在被监管机构关闭之前能大捞一笔使自己起死回生。
    监管容忍的典型案例是80年代美国Thrift危机。在处理Thrift危机时，美国国会为监管机构制定了监管容忍政策，主要内容包括推迟股东向Thrift机构再注资，禁止监管机构实施现有的监管措施，继续适用1987年存贷机构立法中的有关监管容忍规定。这些措施直接导致了那些病人膏育的Thrift机构进行新的冒险活动，使资不抵债问题更加突出。
    5.道德风险
    国外许多学者认为发展中国家患有一种源于道德风险的“过度借款综合症”;同样由于道德风险的存在，银行业则患有“过度贷款综合症”。银行道德风险的产生有广泛的原因，通常认为明示或默示的存款保险制 度是道德风险产生的最主要原因。实际上，政府对银行业的监管本身就会导致市场约束的弱化和道德风险的形成。存款人和银行会自然地把政府对银行的监管视为政府对银行安全和稳健运行的保障凭证，因为没有必要担心存款的安全，所以，存款人就缺乏监督银行管理人员的动机，银行也会采取高风险高回报的经营策略。事实上，市场约束至今还不能有效地发挥监督银行的作用，其原因是，信息披露所存在的各种缺陷使存款人和其他市场参与者无法正确和有效地判断银行的经营情况;更重要的是存款人还不具备利用所披露的信息来判断银行是否安全稳健地经营的能力和知识。
二、控制不良资产的法律措施
     
法律手段或监管措施可以在不同程度上消除银行不良资产形成。限于篇幅，笔者只探讨如何通过资本充足率、风险集中度、监管的及时干预和信息披露的法律规定来控制银行不良资产。
   
  1.资本充足率
    资本充足率与银行不良资产的形成没有必然的、直接的联系，但是，充足的资本可以增强银行吸收损失的能力，从而减少不良资产，这是不言自明的。
    在过去的二十多年里，以风险为基础的资本充足率监管已经成为银行监管中的核心部分，得到了国际社会和各国监管机构的高度重视。但是，一个被人们忽略的问题是，由政府规定统一的以风险为基础的资本充足率能否达到资本充足率监管的目的，即通过资本充足率维持公众信心和吸收损失的功能来保障银行安全稳健地运行。巴塞尔银行监管委员会1966年的资本充足率协定在确定风险资产权数的随意性.已经遭到了国际银 行界的无数批判。巴塞尔银行监管委员会新的资本充足率协议虽然引进了外部信用评级机构的评级来确定风险资产权数，但仍然不能脱离随意性。新协议还采用了内部评级法计算银行的风险资产，但它所给定的公式和其中的系数都有较大的随意性。可以想象，这样并不科学的资本充足率计算方法难以正确测算出能反映银行在未来遭受损失的风险水平，以及为弥补这些损失所需要的资本金。而且，一个银行的风险水平不但取决于资产的特点，而且也取决于资产的组合方式，不同的银行即使有相类似的资产业务，但因为资产组合方式的不同而具有不同的风险水平，所以，这种由立法或监管机构规定的统一的资本充足率计算方法忽视了银行风险组合的特点，无法准确地计算出银行需要多少与其风险水平相当的资本。实际上，当公众对银行丧失信心或银行遭受重大损失时，恢复公众对银行的信心和弥补银行损失的是银行资本的绝对值，而不是以风险资产为基础计算出来的资本。
    2.风险集中度
    我国《商业银行法》对同一借款人的贷款(包括关联贷款)规定了较为严格的限额，即不得超过银行资本余额的10%。但是，《商业银行法》关于风险集中度的规定存在着以下不足。首先，对于资产，只规定了贷款，而没有包括其他表内表外项目。随着监管的放松和银行业务范围的不断拓宽，银行将会越来越多地涉足除贷款以外的其他表内表外业务，不良资产形成的来源也会比以前更多。在这种情况下，法律就应该把银行对同一借款人的所有授信纳人风险集中度的规范之中。第二，亚洲金融危机的教训之一是监管当局必须严密关注金融机构对一个国家和一个部门的风险集中度。我国的  监管机构对此并没有给予足够的重视有些国家的银行监管机构曾对各个借款国或行业的风险程度进行风险评级，要求银行根据风险评级提留贷款损失准备金。但是由于这种做法可能会产生道德风险，同时监管机构也很难对国家和部门的风险程度进行准确定义和判断，所以，现在通行的做法是监管当局不再对某个国家或行业的风险程度进行评级，而是由银行根据自己机构的风险特点和所授信的部门或国家的大小和稳定性来决定授信额度，监管机构的职责是必须确保银行已经制定了适当的内部制度控制对某个国家或某个部门的最大授信。第三，我国《商业银行法》的另一个不足是没有规定银行风险集中度的报告制度。笔者认为，我国法律应该规定银行风险集中度的定期报告、紧急报告和警戒限额报告制度。定期报告制度是指法律规定银行应定期(如每季一次)向人民银行报告所有授信的风险集中度。紧急报告制度是指银行的风险集中度超过法律规定的限额时，必须立即向央行报告。警戒限额报告制度是指当银行的风险集中度到达法律规定的警戒限额时(如3%, 5%和8%)，银行必须立即向央行报告，以便央行密切注意这些超过警戒限额的授信，并在授信尚未变得十分危险时及时督促银行采取适当的补救措施。违反这些报告义务的银行，将受到央行的惩处。
    3监管的及时干预
    解决监管容忍问题最直接的法律手段是通过立法规定监管机构对银行的及时干预权，即当银行出现了法律或监管机构所规定的不安全稳健因素时，监管机构应该及时介人，根据银行不安全稳健的程度，采取相应的纠正措施。美国《1991年联邦存款保险法》对此规定值得我国立法借鉴。该法第39节规定，如果银行没有符合监管机构所规定的安全稳健标准，监管机构应该要求银行提交纠正计划。该计划将具体列明银行为纠正缺陷所要采取的措施。如果银行在规定的期限内没有提交或实施纠正计划，监管机构就可以发布命令，要求银行纠正缺陷，并可以采取下列一种或多种补救措施1)限制银行资产增长;(2)要求银行提高其资本与资产的比率;(3)限制向存款支付利息;(4)要求银行采取监管机构认为是能防止或减少存款保险基金损失的其他措施。
    2001年发布的《中国人民银行金融监管指南》已经采用了相类似的监管干预措施。对关注类的金融机构，人民银行可采取建议性纠正措施或带有一定强制性或监控性措施。
    但是读《指南》只是一般性的监管指导，不具有法律效力，从而不能赋予人民银行充分的法定职权行使监管干预措施。所以，有必要将监管机构的及时干预权通过《商业银行法》来加以规范。
     
4.信息披露
    信息披露是减少道德风险的重要手段，是加强市场约束的主要途径。鉴于此，巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》要求银行必须向公众披露及时、充分、可靠的信息，以加强银行的透明度，使市场参与者能对银行的财务状况、业绩和业务活动作出准确的判断。
    在信息披露领域，一个需要研究的理论问题是银行是否应该披露其自己的负面信息。在笔者看来，立法应该规定银行披露负面信息，这是因为信息披露对银行能起到一种威慑作用。事实上，正是因为披露负面信息对银行可能造成的危害后果事先给予了银 行审慎运行的压力，所以，披露负面信息有一种事先纠错的功能。鉴于此，笔者主张立法应该采用“信息充分披露”原则，无论是好信息还是坏信息对于加强市场约束都是至关重要的。我国央行颁布的《商业银行信息披露暂行办法》显然倾向于“信息充分披露”原则。其第5条要求商业银行应遵循真实性、准确性、完整性和可比性的原则披露信息;同时在第19条第5项要求商业银行披露其他可能对本行造成严重不利影响的风险因素。
    但是，信息充分披露应受制于有关客户保密法的规定。银行和客户之间存在着一种明示或默示的契约，即银行应该对客户的信息予以保密，除非法律有其他规定。为客户保密是维持公众对银行信心的一个来源，公众对银行的信心则是银行稳定的基础，最上位的目标。
三、结语
     
法律不是万能的，法律手段和监管措施仅仅是控制银行不良资产的一个途径，而且法律的作用更大程度上依赖于它被公平、有效、透明地实施，而后者又取决于其他许多因素，如监管机构的独立性、人力资源、财力，等等。在银行监管领域，法律和监管措施只能作为市场约束和银行风险管理的补充，而不能替代后二者。从某种意义上讲，市场约束和银行风险管理在控制银行不良资产中起着更为重要的作用，巴塞尔银行监管委员会在为监管机构制订银行监管指导原则的同时，越来越重视市场约束和银行风险管理在保证银行稳健安全运行中的作用。发达国家的银行监管经验表明，监管方法已经逐渐从立法或监管机构规定比率或其他规则转向监管指引、监管评估、和如何加强银行运行参与者审慎管理银行的动机，而立法则侧重于规定监管机构在银行建立风险管理措施
和运行透明化方面的监督权，及对违规银行的处罚权。
                                                                                                                                        注释:
             Report of the Working Party on Financial Stability in Emerging Market Economies, Financial Stability in E-merging Market Economies: A Strategy for the Formulation, Adoption and Implementation of Sound Principles and Practices to Strengthen Financial Systems，April 1997，p.17
See Catharine M. Lemieux, Conglomerates, Connected Lending and Prudential Standards: Lessons Learned, U-CLA Journal of In International Law and Foreign Affairs, Vol. 4，Spring/Summer 1999, pp.157-158
See Andrew Crockett, Speech at European Banking Congress, 20 November,1998 at  ; See also Morris Goldstein ,The Asian Financial Crisis: Causes, Cures, and Systemic Implications, 1998,p.12
.See Rudi Bonte et al, Supervisory Lessons to be Drawn from the Asian Crisis，Basel Committee on Banking Supervision, Working Papers, No.2June 1999, p.2.3n.101
Charles Goodhart et al.，Financial Regulation: Why，How, and Where, Now?, 1998, p.l5.
我国新《外资金融机构管理条件实施细则》关于风险集中度的规定，就把表外项目纳人银行对同一借款人的授信范围。见《外资金融机构管理条件实施细则》，第67条第2款。
主要是指下列三方面的标准1)运行和管理;(2)资产质量、收益、股票价值;(3)报酬。
美国《1991年联邦存款保险法》第38条节对于资本不充足银行规定了更为详细的监管干预措施。该法对资本不充足、非常不充足、极其不充足银行分别规定了各种监管干预措施。