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毋爱斌 西南政法大学
从20世纪80年代末起，随着我国审判方式改革的深入，出现像美国耶鲁大学教授欧文·费斯（Owen M. Fiss）那样对调解的批评，认为调解是对法治、审判的冲击，是二流的正义诉讼调解以及人民调解制度逐步受到冷落。但是，在以诉讼为主导的法治现代化过程中，“诉讼爆炸”等弊端初显；与此同时，在转型期社会矛盾凸显的严峻形势下，人民调解的社会治理功能重新得到重视，直接推动人民调解走向“第二次复兴”，“大调解”、“诉调对接”等创新机制相继出现，其中，“人民调解进法院”作为“诉调对接”机制下的创新方式席卷全国。2003年上海长宁区法院设立了全国第一家专业化人民调解机构—“区联调委人民调解窗口”，开展了“在法官主导下诉讼调解适度社会化”探索，开创了“人民调解走进法院”的先河。随后“人民调解窗口”、“人民调解工作室”、“诉调对接人民调解工作室”等如雨后春笋般地在各地法院挂牌成立。目前，附设于法院的“人民调解工作室”形式也得到最高人民法院的肯定。
基于此，笔者将附设于法院的“人民调解窗口”、“人民调解工作室”、“诉调对接人民调解工作室”的组织形式概括为法院附设型人民调解。为真实展示法院附设型人民调解的运作机理，除引用网络资料外，笔者于2010年7月对广东省东莞市第一人民法院石龙镇派出法庭附设的“诉调对接人民调解工作室”进行实证考察，又于2011年1月和9月进行补充调研；2011年5月对重庆市渝中区人民法院“人民调解工作室”和涪陵区人民法院“人民调解工作室”的工作机理进行考察。在调研方法上采取数据分析、访谈、阅卷等方式。但是，本文并非追求对各地法院附设型人民调解的全面考察和论述，而是立足于通过对个案深度描绘来窥见法院附设型人民调解的运行机理，并就其对民事诉讼基本原理的挑战进行回应，揭示其在“诉调对接”下国家正式制度与社会力量互动的积极意义，为中国司法ADR机制的制度化构建提供些许参考。
一、什么是法院附设型人民调解
（一）法院附设型人民调解及其运作机理
法院附设型人民调解是对“诉调对接”实践中新型解纷方式的概括，指的是人民法院内部设置专用办公室，由司法局向该办公室派常驻人民调解员进行诉前调解的人民调解组织。法院附设型人民调解的组织化构建是能动司法的重要表现，与传统人民调解机制相比，该机制主要是将人民调解员办公地点转移到法院，实现人民调解功能的扩大。这种诉调对接模式突破了传统意义上的司法范畴，也不同于传统意义上人民调解，在某种程度上实现了国家正式司法制度与社会自身力量的结合，属于社会化的诉前调解组织。
法院附设型人民调解是对“诉调对接”实践中新型解纷方式的概括，也是一种实践先行的动态机制，各地法院的探索并没有完全一致的运作形态，但其具有基本一致的运行机理，即立案法官在立案时可根据当事人意愿，建议当事人到人民调解办公室或调解窗口进行调解，调解成功后，当事人可以直接向人民法院申请司法确认；调解不成功，可以走正常诉讼程序。
1、组织机构的对接—法院附设人民调解窗口或人民调解工作室。基于司法便民和保障当事人程序选择权的考虑，法院附设型人民调解的办公地点设立在人民法院内部，使得法院能借助便捷的、低成本渠道实现纠纷诉前分流，引导当事人就地、就近选择非诉纠纷解决机制。
2、工作流程的对接—法院附设诉前调解。目前，各地人民调解工作室等践行的是法院附设诉前调解机理，属于诉讼与人民调解的诉前对接机制，而非委托调解范畴。此外，人民调解工作室等附设型人民调解承担的另一重要的工作就是接受法院委托调解以及协助法院调解。
3、调解结果的对接—司法确认程序。人民调解协议的效力是影响人民调解功效的根本。最近两年兴起的司法确认制度是诉调对接机制探索中的最新成果，经过法院确认的案件直接赋予人民调解协议强制执行力。
（二）法院附设型人民调解的运作特征
法院附设型人民调解是一种新兴的解纷机制，其与诉讼调解和传统人民调解具有不同的特征，其不仅具有专业化、职业化的外在特征，更重要的是其具有更为内在的特质。
1、“司法-自治”双重指向的ADR
范愉教授对“接近正义”第三波浪潮以来的ADR分为两大模式：司法指向的ADR和自治指向的ADR。其中，司法指向的ADR是指强调ADR对司法的辅助作用，缓解司法压力和危机并促进民众利用司法的便利化。该模式集中表现为法院附设ADR（调解、仲裁、退休法官、和解会议、模拟陪审团等）的积极推进。自治指向的ADR是在社会自治认同度较高的情况下，由法院外第三方提供一恢复当事人自治的机会，以此也相应提高个人依靠自身力量而非国家权力解决纠纷的能力。法院附设型人民调解是法院与人民调解对接模式，具有双重指向。根据《宪法》及《人民调解法》的规定，人民调解委员会属于民间自治性组织。法院附设型人民调解体现的是国家与社会共同参与的纠纷解决机制，尽管其国家干预色彩更见浓厚，其本质仍是民间性、自治性调解组织。从这个角度看，法院附设型人民调解是一种自治指向的ADR；另一方面，由于人民调解制度在我国面临着“人多案少”的功能萎缩状况，人民调解机制在“主动与被动”之间不断通过正规化、规范化向司法指向靠拢，以此提高其正当性、扩大影响力。附设型人民调解就是这种趋势下的一种创新机制，为当事人和社会公众提供便利的准“司法服务”或通向“正义”的途径，因而其也符合司法指向的特征。
2、法院附设“自愿转介调解”机制
不少国家和地区在探索法院附设调解机制（Court-related Mediation、 Court-referred Media-tion等），出现不同的实践模式，总体上可从以下两个因素进行判断：一是“当事人意愿”，包括“自愿”(Voluntary)或“强制”(Mandatory)；二是“法官是否担任调解员”，包括“法官调解”和“转介调解”(Referral)。两个因素结合，即表现为“自愿法官调解”、“强制法官调解”、“自愿转介调解”、“强制转介调解”四种基本的诉讼调解模式。根据该分类，我国诉讼调解基本上可归于“自愿法官调解”模式，其例外情况是委托调解，应当属于“自愿转介调解”模式。法院附设型人民调解，在启动上仍是遵守当事人意思自治，在立案阶段由人民法院将前来立案的案件转介给法院附设的人民调解组织进行调解，法官不负责具体调解的事务，实现在诉前调解的分流机制，因而属于“自愿调解”与“转介调解”结合的“自愿转介调解”模式。
二、法院附设型人民调解为什么兴起
总体而言，人民调解制度此次复兴的目的是通过发挥人民调解维护社会稳定“第一道防线”的功能，以实现迈向社会和谐的总体目标。不过，通过对附设型人民调解机制的考察发现，法院附设型人民调解的兴起主要集中在经济发达地区，实践中少了此次人民调解复兴所肩负的社会治理的政治意蕴，更多的是在司法社会化的大背景下实现纠纷的合意解决和减轻法院压力。
（一）接近司法与司法社会化的趋势
从纠纷解决的发展历程来看，“接近司法”的第三波浪潮中，司法社会化成为普遍趋势。在这次浪潮中，“ADR不仅被认为是一种与司法不同的纠纷解决机制，而且是与司法相互依存、相互作用的机制。ADR与现有法律机制之间的依存关系通过法院附设调解很清晰地表现出来。法院附设调解被认为是增加民众接近、参与、满意司法解决纠纷的一种有效的途径。”2004年最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》提出正式“适度社会化”理念，各地法院因地制宜地创造了一些诉前调解机制。法院附设型人民调解机制是在司法社会化趋势中形成的一种创新机制，由社会型救济机制承担起部分纠纷解决的职能。
（二）案多人少与司法能力不足的困境
“诉讼爆炸”、“案多人少”是当前不少法院所面临的困境，也从宏观层面反映出实践中案件激增与法官短缺之间的矛盾。当然，由于社会区域发展不平衡，这种矛盾在各地表现也不平衡。总体而言，大中型城市和东部发达地区法院突出的问题是“案多人少”，如东莞地区法官人均年结案量自2005年就已经超过240件，2009年更是达到313件，最近几年法官人均办案数量基本上保持在全国法官人均办案数量的6倍（见表1)。如果排除法院内部行政管理职能所占用的法官资源，只从一线审判法官数量计算，该数字可能会是惊人的。
表1：2005-2010东莞市两级法院案件审理情况表
┌──┬───┬────┬────┬───┬───┬────┬──────┬───┐
│年度│收案数│同比 │同比 │结案数│同比 │同比 │ 法官 │与全省│
│ │（件）│增长数 │增长率 │（件）│增长数│增长率 │ 人均 │法官人│
│ │ │（件） │ │ │（件）│ │结案数（件）│均比值│
│ │ │ │ │ │ │ │ │（倍）│
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2010│117443│-10486 │-8. 20％│113811│-9552 │-7.74％ │269. 1 │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2009│127929│43931 │52. 30％│123363│48973 │65. 83％│312. 31 │3. 6 │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2008│83998 │17757 │26. 81％│74390 │12222 │19. 66％│277. 6 │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2007│66241 │6181 │10. 29％│62168 │5317 │9. 35％ │240 │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2006│60060 │12915 │20. 24％│56851 │13315 │22. 68％│ — │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2005│47145 │2836 │6. 4％ │43536 │2928 │7. 21％ │241. 8 │3. 2 │
└──┴───┴────┴────┴───┴───┴────┴──────┴───┘
我国社会结构发生重大变革，转型期纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化、矛盾易激化等特点，但法院又面临着适法无据、司法公信力不高、法院在国家权力构架中地位较低等难题，诉讼程序无法实现案结事了、定纷止争，这样常常使得法院身处纠纷的漩涡之中，不少法院开始加强诉讼之外替代性纠纷解决机制的构建。在最近几年的多元化纠纷解决机制探索中，如“大调解”、“诉调对接”等，法院往往会主动且多出力，从源头上减少进人诉讼程序的案件数量。法院附设型人民调解便是法院充分利用人民调解这一社会调解资源的典型。
（三）纠纷形态的变化与人民调解发展的滞后
日本学者高见泽磨通过对上世纪90年代之前中国纠纷解决制度梳理，得出我国纠纷解决采取的是以调解为轴心的“说理-心服”方式，“由通过说理来解决纠纷的第三者（说理者）和被劝说后从心底里服从的当事人（心服者），一起来演戏的情景，就是中国解决纠纷的具体画面。”人民调解机制是对“说理-心服”方式最好的诠释。但随着改革开放、社会组织结构的分化，社会成员之间的纠纷形态发生变化，以往一些常见性民间纠纷减少，且即使发生的纠纷也往往因法律性质的复杂而不适合人民调解组织处理。因此，人民调解在经过上个世纪80年代的繁荣之后开始衰落。从1991年至2007年，人民调解委员会数量持续下降，人民调解组织化解的纠纷数量处于持续下滑状态，而人民法院收案数总体上处于持续上升状态（见表2）。
表2: 1987 -2009年人民调解制度运作状况表
┌──┬────────┬──────────┬─────────┬──────────┐
│年度│人民法院收案数 │人民调解结案数 │人民调解员（万人）│人民调解员人均办案数│
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1987│1580375 │6966053 │620. 58 │1. 12 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1989│2511017 │7341030 │593. 71 │1.24 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1991│2448178 │7125524 │991. 41 │0. 72 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1993│2983667 │6222958 │976. 65 │0. 62 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1995│3997339 │6028481 │102. 59 │0. 59 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1997│4760928 │5543166 │1027. 4 │0. 54 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1999│5054857 │5188646 │880. 3 │0. 59 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2001│4615017 │4860695 │779. 3 │0. 62 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2003│4410236 │4492157 │669. 2 │0. 67 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2005│4380095 │4486825 │509. 65 │0. 88 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2007│4724440 │4800238 │486. 87 │0. 99 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2009│5800144 │5797300 │493. 89 │1.17 │
└──┴────────┴──────────┴─────────┴──────────┘
与此相应，多年来人民调解制度的发展基本停止，人民调解总体上呈现出非专业化、非职业化的散乱特点。近些年来，全国人民调解员数量始终保持在500万左右，而人民调解员人均每年调解的案件数量在1件左右，仅从量化效果上考察，则可以看出人民调解制度的发展未能跟上社会发展的步伐（见表2）。当前，在构建和谐社会的大背景下，各地党委、政府以及法院都在探索新时期人民调解功能的复苏道路，将人民调解重新纳入到社会治理的框架中来。法院附设型人民调解即是在这种状态下的一种积极探索，其实也体现出对传统解纷资源的“路径依赖”，但其主要以纠纷解决为目标，以专业化、职业化、程序化这种“集约化”模式为探索方式，实现诉讼调解的社会化和人民调解的准司法化衔接，提升其处理纠纷的有效性。
三、法院附设型人民调解机制的效果评估
通常而言，对制度实践运作效果的考察需要对其预期目标实现程度进行评估。法院附设人民调解设立之初的目的便是实现对纠纷的诉前分流，但实践中，其通过专业化、职业化对提升人民调解能力、提高效率发挥积极的作用。
（一）法院附设型人民调解一定程度上实现诉前分流
目前，判断法院附设型人民调解是否对诉讼程序进行案件分流，可以通过法院附设诉前调解处理纠纷的数量上进行直观评断。例如，自2003年到2009年4月，长宁区法院“人民调解窗口”共受理法院委托调解各类涉诉纠纷一万余件，调解成功率达96％，有效缓解了法院审判压力，减轻了当事人的诉讼成本，取得了良好的社会效果。而且，从实践运作来看，法院附设型人民调解直接与立案庭对接，接受立案庭转交过来的案件，因而其肯定对案件的诉前分流有一定作用。此外，随着人民调解窗口、人民调解工作室专业化、免费等激励机制得到社会的认可，纠纷当事人直接到工作室寻求救济的现象呈现上升趋势，这也发挥其在诉前化解纠纷的功能。
（二）法院附设型人民调解提升人民调解机制的功能
传统人民调解机制具有非专业、非职业等特点，在经济急速发展和社会转型时期，其很难适应社会发展。2002年司法部《人民调解工作若干规定》便将行业调解组织等划归到人民调解的范畴，为人民调解的专业化、职业化发展提供依据。法院附设诉前调解集专业化、职业化调解为一身，实现对传统人民调解工作机制的转化，相应提升人民调解机制的功能。从石龙镇人民法庭“诉调对接人民调解工作室”的实证调研数据来看，自2008年10月至2010年12月，总计调解案件648件，其中案件类型较为广泛，有买卖合同、民间借贷、运输合同、离婚、交通肇事、劳动纠纷、信用卡纠纷、知识产权纠纷等。其解决纠纷的类型明显与传统人民调解主要针对婚姻家庭、邻里纠纷不同，更具有社会转型期的特点。2009年，该人民调解工作室工作人员为2人，总计办理273起案件，年人均137件；2010年，总计办理352起案件，年人均176件。这与全国人民调解员年人均1件左右相比，其纠纷解决功能较传统人民调解明显较高。
表3: 2009-2010年石龙法庭人民调解工作室解决纠纷案件情况表
┌──┬────┬────┬─────┬─────┬────┬───┐
│年份│收案总数│调解成功│调解成功率│申请司法 │申请司法│年人均│
│ │ （件）│ │ │确认（件）│确认率 │（件）│
├──┼────┼────┼─────┼─────┼────┼───┤
│2009│273 │222 │81. 32％ │142 │52. 01％│137 │
├──┼────┼────┼─────┼─────┼────┼───┤
│2010│352 │341 │96. 88％ │316 │89. 77 │176 │
├──┼────┼────┼─────┼─────┼────┼───┤
│两年│625 │563 │90. 08％ │471 │75. 36％│ │
└──┴────┴────┴─────┴─────┴────┴───┘
（三）法院附设型人民调解能够提高纠纷解决的效益
对效益的评估主要体现为当事人利用该程序的成本和收益。成本和收益之间的比值，也是评价一种纠纷解决机制优劣的主要指标。“面对着现代化社会中权利救济大众化的要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题”。而从目前各地法院附设型人民调解运作机制来看，基本上都是采取“免费”调解。并且，调解后进人司法确认程序的案件，法院也不收取任何费用，这体现在当事人合意基础上获取免费的“产品”。以石龙法庭人民调解工作室实践为例（表3），在成功率上，2009, 2010两年中，人民调解工作室调解成功率达到90. 08％,比同期法院调解成功率高；此外，在调解成功案件中，申请司法确认的案件比率为75. 36％。在时间上，根据实证调研，经人民调解工作室调解的案件，都是在一周之内结案，并且司法确认也可以当场进行，因而用时上与诉讼程序相比，能节约至少十倍以上的时间。从最终结果上看，有不少当事人当面就对调解协议约定的权利义务关系予以兑现，而经过司法确认协议，又具有强制执行力，当事人因而获得与裁判结果基本等价的结果。
四、法院附设型人民调解实践存在的不足
（一）法院附设人民调解的正当性危机
法院附设型人民调解的运作机制是立案时法官可以引导当事人选择人民调解组织进行先行调解，调解不成功时，再由立案庭立案受理后进人诉讼程序。这可能便于纠纷的及时解决，但是也会带来法院行为正当性、合法性的质疑。根据民事诉讼法规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉后七日内必须作出立案或不予立案的结论，而目前的实践采取的是第三条道路—“暂缓立案”，这可能剥夺或妨碍当事人裁判请求权行使，违背了“法院不得拒绝纠纷”的基本法理，也可能因为立案时间上的过于迟延而导致当事人对诉讼时效的担忧。
（二）法院附设人民调解给虚假调解创造便利条件
法院附设型人民调解在迅速、便捷解决纠纷的同时，也面临着虚假调解的困扰。审判程序有较为严格的程序控制，法院对当事人实体权利义务的主张要经过严格证明程序才会做出判断，因而虚假诉讼等问题还能在一定程度上予以控制。不过，人民调解工作室调解工作以当事人合意为基础，缺乏相应的审查程序，而且在追求“调解率”的当下，司法确认程序中法官审查较为粗略，这给恶意转移财产、规避执行等提供便利条件，当事人可以串通起来骗取法院的司法确认书，实现对抗法院执行的目的。
（三）经费保障不足，影响调解人员的积极性
目前，各地的“人民调解窗口”、“人民调解工作室”都是在司法局和法院共同推动下成立的。实践中，法院附设型人民调解机构实质上是受到司法局的“领导”，人民调解工作室等经费也都是由当地政府支付，但由于缺乏统一规范和立法支持，各地人民调解工作室的经费也主要看当地经济状况和财政的“脸色”。因而，人民调解工作室经费保障问题是制约其发展的重要原因。经费紧张带来问题是，专职人民调解员待遇方面不高，调解员积极性不高、人员流动大，人民调解工作室成为部分刚毕业大学生的“跳板”，如果通过司法考试，就辞职做律师或走公务员序列等，人民调解员成为不具吸引力的职位。
（四）部门之间衔接仍有待加强
尽管人民调解工作室附设于法院内部，主要是与立案庭或者审判部分联系，但两者隶属于不同的单位，难免会出现工作衔接不畅。目前，各地人民调解工作室等，专职的人民调解员除去接受法院转介而来的纠纷外，仍要承担法制局交办的不少工作，这在一定程度上会影响其工作效率。此外，人民调解工作室的功能仍主要集中于诉前分流，其接受法院委托调解的功能或协助法院调解的功能未得到足够发挥，这主要是法院有调解权力，将案件委托调解将会增加程序的复杂性，且效果也难以得到法院和当事人的认同。
五、法院附设型人民调解机制的完善
法院附设型人民调解机制正处于试验阶段和发展初期，不可避免会遇到理论解释上的难题或正当性危机。对于法院附设型人民调解的正当性而言，应以当事人认同为关键，“对行使权利而产生的结果，人们作为正当的东西而加以接受时，这种权利的行使及结果就可以称之为具有‘正当性’或‘正统性’(legitimacy)。”从目前实践来看，法院附设型人民调解基本上得到社会的认可。不过，法院附设人民调解仍有很大的制度完善和实践探索空间。
（一）改革法院立案制度，保障诉与非诉有效衔接
立案制度上对诉与非诉的对接是目前诉前调解在理论上受到质疑最多的地方。我国台湾地区“民事诉讼法”对诉与非诉立案衔接上作出精巧的制度设计。该法第419条规定，如果诉前调解不成功，按照调解申请人申请调解的时间为提起诉讼的时间，法院可以依一方当事人之申请，按照该案应适用的诉讼程序，直接进入辩论阶段。这种制度设计从根本上解决了可能因诉讼时效届满对当事人诉权行使造成的影响，也避免程序上的繁琐复杂。不过，台湾地区采取的是立案登记制度，我国大陆地区是立案审查制，经过法院审查符合受理条件的，才能予以立案。在法院附设型人民调解诉前调解实践中，法院的转介行为不同，有的会出具转介函，有的直接口头转介，并将材料转交给人民调解工作室等。笔者认为可以借鉴我国台湾地区的立法，在我国确立“预立案”制度，当法院附设人民调解组织调解不成功时，将法院转介调解行为视为法院受理当事人起诉的行为，产生法院受理效果，不必重新办理立案手续。这种做法能够实现法院附设型人民调解诉前调解与诉讼程序的有效对接，并能规范法院的诉前转介行为。
（二）严格适用司法确认程序，杜绝虚假调解
对于人民调解工作室调解书申请司法确认的，审查法官应当严格把关。对于没有存疑的、交易金额较大或者不符合交易习惯的案件尤其慎重，必要时可以对当事人进行询问，调查案件真实情况。此外，强化部门交流，加强对人民调解员的培训，采取定期培训、观摩法官审理案件或者直接作为人民陪审员参与案件审理，提高其业务素质和鉴别能力，从源头上杜绝虚假调解。
（三）完善经费保障，实现机构的可持续发展
为保障人民调解工作室的有效运作，政府应当加大对法院附设型人民调解机构的财政投入，可建立经费单独预算制度，这部分支出可从法院的案件受理费中拨付。目前，法院实行收支两条线，收取的诉讼费用统一交由财政，然后法院的经费由财政上统一拨付。对此，从功能上看，法院附设型人民调解机构主要是在诉前进行案件分流，目的也是缓解法院的压力，因而，从案件受理费中直接拨付也具有正当性。但不宜采取直接由法院拨付经费的方法，因为这会增加法院的负担，会使法院经费紧张的困局雪上加霜。
（四）完善调解员的选任，提高调解工作的效率
法院附设型人民调解旨在利用社会力量来化解纠纷。目前，各地的人民调解室工作人员主要由退休法官、大学本科生以及村（居）委会人民调解员组成。从实践效果来看，由退休法官担任调解员效果最佳。例如，东莞市第一人民法院东城派出法庭的“诉调对接人民调解工作室”即由退休法官担任调解委员会成员，该工作室调解成功的案件一年达到上千件；重庆市渝中区人民法院附设的人民调解工作室也有退休法官参与，效果显著。这不仅是因为退休法官具有丰富的法律工作经验和裁断能力，另一个重要的原因是纠纷当事人对退休法官工作的认同，满足人们通过调解工作室获取与审判等质的法律服务的预期。此外，由从法院走出的人进行诉前调解，能够加深法院与人民调解工作室之间的沟通和协调，消除法院对调解工作室调解工作不专业的担忧。在法院附设型人民调解的深化发展上，应当重点在人民调解员的选任上下功夫，选任那些有丰富法律工作经验退休法官、检察官等作为主调解员，由他们帮带培养其他调解员。同时，吸纳社会经验丰富、热心公益事业的人士作为兼职调解员，以此满足人民调解的社会性、民间性特征。 注释:
Owen M. Fiss, Against Settlement, The Yale Law Journal, Vol. 93，No. 6 (May 1984)，pp. 1073-1090.
2011年《最高人民法院工作报告》指出：“加强诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，发挥人民调解组织、社会团体、律师、专家、仲裁机构的作用。通过在法院设立人民调解工作室等做法，引导当事人就地、就近选择非诉方式解决纠纷”
目前各地实践的法院机制主要承担的是诉前调解工作，因为立案前，法院还没有取得案件的审判权，也就无从委托。该调解是法官建议当事人自愿选择一种纠纷解决方式。当事人的程序选择权是该机制的立论基础。
详见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第169-172页。
Nadia Alexander. Global Trends in Mediation. 2nd edition, London: Kluwer Law International, 2006, pp. 1-467.
参见[意]卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第13-125页。
同上书，第6页。
2009年，全国审执结案数为1054. 5万件，全国法官人数为19万，人均办案数为55. 5件。详见最高人民法院发布的《2006年-2010年审执结案件数量与法官人数走势情况》。
《东莞市中级人民法院工作报告》（2006-2010年）。
[日]高见泽磨：《现代中国的纠纷与法》，何勤华等译，法律出版社2003年版，第73页。
例如，有学者在对农村调解的调研后得出结论，由于村民的生活水平的提高、村民注意力的转移以及村民之间互动频率降低，纠纷正在减少。参见董磊明：《宋村的调解—巨变时代的权威与秩序》，法律出版社2008年版，第99-100页。有学者对北京地区人民调解制度适用调研发现，城镇居民财富增长、生活方式态度的变化，纠纷的数量在减少。参见[美]何宜伦：《中国城镇地区人民调解制度改革》，戴听译，载徐听主编：《司法》第1辑，法律出版社2006年版，第243页。
《中国法律年鉴》(1988-2010)。
参见《法院内设立人民调解窗口上海普及“长宁模式”》, http: //www. legaldaily. com. cn/fjdt/content/2009 - 04/28/content_1083778. htm? node = 7061, 2011年5月5日访问。
如涪陵区人民法院的“人民调解工作室”原来主要接受法院转介调解，现在当事人直接到调解室要求调解逐渐增多。
东莞市石龙镇人民法庭“诉调对接人民调解工作室”案件登记表。
[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第267页。
参见肖建国：《司法ADR建构中的委托调解制度研究—以中国法院的当代实践为中心》，《法学评论》2009年第3期，第139页。
从与“人民调解工作室”调解员的访谈中可知，工作室普遍受到经费问题的困扰。相比而言，在经济条件较好的东莞市第一人民法院的石龙镇“人民调解工作室”、重庆市渝中区人民法院“人民调解工作室”等经费状况稍好，重庆市涪陵区人民法院“人民调解工作室”等经费问题更为严重。
[l9][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》（增补本），王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第9页。 出处:《当代法学》2012年第2期 |
240331
毋爱斌 西南政法大学
从20世纪80年代末起，随着我国审判方式改革的深入，出现像美国耶鲁大学教授欧文·费斯（Owen M. Fiss）那样对调解的批评，认为调解是对法治、审判的冲击，是二流的正义诉讼调解以及人民调解制度逐步受到冷落。但是，在以诉讼为主导的法治现代化过程中，“诉讼爆炸”等弊端初显；与此同时，在转型期社会矛盾凸显的严峻形势下，人民调解的社会治理功能重新得到重视，直接推动人民调解走向“第二次复兴”，“大调解”、“诉调对接”等创新机制相继出现，其中，“人民调解进法院”作为“诉调对接”机制下的创新方式席卷全国。2003年上海长宁区法院设立了全国第一家专业化人民调解机构—“区联调委人民调解窗口”，开展了“在法官主导下诉讼调解适度社会化”探索，开创了“人民调解走进法院”的先河。随后“人民调解窗口”、“人民调解工作室”、“诉调对接人民调解工作室”等如雨后春笋般地在各地法院挂牌成立。目前，附设于法院的“人民调解工作室”形式也得到最高人民法院的肯定。
基于此，笔者将附设于法院的“人民调解窗口”、“人民调解工作室”、“诉调对接人民调解工作室”的组织形式概括为法院附设型人民调解。为真实展示法院附设型人民调解的运作机理，除引用网络资料外，笔者于2010年7月对广东省东莞市第一人民法院石龙镇派出法庭附设的“诉调对接人民调解工作室”进行实证考察，又于2011年1月和9月进行补充调研；2011年5月对重庆市渝中区人民法院“人民调解工作室”和涪陵区人民法院“人民调解工作室”的工作机理进行考察。在调研方法上采取数据分析、访谈、阅卷等方式。但是，本文并非追求对各地法院附设型人民调解的全面考察和论述，而是立足于通过对个案深度描绘来窥见法院附设型人民调解的运行机理，并就其对民事诉讼基本原理的挑战进行回应，揭示其在“诉调对接”下国家正式制度与社会力量互动的积极意义，为中国司法ADR机制的制度化构建提供些许参考。
一、什么是法院附设型人民调解
（一）法院附设型人民调解及其运作机理
法院附设型人民调解是对“诉调对接”实践中新型解纷方式的概括，指的是人民法院内部设置专用办公室，由司法局向该办公室派常驻人民调解员进行诉前调解的人民调解组织。法院附设型人民调解的组织化构建是能动司法的重要表现，与传统人民调解机制相比，该机制主要是将人民调解员办公地点转移到法院，实现人民调解功能的扩大。这种诉调对接模式突破了传统意义上的司法范畴，也不同于传统意义上人民调解，在某种程度上实现了国家正式司法制度与社会自身力量的结合，属于社会化的诉前调解组织。
法院附设型人民调解是对“诉调对接”实践中新型解纷方式的概括，也是一种实践先行的动态机制，各地法院的探索并没有完全一致的运作形态，但其具有基本一致的运行机理，即立案法官在立案时可根据当事人意愿，建议当事人到人民调解办公室或调解窗口进行调解，调解成功后，当事人可以直接向人民法院申请司法确认；调解不成功，可以走正常诉讼程序。
1、组织机构的对接—法院附设人民调解窗口或人民调解工作室。基于司法便民和保障当事人程序选择权的考虑，法院附设型人民调解的办公地点设立在人民法院内部，使得法院能借助便捷的、低成本渠道实现纠纷诉前分流，引导当事人就地、就近选择非诉纠纷解决机制。
2、工作流程的对接—法院附设诉前调解。目前，各地人民调解工作室等践行的是法院附设诉前调解机理，属于诉讼与人民调解的诉前对接机制，而非委托调解范畴。此外，人民调解工作室等附设型人民调解承担的另一重要的工作就是接受法院委托调解以及协助法院调解。
3、调解结果的对接—司法确认程序。人民调解协议的效力是影响人民调解功效的根本。最近两年兴起的司法确认制度是诉调对接机制探索中的最新成果，经过法院确认的案件直接赋予人民调解协议强制执行力。
（二）法院附设型人民调解的运作特征
法院附设型人民调解是一种新兴的解纷机制，其与诉讼调解和传统人民调解具有不同的特征，其不仅具有专业化、职业化的外在特征，更重要的是其具有更为内在的特质。
1、“司法-自治”双重指向的ADR
范愉教授对“接近正义”第三波浪潮以来的ADR分为两大模式：司法指向的ADR和自治指向的ADR。其中，司法指向的ADR是指强调ADR对司法的辅助作用，缓解司法压力和危机并促进民众利用司法的便利化。该模式集中表现为法院附设ADR（调解、仲裁、退休法官、和解会议、模拟陪审团等）的积极推进。自治指向的ADR是在社会自治认同度较高的情况下，由法院外第三方提供一恢复当事人自治的机会，以此也相应提高个人依靠自身力量而非国家权力解决纠纷的能力。法院附设型人民调解是法院与人民调解对接模式，具有双重指向。根据《宪法》及《人民调解法》的规定，人民调解委员会属于民间自治性组织。法院附设型人民调解体现的是国家与社会共同参与的纠纷解决机制，尽管其国家干预色彩更见浓厚，其本质仍是民间性、自治性调解组织。从这个角度看，法院附设型人民调解是一种自治指向的ADR；另一方面，由于人民调解制度在我国面临着“人多案少”的功能萎缩状况，人民调解机制在“主动与被动”之间不断通过正规化、规范化向司法指向靠拢，以此提高其正当性、扩大影响力。附设型人民调解就是这种趋势下的一种创新机制，为当事人和社会公众提供便利的准“司法服务”或通向“正义”的途径，因而其也符合司法指向的特征。
2、法院附设“自愿转介调解”机制
不少国家和地区在探索法院附设调解机制（Court-related Mediation、 Court-referred Media-tion等），出现不同的实践模式，总体上可从以下两个因素进行判断：一是“当事人意愿”，包括“自愿”(Voluntary)或“强制”(Mandatory)；二是“法官是否担任调解员”，包括“法官调解”和“转介调解”(Referral)。两个因素结合，即表现为“自愿法官调解”、“强制法官调解”、“自愿转介调解”、“强制转介调解”四种基本的诉讼调解模式。根据该分类，我国诉讼调解基本上可归于“自愿法官调解”模式，其例外情况是委托调解，应当属于“自愿转介调解”模式。法院附设型人民调解，在启动上仍是遵守当事人意思自治，在立案阶段由人民法院将前来立案的案件转介给法院附设的人民调解组织进行调解，法官不负责具体调解的事务，实现在诉前调解的分流机制，因而属于“自愿调解”与“转介调解”结合的“自愿转介调解”模式。
二、法院附设型人民调解为什么兴起
总体而言，人民调解制度此次复兴的目的是通过发挥人民调解维护社会稳定“第一道防线”的功能，以实现迈向社会和谐的总体目标。不过，通过对附设型人民调解机制的考察发现，法院附设型人民调解的兴起主要集中在经济发达地区，实践中少了此次人民调解复兴所肩负的社会治理的政治意蕴，更多的是在司法社会化的大背景下实现纠纷的合意解决和减轻法院压力。
（一）接近司法与司法社会化的趋势
从纠纷解决的发展历程来看，“接近司法”的第三波浪潮中，司法社会化成为普遍趋势。在这次浪潮中，“ADR不仅被认为是一种与司法不同的纠纷解决机制，而且是与司法相互依存、相互作用的机制。ADR与现有法律机制之间的依存关系通过法院附设调解很清晰地表现出来。法院附设调解被认为是增加民众接近、参与、满意司法解决纠纷的一种有效的途径。”2004年最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》提出正式“适度社会化”理念，各地法院因地制宜地创造了一些诉前调解机制。法院附设型人民调解机制是在司法社会化趋势中形成的一种创新机制，由社会型救济机制承担起部分纠纷解决的职能。
（二）案多人少与司法能力不足的困境
“诉讼爆炸”、“案多人少”是当前不少法院所面临的困境，也从宏观层面反映出实践中案件激增与法官短缺之间的矛盾。当然，由于社会区域发展不平衡，这种矛盾在各地表现也不平衡。总体而言，大中型城市和东部发达地区法院突出的问题是“案多人少”，如东莞地区法官人均年结案量自2005年就已经超过240件，2009年更是达到313件，最近几年法官人均办案数量基本上保持在全国法官人均办案数量的6倍（见表1)。如果排除法院内部行政管理职能所占用的法官资源，只从一线审判法官数量计算，该数字可能会是惊人的。
表1：2005-2010东莞市两级法院案件审理情况表
┌──┬───┬────┬────┬───┬───┬────┬──────┬───┐
│年度│收案数│同比 │同比 │结案数│同比 │同比 │ 法官 │与全省│
│ │（件）│增长数 │增长率 │（件）│增长数│增长率 │ 人均 │法官人│
│ │ │（件） │ │ │（件）│ │结案数（件）│均比值│
│ │ │ │ │ │ │ │ │（倍）│
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2010│117443│-10486 │-8. 20％│113811│-9552 │-7.74％ │269. 1 │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2009│127929│43931 │52. 30％│123363│48973 │65. 83％│312. 31 │3. 6 │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2008│83998 │17757 │26. 81％│74390 │12222 │19. 66％│277. 6 │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2007│66241 │6181 │10. 29％│62168 │5317 │9. 35％ │240 │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2006│60060 │12915 │20. 24％│56851 │13315 │22. 68％│ — │ — │
├──┼───┼────┼────┼───┼───┼────┼──────┼───┤
│2005│47145 │2836 │6. 4％ │43536 │2928 │7. 21％ │241. 8 │3. 2 │
└──┴───┴────┴────┴───┴───┴────┴──────┴───┘
我国社会结构发生重大变革，转型期纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化、矛盾易激化等特点，但法院又面临着适法无据、司法公信力不高、法院在国家权力构架中地位较低等难题，诉讼程序无法实现案结事了、定纷止争，这样常常使得法院身处纠纷的漩涡之中，不少法院开始加强诉讼之外替代性纠纷解决机制的构建。在最近几年的多元化纠纷解决机制探索中，如“大调解”、“诉调对接”等，法院往往会主动且多出力，从源头上减少进人诉讼程序的案件数量。法院附设型人民调解便是法院充分利用人民调解这一社会调解资源的典型。
（三）纠纷形态的变化与人民调解发展的滞后
日本学者高见泽磨通过对上世纪90年代之前中国纠纷解决制度梳理，得出我国纠纷解决采取的是以调解为轴心的“说理-心服”方式，“由通过说理来解决纠纷的第三者（说理者）和被劝说后从心底里服从的当事人（心服者），一起来演戏的情景，就是中国解决纠纷的具体画面。”人民调解机制是对“说理-心服”方式最好的诠释。但随着改革开放、社会组织结构的分化，社会成员之间的纠纷形态发生变化，以往一些常见性民间纠纷减少，且即使发生的纠纷也往往因法律性质的复杂而不适合人民调解组织处理。因此，人民调解在经过上个世纪80年代的繁荣之后开始衰落。从1991年至2007年，人民调解委员会数量持续下降，人民调解组织化解的纠纷数量处于持续下滑状态，而人民法院收案数总体上处于持续上升状态（见表2）。
表2: 1987 -2009年人民调解制度运作状况表
┌──┬────────┬──────────┬─────────┬──────────┐
│年度│人民法院收案数 │人民调解结案数 │人民调解员（万人）│人民调解员人均办案数│
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1987│1580375 │6966053 │620. 58 │1. 12 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1989│2511017 │7341030 │593. 71 │1.24 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1991│2448178 │7125524 │991. 41 │0. 72 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1993│2983667 │6222958 │976. 65 │0. 62 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1995│3997339 │6028481 │102. 59 │0. 59 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1997│4760928 │5543166 │1027. 4 │0. 54 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│1999│5054857 │5188646 │880. 3 │0. 59 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2001│4615017 │4860695 │779. 3 │0. 62 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2003│4410236 │4492157 │669. 2 │0. 67 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2005│4380095 │4486825 │509. 65 │0. 88 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2007│4724440 │4800238 │486. 87 │0. 99 │
├──┼────────┼──────────┼─────────┼──────────┤
│2009│5800144 │5797300 │493. 89 │1.17 │
└──┴────────┴──────────┴─────────┴──────────┘
与此相应，多年来人民调解制度的发展基本停止，人民调解总体上呈现出非专业化、非职业化的散乱特点。近些年来，全国人民调解员数量始终保持在500万左右，而人民调解员人均每年调解的案件数量在1件左右，仅从量化效果上考察，则可以看出人民调解制度的发展未能跟上社会发展的步伐（见表2）。当前，在构建和谐社会的大背景下，各地党委、政府以及法院都在探索新时期人民调解功能的复苏道路，将人民调解重新纳入到社会治理的框架中来。法院附设型人民调解即是在这种状态下的一种积极探索，其实也体现出对传统解纷资源的“路径依赖”，但其主要以纠纷解决为目标，以专业化、职业化、程序化这种“集约化”模式为探索方式，实现诉讼调解的社会化和人民调解的准司法化衔接，提升其处理纠纷的有效性。
三、法院附设型人民调解机制的效果评估
通常而言，对制度实践运作效果的考察需要对其预期目标实现程度进行评估。法院附设人民调解设立之初的目的便是实现对纠纷的诉前分流，但实践中，其通过专业化、职业化对提升人民调解能力、提高效率发挥积极的作用。
（一）法院附设型人民调解一定程度上实现诉前分流
目前，判断法院附设型人民调解是否对诉讼程序进行案件分流，可以通过法院附设诉前调解处理纠纷的数量上进行直观评断。例如，自2003年到2009年4月，长宁区法院“人民调解窗口”共受理法院委托调解各类涉诉纠纷一万余件，调解成功率达96％，有效缓解了法院审判压力，减轻了当事人的诉讼成本，取得了良好的社会效果。而且，从实践运作来看，法院附设型人民调解直接与立案庭对接，接受立案庭转交过来的案件，因而其肯定对案件的诉前分流有一定作用。此外，随着人民调解窗口、人民调解工作室专业化、免费等激励机制得到社会的认可，纠纷当事人直接到工作室寻求救济的现象呈现上升趋势，这也发挥其在诉前化解纠纷的功能。
（二）法院附设型人民调解提升人民调解机制的功能
传统人民调解机制具有非专业、非职业等特点，在经济急速发展和社会转型时期，其很难适应社会发展。2002年司法部《人民调解工作若干规定》便将行业调解组织等划归到人民调解的范畴，为人民调解的专业化、职业化发展提供依据。法院附设诉前调解集专业化、职业化调解为一身，实现对传统人民调解工作机制的转化，相应提升人民调解机制的功能。从石龙镇人民法庭“诉调对接人民调解工作室”的实证调研数据来看，自2008年10月至2010年12月，总计调解案件648件，其中案件类型较为广泛，有买卖合同、民间借贷、运输合同、离婚、交通肇事、劳动纠纷、信用卡纠纷、知识产权纠纷等。其解决纠纷的类型明显与传统人民调解主要针对婚姻家庭、邻里纠纷不同，更具有社会转型期的特点。2009年，该人民调解工作室工作人员为2人，总计办理273起案件，年人均137件；2010年，总计办理352起案件，年人均176件。这与全国人民调解员年人均1件左右相比，其纠纷解决功能较传统人民调解明显较高。
表3: 2009-2010年石龙法庭人民调解工作室解决纠纷案件情况表
┌──┬────┬────┬─────┬─────┬────┬───┐
│年份│收案总数│调解成功│调解成功率│申请司法 │申请司法│年人均│
│ │ （件）│ │ │确认（件）│确认率 │（件）│
├──┼────┼────┼─────┼─────┼────┼───┤
│2009│273 │222 │81. 32％ │142 │52. 01％│137 │
├──┼────┼────┼─────┼─────┼────┼───┤
│2010│352 │341 │96. 88％ │316 │89. 77 │176 │
├──┼────┼────┼─────┼─────┼────┼───┤
│两年│625 │563 │90. 08％ │471 │75. 36％│ │
└──┴────┴────┴─────┴─────┴────┴───┘
（三）法院附设型人民调解能够提高纠纷解决的效益
对效益的评估主要体现为当事人利用该程序的成本和收益。成本和收益之间的比值，也是评价一种纠纷解决机制优劣的主要指标。“面对着现代化社会中权利救济大众化的要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题”。而从目前各地法院附设型人民调解运作机制来看，基本上都是采取“免费”调解。并且，调解后进人司法确认程序的案件，法院也不收取任何费用，这体现在当事人合意基础上获取免费的“产品”。以石龙法庭人民调解工作室实践为例（表3），在成功率上，2009, 2010两年中，人民调解工作室调解成功率达到90. 08％,比同期法院调解成功率高；此外，在调解成功案件中，申请司法确认的案件比率为75. 36％。在时间上，根据实证调研，经人民调解工作室调解的案件，都是在一周之内结案，并且司法确认也可以当场进行，因而用时上与诉讼程序相比，能节约至少十倍以上的时间。从最终结果上看，有不少当事人当面就对调解协议约定的权利义务关系予以兑现，而经过司法确认协议，又具有强制执行力，当事人因而获得与裁判结果基本等价的结果。
四、法院附设型人民调解实践存在的不足
（一）法院附设人民调解的正当性危机
法院附设型人民调解的运作机制是立案时法官可以引导当事人选择人民调解组织进行先行调解，调解不成功时，再由立案庭立案受理后进人诉讼程序。这可能便于纠纷的及时解决，但是也会带来法院行为正当性、合法性的质疑。根据民事诉讼法规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉后七日内必须作出立案或不予立案的结论，而目前的实践采取的是第三条道路—“暂缓立案”，这可能剥夺或妨碍当事人裁判请求权行使，违背了“法院不得拒绝纠纷”的基本法理，也可能因为立案时间上的过于迟延而导致当事人对诉讼时效的担忧。
（二）法院附设人民调解给虚假调解创造便利条件
法院附设型人民调解在迅速、便捷解决纠纷的同时，也面临着虚假调解的困扰。审判程序有较为严格的程序控制，法院对当事人实体权利义务的主张要经过严格证明程序才会做出判断，因而虚假诉讼等问题还能在一定程度上予以控制。不过，人民调解工作室调解工作以当事人合意为基础，缺乏相应的审查程序，而且在追求“调解率”的当下，司法确认程序中法官审查较为粗略，这给恶意转移财产、规避执行等提供便利条件，当事人可以串通起来骗取法院的司法确认书，实现对抗法院执行的目的。
（三）经费保障不足，影响调解人员的积极性
目前，各地的“人民调解窗口”、“人民调解工作室”都是在司法局和法院共同推动下成立的。实践中，法院附设型人民调解机构实质上是受到司法局的“领导”，人民调解工作室等经费也都是由当地政府支付，但由于缺乏统一规范和立法支持，各地人民调解工作室的经费也主要看当地经济状况和财政的“脸色”。因而，人民调解工作室经费保障问题是制约其发展的重要原因。经费紧张带来问题是，专职人民调解员待遇方面不高，调解员积极性不高、人员流动大，人民调解工作室成为部分刚毕业大学生的“跳板”，如果通过司法考试，就辞职做律师或走公务员序列等，人民调解员成为不具吸引力的职位。
（四）部门之间衔接仍有待加强
尽管人民调解工作室附设于法院内部，主要是与立案庭或者审判部分联系，但两者隶属于不同的单位，难免会出现工作衔接不畅。目前，各地人民调解工作室等，专职的人民调解员除去接受法院转介而来的纠纷外，仍要承担法制局交办的不少工作，这在一定程度上会影响其工作效率。此外，人民调解工作室的功能仍主要集中于诉前分流，其接受法院委托调解的功能或协助法院调解的功能未得到足够发挥，这主要是法院有调解权力，将案件委托调解将会增加程序的复杂性，且效果也难以得到法院和当事人的认同。
五、法院附设型人民调解机制的完善
法院附设型人民调解机制正处于试验阶段和发展初期，不可避免会遇到理论解释上的难题或正当性危机。对于法院附设型人民调解的正当性而言，应以当事人认同为关键，“对行使权利而产生的结果，人们作为正当的东西而加以接受时，这种权利的行使及结果就可以称之为具有‘正当性’或‘正统性’(legitimacy)。”从目前实践来看，法院附设型人民调解基本上得到社会的认可。不过，法院附设人民调解仍有很大的制度完善和实践探索空间。
（一）改革法院立案制度，保障诉与非诉有效衔接
立案制度上对诉与非诉的对接是目前诉前调解在理论上受到质疑最多的地方。我国台湾地区“民事诉讼法”对诉与非诉立案衔接上作出精巧的制度设计。该法第419条规定，如果诉前调解不成功，按照调解申请人申请调解的时间为提起诉讼的时间，法院可以依一方当事人之申请，按照该案应适用的诉讼程序，直接进入辩论阶段。这种制度设计从根本上解决了可能因诉讼时效届满对当事人诉权行使造成的影响，也避免程序上的繁琐复杂。不过，台湾地区采取的是立案登记制度，我国大陆地区是立案审查制，经过法院审查符合受理条件的，才能予以立案。在法院附设型人民调解诉前调解实践中，法院的转介行为不同，有的会出具转介函，有的直接口头转介，并将材料转交给人民调解工作室等。笔者认为可以借鉴我国台湾地区的立法，在我国确立“预立案”制度，当法院附设人民调解组织调解不成功时，将法院转介调解行为视为法院受理当事人起诉的行为，产生法院受理效果，不必重新办理立案手续。这种做法能够实现法院附设型人民调解诉前调解与诉讼程序的有效对接，并能规范法院的诉前转介行为。
（二）严格适用司法确认程序，杜绝虚假调解
对于人民调解工作室调解书申请司法确认的，审查法官应当严格把关。对于没有存疑的、交易金额较大或者不符合交易习惯的案件尤其慎重，必要时可以对当事人进行询问，调查案件真实情况。此外，强化部门交流，加强对人民调解员的培训，采取定期培训、观摩法官审理案件或者直接作为人民陪审员参与案件审理，提高其业务素质和鉴别能力，从源头上杜绝虚假调解。
（三）完善经费保障，实现机构的可持续发展
为保障人民调解工作室的有效运作，政府应当加大对法院附设型人民调解机构的财政投入，可建立经费单独预算制度，这部分支出可从法院的案件受理费中拨付。目前，法院实行收支两条线，收取的诉讼费用统一交由财政，然后法院的经费由财政上统一拨付。对此，从功能上看，法院附设型人民调解机构主要是在诉前进行案件分流，目的也是缓解法院的压力，因而，从案件受理费中直接拨付也具有正当性。但不宜采取直接由法院拨付经费的方法，因为这会增加法院的负担，会使法院经费紧张的困局雪上加霜。
（四）完善调解员的选任，提高调解工作的效率
法院附设型人民调解旨在利用社会力量来化解纠纷。目前，各地的人民调解室工作人员主要由退休法官、大学本科生以及村（居）委会人民调解员组成。从实践效果来看，由退休法官担任调解员效果最佳。例如，东莞市第一人民法院东城派出法庭的“诉调对接人民调解工作室”即由退休法官担任调解委员会成员，该工作室调解成功的案件一年达到上千件；重庆市渝中区人民法院附设的人民调解工作室也有退休法官参与，效果显著。这不仅是因为退休法官具有丰富的法律工作经验和裁断能力，另一个重要的原因是纠纷当事人对退休法官工作的认同，满足人们通过调解工作室获取与审判等质的法律服务的预期。此外，由从法院走出的人进行诉前调解，能够加深法院与人民调解工作室之间的沟通和协调，消除法院对调解工作室调解工作不专业的担忧。在法院附设型人民调解的深化发展上，应当重点在人民调解员的选任上下功夫，选任那些有丰富法律工作经验退休法官、检察官等作为主调解员，由他们帮带培养其他调解员。同时，吸纳社会经验丰富、热心公益事业的人士作为兼职调解员，以此满足人民调解的社会性、民间性特征。 注释:
Owen M. Fiss, Against Settlement, The Yale Law Journal, Vol. 93，No. 6 (May 1984)，pp. 1073-1090.
2011年《最高人民法院工作报告》指出：“加强诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，发挥人民调解组织、社会团体、律师、专家、仲裁机构的作用。通过在法院设立人民调解工作室等做法，引导当事人就地、就近选择非诉方式解决纠纷”
目前各地实践的法院机制主要承担的是诉前调解工作，因为立案前，法院还没有取得案件的审判权，也就无从委托。该调解是法官建议当事人自愿选择一种纠纷解决方式。当事人的程序选择权是该机制的立论基础。
详见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第169-172页。
Nadia Alexander. Global Trends in Mediation. 2nd edition, London: Kluwer Law International, 2006, pp. 1-467.
参见[意]卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第13-125页。
同上书，第6页。
2009年，全国审执结案数为1054. 5万件，全国法官人数为19万，人均办案数为55. 5件。详见最高人民法院发布的《2006年-2010年审执结案件数量与法官人数走势情况》。
《东莞市中级人民法院工作报告》（2006-2010年）。
[日]高见泽磨：《现代中国的纠纷与法》，何勤华等译，法律出版社2003年版，第73页。
例如，有学者在对农村调解的调研后得出结论，由于村民的生活水平的提高、村民注意力的转移以及村民之间互动频率降低，纠纷正在减少。参见董磊明：《宋村的调解—巨变时代的权威与秩序》，法律出版社2008年版，第99-100页。有学者对北京地区人民调解制度适用调研发现，城镇居民财富增长、生活方式态度的变化，纠纷的数量在减少。参见[美]何宜伦：《中国城镇地区人民调解制度改革》，戴听译，载徐听主编：《司法》第1辑，法律出版社2006年版，第243页。
《中国法律年鉴》(1988-2010)。
参见《法院内设立人民调解窗口上海普及“长宁模式”》, http: //www. legaldaily. com. cn/fjdt/content/2009 - 04/28/content_1083778. htm? node = 7061, 2011年5月5日访问。
如涪陵区人民法院的“人民调解工作室”原来主要接受法院转介调解，现在当事人直接到调解室要求调解逐渐增多。
东莞市石龙镇人民法庭“诉调对接人民调解工作室”案件登记表。
[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第267页。
参见肖建国：《司法ADR建构中的委托调解制度研究—以中国法院的当代实践为中心》，《法学评论》2009年第3期，第139页。
从与“人民调解工作室”调解员的访谈中可知，工作室普遍受到经费问题的困扰。相比而言，在经济条件较好的东莞市第一人民法院的石龙镇“人民调解工作室”、重庆市渝中区人民法院“人民调解工作室”等经费状况稍好，重庆市涪陵区人民法院“人民调解工作室”等经费问题更为严重。
[l9][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》（增补本），王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第9页。 出处:《当代法学》2012年第2期
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