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岳小花
一、 圆明园听证会简介
2005年的上半年，关于圆明园的一系列事件，从最初的湖底防渗膜铺设工程曝光到圆明园听证会的举行，从圆明园湖心岛出租事件到承担圆明园环评单位的敲定等等，都使圆明园这一泡经沧桑的历史古迹经常处于现代镁光灯的照耀下，牵制了无数中国人的心。
因圆明园防渗膜铺设工程引发的一系列事件中，圆明园听证会在环境保护领域应该是最富有意义的。从2002年开始，圆明园就组织相关单位在经过研究论证后制定了圆明园水资源可持续利用规划。圆明园湖底防渗等环境综合整治工程在未依法向环保部门报告环境影响评价文件的情况下就擅自开工建设，于今年3月份被媒体曝光。4月1日，国家环保总局正式下达了《关于责令圆明园环境综合整治工程停工建设的通知》，从这一天起，圆明园环境工程紧急刹车，由这一工程引发的“圆明园事件”成为公众的关注焦点，从而引出中国首个“真正意义上的听证会”。
4月13日，听证会在中央电视台的直播下举行。这是国家环保总局第一次召开公众听证会，它的全称是“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，被有的学者称为是有史以来我国环境保护领域最大规模、最大影响的环境问题听证会，与会的70多人中不仅有相关单位的负责人，环保、生态、水利等方面的专家，更有一些关心这一事件的普通公民，同时听证会还向媒体开放，公众可以通过媒体了解听证会的详细情况。在听证会进行过程中，有29人发言，18个表示凡对铺设防渗膜，占到了6成多，而支持的只有5个，此外的6个发言没有涉及此内容。虽然这次听证会还有许多不足之处，但这次听证会从代表的选定到过程的透明等，都基本符合听证会的一般要求，在会上大家畅所欲言，取得了较好的效果，体现了环境保护执法中坚持民主、注重科学的精神，是环保领域开展公众参与的一次集中体现。
但是探究这次听证会举行的原因，就不容公众乐观了。如前所述，圆明园湖底防渗等环境综合整治工程是在未依法向环保部门报告环境影响评价文件的情况下擅自开工建设的，这本身是一个程序违法问题，而这种违法行为竟持续数月处于环保机关和文物保护行政管理机关的监督管理视线之外，这不得不引起我们的重视。优美的生活环境是我们每一个人所需的，环境保护也就相应地需要公众的参与和支持，每一项建设项目都或多或少地对周围环境造成一定影响，只有按照法律规定的程序进行环境影响评价和征求周围公众的意见，环境保护才能切实地贯彻下去。环境保护执法中应该严格执行法律程序的规定，树立程序优先的观念。下面将从学理上做简要论述。
二、“程序优先”理论及其价值
（一）法律程序的含义
“程序”在《现代汉语词典》中被解释为，“事情进行的先后顺序”；《辞海》则将之解释为，“按时间先后或依次安排的工作步骤”这种界定都比较模糊，没有明确性。有学者认为，“程序是人们对某种行为经过多次重复对其规律的认识和确定。”学者应松年认为，“程序表现为人与事件的相互作用过程以及复数以上的人之间的相互作用关系，其中最重要的就是人对事件的参与以及不断做出选择的过程”，这一定义指出了程序的实质要求。学者季卫东从法律的角度指出“程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。但要注意，程序不能简单地还原为决定过程，因为程序还包含着决定成立的前提，存在着决定当事人在程序完成之后的行为态度的契机，并且保留着客观评价决定过程的可能性。另一方面，程序没有预设的真理标准，程序通过过程、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性”。以上定义对程序的认识更加深入和细化，尤其是最后一个定义，将程序应用于法律领域，是目前对程序的法律含义的比较权威的解释。
法律程序，广义上讲，是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续，是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。它不仅包括解决纠纷时所适用的一切程序，如诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序等，也包括实体法中所规定的一切程序，如《合同法》中所规定的合同订立程序、合同解除程序等，《行政法规制定程序条例》中规定的一系列制定程序的条例，《行政许可法》中规定的关于行政许可的申请与受理、审查与决定、听证等的程序规定。狭义上的法律程序仅指解决纠纷的程序法中所规定的程序。本文所指的法律程序采广义的法律程序概念，并且着重讲实体法中所规定的程序。
（二）“程序优先”理论概述
“程序优先”理论起源于英国，根植于英国注重法律程序的传统，在其法律制度发展过程中先有程序后有实体的模式形成了程序法优于实体法，“程序先于权利”的理念。该理论来源于“令状”制度，令状是早期教俗统治行使管理的一种手段。通过它，教皇式皇帝可以将命令直接下达给指定的人，亨利二世在位时，对令状进行了司法化改革，使令状成为到王室法院进行诉讼的前提，从而形成了“没有令状就没有权利”的基本准则。随着诉讼数量及种类的增多，令状的格式和种类也大量增多，每一种令状都有一定的诉讼形式和诉讼程序密切相关，特定的令状都有特定的一套诉讼形式和程序。在当事人对令状的格式或种类选择不当时，程序也会选用不利，从而对当事人利益的保护和救济极为不利。因此，不遵守程序就会丧失应有的权利，至此，“程序优先”原则在制度上得以确立。这体现了程序在诉讼中的极端重要的地位，普通法中人们普遍认为公正的程序比实体的公正更重要。正如英国上议院的休厄大法官所说，“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地在毫无疑问地被人们所能够看见的情况下实现，这一点至关重要。”
（三）法律程序的效益价值
法律是实体法和程序法的有机统一。法律程序不仅是为实现实体权利和义务而存在，而且有其自身的内在价值。法律程序不仅有其正义价值、秩序价值、法治价值、伦理价值和人权价值等，还有效益价值。在以科斯、波斯纳为代表的经济分析法学派运用成本效益的理论对法律程序进行了经济分析，实现了法律与经济的结合。波斯纳教授在1973年发表的《法律程序和司法审判的经济分析》中指出，在现代社会，法律规则已经越来越关注增进经济效益，法律程序的错误给社会造成的负担会直接降低效益；与法律制度的其它要素一样，法律程序在运作过程中会有经济效益。在《法律的经济分析》一书中，他指出，控制行政机构偏倚的意愿是依行政程序法的规定而产生的，这一法律与行政裁决及行政机构行为的司法审查相关；行政裁定是一系列的行为——调查、抗辩、审理、判决和上诉等，这种业务上的纵向一体化节约了成本。通过规则和决定来清楚地说明行政机构的政策和优先配给——预先作出计划而不是在行政机构职员提出起诉建议后再作出反应，这样会使其更有效率，虽然这样可能会使行政机构丧失宝贵的灵活性和控制权。因此，在行政执法过程中，严格执行程序一定程度上会削弱行政机关的自由裁量权，但是整体上会提高行政效率，节约社会成本。不仅保证作出决定的合法性和合理性，而且能减少决策者被无端指责的可能性。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”另外由于权力行使遵循公开、透明和预先设定的步骤，可以缓和决策者与决策相对人的冲突和矛盾。所以，法律程序“既保护当事人的权利，也保护决定者的权利”。
传统的“程序优先”理论主要运用于司法实践中，现代社会的发展使政府的作用和功能日趋复杂，政府守法或依法行政是建设社会主义法治国家的内在要求，也是推进我国法治进程的当务之急。这就需要加强对政府行为进行监督和规制，不仅对政府行使行政权力的结果还要对其过程进行监督。我国以往一直习惯于将实体公正视为目的，把程序公正视为手段和工具，与程序公正作为主体和占据优先地位的现代法治理念相去甚远。因此，在行政执法中强调“程序优先”，严格依照规定的程序执法就尤为重要。
三、“程序优先”理论在环境保护执法中的适用
在环境保护方面，我国关于环境保护的法律和制度建设是非常积极和卓有成果的，我们颁布了众多的有关环境保护的法律法规，也规定了严格的制度和程序，比如环境质量影响评价制度、三同时制度、许可证制度等，但是“徒法不足以自行”，实践中由于人们缺乏环境保护紧迫性的认识和执法机关缺乏有效的监督，一切以经济利益优先，违反程序规定盲目建设，从而造成环境破坏的事例层出不穷，圆明园事件就是一个集中体现，这一方面有建设单位的过错，也有我们的环境保护执法部门执法不利的因素。环境保护执法部门必须认真地反省和审视以往的执法行为，真正做到没有履行规定的程序就不能取得应有的权利和利益，避免视程序为“走过场”和敷衍了事的行为。在环境保护领域，坚持“程序优先”，笔者主要从以下两点做详细论述：
（一）环境保护执法中贯彻听证的原则和制度，发展公众参与，使决策代表社会公众的利益。
1、听证制度概述
听证制度是现代行政程序法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式，体现了行政公开、公正、民主的要求。 听证制度最早可起源于英国普通法上的自然公正原则，该原则包括两个程序性规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。听证制度在制定法上的根据可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》，其中第39条规定，“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”其后的1354年的《自由律》也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得未经过正当法律程序，加以逮捕、禁锢、剥夺继承权，或处以死刑。”听证是美国正当法律程序的一部分，也是美国公民根据宪法而享有的权利，联邦宪法修正案第5条规定，“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”，该条适用于联邦政府机关；第14条规定，“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。1996年全国人大通过的《行政处罚法》在经过激烈的争论后，创造性地在我国的法律中第一次引入了“听证”概念和听证制度，
2、我国环境保护法律中对听证制度的规定
我国2002年颁布的《环境影响评价法》（2003年9月1日实施）第一次在环境保护法中规定了听证制度。该法在第21条明确规定，“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见……”另外在一些环境法规、规章中也规定了听取公众意见的制度。比如1996年修正后的《水污染防治法》第13条规定以及1996年颁布的《环境噪声污染防治法》（1997年3月1日实施）第13条均规定了“……环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见……”。1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第15条规定了“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民地意见” 。我国2004年颁布的《环境保护行政许可听证暂行办法》，对环境保护领域的听证尤其在环境保护行政许可方面做了集中规定。
如果把听证作广义的理解，我国《环境保护行政许可听证暂行办法》规定的听证包含了两个程序：一是前置程序，即听证的启动程序。该《办法》第五条规定，实施环境保护行政许可，有下列情形之一的，适用本办法：（1）按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；（2）实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政许可主管部门认为需要听证的；（3）环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。二是正式听证程序，主要规定了听证会从开始准备到主持人宣布听证结束的全过程。该《办法》在第四章规定了具体的听证过程。
3、环境保护听证制度的意义
环境保护事关社会公众的生存利益，必须依靠公民的积极参与来完成。环境保护行政管理部门在进行决策时举行公众听证，既尊重了公民的基本权利和自由，又保证了决策的科学性，体现了环境执法的进步。设置听证程序的意义具体有：
首先可以保证环境保护行政许可决定的合法性和合理性。在听证程序中听取当事人的陈述，允许公众及执法人员对当事人进行对质和辩论，有利于全面收集材料，使行政机关作出合理的行政许可决定。
其次，避免和减少行政纠纷。通过举行听证，听取利害关系人和其他社会公众的意见，能及时避免对利害关系人的损害，以减少日后的纠纷。这样，既减轻了行政机关和法院的压力，也改善了行政机关在人民群众中的形象，有利于发展人民内部的团结。
最后，可以保证被听证人的利益，比如在环境行政许可中，申请人有权要求行政机关对于其提出的申请作出合法合理的决定。听证程序使行政机关的决定过程更加公开、透明，从而有利于申请人取得应得的权利。
（二）切实做好环境影响评价，对建设项目和规划严格管理，从源头上减少对环境的破坏。
环境质量影响评价，亦称环境质量预断评价、环境质量评估，是指在环境的开发、利用之前，对该开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响所进行的调查、预测和评价，并制定防止和减少环境损害的最佳方案。
美国于1969年公布的《国家环境政策法》最早规定了环境影响评价制度。我国1979年的《环境保护法》规定实行环境影响评价制度，1981年的《基本建设项目环境保护管理办法》中对环境影响评价的范围、内容、程序等作出具体规定，1998年国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》进一步扩大了评价的范围，在我国确立了完整的环境影响评价制度。此外，在《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行环境保护法律中也对环境影响评价制度作了规定。2002年全国人大公布的《环境影响评价法》，对规划和建设项目的环境影响评价内容、程序以及相应的法律责任作了详细的规定。
关于规划的环境影响评价，《环境影响评价法》第七条规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明……”，第十一条规定，“专项规划的编制机关对可能造成不良影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书操作那的意见……”。对依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的，规划审批机关的直接负责人员要负一定的法律责任。
关于建设项目的环境影响评价程序主要有：（1）评价形式的筛选。由各级环境保护主管部门确定待评价的开发建设项目是编制环境影响报告书还是填写环境影响报告表。筛选的主要标准是，大中型开发建设项目要编制环境影响报告书，小型开发建设项目应填写环境影响报告表，但对环境影响较大的小型开发建设项目也需要编制环境影响报告书，而对环境影响较小的大中型开发建设项目也可以只填写环境影响报告表。（2）评价报告编写。包括编写环境影响评价书和填写环境影响报告表，这一程序应在建设项目的可行性研究阶段完成。编写环境影响报告书的项目，首先由建设单位负责开发建设项目环境影响评价的立项和筹备工作，并委托有评价资格的评价单位承担评价工作，按经环境保护行政主管部门审查通过的建设项目环境影响评价大纲及其审查意见和要求编写环境影响报告书。如果是填写环境影响报告表，则应由建设单位或委托由环境影响评价资格的单位填写。（3）评价报告审批。环境影响报告书（表）完成后，应先由建设单位建设项目主管部门进行预审查，然后由有审批权的环境保护行政主管部门审批。建设单位未依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设的，有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门可责令其停止建设，限期补办手续；逾期未补办的，对单位予以罚款并对直接责任人员追究法律责任。建设单位在环境影响评价文件未被批准的情况下擅自开工建设的，直接负责的主管人员要承担一定的行政处分或其他法律责任。
回顾圆明园事件的整个过程，其在建设工程开工前就未按照法定程序进行环境影响评价，未以听证会、专家论证会等形式征求公众的意见，结果在耗费了大量的人力和财力的情况下，再补交环境影响评价报告；环保部门也举行了听证会以探讨解决问题的方法，但这些为什么都是姗姗来迟呢？“迟来的正义等于非正义”！
总之，圆明园事件这一生动的事例让我们看到了忽视民主、践踏程序给环境造成的创伤，亡羊补牢，尚未晚已，尽管之前有许多类似事例，但我们可以树立“程序优先”理念，通过严格执行环境保护执法程序，使其成为最后一次，纵是理想，也要为之执着地努力，直到有一天，青山环绕，碧水蓝天的景象不再是少数旅游景点的特例。
注释:
王如松：《圆明园：膜易揭，愚怎移》，载《新京报》，2005年4月18日。
《辞海》（缩写本），上海辞书出版社1979年版，第1752页。
陈桂明：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社1996年版，第7页。
应松年：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第17页。
季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第22页。
张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第336页。
经济分析法学派是20世纪60年代兴起于美国并传播到其它西方国家的法学流派，其创始人是美国弗吉尼亚大学的教授科斯（R．H．Coase,1910—），美国当代公认的法学权威、百名著名的经济学家之一的波斯纳（R．Posner,1939—）是这一学派的集大成者，他的代表作是《法律的经济分析》。参见徐亚文著：《程序正义论》，山东人民出版社2004年版，第168－169页。
参见【美】理查德·A．波斯纳著：《法律德经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第790－795页。
季卫东：《法律程序的意义》，载《中国社会科学》，1993年第1期。
季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第81页。
蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》，警官教育出版社1997年版，第19－20页。
参见王万华著：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版，第195－197页。
周珂著：《生态环境法论》，法律出版社2001年版，第73页。 出处:无出处 |
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岳小花
一、 圆明园听证会简介
2005年的上半年，关于圆明园的一系列事件，从最初的湖底防渗膜铺设工程曝光到圆明园听证会的举行，从圆明园湖心岛出租事件到承担圆明园环评单位的敲定等等，都使圆明园这一泡经沧桑的历史古迹经常处于现代镁光灯的照耀下，牵制了无数中国人的心。
因圆明园防渗膜铺设工程引发的一系列事件中，圆明园听证会在环境保护领域应该是最富有意义的。从2002年开始，圆明园就组织相关单位在经过研究论证后制定了圆明园水资源可持续利用规划。圆明园湖底防渗等环境综合整治工程在未依法向环保部门报告环境影响评价文件的情况下就擅自开工建设，于今年3月份被媒体曝光。4月1日，国家环保总局正式下达了《关于责令圆明园环境综合整治工程停工建设的通知》，从这一天起，圆明园环境工程紧急刹车，由这一工程引发的“圆明园事件”成为公众的关注焦点，从而引出中国首个“真正意义上的听证会”。
4月13日，听证会在中央电视台的直播下举行。这是国家环保总局第一次召开公众听证会，它的全称是“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，被有的学者称为是有史以来我国环境保护领域最大规模、最大影响的环境问题听证会，与会的70多人中不仅有相关单位的负责人，环保、生态、水利等方面的专家，更有一些关心这一事件的普通公民，同时听证会还向媒体开放，公众可以通过媒体了解听证会的详细情况。在听证会进行过程中，有29人发言，18个表示凡对铺设防渗膜，占到了6成多，而支持的只有5个，此外的6个发言没有涉及此内容。虽然这次听证会还有许多不足之处，但这次听证会从代表的选定到过程的透明等，都基本符合听证会的一般要求，在会上大家畅所欲言，取得了较好的效果，体现了环境保护执法中坚持民主、注重科学的精神，是环保领域开展公众参与的一次集中体现。
但是探究这次听证会举行的原因，就不容公众乐观了。如前所述，圆明园湖底防渗等环境综合整治工程是在未依法向环保部门报告环境影响评价文件的情况下擅自开工建设的，这本身是一个程序违法问题，而这种违法行为竟持续数月处于环保机关和文物保护行政管理机关的监督管理视线之外，这不得不引起我们的重视。优美的生活环境是我们每一个人所需的，环境保护也就相应地需要公众的参与和支持，每一项建设项目都或多或少地对周围环境造成一定影响，只有按照法律规定的程序进行环境影响评价和征求周围公众的意见，环境保护才能切实地贯彻下去。环境保护执法中应该严格执行法律程序的规定，树立程序优先的观念。下面将从学理上做简要论述。
二、“程序优先”理论及其价值
（一）法律程序的含义
“程序”在《现代汉语词典》中被解释为，“事情进行的先后顺序”；《辞海》则将之解释为，“按时间先后或依次安排的工作步骤”这种界定都比较模糊，没有明确性。有学者认为，“程序是人们对某种行为经过多次重复对其规律的认识和确定。”学者应松年认为，“程序表现为人与事件的相互作用过程以及复数以上的人之间的相互作用关系，其中最重要的就是人对事件的参与以及不断做出选择的过程”，这一定义指出了程序的实质要求。学者季卫东从法律的角度指出“程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。但要注意，程序不能简单地还原为决定过程，因为程序还包含着决定成立的前提，存在着决定当事人在程序完成之后的行为态度的契机，并且保留着客观评价决定过程的可能性。另一方面，程序没有预设的真理标准，程序通过过程、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性”。以上定义对程序的认识更加深入和细化，尤其是最后一个定义，将程序应用于法律领域，是目前对程序的法律含义的比较权威的解释。
法律程序，广义上讲，是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续，是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。它不仅包括解决纠纷时所适用的一切程序，如诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序等，也包括实体法中所规定的一切程序，如《合同法》中所规定的合同订立程序、合同解除程序等，《行政法规制定程序条例》中规定的一系列制定程序的条例，《行政许可法》中规定的关于行政许可的申请与受理、审查与决定、听证等的程序规定。狭义上的法律程序仅指解决纠纷的程序法中所规定的程序。本文所指的法律程序采广义的法律程序概念，并且着重讲实体法中所规定的程序。
（二）“程序优先”理论概述
“程序优先”理论起源于英国，根植于英国注重法律程序的传统，在其法律制度发展过程中先有程序后有实体的模式形成了程序法优于实体法，“程序先于权利”的理念。该理论来源于“令状”制度，令状是早期教俗统治行使管理的一种手段。通过它，教皇式皇帝可以将命令直接下达给指定的人，亨利二世在位时，对令状进行了司法化改革，使令状成为到王室法院进行诉讼的前提，从而形成了“没有令状就没有权利”的基本准则。随着诉讼数量及种类的增多，令状的格式和种类也大量增多，每一种令状都有一定的诉讼形式和诉讼程序密切相关，特定的令状都有特定的一套诉讼形式和程序。在当事人对令状的格式或种类选择不当时，程序也会选用不利，从而对当事人利益的保护和救济极为不利。因此，不遵守程序就会丧失应有的权利，至此，“程序优先”原则在制度上得以确立。这体现了程序在诉讼中的极端重要的地位，普通法中人们普遍认为公正的程序比实体的公正更重要。正如英国上议院的休厄大法官所说，“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地在毫无疑问地被人们所能够看见的情况下实现，这一点至关重要。”
（三）法律程序的效益价值
法律是实体法和程序法的有机统一。法律程序不仅是为实现实体权利和义务而存在，而且有其自身的内在价值。法律程序不仅有其正义价值、秩序价值、法治价值、伦理价值和人权价值等，还有效益价值。在以科斯、波斯纳为代表的经济分析法学派运用成本效益的理论对法律程序进行了经济分析，实现了法律与经济的结合。波斯纳教授在1973年发表的《法律程序和司法审判的经济分析》中指出，在现代社会，法律规则已经越来越关注增进经济效益，法律程序的错误给社会造成的负担会直接降低效益；与法律制度的其它要素一样，法律程序在运作过程中会有经济效益。在《法律的经济分析》一书中，他指出，控制行政机构偏倚的意愿是依行政程序法的规定而产生的，这一法律与行政裁决及行政机构行为的司法审查相关；行政裁定是一系列的行为——调查、抗辩、审理、判决和上诉等，这种业务上的纵向一体化节约了成本。通过规则和决定来清楚地说明行政机构的政策和优先配给——预先作出计划而不是在行政机构职员提出起诉建议后再作出反应，这样会使其更有效率，虽然这样可能会使行政机构丧失宝贵的灵活性和控制权。因此，在行政执法过程中，严格执行程序一定程度上会削弱行政机关的自由裁量权，但是整体上会提高行政效率，节约社会成本。不仅保证作出决定的合法性和合理性，而且能减少决策者被无端指责的可能性。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”另外由于权力行使遵循公开、透明和预先设定的步骤，可以缓和决策者与决策相对人的冲突和矛盾。所以，法律程序“既保护当事人的权利，也保护决定者的权利”。
传统的“程序优先”理论主要运用于司法实践中，现代社会的发展使政府的作用和功能日趋复杂，政府守法或依法行政是建设社会主义法治国家的内在要求，也是推进我国法治进程的当务之急。这就需要加强对政府行为进行监督和规制，不仅对政府行使行政权力的结果还要对其过程进行监督。我国以往一直习惯于将实体公正视为目的，把程序公正视为手段和工具，与程序公正作为主体和占据优先地位的现代法治理念相去甚远。因此，在行政执法中强调“程序优先”，严格依照规定的程序执法就尤为重要。
三、“程序优先”理论在环境保护执法中的适用
在环境保护方面，我国关于环境保护的法律和制度建设是非常积极和卓有成果的，我们颁布了众多的有关环境保护的法律法规，也规定了严格的制度和程序，比如环境质量影响评价制度、三同时制度、许可证制度等，但是“徒法不足以自行”，实践中由于人们缺乏环境保护紧迫性的认识和执法机关缺乏有效的监督，一切以经济利益优先，违反程序规定盲目建设，从而造成环境破坏的事例层出不穷，圆明园事件就是一个集中体现，这一方面有建设单位的过错，也有我们的环境保护执法部门执法不利的因素。环境保护执法部门必须认真地反省和审视以往的执法行为，真正做到没有履行规定的程序就不能取得应有的权利和利益，避免视程序为“走过场”和敷衍了事的行为。在环境保护领域，坚持“程序优先”，笔者主要从以下两点做详细论述：
（一）环境保护执法中贯彻听证的原则和制度，发展公众参与，使决策代表社会公众的利益。
1、听证制度概述
听证制度是现代行政程序法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式，体现了行政公开、公正、民主的要求。 听证制度最早可起源于英国普通法上的自然公正原则，该原则包括两个程序性规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。听证制度在制定法上的根据可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》，其中第39条规定，“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”其后的1354年的《自由律》也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得未经过正当法律程序，加以逮捕、禁锢、剥夺继承权，或处以死刑。”听证是美国正当法律程序的一部分，也是美国公民根据宪法而享有的权利，联邦宪法修正案第5条规定，“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”，该条适用于联邦政府机关；第14条规定，“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。1996年全国人大通过的《行政处罚法》在经过激烈的争论后，创造性地在我国的法律中第一次引入了“听证”概念和听证制度，
2、我国环境保护法律中对听证制度的规定
我国2002年颁布的《环境影响评价法》（2003年9月1日实施）第一次在环境保护法中规定了听证制度。该法在第21条明确规定，“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见……”另外在一些环境法规、规章中也规定了听取公众意见的制度。比如1996年修正后的《水污染防治法》第13条规定以及1996年颁布的《环境噪声污染防治法》（1997年3月1日实施）第13条均规定了“……环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见……”。1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第15条规定了“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民地意见” 。我国2004年颁布的《环境保护行政许可听证暂行办法》，对环境保护领域的听证尤其在环境保护行政许可方面做了集中规定。
如果把听证作广义的理解，我国《环境保护行政许可听证暂行办法》规定的听证包含了两个程序：一是前置程序，即听证的启动程序。该《办法》第五条规定，实施环境保护行政许可，有下列情形之一的，适用本办法：（1）按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；（2）实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政许可主管部门认为需要听证的；（3）环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。二是正式听证程序，主要规定了听证会从开始准备到主持人宣布听证结束的全过程。该《办法》在第四章规定了具体的听证过程。
3、环境保护听证制度的意义
环境保护事关社会公众的生存利益，必须依靠公民的积极参与来完成。环境保护行政管理部门在进行决策时举行公众听证，既尊重了公民的基本权利和自由，又保证了决策的科学性，体现了环境执法的进步。设置听证程序的意义具体有：
首先可以保证环境保护行政许可决定的合法性和合理性。在听证程序中听取当事人的陈述，允许公众及执法人员对当事人进行对质和辩论，有利于全面收集材料，使行政机关作出合理的行政许可决定。
其次，避免和减少行政纠纷。通过举行听证，听取利害关系人和其他社会公众的意见，能及时避免对利害关系人的损害，以减少日后的纠纷。这样，既减轻了行政机关和法院的压力，也改善了行政机关在人民群众中的形象，有利于发展人民内部的团结。
最后，可以保证被听证人的利益，比如在环境行政许可中，申请人有权要求行政机关对于其提出的申请作出合法合理的决定。听证程序使行政机关的决定过程更加公开、透明，从而有利于申请人取得应得的权利。
（二）切实做好环境影响评价，对建设项目和规划严格管理，从源头上减少对环境的破坏。
环境质量影响评价，亦称环境质量预断评价、环境质量评估，是指在环境的开发、利用之前，对该开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响所进行的调查、预测和评价，并制定防止和减少环境损害的最佳方案。
美国于1969年公布的《国家环境政策法》最早规定了环境影响评价制度。我国1979年的《环境保护法》规定实行环境影响评价制度，1981年的《基本建设项目环境保护管理办法》中对环境影响评价的范围、内容、程序等作出具体规定，1998年国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》进一步扩大了评价的范围，在我国确立了完整的环境影响评价制度。此外，在《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行环境保护法律中也对环境影响评价制度作了规定。2002年全国人大公布的《环境影响评价法》，对规划和建设项目的环境影响评价内容、程序以及相应的法律责任作了详细的规定。
关于规划的环境影响评价，《环境影响评价法》第七条规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明……”，第十一条规定，“专项规划的编制机关对可能造成不良影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书操作那的意见……”。对依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的，规划审批机关的直接负责人员要负一定的法律责任。
关于建设项目的环境影响评价程序主要有：（1）评价形式的筛选。由各级环境保护主管部门确定待评价的开发建设项目是编制环境影响报告书还是填写环境影响报告表。筛选的主要标准是，大中型开发建设项目要编制环境影响报告书，小型开发建设项目应填写环境影响报告表，但对环境影响较大的小型开发建设项目也需要编制环境影响报告书，而对环境影响较小的大中型开发建设项目也可以只填写环境影响报告表。（2）评价报告编写。包括编写环境影响评价书和填写环境影响报告表，这一程序应在建设项目的可行性研究阶段完成。编写环境影响报告书的项目，首先由建设单位负责开发建设项目环境影响评价的立项和筹备工作，并委托有评价资格的评价单位承担评价工作，按经环境保护行政主管部门审查通过的建设项目环境影响评价大纲及其审查意见和要求编写环境影响报告书。如果是填写环境影响报告表，则应由建设单位或委托由环境影响评价资格的单位填写。（3）评价报告审批。环境影响报告书（表）完成后，应先由建设单位建设项目主管部门进行预审查，然后由有审批权的环境保护行政主管部门审批。建设单位未依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设的，有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门可责令其停止建设，限期补办手续；逾期未补办的，对单位予以罚款并对直接责任人员追究法律责任。建设单位在环境影响评价文件未被批准的情况下擅自开工建设的，直接负责的主管人员要承担一定的行政处分或其他法律责任。
回顾圆明园事件的整个过程，其在建设工程开工前就未按照法定程序进行环境影响评价，未以听证会、专家论证会等形式征求公众的意见，结果在耗费了大量的人力和财力的情况下，再补交环境影响评价报告；环保部门也举行了听证会以探讨解决问题的方法，但这些为什么都是姗姗来迟呢？“迟来的正义等于非正义”！
总之，圆明园事件这一生动的事例让我们看到了忽视民主、践踏程序给环境造成的创伤，亡羊补牢，尚未晚已，尽管之前有许多类似事例，但我们可以树立“程序优先”理念，通过严格执行环境保护执法程序，使其成为最后一次，纵是理想，也要为之执着地努力，直到有一天，青山环绕，碧水蓝天的景象不再是少数旅游景点的特例。
注释:
王如松：《圆明园：膜易揭，愚怎移》，载《新京报》，2005年4月18日。
《辞海》（缩写本），上海辞书出版社1979年版，第1752页。
陈桂明：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社1996年版，第7页。
应松年：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第17页。
季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第22页。
张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第336页。
经济分析法学派是20世纪60年代兴起于美国并传播到其它西方国家的法学流派，其创始人是美国弗吉尼亚大学的教授科斯（R．H．Coase,1910—），美国当代公认的法学权威、百名著名的经济学家之一的波斯纳（R．Posner,1939—）是这一学派的集大成者，他的代表作是《法律的经济分析》。参见徐亚文著：《程序正义论》，山东人民出版社2004年版，第168－169页。
参见【美】理查德·A．波斯纳著：《法律德经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第790－795页。
季卫东：《法律程序的意义》，载《中国社会科学》，1993年第1期。
季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第81页。
蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》，警官教育出版社1997年版，第19－20页。
参见王万华著：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版，第195－197页。
周珂著：《生态环境法论》，法律出版社2001年版，第73页。 出处:无出处
