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汪琳
一、中国彩票业的发展与现状
在西方，经济学家将社会福利彩票称作“第三次分配”，第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税务等方式调节高低收入之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金，兴办各种福利事业，则是第三次分配。在市场经济条件下，彩票正是在不同收入层面上实现再分配的“神奇之杖”。它是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。
彩票最早出现在2000多年前的古罗马，在罗马帝国时期，国王利用节日和举行大型活动时，开展博彩活动，旨在增加节日气氛和为国庆筹措资金。我国在南宋时期就有类似彩票形式的博彩，最早的彩票至今己有110多年；目前，已有150多个国家和地区发行各种形式的彩票。在旧中国，国民政府于30年代开始发行彩票，以筹集发展航空、公路建设及赈灾等的经费。但由于管理不严、发行过滥等原因，在社会上留下了不良影响。新中国的彩票始于80年代，起步虽晚，发展却很快，2001年总量近300亿元，年增长率近30%。世界上传统的博彩业主要有三项内容：赌场，赌马以及发行彩票。我国政府不允许经营有赌博色彩的博彩活动，但对我国现行的有公益福利色彩的彩票业则采取鼓励的态度。无论是发达国家，还是发展中国家，彩票已被广泛承认和接受，成为各国政府集资增税的重要手段之一。
随着改革开放的深入发展，市场竞争越来越激烈，社会上普遍存在的老年人、残疾人和社会贫困者等的问题越来越突出。而我国社会保障事业发展相对滞后，社会保障资金严重不足，加上我国即将面临的人口老龄化问题，社会保障的任务十分繁重。彩票业作为一项可以为福利、体育、环保及教育等各项事业进行公益性筹款的产业，在我国显示出勃勃生机。 1987年6月3日，经党中央、国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会在京成立。这是新中国成立后的第一家彩票经营、管理机构。该机构以筹集社会福利资金，兴办残疾人、老年人、孤儿等福利事业和资助有困难的人为宗旨，统一组织、规划和实施有奖募捐工作，动员社会力量，促进福利事业的发展。
为了规范社会福利彩票的发行和管理，1987年国家批准发行“社会福利有奖募捐券”，筹集社会福利资金，发展以“安老、扶幼、助残、济困”为主要内容的社会福利事业，收到了良好的效果。1994年，为了加快体育事业的发展，弥补体育事业经费的不足，为全民健身、奥运争光和办好大赛筹集资金，国家批准发行了中国体育彩票。其后，在我国形成了中国福利彩票和中国体育彩票两大发行体系，为全社会的福利和体育事业做出了巨大贡献。截止2001年底，全国销售福利彩票141．2897亿元，创历史最高水平。
但令人担忧的是，近些年来，各种形式的私彩与非法“六合彩”最初从广东传入后便以不可思议的速度扩散。短短的一两年时间内席卷了广东福建等广大的沿海城市，并迅速向内地蔓延，笔者的家乡是地处中部地区的一个小山城，自2003年春节后“六和彩”便以迅雷不及掩耳之势遍及山城的各个角落，有的地方不管男女老少几乎人人 “打彩”，迄今为止已发行了五十多期，福彩和体彩的销售量急剧下降，人们的见面问候语由以往的 “吃了吗”变成了“打彩了吗？”足见其普遍性。除了 “私彩”的泛滥之外，我国现行彩票业运行过程中出现的发行、销售、管理及彩民权利保障等方面的问题与缺陷表明我国彩票业的研究与立法工作迫在眉睫。
二、坚守：中国彩票业的性质
彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。在财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》出台之前，对彩票是不是有价证券，在金融界和法律界都有争论，现在用不着争论了。
我国现行彩票主要有以下四个方面的特点：（1）政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道； （2）彩票业由政府主办；（3） 国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查；（4）国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使彩票在社会生活中处于公认、合法的地位。笔者认为我国彩票业在其快速发展以及彩票立法的过程中，必须坚守以下几点我国彩票业规范的性质和经验。
第一；我国彩票业应坚守其福利与公益性质，将非法赌博与合法的博彩严格区别开来。彩票是一种高利润行业，利润使用原则是取之于民、用之于民。换句话说，利润投向的事业是人人有份的。彩民中彩后，也不必担心能否兑现。私彩，是指没有经过政府批准，不接受有关部门管理而私自发行的各种彩票。从法律上说，经营、买卖私彩都是违法犯罪行为。它有很大的欺骗性，目前我国的福利彩票与体育彩票都是致力于社会福利与公益性质的博彩，此后在发展新兴的彩票类型时仍然应坚持其福利与公益性质，诸如在环保、教育等公益领域发行新型彩票。
第二；我国彩票业的发行必须纳入法制化轨道。发行彩票是受国家严格控制的，发行额度、发行过程、利润使用都有专门机构严格监控，以保证其公正性、合理性、公益性。彩票发行的第一步骤就是取得法律依据。美国各州在发行彩票之前一般以州民投票取得共识，随即正式制定法规，明确彩票发行的宗旨，并规范发行的行为准则，以期能建立公平、公正的彩票娱乐大众，并在不增税情况下增加政府财政收入，为重要的建设、教育、福利、运动、交通、科学研发等提供资金来源。在我国彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。目前，经国务院批准发行的彩票有两种，即福利彩票和体育彩票。要坚决取缔各种以有奖销售或抽奖方式变相发行彩票的活动，加大对民间私自发行彩票、代销境外“六合彩”等非法行为的打击力度。
第三；国家对彩票业的监管必须坚持。各国都对彩票业进行严格的监管，使其确实为社会福利和公益效力，我国也不例外。在我国彩票的监管权过去归中国人民银行，2000年以后归财政部，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。各级发行机构的经营活动，依法接受国家金融、财政、审计机关的监督。
三、超越：建构中国彩票法律规范的思考
统计显示，彩票业已成为世界第六大产业。但有着13亿人口的中国，彩票年销售量还不到全球总量的1％，潜力完全没有被发掘出来。据有关资料显示，今后10年，我国彩票市场规模将达到846亿元人民币。面对一个如此巨大的市场，一部全面化、系统化、规范化的彩票法显然必不可少。由于我国彩票业走的是先发行、后立法的路子，目前正面临着法制空缺的境地。
近些年来彩票立法的呼声越来越高，全国人大表连续三年提出有关彩票法的议案：2001年蔡奇代表提出关于制定《中华人民共和国彩票法》的议案，2002年汪惠芳等31名代表提出制定彩票法的议案，2003袁昌玉等代表向全国人大常委会提交制定《彩票法》的建议，公众对彩票业纳入法制化轨道的关注由此可见一斑。我国彩票业的发展毕竟只有短短的十几年时间，加上立法的滞后，遏制了彩票业的持续长足快速增长的势头，致使 “私彩”泛滥、 “赌球”盛行有了可乘之机，应而彩票业的立法十分紧迫，彩票业立法的关键，首先在于一些传统彩票业的运作方式和某些观点的转变，所谓 “兵马未动，粮草先行”，立法前对彩票业基本精髓的明确是一部具有生命力的彩票法诞生的基石，也是最终顺利实现我国发行彩票的初衷的根本保障。笔者认为，我国彩票法制定时应注意以下几个问题：
其一，彩票业运行的企业化转变。
彩票发行必须由政府垄断，但操作则必须由企业化的组织来完成，行政机构进行管理，企业公司来具体运作，这是彩票业发展的必然趋势，也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。实践证明，只有实行彩票产业化，才能保证彩票业稳定、持续地发展。而目前，每年发行多少彩票是由彩票发行部门即民政部和体育总局统计各省需求，并综合上一年度的销售额，结合当地的收入情况，框定一个额度，通过财政部上报到国务院批准。国务院再根据社会保障资金的缺口以及上一年度的发行情况制定一个总额度，再由财政部具体分配到民政部和体育总局。这种额度管理的彩票发行方法明显带有计划经济的色彩，是影响中国彩票市场发展的主要因素之一。财政部进行监管以后，加大了发行额度，但仍然对发行额度进行限制。
发行彩票最根本的动力还在于体制改革，彩票发行机构的公司化改革势在必行。整个彩票系统都要进行体制改革，改革的目标就是全面实行企业化。目前彩票业实行的是机关、事业、企业三位一体的体制，这种体制在彩票业的初创时期是难免的，但在市场经济的条件下，这种旧的体制已经制约了彩票业的发展，在人事制度和分配制度等方面都不能按照市场规律办事。因此，实行公司化已成为大趋势，这是我国彩票业与国际接轨的重要标志。
此外，发达国家的彩票是国家彩票，而我国的则是部门彩票，至少可以说是带有部门色彩性质的彩票。部门之间可能或实际存在的竞争打破了彩票业是“国家特许、高度垄断的新兴产业，不允许竞争”的限制，因而，只有在国务院对彩票管理的体制上有一个突破，割断了部门与彩票的利益之后，才能更好地考虑彩票法的制定。
其二，明确彩票业法律规范的基本框架。
全球彩票业发展较为成熟的国家和地区，其彩票业的法律规范也相对完善，如美国与澳大利亚的各州制定了本州的彩票法，香港地区有《博彩税法》、澳门地区有《幸运博彩经营法律制度》等，比较科学地兼顾了彩票业的各方利益，这些立法经验值得我国彩票法制定时参考和借鉴，以美国彩票法为例，美国彩票法由各洲制定，但其规范的事项大致相同，主要包括：监督机构的组成方式与权责，发行机构的组织、权责及人事任命，彩票销售的规则，经销商的任免及其权力与义务，开兑奖的规则，营收的稽核与盈余运用的方式等。又如我国澳门地区在2001年颁布了《娱乐场幸运博彩经营法律制度》其中较详细地规定了幸运博彩方式、经营地方、审批制度、竞投公司的资格、博彩中介人、审计制度、相关税收制度等。
我国彩票法的基本框架应包括以下内容：1.规定彩票发行审批权的主体；2.规定何种单位在何种情况下可以发行彩票以筹集资金；3.规定彩票的类型，4.彩票资金分配和使用；5.彩票发行主体的审计制度；6.提高单注资金封顶界限，最好同国际接轨，取消封顶制；7.财务管理公开和信息披露制度；8.加强对中奖者的人身保护，保障中奖者的隐私权；9.打破单一税率，对彩票中奖所得实行累进税率；10.禁止向未成年人出售彩票，避免彩票对未成年人成长产生负面的效应；11.中奖规则，将彩票的开奖列为法定公正的内容，未经公正的彩票开奖结果一律视为无效；12.对现行《刑法》予以修改和补充，可增设“非法筹办彩票罪”、“非法销售彩票罪”、“非法发行彩票罪”、“违法伪造变造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。
其三，彩民权利的关注重点。
彩民权利的法律保护是彩票法中的一个重点，彩民权利的法律保护主要在于三方面，即彩民的准入限制、知情权、隐私权的保护等问题。我国现行彩票的管理规范并没有明确的购买彩票者的身份限制，而从世界范围来看，大多数国家都对彩票市场的准入作种种限制，包括职业的与年龄等的限制，到底未成年人能否购买彩票？我国目前并未对此有明确规定，相反《中国福利彩票管理办法》第十九条第四项规定：“未成年人取得一千元以上奖金，由其法定监护人兑取”，这一规定无形之中成为默许未成年人购买彩票的 “授权令”，而这对未成年人的身心成长是不利的。彩民的知情权的实现,在于彩票业相关制度的建立与完善，如财会审计制度、资金投向与使用公开制度等，应定期公开或使彩民有合理途径得以查阅。中奖彩民的隐私应否保护？这在我国的理论与实践已成为一个不争的事实，这主要是基于我国实践过程中频频出现的中奖者遭受各种突如其来的侵扰以及我国的国情，与我国大不相同的是，美国有《记录公开法》，公民有权力到政府部门去查询资料，如果有人中大奖，必须公布姓名和所居住的城市，所以在美国彩票中奖者是没有隐私可言的。
四、结语
综上所述，我国彩票业存在的诸多问题必然使彩票法的出台曲折而艰难，但彩票业作为准金融业，在我国入世后金融业与国际接轨的过程中，若固步自封默守陈规，将不可避免地导致我国彩票业危机四起，所以我们应坚定彩票业改革的信念，理顺彩票业的各种利益冲突，在制度重建与创新的基础上进行我国有中国特色的彩票法的制定，如此，我国彩票业才能振翅高飞，并促使我国福利与公益事业的蓬勃发展。
注释:
转引自《中国经营报》2001年12月18日 “话题”《我国彩票业的喜与忧》，李刚
财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中明确规定。
2001.10.30国务院关于进一步规范彩票管理的通知
1994-07-27中国人民银行关于贯彻执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》的通知第一条
国务院发展研究中心课题组测算，转引自《论入世对我国彩票业的影响与对策》，李刚，《金融与投资》2002年第四期。
《人民日报 . 华东新闻》 (2001年03月08日第二版)
2003年5月7日《信息时报》
《彩票部门利益恶争激生财政部紧急通知》，贾存斗，《经济月刊》2002年
如美国、澳大利亚、规定未成年人不得购买彩票
《美国人如何看待彩票》2002.12.30.http://www.cpyzy.com 出处:无出处 |
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汪琳
一、中国彩票业的发展与现状
在西方，经济学家将社会福利彩票称作“第三次分配”，第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税务等方式调节高低收入之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金，兴办各种福利事业，则是第三次分配。在市场经济条件下，彩票正是在不同收入层面上实现再分配的“神奇之杖”。它是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。
彩票最早出现在2000多年前的古罗马，在罗马帝国时期，国王利用节日和举行大型活动时，开展博彩活动，旨在增加节日气氛和为国庆筹措资金。我国在南宋时期就有类似彩票形式的博彩，最早的彩票至今己有110多年；目前，已有150多个国家和地区发行各种形式的彩票。在旧中国，国民政府于30年代开始发行彩票，以筹集发展航空、公路建设及赈灾等的经费。但由于管理不严、发行过滥等原因，在社会上留下了不良影响。新中国的彩票始于80年代，起步虽晚，发展却很快，2001年总量近300亿元，年增长率近30%。世界上传统的博彩业主要有三项内容：赌场，赌马以及发行彩票。我国政府不允许经营有赌博色彩的博彩活动，但对我国现行的有公益福利色彩的彩票业则采取鼓励的态度。无论是发达国家，还是发展中国家，彩票已被广泛承认和接受，成为各国政府集资增税的重要手段之一。
随着改革开放的深入发展，市场竞争越来越激烈，社会上普遍存在的老年人、残疾人和社会贫困者等的问题越来越突出。而我国社会保障事业发展相对滞后，社会保障资金严重不足，加上我国即将面临的人口老龄化问题，社会保障的任务十分繁重。彩票业作为一项可以为福利、体育、环保及教育等各项事业进行公益性筹款的产业，在我国显示出勃勃生机。 1987年6月3日，经党中央、国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会在京成立。这是新中国成立后的第一家彩票经营、管理机构。该机构以筹集社会福利资金，兴办残疾人、老年人、孤儿等福利事业和资助有困难的人为宗旨，统一组织、规划和实施有奖募捐工作，动员社会力量，促进福利事业的发展。
为了规范社会福利彩票的发行和管理，1987年国家批准发行“社会福利有奖募捐券”，筹集社会福利资金，发展以“安老、扶幼、助残、济困”为主要内容的社会福利事业，收到了良好的效果。1994年，为了加快体育事业的发展，弥补体育事业经费的不足，为全民健身、奥运争光和办好大赛筹集资金，国家批准发行了中国体育彩票。其后，在我国形成了中国福利彩票和中国体育彩票两大发行体系，为全社会的福利和体育事业做出了巨大贡献。截止2001年底，全国销售福利彩票141．2897亿元，创历史最高水平。
但令人担忧的是，近些年来，各种形式的私彩与非法“六合彩”最初从广东传入后便以不可思议的速度扩散。短短的一两年时间内席卷了广东福建等广大的沿海城市，并迅速向内地蔓延，笔者的家乡是地处中部地区的一个小山城，自2003年春节后“六和彩”便以迅雷不及掩耳之势遍及山城的各个角落，有的地方不管男女老少几乎人人 “打彩”，迄今为止已发行了五十多期，福彩和体彩的销售量急剧下降，人们的见面问候语由以往的 “吃了吗”变成了“打彩了吗？”足见其普遍性。除了 “私彩”的泛滥之外，我国现行彩票业运行过程中出现的发行、销售、管理及彩民权利保障等方面的问题与缺陷表明我国彩票业的研究与立法工作迫在眉睫。
二、坚守：中国彩票业的性质
彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。在财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》出台之前，对彩票是不是有价证券，在金融界和法律界都有争论，现在用不着争论了。
我国现行彩票主要有以下四个方面的特点：（1）政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道； （2）彩票业由政府主办；（3） 国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查；（4）国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使彩票在社会生活中处于公认、合法的地位。笔者认为我国彩票业在其快速发展以及彩票立法的过程中，必须坚守以下几点我国彩票业规范的性质和经验。
第一；我国彩票业应坚守其福利与公益性质，将非法赌博与合法的博彩严格区别开来。彩票是一种高利润行业，利润使用原则是取之于民、用之于民。换句话说，利润投向的事业是人人有份的。彩民中彩后，也不必担心能否兑现。私彩，是指没有经过政府批准，不接受有关部门管理而私自发行的各种彩票。从法律上说，经营、买卖私彩都是违法犯罪行为。它有很大的欺骗性，目前我国的福利彩票与体育彩票都是致力于社会福利与公益性质的博彩，此后在发展新兴的彩票类型时仍然应坚持其福利与公益性质，诸如在环保、教育等公益领域发行新型彩票。
第二；我国彩票业的发行必须纳入法制化轨道。发行彩票是受国家严格控制的，发行额度、发行过程、利润使用都有专门机构严格监控，以保证其公正性、合理性、公益性。彩票发行的第一步骤就是取得法律依据。美国各州在发行彩票之前一般以州民投票取得共识，随即正式制定法规，明确彩票发行的宗旨，并规范发行的行为准则，以期能建立公平、公正的彩票娱乐大众，并在不增税情况下增加政府财政收入，为重要的建设、教育、福利、运动、交通、科学研发等提供资金来源。在我国彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。目前，经国务院批准发行的彩票有两种，即福利彩票和体育彩票。要坚决取缔各种以有奖销售或抽奖方式变相发行彩票的活动，加大对民间私自发行彩票、代销境外“六合彩”等非法行为的打击力度。
第三；国家对彩票业的监管必须坚持。各国都对彩票业进行严格的监管，使其确实为社会福利和公益效力，我国也不例外。在我国彩票的监管权过去归中国人民银行，2000年以后归财政部，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。各级发行机构的经营活动，依法接受国家金融、财政、审计机关的监督。
三、超越：建构中国彩票法律规范的思考
统计显示，彩票业已成为世界第六大产业。但有着13亿人口的中国，彩票年销售量还不到全球总量的1％，潜力完全没有被发掘出来。据有关资料显示，今后10年，我国彩票市场规模将达到846亿元人民币。面对一个如此巨大的市场，一部全面化、系统化、规范化的彩票法显然必不可少。由于我国彩票业走的是先发行、后立法的路子，目前正面临着法制空缺的境地。
近些年来彩票立法的呼声越来越高，全国人大表连续三年提出有关彩票法的议案：2001年蔡奇代表提出关于制定《中华人民共和国彩票法》的议案，2002年汪惠芳等31名代表提出制定彩票法的议案，2003袁昌玉等代表向全国人大常委会提交制定《彩票法》的建议，公众对彩票业纳入法制化轨道的关注由此可见一斑。我国彩票业的发展毕竟只有短短的十几年时间，加上立法的滞后，遏制了彩票业的持续长足快速增长的势头，致使 “私彩”泛滥、 “赌球”盛行有了可乘之机，应而彩票业的立法十分紧迫，彩票业立法的关键，首先在于一些传统彩票业的运作方式和某些观点的转变，所谓 “兵马未动，粮草先行”，立法前对彩票业基本精髓的明确是一部具有生命力的彩票法诞生的基石，也是最终顺利实现我国发行彩票的初衷的根本保障。笔者认为，我国彩票法制定时应注意以下几个问题：
其一，彩票业运行的企业化转变。
彩票发行必须由政府垄断，但操作则必须由企业化的组织来完成，行政机构进行管理，企业公司来具体运作，这是彩票业发展的必然趋势，也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。实践证明，只有实行彩票产业化，才能保证彩票业稳定、持续地发展。而目前，每年发行多少彩票是由彩票发行部门即民政部和体育总局统计各省需求，并综合上一年度的销售额，结合当地的收入情况，框定一个额度，通过财政部上报到国务院批准。国务院再根据社会保障资金的缺口以及上一年度的发行情况制定一个总额度，再由财政部具体分配到民政部和体育总局。这种额度管理的彩票发行方法明显带有计划经济的色彩，是影响中国彩票市场发展的主要因素之一。财政部进行监管以后，加大了发行额度，但仍然对发行额度进行限制。
发行彩票最根本的动力还在于体制改革，彩票发行机构的公司化改革势在必行。整个彩票系统都要进行体制改革，改革的目标就是全面实行企业化。目前彩票业实行的是机关、事业、企业三位一体的体制，这种体制在彩票业的初创时期是难免的，但在市场经济的条件下，这种旧的体制已经制约了彩票业的发展，在人事制度和分配制度等方面都不能按照市场规律办事。因此，实行公司化已成为大趋势，这是我国彩票业与国际接轨的重要标志。
此外，发达国家的彩票是国家彩票，而我国的则是部门彩票，至少可以说是带有部门色彩性质的彩票。部门之间可能或实际存在的竞争打破了彩票业是“国家特许、高度垄断的新兴产业，不允许竞争”的限制，因而，只有在国务院对彩票管理的体制上有一个突破，割断了部门与彩票的利益之后，才能更好地考虑彩票法的制定。
其二，明确彩票业法律规范的基本框架。
全球彩票业发展较为成熟的国家和地区，其彩票业的法律规范也相对完善，如美国与澳大利亚的各州制定了本州的彩票法，香港地区有《博彩税法》、澳门地区有《幸运博彩经营法律制度》等，比较科学地兼顾了彩票业的各方利益，这些立法经验值得我国彩票法制定时参考和借鉴，以美国彩票法为例，美国彩票法由各洲制定，但其规范的事项大致相同，主要包括：监督机构的组成方式与权责，发行机构的组织、权责及人事任命，彩票销售的规则，经销商的任免及其权力与义务，开兑奖的规则，营收的稽核与盈余运用的方式等。又如我国澳门地区在2001年颁布了《娱乐场幸运博彩经营法律制度》其中较详细地规定了幸运博彩方式、经营地方、审批制度、竞投公司的资格、博彩中介人、审计制度、相关税收制度等。
我国彩票法的基本框架应包括以下内容：1.规定彩票发行审批权的主体；2.规定何种单位在何种情况下可以发行彩票以筹集资金；3.规定彩票的类型，4.彩票资金分配和使用；5.彩票发行主体的审计制度；6.提高单注资金封顶界限，最好同国际接轨，取消封顶制；7.财务管理公开和信息披露制度；8.加强对中奖者的人身保护，保障中奖者的隐私权；9.打破单一税率，对彩票中奖所得实行累进税率；10.禁止向未成年人出售彩票，避免彩票对未成年人成长产生负面的效应；11.中奖规则，将彩票的开奖列为法定公正的内容，未经公正的彩票开奖结果一律视为无效；12.对现行《刑法》予以修改和补充，可增设“非法筹办彩票罪”、“非法销售彩票罪”、“非法发行彩票罪”、“违法伪造变造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。
其三，彩民权利的关注重点。
彩民权利的法律保护是彩票法中的一个重点，彩民权利的法律保护主要在于三方面，即彩民的准入限制、知情权、隐私权的保护等问题。我国现行彩票的管理规范并没有明确的购买彩票者的身份限制，而从世界范围来看，大多数国家都对彩票市场的准入作种种限制，包括职业的与年龄等的限制，到底未成年人能否购买彩票？我国目前并未对此有明确规定，相反《中国福利彩票管理办法》第十九条第四项规定：“未成年人取得一千元以上奖金，由其法定监护人兑取”，这一规定无形之中成为默许未成年人购买彩票的 “授权令”，而这对未成年人的身心成长是不利的。彩民的知情权的实现,在于彩票业相关制度的建立与完善，如财会审计制度、资金投向与使用公开制度等，应定期公开或使彩民有合理途径得以查阅。中奖彩民的隐私应否保护？这在我国的理论与实践已成为一个不争的事实，这主要是基于我国实践过程中频频出现的中奖者遭受各种突如其来的侵扰以及我国的国情，与我国大不相同的是，美国有《记录公开法》，公民有权力到政府部门去查询资料，如果有人中大奖，必须公布姓名和所居住的城市，所以在美国彩票中奖者是没有隐私可言的。
四、结语
综上所述，我国彩票业存在的诸多问题必然使彩票法的出台曲折而艰难，但彩票业作为准金融业，在我国入世后金融业与国际接轨的过程中，若固步自封默守陈规，将不可避免地导致我国彩票业危机四起，所以我们应坚定彩票业改革的信念，理顺彩票业的各种利益冲突，在制度重建与创新的基础上进行我国有中国特色的彩票法的制定，如此，我国彩票业才能振翅高飞，并促使我国福利与公益事业的蓬勃发展。
注释:
转引自《中国经营报》2001年12月18日 “话题”《我国彩票业的喜与忧》，李刚
财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中明确规定。
2001.10.30国务院关于进一步规范彩票管理的通知
1994-07-27中国人民银行关于贯彻执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》的通知第一条
国务院发展研究中心课题组测算，转引自《论入世对我国彩票业的影响与对策》，李刚，《金融与投资》2002年第四期。
《人民日报 . 华东新闻》 (2001年03月08日第二版)
2003年5月7日《信息时报》
《彩票部门利益恶争激生财政部紧急通知》，贾存斗，《经济月刊》2002年
如美国、澳大利亚、规定未成年人不得购买彩票
《美国人如何看待彩票》2002.12.30.http://www.cpyzy.com 出处:无出处
