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景朝阳 中国人民大学法学院
目 次
前言
一、 我国新闻传媒业分类管理问题研究
二、 我国新闻传媒业准入制度研究
三、 重组整合我国传媒业的法律问题研究
结语
前 言
所谓新闻传媒业，是指“新闻机构及其各项业务的总称”。现代新闻传媒业主要是由报社、通讯社、广播电台、电视台、新闻期刊社、新闻电影制片厂等专门机构，运用报纸、广播、电视、新闻图片、新闻期刊、新闻电影等传播媒介进行的新闻活动的总称。随着社会的进步和人类物质文化生活水平的提高，新闻传媒在人类生活中起的作用越来越大，成为一种不可忽视的力量。新闻传媒负载着意识形态、文化、信息、社会服务等多种功能，在各国都是一种不同于其他行业的特殊行业。周光召院士认为，二十一世纪的新闻传媒是信息社会的核心领域之一，是各国政治和经济发展的制高点，是人们工作和生活不可或缺的基本工具。
新闻传媒具有双重属性：作为具有意识形态的精神产品生产者，新闻传媒从属于上层建筑范畴；作为向大众提供信息的载体，新闻传媒又从属于信息产业，这在西方发达国家是一个共识。1997年，美国沿用多年的“标准产业分类SIC”被新的“北美产业分类标准NAICS”所代替，新分类系统的一个重大变化就是设立了个新的二级产业——信息业。这个信息业没有包括我们通常会想到的计算机制造业等，而是包括了出版业（包括软件出版）、电影和录影业、广播和传播业、信息服务业和数据处理业等。这个代码为51的产业群就是“内容产业”（content industry）。与其相适应，传播媒介具有两种功能，即喉舌功能和产业功能。
作为喉舌功能，新闻传媒可以宣传一组织、一政党、一国家的立场主张，历来为各国的政治家推崇备至。马克思早期曾主编《莱茵报》，毛泽东同志曾主编《湘江评论》，邓小平同志在法国留学期间也积极从事《少年》、《赤光》的办报活动，20世纪30年代，主编中国工农红军总政治部《红星》报，主管红一军团的油印《战士报》和《八路军军政杂志》，宣传马克思主义思想。西方资本主义国家一样重视传媒的宣传作用，他们办有少量的官方传媒或者公共传媒宣传其内外政策，同时对其他私营传媒的舆论导向给以间接的控制，使之符合统治阶级的利益。由于我国与西方资本主义国家的社会体制的根本不同，宪法理念的差异，传媒实现宣传功能的方式存在着很大的不同。长时间以来，我国把新闻传媒的喉舌功能作为其唯一重要的功能，广播、电视、报刊等大众传媒作为党和国家的重要喉舌，传媒的意识形态属性一直被放在最突出的地位。
作为传媒的产业属性，传媒可以让公众、消费者了解商品和服务，可以为企业塑造良好的形象，进而实现盈利。其基本盈利模式为：传媒有两种可以销售的商品：一是将新闻内容卖给受众（读者、观众、听众），获得发行收入；二是将报纸版面或者播出时间（电视、广播）卖给广告客户，获得广告收入。在世界范围内，新闻传媒也是一个巨大的产业。如默多克集团，路透社集团，新加坡联合早报报业集团、时代华纳等。在福克斯富豪排行榜上，100名富豪中竟有20名传媒业老板。
我国的传媒业随着体制改革和市场经济的逐步深化，在发挥喉舌功能的同时，开始进行产业化、市场化经营的探索，逐渐改变了过去我们习惯于对传媒“以上层建筑这一定性标签一贴了事”的做法，我国新闻传媒业的产业属性逐渐显山露水。90年代中国广告营业额年增长速度是33％，最高达46％，远远高于国民经济的增长速度。像中央电视台2001年的广告收入高达56亿元人民币，经济效益好于许多国有大中型企业。国内传媒业连续三年保持25％的增长速度，1998年起上缴利税总额超过烟草业成为国家第四大支柱产业。
国家对于传媒业的产业属性也逐步认可。1985年，国家开始把广播电视列入第三产业统计。1996年，国家把广播电视和报刊经营管理列入需要加快发展的第三产业行列。同年，江泽民同志在视察《人民日报》时指出，“过去我们的传媒只讲宣传，如今在市场经济条件下，新闻传媒既要宣传，又要经营。”这是我党领导人第一次正式明确提出传媒的经营问题。党的十四届六中全会决议又强调：“要适应社会主义市场经济的要求，建立规范有序的筹资机制，逐渐形成对精神文明建设多渠道投入的机制。”2001年1月，在全国广播影视工作会议上，有关领导在报告中指出，要积极稳妥地推进广播影视投融资体制改革。2001年１月，在全国新闻出版局长会议上，有关方面首次明确指出：要着力进行“传媒领域投融资体系创新”，支持试点集团通过“购并和重组的方式兼营、创办多种传媒”，“试点集团要着重在实现多渠道利用社会资金方面取得进展”。2001年4月，2001年，中国证监会新版《上市公司行业分类指引》中，将传播与文化产业定为上市公司13个基本产业门类之一。其中取消了原来的“高科技产业”，新增了“传播文化产业”（L0101）及“信息传播服务业”（L20）。前者的范围包括了“书、报、杂志、资料的出版业”（未包括报纸、杂志的编辑业务）。1997年---2000年文化传播业上市公司的3年净利润平均增长率为35.40%,在各行业中排名第三位。2000年10月，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》，令人瞩目地提出，要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”；要“推动信息产业与文化产业地结合”；有关文化产业的说法达六处之多。2001年3月，这一建议为九届人大四次会议所采纳，并正式被纳入全国“十五”规划纲要。2001年8月20日中办17号文件《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播电视业改革的若干意见》指出了我国传媒业改革的重点。包括积极推进集团化建设，把集团做大做强；实行多传媒兼营；实行跨地区经营；开辟安全有效融资渠道，提高资本运作效率；加强市场整合；运用高新技术，推动产业升级；加强新闻网站建设；实行综合治理，坚持治散治滥等。报纸、广播、电视等传媒开始由事业型向产业型转变，由公益型向部分经营型转变，传媒的产业属性日益得到国家的重视。
虽然我国的新闻传媒业获得了长足的进步，事业迅速发展，实力明显增强，尤其是在传媒经营方面成绩突出。但由于在相对市场化的背景下，我国的新闻传媒业仍然存在一些现实的问题。这些问题如果得不到妥善解决，势必严重影响我国传媒业的健康发展。一个产业的健康发展，是离不开国家恰当的产业政策的，尤其是对于发展中国家更是如此。“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概括”。
世界各国一般是通过法律手段调控、规制新闻传媒业的。“20世纪期间，在整个西方世界，大众传播的发展可以说是科学和法律的共同产物”。我国也应该主要用法律手段规制传媒业，这是法治经济的性质所决定的，符合依法治国的方略。然而我国目前尚没有一部《新闻法》，规范传媒业的主要是中宣部、新闻出版总署、广电总局等部门下发的规范性文件，权威性、稳定性不足，与现实存在着脱节的状况，往往因事而设，有时因为政策变化太快导致事实上的不公平，缺乏应有的科学性、稳定性和前瞻性。这种状况迫切要求我国的法学理论界对于新闻传媒业作出深入研究，然而新闻传媒业的经济学和法学研究刚刚起步，现有的法学研究往往局限在新闻侵权、著作权这样民法色彩的范围内，而对于传媒产业的产业法视角的关注显得很不足，这与现实的需要是极不相称的。面对我国新闻传媒业在改革中出现的各种问题，经济法学界应该有自己对传媒行业的解读，以使传媒业在规范有序的法律制度框架内健康发展，为社会进步做出应有的贡献。
本文从法学的视角，运用经济法学的宏观调控理论、产业经济学的相关理论和比较法的方法，在对搜集的大量新闻传媒业资料进行研究和对一些单位进行实地调研的基础上，着重分析了我国传媒业的分类管理、准入制度、传媒业重组整合三个法律问题，对用法律手段改革和完善我国社会主义新闻传媒业，为新闻传媒发挥作用提供法律制度保障，提升我国新闻传媒业的整体竞争力的一系列问题探索性地提出了自己的一些看法。
一 我国新闻传媒业分类管理的法律问题研究
改革开放以后，我国的传媒管理体制发生了一些变化。这些变化主要体现在国家对传媒的投入逐渐减少、传媒自身经营的发展和传媒产业属性的凸显等方面。在过去计划经济体制下，我国新闻传媒属于事业单位事业管理，所需经费完全由国家财政拨款，没有竞争，也无需讲求经济效益。随着改革开放的深化与事业发展的需要，1978年财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”；1979年4月，又发文重申并在全国新闻传媒中推广“事业单位，企业化管理”。1988年后，有关规定允许新闻传媒开展多种经营。同时，国家对新闻传媒的投入也从最初的财政包干到逐年递减，最后发展到新闻传媒成为独立法人，经济上独立自主，自负盈亏，自我约束，自我发展。九十年代中期，传媒业进入“采编和经营两个轮子一起转”的发展新阶段。根据国家有关政策，传媒单位可以从经营收入中提取一定比例用于增加员工的收入和福利，并改善传媒自身的条件。由于经营的成败优劣同传媒的员工福利和单位利益直接相关，传媒投身市场的积极性大为增强，促进了传媒产业化进程。
但是，我们在看到传媒经营能力不断提高的同时，也应该注意到由此产生的诸多矛盾与弊端。这些矛盾的核心在于新闻传媒的公共性职能与商业性职能为一体，承担着双重角色所引发的困扰。究其缘由在于传媒管理体制落后于时代发展：一方面，传媒被要求牢牢把握正确导向，坚守宣传思想阵地，喉舌性质不能变。另一方面，国家逐渐减少对传媒的财政支持后，允许其创收。创收成为大多数新闻单位上上下下一致的追求，把传媒原有的政治优势转换为自身的经济优势。形成“事业单位，企业化管理”的二元结构管理体制。它的实质是政府在整体性的财政压力下不可能给所有传媒提供全部资金，又不想放弃传统的控制权力，因此就允许传媒利用所掌控的公共物品进行创收。中央电视台每年引人注目的广告招标会就是一个例子。极少有人怀疑过这样做的合理性。
这种矛盾和尴尬的存在，是我国新闻传媒在转轨时期相对产业化进程中必然出现的。这种状况如果不得到改变，将会直接影响到传媒双重功能的协调发挥，将导致传媒的每一种角色的扮演都难以尽善尽美，从而制约我国传媒业整体竞争力的提升。现在我国的改革开放已经到了攻坚阶段，使得对一些特殊行业进行改革成为必要和可能。传媒业这样一个既有一般行业属性，又有自身特殊的意识形态、宣传喉舌的领域，经过二十多年的改革摸索，取得了很大的成绩，获得了一些宝贵的经验，同时也出现了许多新的情况，暴露出一些问题。在我国已经入世的背景下，在依法治国的方略指引下，我们有必要适时地研究传媒业管理体制的一些法律制度问题，为传媒业的健康有序发展创造一个完善的制度平台。笔者认为，对传媒业进行分类管理就是这样一个使传媒业朝着有序、规范方向运行的制度基础。
为了既保证党报党刊及若干中央级新闻传媒喉舌功能的发挥，又充分发挥传媒的信息传递、社会服务、产业经营功能，我国可以借鉴其他国家通行的做法和国内其他行业的分类管理经验，采用分类传媒管理模式，可以解决好现存的许多问题。
所谓对传媒进行分类管理，即把新闻传媒划分为两类：公共性传媒（或者叫公益型传媒）和营利性传媒（或者叫商业传媒）。公共性传媒，是指由国家财政支持，干部由国家任命，承担公共宣传喉舌功能的非竞争性传媒；营利性传媒，是指由社会资本投资，以广告收入为主要经费来源，不占用事业单位编制的市场竞争性传媒。目前，传媒的商业化经营已是不争的事实，但是，这方面的法律法规有待于完善，如果对此类传媒进行类型化规制，将有助于规范商业化传媒的经营行为，并使其信息传递、社会服务、提供精神产品的产业功能更好地服务于社会。
笔者认为，我国实行新闻传播业分类管理的制度模式，有助于克服上述双重角色所带来的困扰，从而从法制基础上既确保执政党和国家的宣传效果，又可以名正言顺地给予其他非公共性或者营利性传媒发挥信息传递、社会服务等职能的产业经营合法空间，满足人民群众日益增长的物质文化需求，促进两个文明建设，推动社会的全面进步。
（一）我国实行传媒分类管理制度有助于依法保障宣传喉舌功能的发挥
1979 年1月28日，《解放日报》刊登了文革后中国第一则报纸广告。到了20世纪90年代，省级以上新闻传媒大多已停止财政拨款，实行自负盈亏、自我发展。传媒经营收入的75％一95％来源于广告经营收入，拉广告赚钱成为传媒单位上上下下的任务，从中央传媒到地方各级传媒，都有相当版面和播出时间被各种广告所占用，有些还是隐形广告，这是传媒单位自身利益相对独立性所造成的福利追求最大化冲动导致的必然结果。可以说，商业化传媒运营在我国已经形成气候，中央电视台2001年的全年广告收入已达56亿元，广州日报报业集团2001年的广告收入达22亿元。这就带来一个问题：传媒的商业化固然带来经济上的积极效应，但是这会不会冲击宣传的效果？由国家投资兴办、享有某些垄断优势（如列席党和政府的重要会议，国家重大活动报道权，某些节目在全国得以转播等）的国有大型事业单位属性的新闻传媒，利用国有公共物品，如此大张旗鼓地开展以盈利为目标的经营活动，从而服务于传媒单位自身利益和部门利益，利用公共权力赚取商业利益，这在法理上是不合理的，制约了这些传媒作为社会公器作用的发挥。
党报、各级机关报、国家电视台、国家电台为国家财政投资，人员占事业编制，干部由党和政府任命，其宗旨是服务于宣传党和国家的方针政策、国家在各个领域内所取得的成就、传播国内外重大消息。此类传媒应该追求好的宣传效果。但是，过多的商业行为如广告经营影响了宣传效果。中央电视台《新闻联播》前后有将近十分钟的商业广告，其国际频道30分钟的午间新闻节目每10分钟要插播一次广告，商业广告已经是无孔不入了。一个国家电视台的商业化色彩如此浓厚，使得宣传的效果大打折扣。除了以正常广告播出或者刊登的以外，我国新闻界屡禁不绝的有偿新闻、隐形广告也利用公共传媒资源大行其道。例如以报告文学、企业巡礼、企业家访谈等形式，并不直接显示“广告”字样。一些不健康的广告也登上了少数机关报的广告里。现在中央电视台、中央人民广播电台、人民日报等中央级传媒都在进行大规模的广告经营，各省的省委机关报也不例外。而国外的公共传媒如英国广播公司（BBC）、美国之音（VOA）等则依法不得播出商业广告，以免影响宣传效果和传媒的独立性。
我国建立分类管理的传媒管理法律制度，依法确立公共性传媒的法律地位、、法定职能、公共权力、经费来源、运营规则，将从制度上根本保证传媒的宣传喉舌作用的发挥，为其承担社会公器职能提供合法保障。
（二）我国实行传媒分类管理制度有助于传媒产业的市场规范。
改革开放二十多年以来，传媒逐步走向产业化，传媒市场已经形成。表现在：（1）传媒的自身规模急剧扩大，，报纸扩版和电视增频成为一个共同倾向；（2）传媒市场竞争进一步加剧，有对广告市场的竞争（如湖南卫视与央视的竞争），有对受众的竞争，现在传媒自己给自己打广告成为经济生活中一道风景线：如《南方周末》在北京的公交车身上做广告；有对传媒人才的竞争，如十强赛期间原《足球报》记者李响以百万身价转到《体坛周报》轰动一时；有对节目或栏目的竞争，如湖南卫视的《欢乐大本营》与央视《综艺大观》的竞争，湖南卫视还斥资8000万元打造《财富中国》节目等；（3）业外资本纷纷涌入，以各种方式介入传媒经营（参见附表一、二）。以上说明，我国的传媒市场已经形成，这自然需要相应的法律制度来调整这个市场。但是调整这个市场的游戏规则却落后于这个实践，导致传媒市场法律规范的缺位。由于事业单位的属性，使得一些市场经济的法规难以在传媒市场上施行。传媒市场中的不规范经营行为如价格战、虚报发行量和收视率、对广告客户的回扣返利，已经对传媒市场的健康发展造成了负面影响。如果国家肯定一定范围传媒的商业属性，建立一套相应的规范体系，对营利性传媒进行类型化法律规制，那对整个传媒市场的规范发展将起到积极作用。
（三）我国实行传媒分类管理制度有助于为广大人民群众提供高质量的新闻信息。
随着社会的进步，人民对新闻信息的要求也越来越高。及时、深入、详实、丰富、多元化的新闻报道为人民群众所喜爱，文件式的报道早已不能满足人民的需要。但是由于我国的传媒都要受到党的新闻纪律的约束，在报纸的显著位置、电台电视台的黄金时间播出的是领导人的活动和讲话，有些不完全具有新闻的价值，也不是所有的受众都特别关心领导人的活动。他们可能更关心国际国内的热点问题，或者他们本身的专业领域的新闻信息。现有传媒有时难以满足这种需求。例如中央电视台2002年4月27日现场直播的中韩足球热身赛竟然在开赛后12分钟没有任何卫星信号，无奈只好播前一天录制的《你好！世界杯》节目。在一些重大的国际国内事件报道中，国内的传媒在时效性、深度报道上还有待于大大提高，如“9?11”事件发生后将近一个小时，中央电视台整点新闻中才播出，许多观众选择了凤凰卫视。在人民精神文化信息服务巨大的需求面前，在受众日益呈分层化、多元化的市场面前，我国的传媒还有着相当大的差距，这些差距亟待于从制度上进行改善。
（四）国外的传媒分类管理制度对我国的借鉴
1．设立承担公共服务职能的公共传媒。
西方国家对于公共传媒，多以政策法律的形式予以特殊照顾，为其“量身定做”专门法律或议案，解决其因履行公共义务、特殊使命而不能通过传媒市场的平等竞争（如广告播出的限制、节目播出的限制等等）来取得市场正常利润所带来的财政问题，换言之，公共传媒所需要的资源全部或部分出自于政府财政支出或政策性的财政补贴。西方国家对于公共传媒的资金支持有多种方式，如直接或间接的财政支持及频道、频率资源的保障。保障的前提是从法律上为公共传媒确立“特殊传媒”的地位，给予政策性的资源倾斜。现就主要西方国家对新闻传播业的分类管理介绍如下：
英国主要基于两个法律文件来确立英国广播公司（BBC）的特殊公共传媒的地位：一是《皇家约章》，确定BBC的目标和地位等基本性质，每5年颁发一次；二是政府主管大臣在《皇家约章》发出后与BBC签订的《协议执照》，涉及运营条款和规定。由政府提名、英王任命的董事会是BBC的最高领导机构。董事会对BBC的节目质量和专业服务水准负责。BBC的经费主要来源是电视机、收音机执照费，1991年前由英国内政部代收，1991年后交由BBC管理、由邮政部门代收。根据法律规定，BBC不得做商业广告或者播送任何收费节目。
美国的公共广播电视事业在电视领域包括：美国国会于1967年通过《公共广播法案》，授权成立美国公共广播公司（CORPORATION FOR PUBLIC BROADCASTING）.法案要求CPB发展非经营性的电台，CPB后来发展了美国国家公共电台（NPR）。州政府或市政府拥有的电视台，作为市政服务体系中的一部分存在，全美约有100座。大学或学院拥有的电视台，既提供教育培训又提供电视节目，全美30%的公共电视台属于大学或学院。公共学校系统的电视台，提供校内的教育节目。社区电视台，非营利性质，费用来自基金会、企业赞助或收视基金，节目设置因此自由而多样，占公共电视台总数的27%，是其中最重要的组成部分。各公共电视台于1969年联合设立公共电视网，负责编排收看高峰时段播出的电视节目和公共电视台对全国广播的节目，并通过卫星向全国公共电视台传送节目。
日本广播协会（NHK）是日本唯一的公共广播电视机构，NHK是根据日本的广播法规定设立的“特殊法人”，以此来区别于一般的营利性商业传媒。其最高决策机构为经营委员会，成员由首相提名，经国会两院同意后任命。其预算、决算和事业计划要经国会审议批准。NHK还是日本国内唯一被指定有义务进行防灾、减灾广播的新闻机构。以法律的形式确保了其对于媒介资源诸如对全国性广播网络的独家拥有、以及特殊信息资源的占有与处置（如防灾、减灾信息）。
澳大利亚广播公司（Australian Broadcasting Corporation简称ABC ）是澳大利亚公共广播电视机构，1932年7月1日依法成立，原称澳大利亚广播委员会1983年改为现名，该公司最高领导为9人组成的经营委员会，成员有总经理、委员和非常务委员。设有主席、副主席各一名。经营委员会委员由澳大利亚总督任命。总经理由经营委员会任命，任期5年，可以连任。该公司不播广告，经费由议会拨款。
2．允许商业传媒存在和发展
西方国家绝大部分传播媒介和传播机构，属于私人所有，成为私人经营的产业和经济实体。这类商业传媒的主要特点是：私人所有；经费来源主要靠广告；传播的最终目的在于营利；传播活动相对独立、自由，不受政府控制和干预。澳大利亚的报纸绝大多数为商业性报纸，商业性的广播电视也被允许存在。印度是亚洲新闻业比较发达的国家，其报刊业全部由私人经营，而广播电视由国家管理。德国1984年1月 开始出现私营广播电视，它们的运作主要靠广告收入来维持。各州的“州传媒管理局”负责其营业许可证的颁发，并负责监督其依法经营的情况。现在大多数跨国传媒大型公司如默多克的新闻集团，时代华纳－美国在线集团，迪斯尼集团都是营利性的商业传媒公司。
（五）国内其他行业分类管理改革的借鉴。
1．医疗卫生领域分类管理的改革经验
二~~~年二月十六日国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部、药品监管局、中医药局联合下发的《关于城镇医药卫生管理体制的指导意见》明确指出：要“打破医疗机构的行政隶属关系和所有制限制”，建立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。现在我国已经开始对医院实行分类管理：即分为营利性医院和非营利性医院。在南京1431家医院中，已经有250多家营利性医院了。这些医院的出现，直接推动了医疗服务业的竞争和医疗服务整体水平的提升，这些竞争表现在价格、人才、技术等方面。实践证明医疗服务业的分类管理模式是可行的，是有利于提高社会效益和经济效益两个效益的。对医疗服务业的分类管理模式也是其他国家和地区的通行做法，例如我国台湾地区20世纪80年代时期，90％的医院为国有医院，之后他们实行了分类管理制度，到目前，65％－70％的医院为民营医院。美国医疗行业同样是实行分类管理模式，其营利性医院占到了60％－65％。
2．教育领域分类管理的改革经验
我国在计划经济时期，没有民营学校。1997国务院颁布了《社会力量办学管理条例》，该条例第二条规定“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，允许面向社会举办学校及其他教育机构。”第三条规定“社会力量办学事业纳入国民经济和社会发展规划”。这是我国正式以法规形式确认允许社会力量投资办学。至于外资的办学资格，现在也已经允许外资进入我国的教育领域。在《中国入世议定书》中我国承诺外资可以联合设立学校，外资可以控股。教育产业化的口号被响亮地提了出来，甚至被政府当作拉动内需的工具之一。一些民营学校获得了大的发展，如新东方教育集团经过十多年的创业，2001年培训学生已经超过30万人，除在国内进行规模扩张以外，还把学校办到美国、加拿大等国。据说我国即将要通过《民办教育促进法》，可以说教育领域已经摸索出相当产业化的经验，形成公立学校与民办学校并存的局面。
笔者认为，医疗服务业（现在也有人叫做健康产业）和教育行业与传媒业有一些共同点：第一，它们都坚持社会效益和经济效益并重，并以社会效益优先的原则；第二，它们都是原先处于单一的国有所有制，而今面临着引进竞争、提高行业整体水平，从而导入多元化投资主体的问题；第三，它们都有比较严格的准入限制，国家对于这两个行业的牌照管理比较强。基于上述分析，医疗服务业的改革经验应该值得新闻传媒业借鉴。传媒业采取分类管理的模式，有助于实现社会资源的有效配置，实现传媒功能的最大化发挥，我国应该适时采取这种分类管理模式。除了医疗和教育领域外，还有科研院所等其他部门也在进行企业化的改革。《山东省省属科研机构改革实施方案》中就有对本省的科研机构分为公益性的和企业性的改革方案。这说明，原本是单一事业单位属性的行业领域，随着市场经济的发展，可以进行分类管理，这样做是有利于集中国家的财力强化公益性事业单位的实力，有利于实现社会效益和经济效益两个效益，有利于促进精神文明和物质文明两个文明建设。新闻传媒业的改革发展可以从其他行业的改革中获取经验和借鉴，逐步适时采取分类管理的法律制度。
二 我国新闻传媒业准入制度的法律问题研究
准入制度是指国家机关根据自然人、法人或者其他经济组织的申请，经依法审查，决定是否准许其从事特定活动、确认其资格资质的政府行为。传媒业的市场准入是国家管制或者监管传媒业的重要措施之一，也是区别不同国家传媒管理体制的重要要素之一。各国因对传媒业的指导思想不同，而对传媒业的准入制度各具特色，有的是自由准入，如法国法律允许所有公民可以自由地办报，其指导思想是新闻出版自由的原则。法国未严格规定新闻企业创业资本的最低额。法国法律规定，报刊出版企业的创办和经营是自由的，年满十八岁的法国公民都可以自由办报，无须事先批准。禁止新闻检查和保证金的管制方法。有的是核准制，如意大利规定只有获得新闻记者职业资格的公民才能获准创办报纸。我国的新闻传媒业的准入制度具有自己的特点，主要是主体资格的限定性和程序上的审批制。
（一）目前我国新闻传媒业准入的现状
1．报纸的审批
报纸，是指是指有固定名称、刊期、开版，以新闻报道为主要内容，每周至少出版一期的散页连续出版物。凡经新闻出版行政管理部门审核批准，履行登记注册手续，领取“报刊登记证”(由新闻出版署统一印制)，编入“国内统一刊号”(CN××一××××)的报纸、即为“正式报纸” 。正式报纸的发行分为“公开”和“内部”两种。公开发行的，可以在全国或以某个地域为主的范围内公开征订、陈列、销售；经新闻出版署批准后可向国外征订、陈列、销售。内部发行的，只能在国内指定范围内征订、陈列、销售，不得在社会上公开发行。
（1）报纸审批的条件。根据《报纸管理条例》第十条的规定，创办正式报纸应当具备下列条件：有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨；有确定的并与主办单位、主管部门的工作业务一致的专业分工范围和编辑方针；有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。主管部门在中央应为部级以上(含副部级)单位；在省为厅(局)级以上(含副厅级)单位；在地(市)、县(市)为县级以上(含县级)单位；有能坚持四项基本原则、符合专业要求、具有相应专业技术职务的专职总编辑和一定数量的专职编辑、记者组成的编辑部；有与所办报纸规模相适应的创办资金、办公场所、出版与印刷条件和维持正常出版所需的正当可靠的资金来源。
（2）报纸的创办主体以及审批程序。根据《报纸管理条例》第十一条规定，中央单位(即中央和国务院各部委、直属机构，各民主党派和全国性群众团体及其直属单位)创办正式报纸，由报纸主管部门审核同意后，报新闻出版署审批。解放军系统创办报纸，由解放军总政治部审核同意后，报新闻出版署审批。
地方单位创办正式报纸，由报纸主管部门向所在地新闻出版行政管理部门(暂未建立的，可直接向省级新闻出版行政管理部门)提出申请，经核准并报省级新闻出版行政管理部门审核同意后，报新闻出版署审批。
可见，报社不能作为一个准法人自己申请创办报纸，只能由其主管单位去申请。公民、其他社会单位也不能创办报纸。
主管单位制度构成了我国报刊准入制度的特色。该条例第二十三条规定，报纸的主管部门和主办单位应当认真按照国家有关法律、法规，切实对所办的报纸进行管理、在报纸的政治方向上要加强领导和监督，在报纸的资金、人员编制等方面要给予必要的保证，并承担相应的政治、法律、行政和经济等方面的责任。新闻出版署在1993年发布的《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》规定，主办单位是指出版单位的上级领导部门，而主管单位是出版单位主办单位的上级主管部门，还规定了主管单位的行政级别：中央是部级以上，省是厅级以上，地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构都不能成为出版单位的主办单位。这就表明，主管机关级别低的或无主管机关的单位(特别是民营企业)或者其他集体、个人都不能申办出版单位。
1999年对报刊机构又做了新的调整，规定中央国家机关各部门原则上不办机关报，有些报纸可划归人民日报等报社或集团，司、局所办报纸一律撤消，省、地级以下的局不办报，原有报纸可划归当地党报主办，党报吸纳不了的要撤消。有关人士指出这是为了适应转变政府职能的要求，政府机关原则上退出办报。
2．期刊的审批
所谓期刊，是指有固定名称、用卷、期或年、月顺序编号，成册的连续出版物。凡经新闻出版行政管理部门审核批准、履行登记注册手续，领取“报刊登记证”，编入“国内统一刊号”的期刊，即视为正式期刊。正式期刊的发行分为“公开”和“内部”两种。
（1）期刊审批的条件。《期刊管理暂行条例》第七条规定，创办正式期刊，应当具备下列条件：有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨；有确定的主办单位和明确的专业范围和编辑方针；有切实担负领导责任的上级主管部门；有健全的编辑部、有符合本专业要求的专职主编及一定数量的专职编辑。有必需的资金、固定的办公场所、承印单位。
（2）期刊的创办主体以及审批程序。中央和国务院各部委、各直属机构、各民主党派、人民团体及其所属单位创办正式期刊(含委托地方单位办的期刊)，经主管部委、直属机构、民主党派、人民团体领导机构审核同意后，按期刊的学科分类，属社会科学的报新闻出版署审批；属自然科学、技术类的报国家科委，在新闻出版署与国家科委商定的数额内，由国家科委核准，报新闻出版署备案；解放军系统创办正式期刊，由解放军总政治部核准后，报新闻出版署备案，其中属自然科学、技术类的还须报国家科委备案。
地方单位创办正式期刊，属社会科学的由主管部门向省级新闻出版局提出申请，在新闻出版署确定的指标内核批；属自然科学、技术类的由主管部门向省级科委和新闻出版局提出申请，经共同审核后，在新闻出版署确定的指标内核批。核批前均须向新闻出版署期刊局进行刊名查重，并报新闻出版署备案；自然科学、技术类的并须报国家科委备案。
3．广播电台、电视台的审批
广播电台、电视台是指采编、制作并通过有线或者无线的方式播放广播电视节目的机构。
（1）广播电台、电视台的审批条件。《广播电视条例》第九条规定：设立广播电台、电视台，应当具备下列条件：有符合国家规定的广播电视专业人员；有符合国家规定的广播电视技术设备；有必要的基本建设资金和稳定的资金保障；有必要的场所。
（2）广播电台、电视台的创办主体。我国的广播电视创办制度要比报刊业的创办更严格，实行政府主办广播电视制度，政府是唯一的合法主办主体。《广播电视条例》第十条规定：广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。该条例第十一条还规定，中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。地方设立广播电台、电视台的，由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请，本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。中央的教育电视台由国务院教育行政部门设立，报国务院广播电视行政部门审查批准。地方设立教育电视台的，由设区的市、自治州以上地方人民政府教育行政部门提出申请，征得同级广播电视行政部门同意并经本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院教育行政部门审核，由国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。
《广播电视条例》第十八条针对无线广播电台、电视台的频率分配做了规定：国务院广播电视行政部门负责指配广播电视专用频段的频率，并核发频率专用指配证明。
（二）传媒业的外资准入法律问题。
1． 外资进入我国传媒业的表现。
1990年国务院批准公布的《外资企业法实施细则》把新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1991年经国务院批准，新闻出版署发出通知，申明新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上不搞在华中外合资、中外合作企业，也不与港、澳、台建立合资、合作企业。1994年新闻出版署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知》，重申原则上禁止创办中外合作传媒。然而由于欧美传媒市场基本饱和，面对发展迅猛的中国传媒业市场，域外资本觊觎已久，其媒介机构面对我国大众传播业的制度约束，纷纷采取迂回的战术方式，主要采取以下几种方式渗透到我国的传媒业：
（1）品牌渗透。如道琼斯公司在北京设立分支机构，免费为我国传媒提供其研究结果及数据。以此方式在我国大陆地区推广其品牌形象，具有明显的品牌资源战略扩张意图。如《财富》在上海举办“财富论坛”，换取了在中国出版中文版的权利，并获得了广泛的知名度。有的在我国的国际航班、高档商务场所免费赠阅刊物。可以预见，一俟条件成熟，这些跨国传媒集团就会重拳出击我国传媒市场。
（2）经有关部门特批合资办报。1980年，电子工业部科技情报研究所与美国国际数据集团（以下简称IDG集团）共同创办了中方控股的《计算机世界》，这是迄今为止国内唯一一家经国家新闻出版署批准的中外合资报纸。这是特批的产物，这样的做法应该被公开的、稳定的相关法律所替代。一方面，我国法规明文禁止外资办报纸，另一方面，极少数外资获得特许经营权，攫取垄断利润。这样的制度设计成为垄断利益的保护伞，应该加以改革。
（3）以提供信息、版权等形式合办传媒。主要集中在IT传媒和时尚传媒领域，如1992年南京大学出版社开始主办《个人电脑》，由美国ZIFF-DAVIS出版公司的《PC MAGAZING》与ZD实验室提供信息资源，ZD集团成为实际意义上的出资方；1993年、1998年，中国科技信息研究所与IDG 集团先后合作创办了《电子产品世界》、《互联网世界》； 1994年，电子工业出版社购买和出版了ZD集团的《PC COMPUTING》中文版《电子电脑》；1997年，中国电子学会引进了ZD集团的《PC WEEK》版权，出版了《每周电脑报》；实际上，一些高档的“白领”杂志如《追求》、《时尚》等也多采用了引进国外的信息资源等方式。
2．对于传媒业引进国外资本的法律对策
（1）加强立法。应尽快制定法律，为外资进入设置明确的范围；如可以将其涉足领域限制在专业性较强、对新闻舆论导向无大碍的传媒。例如技术性报刊、学术性报刊、时尚类报刊等，禁止或者限制外资传媒进入新闻舆论主流传媒；防止西方的文化、意识形态的渗透，例如规定境外电视节目播出时间的比例上限，保证外资背景传媒服务于我国的两个文明建设，提供高质量的多元化文化产品；确定稳定的、公开的准入原则和准入程序。防止出现政策与现实矛盾的情况。如中办17号文件明确规定新闻传媒不吸收外资，却仍有如默多克新闻集团的星空卫视、阳光卫视等近20个境外电视频道经过特批程序落地中国（珠江三角洲）。这有待于立法确定。
（2）严格控制。明确中资的控股地位，谨防国外资本在某一领域的传媒中形成垄断地位。如ZD与IDG对多家IT 传媒的信息资源控制，在我国大陆地区已逐步形成系列ZD或系列IDG报刊的局面，其进一步的发展势头值得关注。而国际传媒巨头也已经开始有所动作，如默多克的新闻集团曾与原大连万达足球俱乐部接触，试图收购或参与俱乐部的经营，以此为突破口进军中国媒介市场，后因故未果。中外合资、合作的传媒，应当以合营为主，并立法确保中方的控股权。
3.入世后外资对我国新闻传媒业的影响。
我国在入世协议中没有提到新闻传播业，但并不是说入世不对新闻传播业产生影响。中国广播影视集团在中国入世前后成立、推动传媒集团化、放宽传媒融资限制的中办17号文件在入世前后下发这一系列事件，应该不是偶然的而有着传媒业积极应对WTO的浓重意味。世贸组织的三大贸易货物贸易、知识产权贸易、服务贸易中，后两项关系到传媒业。这些影响包括：
（1）相邻行业开放对传媒业的影响。虽然我国没有承诺开放新闻传播业，但对其邻近行业的广告业、发行业、会务服务业承诺对外资开放。外国服务提供商可以在中国设立广告企业，形式限定为合营，外资不得超过49％。入世后2年内，外商可以控股；入世后4年内，可设立外商独资分支机构。由于广告是传媒业的血液，外资背景的广告公司和广告客户将要对我国的新闻传播业产生间接的影响。外资发行公司通过版权交易形式，会把境外书报刊引进国内传媒市场。《中国入世议定书》中没有限制会务服务的跨境提供，并允许以合营形式的商业存在，外资还可以控股。这样，境外传媒公司便利用这种方式在中国举办了类似美国《财富》杂志在上海的“财富论坛”、美国《商业周刊》（Business Weekly）在天津举办的论坛，还有《华尔街日报》、《远东经济评论》与北京大学中国经济研究中心也举办过类似的活动。这既是一种盈利方式，更是一种传媒品牌战略渗透。除此之外，还有计算机增值服务的开放、影视节目制作的开放，以及承诺每年进口一定数量的外国影片。这些都会对我国的传媒业产生影响。
（2）我国承诺开放其他领域对传媒业的影响。当我们大多数贸易领域逐步进入世贸组织，由于社会的各个方面是相互联系着的，特别是在当代信息社会，大众传播与社会各个领域的联系已经密不可分，我国的新闻传媒业定会受到WTO多方面的影响。
（3）世贸组织的运作规则对传媒业的影响。世贸组织的原则有非歧视原则、国民待遇原则、对成员国政策法律的透明度等从长远看会影响到新闻传媒业。我国允许默多克新闻集团的星空卫视落地中国的交换条件之一是中央电视台国际频道的在美国有线电视网播出。我国的湖南卫视在欧洲开始办自己的电视台。其他世贸组织成员国如果提出按照国民待遇原则也要在我国办新闻传媒，那么我国可以有发展中国家幼稚产业等理由，但长远看，必定要受到影响。
注释:
《中国大百科全书?新闻出版》卷，中国大百科全书出版社1990年版，第408页。
吴文虎主编：《新闻事业经营管理》，高等教育出版社1999年12月版，第2页。
中新网北京2001年11月3日消息。
李良荣著：《新闻学概论》，复旦大学出版社，第98页。
花建著：《产业界面上的文化之舞》，上海人民出版社，2001年1月版，第132页。
马辉军：《邓小平的新闻实践与理论》，兰州大学1998届硕士论文。
徐耀魁主编：《世界传媒概览》前言部分，重庆出版社2000年版，第2页。
产业的内涵是指所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业、部门，外延是企业群体、行业和部门。产业的概念是随着人们的认识水平和社会生活的发展而不断发展的。“产业”一词最早是由重农学派提出的，主要指农业。资本主义大生产方式产生后，产业主要指工业，在英文中，industry也指工业。马克思政治经济学曾将产业表述为从事物质产品的行业，即生产同类产品的若干相互联系的企业的集合，这也是长久以来被普遍接受的定义。20世纪50年代以来，服务业和各种非生产性产业迅速发展，使产业的内涵发生了变化，产业不仅指物质产品生产部门，而且指所有从事赢利性经营活动并提供同类产品或劳务的企业群体，这是产业的最新定义。参见刘文华、张雪楳：《论产业法的地位》，载于《法学论坛》2001年第6期，第10页。
万力主编：《传媒经营与产业化操作实务》，新华出版社1999年版，第263页。
刘宏著：《中国传媒的市场对策》，北京广播学院出版社2001年7月第1版，第66页。
孙正一 柳婷婷：《2001：中国新闻业回望》，载《新闻记者》2002年第1期,第7页。
孙正一 农秋蓓 柳婷婷：《我国新闻传媒资本运营情况初探》，《新闻记者》2001年第4期，第4页。
参见《证券时报》2001年12月3日A7版，张弘《我国上市公司分行业成长性分析》。
《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版影视业改革的若干意见》（2001年8月20日）。
查默斯?约翰逊：《产业政策争论》，美国当代研究所1984年版。转引自杨公朴、夏大慰主编：《现代产业经济学》，上海财经大学出版社1999年版，第208页。
[美]下?巴顿?卡特等著：《大众传播法概要》，中国社会科学出版社1997年版，第3页。
例如电广传媒1999年3月25日在深交所上市后，被认为是我国第一支以传媒业为主业的传媒股。但随后信息产业部和国家广电总局下发的《关于加强广播电视优先网络建设管理意见》（82号文件）则规定：“广播电台、电视台及其播出业务、节目制作和广告经营不得上市。”
如美国学者罗伯特?皮卡德就指出，“这个领域的研究者实务界的人，也才刚开始体证了解这个行业的运作及议题，直到最近才着手相关的研究而小有所成”参见《传媒经济学》，台湾远流出版公司，1994年第一版，前言部分。
国家逐渐认识到传媒业法律规制的重要性，如1997年4月，国家新闻出版署公布了《新闻出版业2000年及2010年发展规划》，提出“积极推进新闻出版的法制建设，要加快立法工作，加强依法管理，加大执法监督的力度。到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》、《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系。”
例如共青团山西省委主办的《山西青年报》2002年5月9日B5版整版以“本报讯”的新闻形式为晋中移动分公司做广告，但是看不到“广告”的字样。
徐耀魁主编：《世界传媒概览》，重庆出版社2000年版，第58页。
《世界英文电台电视台听力大全》，江西文化音像出版社2001年版，第9页。
《世界英文电台电视台听力大全》，江西文化音像出版社2001年版，第165页。
王才勇《德国广播电视业概况》，载《当代传播》2001年第5期第64页。
中央电视台《东方时空?时空连线》2002年4月17日报道内容。
台湾留美医学博士林高坤学术报告，2002年4月5日下午，清华创投有限公司。
《中国入世议定书》，上海人民出版社2001年12月第1版，第209页。
新东方校长禹敏洪2002年4月21日在中国人民大学《创业者论坛》所作的演讲中提及。
徐耀魁主编：《世界传媒概览》，重庆出版社，2000年8月，第289页。
《报纸管理条例》第二条。
外经贸部部长石广生在中国社会科学院作演讲时对听众的答复。参见中国社会科学院网站。
《中国入世议定书》，上海人民出版社2001年12月版，第196页。
中央人民广播电台2002年5月10日《全国新闻联播》节目。 |
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景朝阳 中国人民大学法学院
目 次
前言
一、 我国新闻传媒业分类管理问题研究
二、 我国新闻传媒业准入制度研究
三、 重组整合我国传媒业的法律问题研究
结语
前 言
所谓新闻传媒业，是指“新闻机构及其各项业务的总称”。现代新闻传媒业主要是由报社、通讯社、广播电台、电视台、新闻期刊社、新闻电影制片厂等专门机构，运用报纸、广播、电视、新闻图片、新闻期刊、新闻电影等传播媒介进行的新闻活动的总称。随着社会的进步和人类物质文化生活水平的提高，新闻传媒在人类生活中起的作用越来越大，成为一种不可忽视的力量。新闻传媒负载着意识形态、文化、信息、社会服务等多种功能，在各国都是一种不同于其他行业的特殊行业。周光召院士认为，二十一世纪的新闻传媒是信息社会的核心领域之一，是各国政治和经济发展的制高点，是人们工作和生活不可或缺的基本工具。
新闻传媒具有双重属性：作为具有意识形态的精神产品生产者，新闻传媒从属于上层建筑范畴；作为向大众提供信息的载体，新闻传媒又从属于信息产业，这在西方发达国家是一个共识。1997年，美国沿用多年的“标准产业分类SIC”被新的“北美产业分类标准NAICS”所代替，新分类系统的一个重大变化就是设立了个新的二级产业——信息业。这个信息业没有包括我们通常会想到的计算机制造业等，而是包括了出版业（包括软件出版）、电影和录影业、广播和传播业、信息服务业和数据处理业等。这个代码为51的产业群就是“内容产业”（content industry）。与其相适应，传播媒介具有两种功能，即喉舌功能和产业功能。
作为喉舌功能，新闻传媒可以宣传一组织、一政党、一国家的立场主张，历来为各国的政治家推崇备至。马克思早期曾主编《莱茵报》，毛泽东同志曾主编《湘江评论》，邓小平同志在法国留学期间也积极从事《少年》、《赤光》的办报活动，20世纪30年代，主编中国工农红军总政治部《红星》报，主管红一军团的油印《战士报》和《八路军军政杂志》，宣传马克思主义思想。西方资本主义国家一样重视传媒的宣传作用，他们办有少量的官方传媒或者公共传媒宣传其内外政策，同时对其他私营传媒的舆论导向给以间接的控制，使之符合统治阶级的利益。由于我国与西方资本主义国家的社会体制的根本不同，宪法理念的差异，传媒实现宣传功能的方式存在着很大的不同。长时间以来，我国把新闻传媒的喉舌功能作为其唯一重要的功能，广播、电视、报刊等大众传媒作为党和国家的重要喉舌，传媒的意识形态属性一直被放在最突出的地位。
作为传媒的产业属性，传媒可以让公众、消费者了解商品和服务，可以为企业塑造良好的形象，进而实现盈利。其基本盈利模式为：传媒有两种可以销售的商品：一是将新闻内容卖给受众（读者、观众、听众），获得发行收入；二是将报纸版面或者播出时间（电视、广播）卖给广告客户，获得广告收入。在世界范围内，新闻传媒也是一个巨大的产业。如默多克集团，路透社集团，新加坡联合早报报业集团、时代华纳等。在福克斯富豪排行榜上，100名富豪中竟有20名传媒业老板。
我国的传媒业随着体制改革和市场经济的逐步深化，在发挥喉舌功能的同时，开始进行产业化、市场化经营的探索，逐渐改变了过去我们习惯于对传媒“以上层建筑这一定性标签一贴了事”的做法，我国新闻传媒业的产业属性逐渐显山露水。90年代中国广告营业额年增长速度是33％，最高达46％，远远高于国民经济的增长速度。像中央电视台2001年的广告收入高达56亿元人民币，经济效益好于许多国有大中型企业。国内传媒业连续三年保持25％的增长速度，1998年起上缴利税总额超过烟草业成为国家第四大支柱产业。
国家对于传媒业的产业属性也逐步认可。1985年，国家开始把广播电视列入第三产业统计。1996年，国家把广播电视和报刊经营管理列入需要加快发展的第三产业行列。同年，江泽民同志在视察《人民日报》时指出，“过去我们的传媒只讲宣传，如今在市场经济条件下，新闻传媒既要宣传，又要经营。”这是我党领导人第一次正式明确提出传媒的经营问题。党的十四届六中全会决议又强调：“要适应社会主义市场经济的要求，建立规范有序的筹资机制，逐渐形成对精神文明建设多渠道投入的机制。”2001年1月，在全国广播影视工作会议上，有关领导在报告中指出，要积极稳妥地推进广播影视投融资体制改革。2001年１月，在全国新闻出版局长会议上，有关方面首次明确指出：要着力进行“传媒领域投融资体系创新”，支持试点集团通过“购并和重组的方式兼营、创办多种传媒”，“试点集团要着重在实现多渠道利用社会资金方面取得进展”。2001年4月，2001年，中国证监会新版《上市公司行业分类指引》中，将传播与文化产业定为上市公司13个基本产业门类之一。其中取消了原来的“高科技产业”，新增了“传播文化产业”（L0101）及“信息传播服务业”（L20）。前者的范围包括了“书、报、杂志、资料的出版业”（未包括报纸、杂志的编辑业务）。1997年---2000年文化传播业上市公司的3年净利润平均增长率为35.40%,在各行业中排名第三位。2000年10月，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》，令人瞩目地提出，要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”；要“推动信息产业与文化产业地结合”；有关文化产业的说法达六处之多。2001年3月，这一建议为九届人大四次会议所采纳，并正式被纳入全国“十五”规划纲要。2001年8月20日中办17号文件《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播电视业改革的若干意见》指出了我国传媒业改革的重点。包括积极推进集团化建设，把集团做大做强；实行多传媒兼营；实行跨地区经营；开辟安全有效融资渠道，提高资本运作效率；加强市场整合；运用高新技术，推动产业升级；加强新闻网站建设；实行综合治理，坚持治散治滥等。报纸、广播、电视等传媒开始由事业型向产业型转变，由公益型向部分经营型转变，传媒的产业属性日益得到国家的重视。
虽然我国的新闻传媒业获得了长足的进步，事业迅速发展，实力明显增强，尤其是在传媒经营方面成绩突出。但由于在相对市场化的背景下，我国的新闻传媒业仍然存在一些现实的问题。这些问题如果得不到妥善解决，势必严重影响我国传媒业的健康发展。一个产业的健康发展，是离不开国家恰当的产业政策的，尤其是对于发展中国家更是如此。“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概括”。
世界各国一般是通过法律手段调控、规制新闻传媒业的。“20世纪期间，在整个西方世界，大众传播的发展可以说是科学和法律的共同产物”。我国也应该主要用法律手段规制传媒业，这是法治经济的性质所决定的，符合依法治国的方略。然而我国目前尚没有一部《新闻法》，规范传媒业的主要是中宣部、新闻出版总署、广电总局等部门下发的规范性文件，权威性、稳定性不足，与现实存在着脱节的状况，往往因事而设，有时因为政策变化太快导致事实上的不公平，缺乏应有的科学性、稳定性和前瞻性。这种状况迫切要求我国的法学理论界对于新闻传媒业作出深入研究，然而新闻传媒业的经济学和法学研究刚刚起步，现有的法学研究往往局限在新闻侵权、著作权这样民法色彩的范围内，而对于传媒产业的产业法视角的关注显得很不足，这与现实的需要是极不相称的。面对我国新闻传媒业在改革中出现的各种问题，经济法学界应该有自己对传媒行业的解读，以使传媒业在规范有序的法律制度框架内健康发展，为社会进步做出应有的贡献。
本文从法学的视角，运用经济法学的宏观调控理论、产业经济学的相关理论和比较法的方法，在对搜集的大量新闻传媒业资料进行研究和对一些单位进行实地调研的基础上，着重分析了我国传媒业的分类管理、准入制度、传媒业重组整合三个法律问题，对用法律手段改革和完善我国社会主义新闻传媒业，为新闻传媒发挥作用提供法律制度保障，提升我国新闻传媒业的整体竞争力的一系列问题探索性地提出了自己的一些看法。
一 我国新闻传媒业分类管理的法律问题研究
改革开放以后，我国的传媒管理体制发生了一些变化。这些变化主要体现在国家对传媒的投入逐渐减少、传媒自身经营的发展和传媒产业属性的凸显等方面。在过去计划经济体制下，我国新闻传媒属于事业单位事业管理，所需经费完全由国家财政拨款，没有竞争，也无需讲求经济效益。随着改革开放的深化与事业发展的需要，1978年财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”；1979年4月，又发文重申并在全国新闻传媒中推广“事业单位，企业化管理”。1988年后，有关规定允许新闻传媒开展多种经营。同时，国家对新闻传媒的投入也从最初的财政包干到逐年递减，最后发展到新闻传媒成为独立法人，经济上独立自主，自负盈亏，自我约束，自我发展。九十年代中期，传媒业进入“采编和经营两个轮子一起转”的发展新阶段。根据国家有关政策，传媒单位可以从经营收入中提取一定比例用于增加员工的收入和福利，并改善传媒自身的条件。由于经营的成败优劣同传媒的员工福利和单位利益直接相关，传媒投身市场的积极性大为增强，促进了传媒产业化进程。
但是，我们在看到传媒经营能力不断提高的同时，也应该注意到由此产生的诸多矛盾与弊端。这些矛盾的核心在于新闻传媒的公共性职能与商业性职能为一体，承担着双重角色所引发的困扰。究其缘由在于传媒管理体制落后于时代发展：一方面，传媒被要求牢牢把握正确导向，坚守宣传思想阵地，喉舌性质不能变。另一方面，国家逐渐减少对传媒的财政支持后，允许其创收。创收成为大多数新闻单位上上下下一致的追求，把传媒原有的政治优势转换为自身的经济优势。形成“事业单位，企业化管理”的二元结构管理体制。它的实质是政府在整体性的财政压力下不可能给所有传媒提供全部资金，又不想放弃传统的控制权力，因此就允许传媒利用所掌控的公共物品进行创收。中央电视台每年引人注目的广告招标会就是一个例子。极少有人怀疑过这样做的合理性。
这种矛盾和尴尬的存在，是我国新闻传媒在转轨时期相对产业化进程中必然出现的。这种状况如果不得到改变，将会直接影响到传媒双重功能的协调发挥，将导致传媒的每一种角色的扮演都难以尽善尽美，从而制约我国传媒业整体竞争力的提升。现在我国的改革开放已经到了攻坚阶段，使得对一些特殊行业进行改革成为必要和可能。传媒业这样一个既有一般行业属性，又有自身特殊的意识形态、宣传喉舌的领域，经过二十多年的改革摸索，取得了很大的成绩，获得了一些宝贵的经验，同时也出现了许多新的情况，暴露出一些问题。在我国已经入世的背景下，在依法治国的方略指引下，我们有必要适时地研究传媒业管理体制的一些法律制度问题，为传媒业的健康有序发展创造一个完善的制度平台。笔者认为，对传媒业进行分类管理就是这样一个使传媒业朝着有序、规范方向运行的制度基础。
为了既保证党报党刊及若干中央级新闻传媒喉舌功能的发挥，又充分发挥传媒的信息传递、社会服务、产业经营功能，我国可以借鉴其他国家通行的做法和国内其他行业的分类管理经验，采用分类传媒管理模式，可以解决好现存的许多问题。
所谓对传媒进行分类管理，即把新闻传媒划分为两类：公共性传媒（或者叫公益型传媒）和营利性传媒（或者叫商业传媒）。公共性传媒，是指由国家财政支持，干部由国家任命，承担公共宣传喉舌功能的非竞争性传媒；营利性传媒，是指由社会资本投资，以广告收入为主要经费来源，不占用事业单位编制的市场竞争性传媒。目前，传媒的商业化经营已是不争的事实，但是，这方面的法律法规有待于完善，如果对此类传媒进行类型化规制，将有助于规范商业化传媒的经营行为，并使其信息传递、社会服务、提供精神产品的产业功能更好地服务于社会。
笔者认为，我国实行新闻传播业分类管理的制度模式，有助于克服上述双重角色所带来的困扰，从而从法制基础上既确保执政党和国家的宣传效果，又可以名正言顺地给予其他非公共性或者营利性传媒发挥信息传递、社会服务等职能的产业经营合法空间，满足人民群众日益增长的物质文化需求，促进两个文明建设，推动社会的全面进步。
（一）我国实行传媒分类管理制度有助于依法保障宣传喉舌功能的发挥
1979 年1月28日，《解放日报》刊登了文革后中国第一则报纸广告。到了20世纪90年代，省级以上新闻传媒大多已停止财政拨款，实行自负盈亏、自我发展。传媒经营收入的75％一95％来源于广告经营收入，拉广告赚钱成为传媒单位上上下下的任务，从中央传媒到地方各级传媒，都有相当版面和播出时间被各种广告所占用，有些还是隐形广告，这是传媒单位自身利益相对独立性所造成的福利追求最大化冲动导致的必然结果。可以说，商业化传媒运营在我国已经形成气候，中央电视台2001年的全年广告收入已达56亿元，广州日报报业集团2001年的广告收入达22亿元。这就带来一个问题：传媒的商业化固然带来经济上的积极效应，但是这会不会冲击宣传的效果？由国家投资兴办、享有某些垄断优势（如列席党和政府的重要会议，国家重大活动报道权，某些节目在全国得以转播等）的国有大型事业单位属性的新闻传媒，利用国有公共物品，如此大张旗鼓地开展以盈利为目标的经营活动，从而服务于传媒单位自身利益和部门利益，利用公共权力赚取商业利益，这在法理上是不合理的，制约了这些传媒作为社会公器作用的发挥。
党报、各级机关报、国家电视台、国家电台为国家财政投资，人员占事业编制，干部由党和政府任命，其宗旨是服务于宣传党和国家的方针政策、国家在各个领域内所取得的成就、传播国内外重大消息。此类传媒应该追求好的宣传效果。但是，过多的商业行为如广告经营影响了宣传效果。中央电视台《新闻联播》前后有将近十分钟的商业广告，其国际频道30分钟的午间新闻节目每10分钟要插播一次广告，商业广告已经是无孔不入了。一个国家电视台的商业化色彩如此浓厚，使得宣传的效果大打折扣。除了以正常广告播出或者刊登的以外，我国新闻界屡禁不绝的有偿新闻、隐形广告也利用公共传媒资源大行其道。例如以报告文学、企业巡礼、企业家访谈等形式，并不直接显示“广告”字样。一些不健康的广告也登上了少数机关报的广告里。现在中央电视台、中央人民广播电台、人民日报等中央级传媒都在进行大规模的广告经营，各省的省委机关报也不例外。而国外的公共传媒如英国广播公司（BBC）、美国之音（VOA）等则依法不得播出商业广告，以免影响宣传效果和传媒的独立性。
我国建立分类管理的传媒管理法律制度，依法确立公共性传媒的法律地位、、法定职能、公共权力、经费来源、运营规则，将从制度上根本保证传媒的宣传喉舌作用的发挥，为其承担社会公器职能提供合法保障。
（二）我国实行传媒分类管理制度有助于传媒产业的市场规范。
改革开放二十多年以来，传媒逐步走向产业化，传媒市场已经形成。表现在：（1）传媒的自身规模急剧扩大，，报纸扩版和电视增频成为一个共同倾向；（2）传媒市场竞争进一步加剧，有对广告市场的竞争（如湖南卫视与央视的竞争），有对受众的竞争，现在传媒自己给自己打广告成为经济生活中一道风景线：如《南方周末》在北京的公交车身上做广告；有对传媒人才的竞争，如十强赛期间原《足球报》记者李响以百万身价转到《体坛周报》轰动一时；有对节目或栏目的竞争，如湖南卫视的《欢乐大本营》与央视《综艺大观》的竞争，湖南卫视还斥资8000万元打造《财富中国》节目等；（3）业外资本纷纷涌入，以各种方式介入传媒经营（参见附表一、二）。以上说明，我国的传媒市场已经形成，这自然需要相应的法律制度来调整这个市场。但是调整这个市场的游戏规则却落后于这个实践，导致传媒市场法律规范的缺位。由于事业单位的属性，使得一些市场经济的法规难以在传媒市场上施行。传媒市场中的不规范经营行为如价格战、虚报发行量和收视率、对广告客户的回扣返利，已经对传媒市场的健康发展造成了负面影响。如果国家肯定一定范围传媒的商业属性，建立一套相应的规范体系，对营利性传媒进行类型化法律规制，那对整个传媒市场的规范发展将起到积极作用。
（三）我国实行传媒分类管理制度有助于为广大人民群众提供高质量的新闻信息。
随着社会的进步，人民对新闻信息的要求也越来越高。及时、深入、详实、丰富、多元化的新闻报道为人民群众所喜爱，文件式的报道早已不能满足人民的需要。但是由于我国的传媒都要受到党的新闻纪律的约束，在报纸的显著位置、电台电视台的黄金时间播出的是领导人的活动和讲话，有些不完全具有新闻的价值，也不是所有的受众都特别关心领导人的活动。他们可能更关心国际国内的热点问题，或者他们本身的专业领域的新闻信息。现有传媒有时难以满足这种需求。例如中央电视台2002年4月27日现场直播的中韩足球热身赛竟然在开赛后12分钟没有任何卫星信号，无奈只好播前一天录制的《你好！世界杯》节目。在一些重大的国际国内事件报道中，国内的传媒在时效性、深度报道上还有待于大大提高，如“9?11”事件发生后将近一个小时，中央电视台整点新闻中才播出，许多观众选择了凤凰卫视。在人民精神文化信息服务巨大的需求面前，在受众日益呈分层化、多元化的市场面前，我国的传媒还有着相当大的差距，这些差距亟待于从制度上进行改善。
（四）国外的传媒分类管理制度对我国的借鉴
1．设立承担公共服务职能的公共传媒。
西方国家对于公共传媒，多以政策法律的形式予以特殊照顾，为其“量身定做”专门法律或议案，解决其因履行公共义务、特殊使命而不能通过传媒市场的平等竞争（如广告播出的限制、节目播出的限制等等）来取得市场正常利润所带来的财政问题，换言之，公共传媒所需要的资源全部或部分出自于政府财政支出或政策性的财政补贴。西方国家对于公共传媒的资金支持有多种方式，如直接或间接的财政支持及频道、频率资源的保障。保障的前提是从法律上为公共传媒确立“特殊传媒”的地位，给予政策性的资源倾斜。现就主要西方国家对新闻传播业的分类管理介绍如下：
英国主要基于两个法律文件来确立英国广播公司（BBC）的特殊公共传媒的地位：一是《皇家约章》，确定BBC的目标和地位等基本性质，每5年颁发一次；二是政府主管大臣在《皇家约章》发出后与BBC签订的《协议执照》，涉及运营条款和规定。由政府提名、英王任命的董事会是BBC的最高领导机构。董事会对BBC的节目质量和专业服务水准负责。BBC的经费主要来源是电视机、收音机执照费，1991年前由英国内政部代收，1991年后交由BBC管理、由邮政部门代收。根据法律规定，BBC不得做商业广告或者播送任何收费节目。
美国的公共广播电视事业在电视领域包括：美国国会于1967年通过《公共广播法案》，授权成立美国公共广播公司（CORPORATION FOR PUBLIC BROADCASTING）.法案要求CPB发展非经营性的电台，CPB后来发展了美国国家公共电台（NPR）。州政府或市政府拥有的电视台，作为市政服务体系中的一部分存在，全美约有100座。大学或学院拥有的电视台，既提供教育培训又提供电视节目，全美30%的公共电视台属于大学或学院。公共学校系统的电视台，提供校内的教育节目。社区电视台，非营利性质，费用来自基金会、企业赞助或收视基金，节目设置因此自由而多样，占公共电视台总数的27%，是其中最重要的组成部分。各公共电视台于1969年联合设立公共电视网，负责编排收看高峰时段播出的电视节目和公共电视台对全国广播的节目，并通过卫星向全国公共电视台传送节目。
日本广播协会（NHK）是日本唯一的公共广播电视机构，NHK是根据日本的广播法规定设立的“特殊法人”，以此来区别于一般的营利性商业传媒。其最高决策机构为经营委员会，成员由首相提名，经国会两院同意后任命。其预算、决算和事业计划要经国会审议批准。NHK还是日本国内唯一被指定有义务进行防灾、减灾广播的新闻机构。以法律的形式确保了其对于媒介资源诸如对全国性广播网络的独家拥有、以及特殊信息资源的占有与处置（如防灾、减灾信息）。
澳大利亚广播公司（Australian Broadcasting Corporation简称ABC ）是澳大利亚公共广播电视机构，1932年7月1日依法成立，原称澳大利亚广播委员会1983年改为现名，该公司最高领导为9人组成的经营委员会，成员有总经理、委员和非常务委员。设有主席、副主席各一名。经营委员会委员由澳大利亚总督任命。总经理由经营委员会任命，任期5年，可以连任。该公司不播广告，经费由议会拨款。
2．允许商业传媒存在和发展
西方国家绝大部分传播媒介和传播机构，属于私人所有，成为私人经营的产业和经济实体。这类商业传媒的主要特点是：私人所有；经费来源主要靠广告；传播的最终目的在于营利；传播活动相对独立、自由，不受政府控制和干预。澳大利亚的报纸绝大多数为商业性报纸，商业性的广播电视也被允许存在。印度是亚洲新闻业比较发达的国家，其报刊业全部由私人经营，而广播电视由国家管理。德国1984年1月 开始出现私营广播电视，它们的运作主要靠广告收入来维持。各州的“州传媒管理局”负责其营业许可证的颁发，并负责监督其依法经营的情况。现在大多数跨国传媒大型公司如默多克的新闻集团，时代华纳－美国在线集团，迪斯尼集团都是营利性的商业传媒公司。
（五）国内其他行业分类管理改革的借鉴。
1．医疗卫生领域分类管理的改革经验
二~~~年二月十六日国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部、药品监管局、中医药局联合下发的《关于城镇医药卫生管理体制的指导意见》明确指出：要“打破医疗机构的行政隶属关系和所有制限制”，建立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。现在我国已经开始对医院实行分类管理：即分为营利性医院和非营利性医院。在南京1431家医院中，已经有250多家营利性医院了。这些医院的出现，直接推动了医疗服务业的竞争和医疗服务整体水平的提升，这些竞争表现在价格、人才、技术等方面。实践证明医疗服务业的分类管理模式是可行的，是有利于提高社会效益和经济效益两个效益的。对医疗服务业的分类管理模式也是其他国家和地区的通行做法，例如我国台湾地区20世纪80年代时期，90％的医院为国有医院，之后他们实行了分类管理制度，到目前，65％－70％的医院为民营医院。美国医疗行业同样是实行分类管理模式，其营利性医院占到了60％－65％。
2．教育领域分类管理的改革经验
我国在计划经济时期，没有民营学校。1997国务院颁布了《社会力量办学管理条例》，该条例第二条规定“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，允许面向社会举办学校及其他教育机构。”第三条规定“社会力量办学事业纳入国民经济和社会发展规划”。这是我国正式以法规形式确认允许社会力量投资办学。至于外资的办学资格，现在也已经允许外资进入我国的教育领域。在《中国入世议定书》中我国承诺外资可以联合设立学校，外资可以控股。教育产业化的口号被响亮地提了出来，甚至被政府当作拉动内需的工具之一。一些民营学校获得了大的发展，如新东方教育集团经过十多年的创业，2001年培训学生已经超过30万人，除在国内进行规模扩张以外，还把学校办到美国、加拿大等国。据说我国即将要通过《民办教育促进法》，可以说教育领域已经摸索出相当产业化的经验，形成公立学校与民办学校并存的局面。
笔者认为，医疗服务业（现在也有人叫做健康产业）和教育行业与传媒业有一些共同点：第一，它们都坚持社会效益和经济效益并重，并以社会效益优先的原则；第二，它们都是原先处于单一的国有所有制，而今面临着引进竞争、提高行业整体水平，从而导入多元化投资主体的问题；第三，它们都有比较严格的准入限制，国家对于这两个行业的牌照管理比较强。基于上述分析，医疗服务业的改革经验应该值得新闻传媒业借鉴。传媒业采取分类管理的模式，有助于实现社会资源的有效配置，实现传媒功能的最大化发挥，我国应该适时采取这种分类管理模式。除了医疗和教育领域外，还有科研院所等其他部门也在进行企业化的改革。《山东省省属科研机构改革实施方案》中就有对本省的科研机构分为公益性的和企业性的改革方案。这说明，原本是单一事业单位属性的行业领域，随着市场经济的发展，可以进行分类管理，这样做是有利于集中国家的财力强化公益性事业单位的实力，有利于实现社会效益和经济效益两个效益，有利于促进精神文明和物质文明两个文明建设。新闻传媒业的改革发展可以从其他行业的改革中获取经验和借鉴，逐步适时采取分类管理的法律制度。
二 我国新闻传媒业准入制度的法律问题研究
准入制度是指国家机关根据自然人、法人或者其他经济组织的申请，经依法审查，决定是否准许其从事特定活动、确认其资格资质的政府行为。传媒业的市场准入是国家管制或者监管传媒业的重要措施之一，也是区别不同国家传媒管理体制的重要要素之一。各国因对传媒业的指导思想不同，而对传媒业的准入制度各具特色，有的是自由准入，如法国法律允许所有公民可以自由地办报，其指导思想是新闻出版自由的原则。法国未严格规定新闻企业创业资本的最低额。法国法律规定，报刊出版企业的创办和经营是自由的，年满十八岁的法国公民都可以自由办报，无须事先批准。禁止新闻检查和保证金的管制方法。有的是核准制，如意大利规定只有获得新闻记者职业资格的公民才能获准创办报纸。我国的新闻传媒业的准入制度具有自己的特点，主要是主体资格的限定性和程序上的审批制。
（一）目前我国新闻传媒业准入的现状
1．报纸的审批
报纸，是指是指有固定名称、刊期、开版，以新闻报道为主要内容，每周至少出版一期的散页连续出版物。凡经新闻出版行政管理部门审核批准，履行登记注册手续，领取“报刊登记证”(由新闻出版署统一印制)，编入“国内统一刊号”(CN××一××××)的报纸、即为“正式报纸” 。正式报纸的发行分为“公开”和“内部”两种。公开发行的，可以在全国或以某个地域为主的范围内公开征订、陈列、销售；经新闻出版署批准后可向国外征订、陈列、销售。内部发行的，只能在国内指定范围内征订、陈列、销售，不得在社会上公开发行。
（1）报纸审批的条件。根据《报纸管理条例》第十条的规定，创办正式报纸应当具备下列条件：有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨；有确定的并与主办单位、主管部门的工作业务一致的专业分工范围和编辑方针；有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。主管部门在中央应为部级以上(含副部级)单位；在省为厅(局)级以上(含副厅级)单位；在地(市)、县(市)为县级以上(含县级)单位；有能坚持四项基本原则、符合专业要求、具有相应专业技术职务的专职总编辑和一定数量的专职编辑、记者组成的编辑部；有与所办报纸规模相适应的创办资金、办公场所、出版与印刷条件和维持正常出版所需的正当可靠的资金来源。
（2）报纸的创办主体以及审批程序。根据《报纸管理条例》第十一条规定，中央单位(即中央和国务院各部委、直属机构，各民主党派和全国性群众团体及其直属单位)创办正式报纸，由报纸主管部门审核同意后，报新闻出版署审批。解放军系统创办报纸，由解放军总政治部审核同意后，报新闻出版署审批。
地方单位创办正式报纸，由报纸主管部门向所在地新闻出版行政管理部门(暂未建立的，可直接向省级新闻出版行政管理部门)提出申请，经核准并报省级新闻出版行政管理部门审核同意后，报新闻出版署审批。
可见，报社不能作为一个准法人自己申请创办报纸，只能由其主管单位去申请。公民、其他社会单位也不能创办报纸。
主管单位制度构成了我国报刊准入制度的特色。该条例第二十三条规定，报纸的主管部门和主办单位应当认真按照国家有关法律、法规，切实对所办的报纸进行管理、在报纸的政治方向上要加强领导和监督，在报纸的资金、人员编制等方面要给予必要的保证，并承担相应的政治、法律、行政和经济等方面的责任。新闻出版署在1993年发布的《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》规定，主办单位是指出版单位的上级领导部门，而主管单位是出版单位主办单位的上级主管部门，还规定了主管单位的行政级别：中央是部级以上，省是厅级以上，地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构都不能成为出版单位的主办单位。这就表明，主管机关级别低的或无主管机关的单位(特别是民营企业)或者其他集体、个人都不能申办出版单位。
1999年对报刊机构又做了新的调整，规定中央国家机关各部门原则上不办机关报，有些报纸可划归人民日报等报社或集团，司、局所办报纸一律撤消，省、地级以下的局不办报，原有报纸可划归当地党报主办，党报吸纳不了的要撤消。有关人士指出这是为了适应转变政府职能的要求，政府机关原则上退出办报。
2．期刊的审批
所谓期刊，是指有固定名称、用卷、期或年、月顺序编号，成册的连续出版物。凡经新闻出版行政管理部门审核批准、履行登记注册手续，领取“报刊登记证”，编入“国内统一刊号”的期刊，即视为正式期刊。正式期刊的发行分为“公开”和“内部”两种。
（1）期刊审批的条件。《期刊管理暂行条例》第七条规定，创办正式期刊，应当具备下列条件：有符合宪法规定的、为社会主义精神文明和物质文明建设服务的宗旨；有确定的主办单位和明确的专业范围和编辑方针；有切实担负领导责任的上级主管部门；有健全的编辑部、有符合本专业要求的专职主编及一定数量的专职编辑。有必需的资金、固定的办公场所、承印单位。
（2）期刊的创办主体以及审批程序。中央和国务院各部委、各直属机构、各民主党派、人民团体及其所属单位创办正式期刊(含委托地方单位办的期刊)，经主管部委、直属机构、民主党派、人民团体领导机构审核同意后，按期刊的学科分类，属社会科学的报新闻出版署审批；属自然科学、技术类的报国家科委，在新闻出版署与国家科委商定的数额内，由国家科委核准，报新闻出版署备案；解放军系统创办正式期刊，由解放军总政治部核准后，报新闻出版署备案，其中属自然科学、技术类的还须报国家科委备案。
地方单位创办正式期刊，属社会科学的由主管部门向省级新闻出版局提出申请，在新闻出版署确定的指标内核批；属自然科学、技术类的由主管部门向省级科委和新闻出版局提出申请，经共同审核后，在新闻出版署确定的指标内核批。核批前均须向新闻出版署期刊局进行刊名查重，并报新闻出版署备案；自然科学、技术类的并须报国家科委备案。
3．广播电台、电视台的审批
广播电台、电视台是指采编、制作并通过有线或者无线的方式播放广播电视节目的机构。
（1）广播电台、电视台的审批条件。《广播电视条例》第九条规定：设立广播电台、电视台，应当具备下列条件：有符合国家规定的广播电视专业人员；有符合国家规定的广播电视技术设备；有必要的基本建设资金和稳定的资金保障；有必要的场所。
（2）广播电台、电视台的创办主体。我国的广播电视创办制度要比报刊业的创办更严格，实行政府主办广播电视制度，政府是唯一的合法主办主体。《广播电视条例》第十条规定：广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。该条例第十一条还规定，中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。地方设立广播电台、电视台的，由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请，本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。中央的教育电视台由国务院教育行政部门设立，报国务院广播电视行政部门审查批准。地方设立教育电视台的，由设区的市、自治州以上地方人民政府教育行政部门提出申请，征得同级广播电视行政部门同意并经本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院教育行政部门审核，由国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。
《广播电视条例》第十八条针对无线广播电台、电视台的频率分配做了规定：国务院广播电视行政部门负责指配广播电视专用频段的频率，并核发频率专用指配证明。
（二）传媒业的外资准入法律问题。
1． 外资进入我国传媒业的表现。
1990年国务院批准公布的《外资企业法实施细则》把新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1991年经国务院批准，新闻出版署发出通知，申明新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上不搞在华中外合资、中外合作企业，也不与港、澳、台建立合资、合作企业。1994年新闻出版署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知》，重申原则上禁止创办中外合作传媒。然而由于欧美传媒市场基本饱和，面对发展迅猛的中国传媒业市场，域外资本觊觎已久，其媒介机构面对我国大众传播业的制度约束，纷纷采取迂回的战术方式，主要采取以下几种方式渗透到我国的传媒业：
（1）品牌渗透。如道琼斯公司在北京设立分支机构，免费为我国传媒提供其研究结果及数据。以此方式在我国大陆地区推广其品牌形象，具有明显的品牌资源战略扩张意图。如《财富》在上海举办“财富论坛”，换取了在中国出版中文版的权利，并获得了广泛的知名度。有的在我国的国际航班、高档商务场所免费赠阅刊物。可以预见，一俟条件成熟，这些跨国传媒集团就会重拳出击我国传媒市场。
（2）经有关部门特批合资办报。1980年，电子工业部科技情报研究所与美国国际数据集团（以下简称IDG集团）共同创办了中方控股的《计算机世界》，这是迄今为止国内唯一一家经国家新闻出版署批准的中外合资报纸。这是特批的产物，这样的做法应该被公开的、稳定的相关法律所替代。一方面，我国法规明文禁止外资办报纸，另一方面，极少数外资获得特许经营权，攫取垄断利润。这样的制度设计成为垄断利益的保护伞，应该加以改革。
（3）以提供信息、版权等形式合办传媒。主要集中在IT传媒和时尚传媒领域，如1992年南京大学出版社开始主办《个人电脑》，由美国ZIFF-DAVIS出版公司的《PC MAGAZING》与ZD实验室提供信息资源，ZD集团成为实际意义上的出资方；1993年、1998年，中国科技信息研究所与IDG 集团先后合作创办了《电子产品世界》、《互联网世界》； 1994年，电子工业出版社购买和出版了ZD集团的《PC COMPUTING》中文版《电子电脑》；1997年，中国电子学会引进了ZD集团的《PC WEEK》版权，出版了《每周电脑报》；实际上，一些高档的“白领”杂志如《追求》、《时尚》等也多采用了引进国外的信息资源等方式。
2．对于传媒业引进国外资本的法律对策
（1）加强立法。应尽快制定法律，为外资进入设置明确的范围；如可以将其涉足领域限制在专业性较强、对新闻舆论导向无大碍的传媒。例如技术性报刊、学术性报刊、时尚类报刊等，禁止或者限制外资传媒进入新闻舆论主流传媒；防止西方的文化、意识形态的渗透，例如规定境外电视节目播出时间的比例上限，保证外资背景传媒服务于我国的两个文明建设，提供高质量的多元化文化产品；确定稳定的、公开的准入原则和准入程序。防止出现政策与现实矛盾的情况。如中办17号文件明确规定新闻传媒不吸收外资，却仍有如默多克新闻集团的星空卫视、阳光卫视等近20个境外电视频道经过特批程序落地中国（珠江三角洲）。这有待于立法确定。
（2）严格控制。明确中资的控股地位，谨防国外资本在某一领域的传媒中形成垄断地位。如ZD与IDG对多家IT 传媒的信息资源控制，在我国大陆地区已逐步形成系列ZD或系列IDG报刊的局面，其进一步的发展势头值得关注。而国际传媒巨头也已经开始有所动作，如默多克的新闻集团曾与原大连万达足球俱乐部接触，试图收购或参与俱乐部的经营，以此为突破口进军中国媒介市场，后因故未果。中外合资、合作的传媒，应当以合营为主，并立法确保中方的控股权。
3.入世后外资对我国新闻传媒业的影响。
我国在入世协议中没有提到新闻传播业，但并不是说入世不对新闻传播业产生影响。中国广播影视集团在中国入世前后成立、推动传媒集团化、放宽传媒融资限制的中办17号文件在入世前后下发这一系列事件，应该不是偶然的而有着传媒业积极应对WTO的浓重意味。世贸组织的三大贸易货物贸易、知识产权贸易、服务贸易中，后两项关系到传媒业。这些影响包括：
（1）相邻行业开放对传媒业的影响。虽然我国没有承诺开放新闻传播业，但对其邻近行业的广告业、发行业、会务服务业承诺对外资开放。外国服务提供商可以在中国设立广告企业，形式限定为合营，外资不得超过49％。入世后2年内，外商可以控股；入世后4年内，可设立外商独资分支机构。由于广告是传媒业的血液，外资背景的广告公司和广告客户将要对我国的新闻传播业产生间接的影响。外资发行公司通过版权交易形式，会把境外书报刊引进国内传媒市场。《中国入世议定书》中没有限制会务服务的跨境提供，并允许以合营形式的商业存在，外资还可以控股。这样，境外传媒公司便利用这种方式在中国举办了类似美国《财富》杂志在上海的“财富论坛”、美国《商业周刊》（Business Weekly）在天津举办的论坛，还有《华尔街日报》、《远东经济评论》与北京大学中国经济研究中心也举办过类似的活动。这既是一种盈利方式，更是一种传媒品牌战略渗透。除此之外，还有计算机增值服务的开放、影视节目制作的开放，以及承诺每年进口一定数量的外国影片。这些都会对我国的传媒业产生影响。
（2）我国承诺开放其他领域对传媒业的影响。当我们大多数贸易领域逐步进入世贸组织，由于社会的各个方面是相互联系着的，特别是在当代信息社会，大众传播与社会各个领域的联系已经密不可分，我国的新闻传媒业定会受到WTO多方面的影响。
（3）世贸组织的运作规则对传媒业的影响。世贸组织的原则有非歧视原则、国民待遇原则、对成员国政策法律的透明度等从长远看会影响到新闻传媒业。我国允许默多克新闻集团的星空卫视落地中国的交换条件之一是中央电视台国际频道的在美国有线电视网播出。我国的湖南卫视在欧洲开始办自己的电视台。其他世贸组织成员国如果提出按照国民待遇原则也要在我国办新闻传媒，那么我国可以有发展中国家幼稚产业等理由，但长远看，必定要受到影响。
注释:
《中国大百科全书?新闻出版》卷，中国大百科全书出版社1990年版，第408页。
吴文虎主编：《新闻事业经营管理》，高等教育出版社1999年12月版，第2页。
中新网北京2001年11月3日消息。
李良荣著：《新闻学概论》，复旦大学出版社，第98页。
花建著：《产业界面上的文化之舞》，上海人民出版社，2001年1月版，第132页。
马辉军：《邓小平的新闻实践与理论》，兰州大学1998届硕士论文。
徐耀魁主编：《世界传媒概览》前言部分，重庆出版社2000年版，第2页。
产业的内涵是指所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业、部门，外延是企业群体、行业和部门。产业的概念是随着人们的认识水平和社会生活的发展而不断发展的。“产业”一词最早是由重农学派提出的，主要指农业。资本主义大生产方式产生后，产业主要指工业，在英文中，industry也指工业。马克思政治经济学曾将产业表述为从事物质产品的行业，即生产同类产品的若干相互联系的企业的集合，这也是长久以来被普遍接受的定义。20世纪50年代以来，服务业和各种非生产性产业迅速发展，使产业的内涵发生了变化，产业不仅指物质产品生产部门，而且指所有从事赢利性经营活动并提供同类产品或劳务的企业群体，这是产业的最新定义。参见刘文华、张雪楳：《论产业法的地位》，载于《法学论坛》2001年第6期，第10页。
万力主编：《传媒经营与产业化操作实务》，新华出版社1999年版，第263页。
刘宏著：《中国传媒的市场对策》，北京广播学院出版社2001年7月第1版，第66页。
孙正一 柳婷婷：《2001：中国新闻业回望》，载《新闻记者》2002年第1期,第7页。
孙正一 农秋蓓 柳婷婷：《我国新闻传媒资本运营情况初探》，《新闻记者》2001年第4期，第4页。
参见《证券时报》2001年12月3日A7版，张弘《我国上市公司分行业成长性分析》。
《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版影视业改革的若干意见》（2001年8月20日）。
查默斯?约翰逊：《产业政策争论》，美国当代研究所1984年版。转引自杨公朴、夏大慰主编：《现代产业经济学》，上海财经大学出版社1999年版，第208页。
[美]下?巴顿?卡特等著：《大众传播法概要》，中国社会科学出版社1997年版，第3页。
例如电广传媒1999年3月25日在深交所上市后，被认为是我国第一支以传媒业为主业的传媒股。但随后信息产业部和国家广电总局下发的《关于加强广播电视优先网络建设管理意见》（82号文件）则规定：“广播电台、电视台及其播出业务、节目制作和广告经营不得上市。”
如美国学者罗伯特?皮卡德就指出，“这个领域的研究者实务界的人，也才刚开始体证了解这个行业的运作及议题，直到最近才着手相关的研究而小有所成”参见《传媒经济学》，台湾远流出版公司，1994年第一版，前言部分。
国家逐渐认识到传媒业法律规制的重要性，如1997年4月，国家新闻出版署公布了《新闻出版业2000年及2010年发展规划》，提出“积极推进新闻出版的法制建设，要加快立法工作，加强依法管理，加大执法监督的力度。到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》、《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系。”
例如共青团山西省委主办的《山西青年报》2002年5月9日B5版整版以“本报讯”的新闻形式为晋中移动分公司做广告，但是看不到“广告”的字样。
徐耀魁主编：《世界传媒概览》，重庆出版社2000年版，第58页。
《世界英文电台电视台听力大全》，江西文化音像出版社2001年版，第9页。
《世界英文电台电视台听力大全》，江西文化音像出版社2001年版，第165页。
王才勇《德国广播电视业概况》，载《当代传播》2001年第5期第64页。
中央电视台《东方时空?时空连线》2002年4月17日报道内容。
台湾留美医学博士林高坤学术报告，2002年4月5日下午，清华创投有限公司。
《中国入世议定书》，上海人民出版社2001年12月第1版，第209页。
新东方校长禹敏洪2002年4月21日在中国人民大学《创业者论坛》所作的演讲中提及。
徐耀魁主编：《世界传媒概览》，重庆出版社，2000年8月，第289页。
《报纸管理条例》第二条。
外经贸部部长石广生在中国社会科学院作演讲时对听众的答复。参见中国社会科学院网站。
《中国入世议定书》，上海人民出版社2001年12月版，第196页。
中央人民广播电台2002年5月10日《全国新闻联播》节目。
