沈开举，程雪阳 引 言 澳大利亚并不存在与我国行政复议完全相同的制度，与其最为接近的是优劣性审查制度（merit review）。“优劣性审查”这一术语最早出现在澳大利亚 1970 年代公法的变革中，并随着各种各样裁判所的设立和发展而成为澳大利亚行政法的重要组成部分。在 1995 年的报告中，联邦行政审查委员会（the Federal Administrative Review Council，ARC）将“优劣性审查”界定为： 该程序适用于审查政府行政决定的“优缺点”：也就是，审查机关要重新考虑初始决定所涉及的事实、法律以及政策等，而且要做出一个新的决定——包括确认、变更或撤销初始决定。优劣性审查的特点在于，审查机关可以以新的决定代替初始决定。 从目前发展的趋势来看，澳大利亚行政法中存在一种将“优劣性审查”用于称呼除正规法院系统之外所有审查机制的趋势，这其中不仅包括完整审查（full consideration），也包括有限审查（limited consideration）。所谓完整审查，又被称为是“从头上诉或审查”（de novo appeal or review）。在这种审查模式下，审查机关不仅可以审查初始决定所涉及的所有事实、法律、裁量权以及政策，而且可以考虑初始决定做出时无法获得的信息和证据，并可以使用新的裁决来替代初始决定；所谓有限审查，是指优劣性审查审查的范围或方式受到一定的限制，比如审查机关只能审查初始决定所涉及的事实认定问题或者法律适用问题，或者只审查初始决定所依据的材料，又或者审查机关仅仅被赋予劝告和建议的权力，而无权用自己的裁决来取代或者改变初始行政决定。 由于完整审查模式是澳大利亚优劣性审查机制中审查范围最宽泛、适用范围最广，且最具特色的制度，所以本文主要是围绕这种审查模式来梳理澳大利亚联邦层面的优劣性审查机制。 一、优劣性审查在澳大利亚的起源和发展 20 世纪以后，特别是二战以后，伴随着福利国家的到来，许多新的权利、义务以及行政决定程序不断涌现，政府需要对越来越多的社会事务负责，国会监督政府的能力（或许还包括监督意愿）却在不断衰弱，更不幸的是，这种“民主赤字”也无法通过司法审查得到充分救济——因为法院在司法审查过程中不但对行政决定中错误的事实认定问题无能为力，而且对一些法律问题的处理也心有余而力不足。 最初，澳大利亚通过增强行政机关内部的自我审查以及设立分散的专门性裁判所来应对政府活动日益扩张。然而这种零敲碎打、逐个解决的救济机制导致大量专属管辖和专门性裁判所出现，公共行政救济领域由此也变成了“上诉迷宫”。 为了解决上述问题，1960 年代末，澳大利亚联邦政府对行政行为的监督和审查问题展开了调查。1968 年，执政的戈顿政府（Gorton government）成立了一个以约翰·克尔（John Kerr）为首的委员会。虽然该委员会的主要工作是调查司法审查制度的改革，但它对行政行为的审查机制也进行了详细分析。1971 年，克尔委员会提交了一份对随后澳大利亚法律发展产生了重大影响的报告。在该份报告中，该委员会不但建议澳大利亚成立一个新的联邦法院来审查行政决定的“合法性”，而且建议借鉴英国的综合性裁判所制度，将各种专门性裁判所机构合并，建立一个可以对众多类型行政决定的合理性、合法性以及政策适当性进行综合审查的裁判所制度。克尔委员会相信，这种裁判所制度的建立有助于实现“个案正义与行政效率之间的平衡”。 克尔委员会的报告在政治上得到了广泛支持。随后设立的布兰德委员会（Bland Committee）和埃里考特委员会（Ellicott Committee）在克尔委员会报告的基础上，就行政裁判所的管辖权等具体事宜作了进一步的调研。最终，澳大利亚联邦议会在 1975 年通过了《联邦行政上诉裁判所法案》（Administrative Appeals Tribunal Act 1975）。不过，由于受到了当时执政的弗雷泽政府（Fraser government）抵制，联邦行政上诉裁判所直到 1976 年 7 月才正式成立。1980 年代以后，这种兼具行政和司法特征，具有广泛管辖权，意在提供一个大范围的、标准化的、易接近的、独立的外部审查的机制，为澳大利亚各州竞相模仿。 不过，克尔委员会关于将各种专门性审查机构合并到一个机构之中的设想并没有完全实现，联邦一级的优劣性审查从来没有被行政上诉裁判所垄断过，许多针对特定事项进行优劣性审查的裁判所还是被保留了下来。比如，老兵申诉复议委员会（Veteran’s Review Board）、社会保障申诉裁判所被改造成为行政上诉裁判所的下级裁判所，当事人对这类专门性裁判所决定不服的话，可以上诉到行政上诉裁判所；而移民裁判所则是独立运作的，除了极少数问题之外，都可以做出终局性的审查决定，不受行政上诉裁判所的监督和审查。这些专门性的裁判所与行政上诉裁判所之间存在很多相似之处，也有很多重大不同——在受案范围、审理程序以及正式性程度等方面尤其明显。1990 年代时，有人曾经建议把这些专门裁判所与行政上诉裁判所进一步合并，成立一个新的“行政复议裁判所”（administrative reviewtribunal），但这个建议并没有获得足够的支持，最终胎死腹中。 联邦层面发展起来的优劣性审查制度曾经备受赞誉，被认为是“一个意义重大的革新”，一个“重大的进步”，是“澳大利亚民主制度走向实质性成熟”的标志。然而，到了 1990 年代中后期，优劣性审查制度的正当性和实效性开始受到质疑。由于联邦政府未能抑制专门裁判所的混乱发展，一些人指责联邦政府违背了“建设更小、更便民政府”的承诺，并偏离了行政法改革最初所设定的理性化目标；还有一些批评者认为，优劣性审查机制过于“奢侈”——抛开裁判所运作所需的费用不论，优劣性审查机制导致大量的政府资源被用于对行政决定正确性的辩护和证明方面，而这些资源原本可以用于提高行政决定质量的措施上，比如培训、贯彻行为准则、改进内部审查程序、制作行为手册等等；另外一些批评者认为，裁判所对行政政策所进行的优劣性审查侵犯了属于政府的专属领域，由于行政经验的欠缺，优劣性审查的裁决者们所做出的决定可能会比初始决定更不合理。总之，批评者们要求重新检视个案正义、社会利益、行政目的、行政优先事项以及行政效率等目标之间的关系。 2000 年，澳大利亚制定了行政复议裁判所草案（The Administrative Review Tribunal Bill 2000）。该草案建议将行政上诉裁判所、社会保险上诉裁判所、移民审查裁判所和难民审查裁判所合并，成立一个综合性的“行政复议裁判所”（administrative review tribunal）。然而，由于该草案存在过分强调效率和集中、低估法律技巧对于审查程序的重要性、不具有操作性等问题，最终未能在参议院通过。 到了 2005 年，结合之前各种各样的报告、建议和法律草案所积累的经验教训，《联邦行政上诉裁判所法案》终于被修订。这次法律修订包括以下八个方面的重要改革： （1）强调裁判所要依照“公平、合理、经济、非正式性以及快捷”等目标进行优劣性审查；（2）将裁判所高级成员的任期延长至 7 年；（3）对各种裁判所的设立有了更明确的规定，并对一些专门性裁判所进行了合并重组；（4）授予裁判所在事实认定、证据采信以及其他事项方面更多的自由裁量权；（5）提高裁判所审查程序的非正式性和弹性；（6）明确要求行政机关必须尽力协助裁判所的工作；（7）扩充并加强了行政上诉裁判所体制内的替代性纠纷解决机制；（8）扩大了联邦法院对裁判所裁决的司法审查权限。 与之前各种各样的草案、报告相比，2005 年的改革比较温和，或者说具有“不彻底性”。但是制度的改革应当在现有的法律框架内进行，不可能过于激进。2005 年以后，行政上诉裁判所及其他专门性裁判所一直积极探索优劣性审查制度的发展空间，以求在尊重公平合理的基础之上，提供更加便民、经济、高效的行政救济服务。 二、优劣性审查机制的运行 要准确理解优劣性审查在澳大利亚公法领域的地位和意义，我们就必须从从事该审查的主体入手，进行细致的梳理。从1975 年《联邦行政上诉裁判所法案》建立联邦行政上诉裁判所（the Federal Administrative Appeals Tribunal，AAT）以来，澳大利亚许多州纷纷借鉴联邦行政上诉裁判所模式，建立了综合性的州级裁判所，这些裁判所往往并不限于对州政府及其部门的行政决定进行审查，也会涉及一些民事领域的纠纷裁决。比如，1997 年，新南威尔士州建立了一个名为“行政决定裁判所”（the AdministrativeDecisions Tribunal of New South Wales，ADT）的“超级裁判所”；1998 年，维多利亚州建立了“维多利亚民事与行政裁判所”（the Victorian Civil and Administrative Tribunal，CVAT）；2001 年，南澳大利亚州在考虑了各种各样的建议案之后，最终选择在塔斯马尼亚法院内部设立一个专门的行政上诉分支；2004 年，西澳大利亚州则建立了“州行政裁判所”（The State Administrative Tribunal of West Australia，SAT）。不过，鉴于文章篇幅的限制以及联邦行政上诉裁判所在其国内的示范性，本文主要以联邦行政上诉裁判所为对象讨论澳大利亚优劣性审查的制度架构及其存在的问题。 （一）优劣性审查的审查主体 联邦行政上诉裁判所由一名主席，一定数量的副主席、高级成员和普通成员组成。所有这些成员都由行政长官依照立法的规定进行任命：主席必须是一名联邦法院的法官；副主席必须具有 5 年以上的法律实务经验；高级成员则要求至少有 5 年以上法律实务经验或者有相关的特殊知识和技能；普通成员也要求有法律或者相关领域的工作经验，或者相关特殊的知识和技能。所有的成员任期最长为 7 年，任期届满后，合格者可以继续连任。截止 2011 年 6 月，联邦行政上诉裁判所的成员（包括全职和兼职）达到了 90 位。行政上诉裁判所内部被划分为四个分支：即一般行政分支（General Administrative Division），证券上诉分支（Security Appeals Divison），税收上诉分支（Taxation Appeals Division）和老兵上诉分支（Veteran’s Appeals Divsion）。通常来说，主席和副主席可以行使裁判所所有分支的权力，而高级成员和普通成员则会被分配到某一具体分支，从事该分支优劣性审查的具体工作。 当然，联邦行政上诉裁判所对于成员资格的要求并非一个没有争议的问题。传统上，人们认为，赋予行政上诉裁判所成员以固定的任期和重要的司法权力是为了保护裁判所本身的地位和独立性，因为裁判所被认定为应当独立于行政机构；人们一直以来也相信，裁判所成员具有一定层次的法律经验对于其从事优劣性审查是必要且重要的，因为他们毕竟是在从事一种司法裁决活动。然而并非所有的人都同意这种见解。一些反对者认为，裁判所与法院并不完全相同，对裁判所来说，在某些特定的情况下，保持成员的弹性任期制对于确保其正常运作是有益的，因为弹性任期制可以吸引合适的专家加入裁判所；吸收其他行业的专家加入也是必要的，因为行政上诉裁判所处理的事务涉及社会生活的方方面面，仅仅具有法律职业背景并不能完全胜任这一项工作。 从目前的情况来看，弹性任期制的倡议并没有得到广泛支持，支持行政上诉裁判所法律职业化的观点也没有占据上风，这个综合性审查机构正在朝非法律职业化的方向前进，越来越多的联邦行政上诉裁判所成员来自医药、军事、社会工作、航空、能源、环境科学、会计和评估等领域。 （二）审查管辖权的来源 从逻辑上来说，当法律决定建立一个独立的裁判机构时，人们有理由期待该裁判机构的管辖权应当是明确的，否则不但可能会产生许多管辖权争议，而且会让申请人无所适从。然而，联邦行政上诉裁判所制度并没有满足人们的这一期待。由于《联邦行政上诉裁判所法案》只规定裁判所自身的组织架构问题，而将管辖权问题留给其他单行法律处理，所以联邦行政上诉裁判所的管辖权一直处在发展变化之中。在联邦行政上诉裁判所刚刚成立时，仅仅有 26 项英联邦法令赋予该裁判所以管辖权，然而，经过四十多年的发展，该裁判所现在已经可以依照 400 多项法令或者委任立法（delegated legisla-tion）行使管辖权了，并且该裁判所管辖的领域也逐步扩展到破产、社会保险和社会救助、民航、公司、信息自由、移民和安全等诸多方面。 在这种分散型的管辖权立法模式下：（1）联邦行政上诉裁判所和其他裁判所对某一行政决定是否有管辖权取决于具体法律是否进行了授权；（2）由于各种授权法律的授权范围往往并不特别明确，所以需要将大量的人力物力投入管辖权的认定事务上。参议院立法与公共事务常务委员会（The Legislativeand General Purpose Standing Committees）会定期公布对于裁判所管辖权范围的认定结果，联邦行政审查委员会（ARC）则负责向公众提供关于行政上诉裁判所管辖权的咨询，而在此过程中，管辖权的确定问题不免会受到政治考量和议会中不同政治力量对比等因素的影响；（3）管辖权的不确定和争议并不能通过争议当事人的协商一致来加以解决。换句话说，当事人并不具有选择裁判所的权力，每个裁判所都必须就裁判申请是否属于其管辖范围做出独立的判断。 （三）申请条件 同其他行政救济措施一样，当事人申请裁判所进行优劣性审查时，通常需要满足一定的条件。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，行政相对人只有在其利益（interests）受到行政决定（decision）影响时，才有权向联邦行政上诉裁判所提出优劣性审查申请。不过，这里所谓的“利益”通常比较宽泛，可以是直接利益，也可以是间接利益；可以是现实的利益，也可以是合理期待；可以是金钱利益，也可以是名誉、精神损害等非物质性的利益——这些利益并不必须是一项具体的法律权利。依据《联邦行政上诉裁判所法案》第 31 条的规定，“裁判所有权决定申请人的利益是否受到行政决定的影响，而且裁判所的决定在优劣性审查中是决定性的”，这意味着，关于“申请人的利益是否受到影响”这一问题，需要裁判所在个案中依照具体法律的规定并结合该案所处的具体环境加以确定。 另外需要指出的是，优劣性审查要求当事人申请审查的行政决定必须是持续有效的（continuing），如果申请人提出申请所依赖的环境在申请提出之后发生了变化（如行政机关主动改变或撤销了初始行政决定等），那么该项申请就可能会被驳回。除此之外，《联邦行政上诉裁判所法案》第 27 条还规定，在特殊的情况下，申请条件可能会因为相关法律的授权而有所改变。 另外，裁判所有权增加“利益受影响”的第三人参与裁决过程。隶属司法部的总检察长在一些特殊的情况下，也可以申请参加裁决所的裁决过程。 （四）申请程序 与法院的司法审查相比，优劣性审查的申请程序更便捷和灵活。依据《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，当事人必须是以书面形式提出申请，但并不必须使用统一的表格形式；当事人应当在申请书中阐明申请理由，但其申请理由可以是初步的，不完善的；在裁判所裁决过程中，当事人的请求和理由也不限于申请书中所列的事项。 就申请的费用而言，联邦行政上诉裁判所2011 年的标准申请费为 777 澳元/件。但是费用免除、返还的情况大量存在——比如，如果申请裁决的行政决定涉及联邦劳工赔偿、社会保障、家庭辅助福利金或退伍军人福利金，则无须缴纳申请费；其他诸如与税务决定有关的上诉案件需要申请费，但如果上诉人持有健康保健卡或联邦老年健康保健卡，申请费则可减至 100 澳元；另外，如果上诉人认为自己无力承担全额申请费，可以申请减免；对于那些支付了全额申请费的上诉人来说，如果裁判所裁决其最后胜诉，其还可以得到部分退款。如此一来，申请费实际上并不构成对当事人提出审查申请的一个限制条件。 申请的期限问题是由《联邦行政上诉裁判所法案》和其他授权法案所共同确定的。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，申请人应当在行政决定送达之后 28 天之内向裁判所提出申请。不过，裁判所可以依照当事人的申请或者其他授权法案的规定延长申请期限。 裁判所受理当事人的申请后，会将当事人的审查申请送达行政决定做出机关。该机关在收到该项文件之后，有义务将其做出该项决定的理由连同其所掌握的相关材料提交给裁判所。由于裁判所本身并不进行正式的调查，所以行政决定机关所提供的资料还是非常重要的，因为这常常是裁判所了解相关案件事实的主要来源之一。另外，在特定的情况下，比如裁判所认为当事人提出的申请理由不充分或者很无聊，其有权驳回申请。 通常情况下，裁判所对行政决定的审查并不影响该决定的执行，即“裁决不影响执行”。不过，裁判所可以基于申诉人的申请或者基于自身的判断要求相关行政决定暂停执行。 （五）审前协商程序 由于裁判所旨在提供“公平、合理、经济、非正式和快捷”的行政审查和救济途径，所以优劣性审查制度中设立了许多旨在促进当事人在裁决之前或者裁决过程中实现和解的程序和机制，比如裁判所会在审前程序中评估行政决定被推翻或者修改可能性，通过调解或调停帮助申诉人与初始决定做出机关达成和解等。这些程序的设置有利于裁判所在案件受理之后及时界定相关争议问题，掌握裁决进程，甚至提供替代性纠纷解决方案。在 2005 年之前，审前协商程序并不具有强制性，需要经过双方当事人同意才可以进行，然而 2005 年《联邦行政上诉裁判所法案》修改之后，裁判所被赋予了在不征求当事人意见的情况下直接启动调解程序的权力。 在审前协商程序中，对当事人进行调解是必不可少的，调解制度也已经成为澳大利亚优劣性审查领域最为重要的组成部分——这不仅因为调解制度符合裁判所体制的核心目标，比如非正式性、可接近性以及灵活性等等，而且缘于很多时候可以促成纠纷的解决。不过，调解程序也存在一些突出的问题，主要表现在：（1）“调解”（mediation）这一术语在不同的文化背景下具有不同的含义，对于澳大利亚这样一个拥有多元文化的国家来说，调解制度会给当事人带来一些理解上的困惑；（2）在特定的情况下，比如当申请人希望尽快解决纠纷以避免拖延和花费过高时，调解就不能适用；（3）在一些情况下，个案所处的环境可能导致各方当事人很难达成共识，这使得调解目标很难实现；（4）在调解制度下，一个为各方都可以接受的纠纷解决方案并不一定符合法律为裁判所设定的优劣性审查目标。所以，如何处理调解与裁决之间的关系，对于行政上诉裁判所来说，依然是一个需要不断探索的问题。 审前协商程序通常是以预备会议（preliminary conference）的方式进行的。通常，这种预备会议在上诉申请受理之后 6 －10 周内进行。会议主持人由“不带偏见”的裁判所成员担当，当事人则在主持人的引导下就案件所涉及的事实、法律问题、争论的焦点以及证据交换意见。和解协议达成后，必须用书面形式做出且需要当事人签名，裁判所会在确认这一纠纷属于其管辖范围之后，依照该协议做出一项具有法律效力的决定。 在一些特定的案件中，审前协商程序会有一些修正。比如，在专业性很强的案件中会增加独立专家的发言、顾问的调查报告等程序。另外，审前协商程序也可以以“书面审查”的方式进行，而不需要举行预备会议。 注释: 作者简介：沈开举，郑州大学法学院教授、博士生导师；程雪阳，中国人民大学博士后研究人员。 需要说明的是，“merit”一词在英语中有“优点、功绩、功过”的意思，一些译者将“merit review”译为“合理性审查”、“事实真相审查”或“实质性审查”，这些译法似乎并不能很准确表达出“merit review”的全部含义，在反复斟酌之后，笔者决定将“merit review”统一翻译为“优劣性审查”。尽管这样的译法也并不能完全让人满意，但是其一方面可以与法院在司法审查中所实施的“合法性审查”相对应，另一方面则可以包含“merit review”所涉及的事实认定、法律适用和政策选择等诸多方面。 The Federal Administrative Review Council，Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals，Report No 39（AGPS，1995），at［2．2］．联邦行政审查委员会（The Federal Administrative Review Council）成立于 1976 年，需要说明的是，如果从字面上理解，“the Federal Administrative Review Council”似乎应当翻译为“联邦行政复议委员会”，但实际上该委员会并不对行政行为进行具体的优劣性审查，而是通过发布年度报告等方式对法院的司法审查和裁判所的优劣性审查工作进行监督并提出相应的改革建议，所以笔者翻译为“联邦行政审查委员会”。 W．B．Lane and Simon Young，Administrative Law in Australia（Law Book Co．，2007），123． 相关讨论参见 EARC（Queensland），Report on Review of Appeal from Administrative Decisions（Aug．1993），at 5 －6．澳大利亚高等法院关于“审查”（review）一词的界定参见 Brandy v Human Rights and Equal Opportunity Commission（1995）183 CLR245，261． 1970 年代之前的行政决定审查机制“司法审查的介入是零散的，昂贵的，且受到谦抑性司法的自我约束；国会的监督根本无力应对日益增多的行政决定，如果没有政治性内容，国会一般不愿介入；裁判所在精心挑选之后审查了一部分行政决定，不过数量很少，而且挑选的标准也很模糊。”D．C．Pearce，Administrative Appeals Tribunal（LexisNexis Butterworths，2007），Chapter 2． Parliamentary Legal，Constitutional and Administrative Review Committee（LCARC）（Queensland），Review of the Report of the Strategic Review of the Queensland Ombudsman，July 1999，58． Commonwealth Administrative Review Committee Report，Parliamentary Paper No 14 of 1971（CGPS，1971）． 当然也有一些反对意见。比如人们担心这种审查与责任内阁制（executive government）的理念并不太相容、或者担心其成本过高等等。See Curtis L，“Crossing the Frontier between Law and Administration”，Canberra Bulletin of Public Administration（1989）：55．关于澳大利亚责任内阁制的具体内涵参见 http：/ /australianpolitics．com/executive/cabinet － ministry/，on April 11，2012． Final Report of the Committee on Administrative Discretions，Parliamentary Paper No 316 of 1973（CGPS，1973）． Lane and Young，Administrative Law in Australia，238． Douglas，Douglas and Jones’s Administrative Law（6th ed．），（Federation Press，2009），238ff． Chaaya Michae，l“Proposed Changes to the Review of Migration Decisions：Sensible Reform Agenda or Political Expediency？”，Sydney Law Review 19 （1997）：547 － 548． See Kirby Michae，l“Have We Achieved RN Spann’s Vision of Administrative Law？”Australian Journal of Public Administration 56，（1997）：5；Brennan，“The Parliament，the Executive and the Courts：Roles and Immunities”，Bond Law Review 9（1997）：145． See Streets Sue，Cremean Damien，“Reforming Aspects of the‘New’Administrative Law System：Super Tribunals for Victoria and the Commonwealth”，Australian Business Law Review 26，（1998）：308． Robin Creyke，“The Criteria and Standards for Merit Review by Administrative Tribunals”，National Law Review1，no．9（1998），5． 这些质疑和批评集中体现在 1995 年联邦行政审查委员会（ARC）关于联邦上诉裁判所的报告和 2000 年澳大利亚法律改革委员会（Australian Law Reform Commission，ALRC）关于联邦民事审判制度的报告中。The Federal Administrative Review Council，Better Deci-sions Review of Commonwealth Merits Review，Tribunal Report No 39（1995）；Australian Law Reform Commission，Managing Justice：A Re-view of the Federal Civil Justice System，Report No．89（2000）．这两个报告尤其主张加强调查程序、加强程序的非正式性、加强裁判所和行政机关之间的合作。需要说明的是，澳大利亚法律改革委员会（The Australian Law Reform Commission）是依据《澳大利亚法律改革委员会法》（Australian Law Reform Commission Act 1996（Cth．））年成立的。该委员会隶属于联邦司法部，主要从事与澳大利亚联邦法律改革有关的调查研究活动，并依据自身的独立调查和研究向联邦议会和政府提供法律改革建议案。法律改革委员会的建议案并不具有法律强制力，但议会和政府通常会认真考虑。截止 2010 年，法律改革委员会的建议案有 85% 得到议会和政府部分或者实质性的采纳。相关详细信息可以参见该委员会官方网站 http：/ /www．alrc．gov．au/about。 AAT Act（Cth），s．2A，3（1），8，Pt iii，25（4A），33（1AA），44． 关于这些州级裁判所的的详细介绍可以参见 Lane and Young，Administrative Law in Australia，241 －246． AAT Act（Cth），ss．6 － 8． AAT，Annual Report 2010 － 2011，9． Ibid．，96［note］． Douglas，Douglas and Jones’s Administrative Law，248．Zeitz Susan，“Security of Tenure and Judicial Independence”，Journal of Judicial Administration 7（1998）：161． Harsel Justin，“Tribunals in the System of Justice：the Need for Independence”，Australian Journal of Administrative Law 4（1997）：206ff． AAT，Annual Report 2010 － 2011，9． 《联邦行政上诉裁判所法案》s．25（4）规定，联邦行政上诉裁判所有权依照各种法令中关于行政决定的规定来审查这些决定。不过其同时规定，当一项法令授权联邦行政上诉裁判所对某类行政决定审查权时，其应当规定裁判所行使该项权力的程序（也可以规定参照其他已经生效的法令的程序）。另外，法令还应当明确列举其所规定的条款和程序适用于哪些行政机关的哪些决定，而不能笼统地规定其适用于某一主体的所有决定，或者适用于某一抽象的决定类型。 Ibid．，12． AAT Act（Cth），s．19；Administrative Appeals Tribunal Regulations 1976（Cth），reg 4A；AAT Report 2010 － 2011，8． 立法和公共事务常务委员会（The Legislative and General Purpose Standing Committees，简称“Senate Standing Committees”）是澳大利亚参议院常设委员会之一。该委员会于 2004 年成立，主要负责审查立法草案、政府的预算以及年度报告等。See Christine McDonald，Profile of Committees of the Australia Parliament Undertaking Budget Review，2009，1；Administrative Review Council，What decisions should be subject to merit review？参见 ARC 官方网站，http：/ / www．ema．gov．au / agd / WWW / archome．nsf / Page / Publications_Reports_Downloads_What_decisions_should_be_subject_to_merit_review，on April 14，2012． See Kuswardana v Minister for Immigration and Ethnic Affairs（1981）35 ALR 186 esp，194 ff；Re Bowen v Repatriation Commission （1993）32 ALF 700，709ff． AAT Act（Cth），s．29（2），（7）． See Re Control Investment Pty．Ltd v Australia Broadcasting Tribunal （No．1）（1981）3ALD 74；cf Alphapharm Pty Ltd v Smithkline Beecham（Australia）Pty Ltd（1994）32 ALD 71；Brisbane Airport Corp Ltd v Wright（2002）77 ALD 411；Confidential v Commissioner of Taxation（2012）AATA 178． AAT Act（Cth），s．31． Transurban City Link v Allan（1999）57 ALD 583；Re Fearmley v Australian Fisheries Management Authority（2005）87 ALD 159，esp at 172 ff． See AAT Act（Cth．），s 30（1）；ADT Act（NSW），s 67；VCAT Act（Vic），s59（1）；SAT Act（WA），s．36． AAT Act（Cth），s．29（1）． 参见行政裁判所官方网站 http：/ /www．aat．gov．au/ApplyingForAReview/WhenCanTheAATHelp．htm，最后访问日期为 2012 －3 －3。． AAT Act（Cth），s．29（2），（7）． AAT Act（Cth），s．42A － 42B． Ibid．，s．41． AAT Act（Cth），ss．34A，E，＆F，3（1）． 比如澳大利亚的土著人与英国裔、爱尔兰裔的澳大利亚人在调解是否需要面对面（face to face），调解员是否可以单独会见争议一方，调解员可否对案件的走向进行预测等方面的理解就存在不同。See Joanna Kalowski，Through the Cultural Prism：Mediation in Aus-tralia，http：/ / www．jok．com．au / publications / mediation － in － australia，on April 13，2012． Field Chris，New Super － Tribunal to Replace Small Claims Tribunal（Victoria），Australian Business Law Review 26，（1998）：232；Douglas，Douglas and Jones’s Administrative Law，264． AAT Act（Cth），s．34（A），（C），（E），（F），（H）． Ibid．，ss．34D，42C． Ibid．，Pt IV，Div3；s．3（1）． 出处:《国家检察官学院学报》2012 年第 6 期
240331
新划词创建
确定
沈开举，程雪阳
引 言
澳大利亚并不存在与我国行政复议完全相同的制度，与其最为接近的是优劣性审查制度（merit review）。“优劣性审查”这一术语最早出现在澳大利亚 1970 年代公法的变革中，并随着各种各样裁判所的设立和发展而成为澳大利亚行政法的重要组成部分。在 1995 年的报告中，联邦行政审查委员会（the Federal Administrative Review Council，ARC）将“优劣性审查”界定为：
该程序适用于审查政府行政决定的“优缺点”：也就是，审查机关要重新考虑初始决定所涉及的事实、法律以及政策等，而且要做出一个新的决定——包括确认、变更或撤销初始决定。优劣性审查的特点在于，审查机关可以以新的决定代替初始决定。
从目前发展的趋势来看，澳大利亚行政法中存在一种将“优劣性审查”用于称呼除正规法院系统之外所有审查机制的趋势，这其中不仅包括完整审查（full consideration），也包括有限审查（limited consideration）。所谓完整审查，又被称为是“从头上诉或审查”（de novo appeal or review）。在这种审查模式下，审查机关不仅可以审查初始决定所涉及的所有事实、法律、裁量权以及政策，而且可以考虑初始决定做出时无法获得的信息和证据，并可以使用新的裁决来替代初始决定；所谓有限审查，是指优劣性审查审查的范围或方式受到一定的限制，比如审查机关只能审查初始决定所涉及的事实认定问题或者法律适用问题，或者只审查初始决定所依据的材料，又或者审查机关仅仅被赋予劝告和建议的权力，而无权用自己的裁决来取代或者改变初始行政决定。
由于完整审查模式是澳大利亚优劣性审查机制中审查范围最宽泛、适用范围最广，且最具特色的制度，所以本文主要是围绕这种审查模式来梳理澳大利亚联邦层面的优劣性审查机制。
一、优劣性审查在澳大利亚的起源和发展
20 世纪以后，特别是二战以后，伴随着福利国家的到来，许多新的权利、义务以及行政决定程序不断涌现，政府需要对越来越多的社会事务负责，国会监督政府的能力（或许还包括监督意愿）却在不断衰弱，更不幸的是，这种“民主赤字”也无法通过司法审查得到充分救济——因为法院在司法审查过程中不但对行政决定中错误的事实认定问题无能为力，而且对一些法律问题的处理也心有余而力不足。
最初，澳大利亚通过增强行政机关内部的自我审查以及设立分散的专门性裁判所来应对政府活动日益扩张。然而这种零敲碎打、逐个解决的救济机制导致大量专属管辖和专门性裁判所出现，公共行政救济领域由此也变成了“上诉迷宫”。
为了解决上述问题，1960 年代末，澳大利亚联邦政府对行政行为的监督和审查问题展开了调查。1968 年，执政的戈顿政府（Gorton government）成立了一个以约翰·克尔（John Kerr）为首的委员会。虽然该委员会的主要工作是调查司法审查制度的改革，但它对行政行为的审查机制也进行了详细分析。1971 年，克尔委员会提交了一份对随后澳大利亚法律发展产生了重大影响的报告。在该份报告中，该委员会不但建议澳大利亚成立一个新的联邦法院来审查行政决定的“合法性”，而且建议借鉴英国的综合性裁判所制度，将各种专门性裁判所机构合并，建立一个可以对众多类型行政决定的合理性、合法性以及政策适当性进行综合审查的裁判所制度。克尔委员会相信，这种裁判所制度的建立有助于实现“个案正义与行政效率之间的平衡”。
克尔委员会的报告在政治上得到了广泛支持。随后设立的布兰德委员会（Bland Committee）和埃里考特委员会（Ellicott Committee）在克尔委员会报告的基础上，就行政裁判所的管辖权等具体事宜作了进一步的调研。最终，澳大利亚联邦议会在 1975 年通过了《联邦行政上诉裁判所法案》（Administrative Appeals Tribunal Act 1975）。不过，由于受到了当时执政的弗雷泽政府（Fraser government）抵制，联邦行政上诉裁判所直到 1976 年 7 月才正式成立。1980 年代以后，这种兼具行政和司法特征，具有广泛管辖权，意在提供一个大范围的、标准化的、易接近的、独立的外部审查的机制，为澳大利亚各州竞相模仿。
不过，克尔委员会关于将各种专门性审查机构合并到一个机构之中的设想并没有完全实现，联邦一级的优劣性审查从来没有被行政上诉裁判所垄断过，许多针对特定事项进行优劣性审查的裁判所还是被保留了下来。比如，老兵申诉复议委员会（Veteran’s Review Board）、社会保障申诉裁判所被改造成为行政上诉裁判所的下级裁判所，当事人对这类专门性裁判所决定不服的话，可以上诉到行政上诉裁判所；而移民裁判所则是独立运作的，除了极少数问题之外，都可以做出终局性的审查决定，不受行政上诉裁判所的监督和审查。这些专门性的裁判所与行政上诉裁判所之间存在很多相似之处，也有很多重大不同——在受案范围、审理程序以及正式性程度等方面尤其明显。1990 年代时，有人曾经建议把这些专门裁判所与行政上诉裁判所进一步合并，成立一个新的“行政复议裁判所”（administrative reviewtribunal），但这个建议并没有获得足够的支持，最终胎死腹中。
联邦层面发展起来的优劣性审查制度曾经备受赞誉，被认为是“一个意义重大的革新”，一个“重大的进步”，是“澳大利亚民主制度走向实质性成熟”的标志。然而，到了 1990 年代中后期，优劣性审查制度的正当性和实效性开始受到质疑。由于联邦政府未能抑制专门裁判所的混乱发展，一些人指责联邦政府违背了“建设更小、更便民政府”的承诺，并偏离了行政法改革最初所设定的理性化目标；还有一些批评者认为，优劣性审查机制过于“奢侈”——抛开裁判所运作所需的费用不论，优劣性审查机制导致大量的政府资源被用于对行政决定正确性的辩护和证明方面，而这些资源原本可以用于提高行政决定质量的措施上，比如培训、贯彻行为准则、改进内部审查程序、制作行为手册等等；另外一些批评者认为，裁判所对行政政策所进行的优劣性审查侵犯了属于政府的专属领域，由于行政经验的欠缺，优劣性审查的裁决者们所做出的决定可能会比初始决定更不合理。总之，批评者们要求重新检视个案正义、社会利益、行政目的、行政优先事项以及行政效率等目标之间的关系。
2000 年，澳大利亚制定了行政复议裁判所草案（The Administrative Review Tribunal Bill 2000）。该草案建议将行政上诉裁判所、社会保险上诉裁判所、移民审查裁判所和难民审查裁判所合并，成立一个综合性的“行政复议裁判所”（administrative review tribunal）。然而，由于该草案存在过分强调效率和集中、低估法律技巧对于审查程序的重要性、不具有操作性等问题，最终未能在参议院通过。
到了 2005 年，结合之前各种各样的报告、建议和法律草案所积累的经验教训，《联邦行政上诉裁判所法案》终于被修订。这次法律修订包括以下八个方面的重要改革：
（1）强调裁判所要依照“公平、合理、经济、非正式性以及快捷”等目标进行优劣性审查；（2）将裁判所高级成员的任期延长至 7 年；（3）对各种裁判所的设立有了更明确的规定，并对一些专门性裁判所进行了合并重组；（4）授予裁判所在事实认定、证据采信以及其他事项方面更多的自由裁量权；（5）提高裁判所审查程序的非正式性和弹性；（6）明确要求行政机关必须尽力协助裁判所的工作；（7）扩充并加强了行政上诉裁判所体制内的替代性纠纷解决机制；（8）扩大了联邦法院对裁判所裁决的司法审查权限。
与之前各种各样的草案、报告相比，2005 年的改革比较温和，或者说具有“不彻底性”。但是制度的改革应当在现有的法律框架内进行，不可能过于激进。2005 年以后，行政上诉裁判所及其他专门性裁判所一直积极探索优劣性审查制度的发展空间，以求在尊重公平合理的基础之上，提供更加便民、经济、高效的行政救济服务。
二、优劣性审查机制的运行
要准确理解优劣性审查在澳大利亚公法领域的地位和意义，我们就必须从从事该审查的主体入手，进行细致的梳理。从1975 年《联邦行政上诉裁判所法案》建立联邦行政上诉裁判所（the Federal Administrative Appeals Tribunal，AAT）以来，澳大利亚许多州纷纷借鉴联邦行政上诉裁判所模式，建立了综合性的州级裁判所，这些裁判所往往并不限于对州政府及其部门的行政决定进行审查，也会涉及一些民事领域的纠纷裁决。比如，1997 年，新南威尔士州建立了一个名为“行政决定裁判所”（the AdministrativeDecisions Tribunal of New South Wales，ADT）的“超级裁判所”；1998 年，维多利亚州建立了“维多利亚民事与行政裁判所”（the Victorian Civil and Administrative Tribunal，CVAT）；2001 年，南澳大利亚州在考虑了各种各样的建议案之后，最终选择在塔斯马尼亚法院内部设立一个专门的行政上诉分支；2004 年，西澳大利亚州则建立了“州行政裁判所”（The State Administrative Tribunal of West Australia，SAT）。不过，鉴于文章篇幅的限制以及联邦行政上诉裁判所在其国内的示范性，本文主要以联邦行政上诉裁判所为对象讨论澳大利亚优劣性审查的制度架构及其存在的问题。
（一）优劣性审查的审查主体
联邦行政上诉裁判所由一名主席，一定数量的副主席、高级成员和普通成员组成。所有这些成员都由行政长官依照立法的规定进行任命：主席必须是一名联邦法院的法官；副主席必须具有 5 年以上的法律实务经验；高级成员则要求至少有 5 年以上法律实务经验或者有相关的特殊知识和技能；普通成员也要求有法律或者相关领域的工作经验，或者相关特殊的知识和技能。所有的成员任期最长为 7 年，任期届满后，合格者可以继续连任。截止 2011 年 6 月，联邦行政上诉裁判所的成员（包括全职和兼职）达到了 90 位。行政上诉裁判所内部被划分为四个分支：即一般行政分支（General Administrative Division），证券上诉分支（Security Appeals Divison），税收上诉分支（Taxation Appeals Division）和老兵上诉分支（Veteran’s Appeals Divsion）。通常来说，主席和副主席可以行使裁判所所有分支的权力，而高级成员和普通成员则会被分配到某一具体分支，从事该分支优劣性审查的具体工作。
当然，联邦行政上诉裁判所对于成员资格的要求并非一个没有争议的问题。传统上，人们认为，赋予行政上诉裁判所成员以固定的任期和重要的司法权力是为了保护裁判所本身的地位和独立性，因为裁判所被认定为应当独立于行政机构；人们一直以来也相信，裁判所成员具有一定层次的法律经验对于其从事优劣性审查是必要且重要的，因为他们毕竟是在从事一种司法裁决活动。然而并非所有的人都同意这种见解。一些反对者认为，裁判所与法院并不完全相同，对裁判所来说，在某些特定的情况下，保持成员的弹性任期制对于确保其正常运作是有益的，因为弹性任期制可以吸引合适的专家加入裁判所；吸收其他行业的专家加入也是必要的，因为行政上诉裁判所处理的事务涉及社会生活的方方面面，仅仅具有法律职业背景并不能完全胜任这一项工作。
从目前的情况来看，弹性任期制的倡议并没有得到广泛支持，支持行政上诉裁判所法律职业化的观点也没有占据上风，这个综合性审查机构正在朝非法律职业化的方向前进，越来越多的联邦行政上诉裁判所成员来自医药、军事、社会工作、航空、能源、环境科学、会计和评估等领域。
（二）审查管辖权的来源
从逻辑上来说，当法律决定建立一个独立的裁判机构时，人们有理由期待该裁判机构的管辖权应当是明确的，否则不但可能会产生许多管辖权争议，而且会让申请人无所适从。然而，联邦行政上诉裁判所制度并没有满足人们的这一期待。由于《联邦行政上诉裁判所法案》只规定裁判所自身的组织架构问题，而将管辖权问题留给其他单行法律处理，所以联邦行政上诉裁判所的管辖权一直处在发展变化之中。在联邦行政上诉裁判所刚刚成立时，仅仅有 26 项英联邦法令赋予该裁判所以管辖权，然而，经过四十多年的发展，该裁判所现在已经可以依照 400 多项法令或者委任立法（delegated legisla-tion）行使管辖权了，并且该裁判所管辖的领域也逐步扩展到破产、社会保险和社会救助、民航、公司、信息自由、移民和安全等诸多方面。
在这种分散型的管辖权立法模式下：（1）联邦行政上诉裁判所和其他裁判所对某一行政决定是否有管辖权取决于具体法律是否进行了授权；（2）由于各种授权法律的授权范围往往并不特别明确，所以需要将大量的人力物力投入管辖权的认定事务上。参议院立法与公共事务常务委员会（The Legislativeand General Purpose Standing Committees）会定期公布对于裁判所管辖权范围的认定结果，联邦行政审查委员会（ARC）则负责向公众提供关于行政上诉裁判所管辖权的咨询，而在此过程中，管辖权的确定问题不免会受到政治考量和议会中不同政治力量对比等因素的影响；（3）管辖权的不确定和争议并不能通过争议当事人的协商一致来加以解决。换句话说，当事人并不具有选择裁判所的权力，每个裁判所都必须就裁判申请是否属于其管辖范围做出独立的判断。
（三）申请条件
同其他行政救济措施一样，当事人申请裁判所进行优劣性审查时，通常需要满足一定的条件。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，行政相对人只有在其利益（interests）受到行政决定（decision）影响时，才有权向联邦行政上诉裁判所提出优劣性审查申请。不过，这里所谓的“利益”通常比较宽泛，可以是直接利益，也可以是间接利益；可以是现实的利益，也可以是合理期待；可以是金钱利益，也可以是名誉、精神损害等非物质性的利益——这些利益并不必须是一项具体的法律权利。依据《联邦行政上诉裁判所法案》第 31 条的规定，“裁判所有权决定申请人的利益是否受到行政决定的影响，而且裁判所的决定在优劣性审查中是决定性的”，这意味着，关于“申请人的利益是否受到影响”这一问题，需要裁判所在个案中依照具体法律的规定并结合该案所处的具体环境加以确定。
另外需要指出的是，优劣性审查要求当事人申请审查的行政决定必须是持续有效的（continuing），如果申请人提出申请所依赖的环境在申请提出之后发生了变化（如行政机关主动改变或撤销了初始行政决定等），那么该项申请就可能会被驳回。除此之外，《联邦行政上诉裁判所法案》第 27 条还规定，在特殊的情况下，申请条件可能会因为相关法律的授权而有所改变。
另外，裁判所有权增加“利益受影响”的第三人参与裁决过程。隶属司法部的总检察长在一些特殊的情况下，也可以申请参加裁决所的裁决过程。
（四）申请程序
与法院的司法审查相比，优劣性审查的申请程序更便捷和灵活。依据《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，当事人必须是以书面形式提出申请，但并不必须使用统一的表格形式；当事人应当在申请书中阐明申请理由，但其申请理由可以是初步的，不完善的；在裁判所裁决过程中，当事人的请求和理由也不限于申请书中所列的事项。
就申请的费用而言，联邦行政上诉裁判所2011 年的标准申请费为 777 澳元/件。但是费用免除、返还的情况大量存在——比如，如果申请裁决的行政决定涉及联邦劳工赔偿、社会保障、家庭辅助福利金或退伍军人福利金，则无须缴纳申请费；其他诸如与税务决定有关的上诉案件需要申请费，但如果上诉人持有健康保健卡或联邦老年健康保健卡，申请费则可减至 100 澳元；另外，如果上诉人认为自己无力承担全额申请费，可以申请减免；对于那些支付了全额申请费的上诉人来说，如果裁判所裁决其最后胜诉，其还可以得到部分退款。如此一来，申请费实际上并不构成对当事人提出审查申请的一个限制条件。
申请的期限问题是由《联邦行政上诉裁判所法案》和其他授权法案所共同确定的。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，申请人应当在行政决定送达之后 28 天之内向裁判所提出申请。不过，裁判所可以依照当事人的申请或者其他授权法案的规定延长申请期限。
裁判所受理当事人的申请后，会将当事人的审查申请送达行政决定做出机关。该机关在收到该项文件之后，有义务将其做出该项决定的理由连同其所掌握的相关材料提交给裁判所。由于裁判所本身并不进行正式的调查，所以行政决定机关所提供的资料还是非常重要的，因为这常常是裁判所了解相关案件事实的主要来源之一。另外，在特定的情况下，比如裁判所认为当事人提出的申请理由不充分或者很无聊，其有权驳回申请。
通常情况下，裁判所对行政决定的审查并不影响该决定的执行，即“裁决不影响执行”。不过，裁判所可以基于申诉人的申请或者基于自身的判断要求相关行政决定暂停执行。
（五）审前协商程序
由于裁判所旨在提供“公平、合理、经济、非正式和快捷”的行政审查和救济途径，所以优劣性审查制度中设立了许多旨在促进当事人在裁决之前或者裁决过程中实现和解的程序和机制，比如裁判所会在审前程序中评估行政决定被推翻或者修改可能性，通过调解或调停帮助申诉人与初始决定做出机关达成和解等。这些程序的设置有利于裁判所在案件受理之后及时界定相关争议问题，掌握裁决进程，甚至提供替代性纠纷解决方案。在 2005 年之前，审前协商程序并不具有强制性，需要经过双方当事人同意才可以进行，然而 2005 年《联邦行政上诉裁判所法案》修改之后，裁判所被赋予了在不征求当事人意见的情况下直接启动调解程序的权力。
在审前协商程序中，对当事人进行调解是必不可少的，调解制度也已经成为澳大利亚优劣性审查领域最为重要的组成部分——这不仅因为调解制度符合裁判所体制的核心目标，比如非正式性、可接近性以及灵活性等等，而且缘于很多时候可以促成纠纷的解决。不过，调解程序也存在一些突出的问题，主要表现在：（1）“调解”（mediation）这一术语在不同的文化背景下具有不同的含义，对于澳大利亚这样一个拥有多元文化的国家来说，调解制度会给当事人带来一些理解上的困惑；（2）在特定的情况下，比如当申请人希望尽快解决纠纷以避免拖延和花费过高时，调解就不能适用；（3）在一些情况下，个案所处的环境可能导致各方当事人很难达成共识，这使得调解目标很难实现；（4）在调解制度下，一个为各方都可以接受的纠纷解决方案并不一定符合法律为裁判所设定的优劣性审查目标。所以，如何处理调解与裁决之间的关系，对于行政上诉裁判所来说，依然是一个需要不断探索的问题。
审前协商程序通常是以预备会议（preliminary conference）的方式进行的。通常，这种预备会议在上诉申请受理之后 6 －10 周内进行。会议主持人由“不带偏见”的裁判所成员担当，当事人则在主持人的引导下就案件所涉及的事实、法律问题、争论的焦点以及证据交换意见。和解协议达成后，必须用书面形式做出且需要当事人签名，裁判所会在确认这一纠纷属于其管辖范围之后，依照该协议做出一项具有法律效力的决定。
在一些特定的案件中，审前协商程序会有一些修正。比如，在专业性很强的案件中会增加独立专家的发言、顾问的调查报告等程序。另外，审前协商程序也可以以“书面审查”的方式进行，而不需要举行预备会议。
注释:
作者简介：沈开举，郑州大学法学院教授、博士生导师；程雪阳，中国人民大学博士后研究人员。
需要说明的是，“merit”一词在英语中有“优点、功绩、功过”的意思，一些译者将“merit review”译为“合理性审查”、“事实真相审查”或“实质性审查”，这些译法似乎并不能很准确表达出“merit review”的全部含义，在反复斟酌之后，笔者决定将“merit review”统一翻译为“优劣性审查”。尽管这样的译法也并不能完全让人满意，但是其一方面可以与法院在司法审查中所实施的“合法性审查”相对应，另一方面则可以包含“merit review”所涉及的事实认定、法律适用和政策选择等诸多方面。
The Federal Administrative Review Council，Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals，Report No 39（AGPS，1995），at［2．2］．联邦行政审查委员会（The Federal Administrative Review Council）成立于 1976 年，需要说明的是，如果从字面上理解，“the Federal Administrative Review Council”似乎应当翻译为“联邦行政复议委员会”，但实际上该委员会并不对行政行为进行具体的优劣性审查，而是通过发布年度报告等方式对法院的司法审查和裁判所的优劣性审查工作进行监督并提出相应的改革建议，所以笔者翻译为“联邦行政审查委员会”。
W．B．Lane and Simon Young，Administrative Law in Australia（Law Book Co．，2007），123．
相关讨论参见 EARC（Queensland），Report on Review of Appeal from Administrative Decisions（Aug．1993），at 5 －6．澳大利亚高等法院关于“审查”（review）一词的界定参见 Brandy v Human Rights and Equal Opportunity Commission（1995）183 CLR245，261．
1970 年代之前的行政决定审查机制“司法审查的介入是零散的，昂贵的，且受到谦抑性司法的自我约束；国会的监督根本无力应对日益增多的行政决定，如果没有政治性内容，国会一般不愿介入；裁判所在精心挑选之后审查了一部分行政决定，不过数量很少，而且挑选的标准也很模糊。”D．C．Pearce，Administrative Appeals Tribunal（LexisNexis Butterworths，2007），Chapter 2．
Parliamentary Legal，Constitutional and Administrative Review Committee（LCARC）（Queensland），Review of the Report of the Strategic Review of the Queensland Ombudsman，July 1999，58．
Commonwealth Administrative Review Committee Report，Parliamentary Paper No 14 of 1971（CGPS，1971）．
当然也有一些反对意见。比如人们担心这种审查与责任内阁制（executive government）的理念并不太相容、或者担心其成本过高等等。See Curtis L，“Crossing the Frontier between Law and Administration”，Canberra Bulletin of Public Administration（1989）：55．关于澳大利亚责任内阁制的具体内涵参见 http：/ /australianpolitics．com/executive/cabinet － ministry/，on April 11，2012．
Final Report of the Committee on Administrative Discretions，Parliamentary Paper No 316 of 1973（CGPS，1973）．
Lane and Young，Administrative Law in Australia，238．
Douglas，Douglas and Jones’s Administrative Law（6th ed．），（Federation Press，2009），238ff．
Chaaya Michae，l“Proposed Changes to the Review of Migration Decisions：Sensible Reform Agenda or Political Expediency？”，Sydney Law Review 19 （1997）：547 － 548．
See Kirby Michae，l“Have We Achieved RN Spann’s Vision of Administrative Law？”Australian Journal of Public Administration 56，（1997）：5；Brennan，“The Parliament，the Executive and the Courts：Roles and Immunities”，Bond Law Review 9（1997）：145．
See Streets Sue，Cremean Damien，“Reforming Aspects of the‘New’Administrative Law System：Super Tribunals for Victoria and the Commonwealth”，Australian Business Law Review 26，（1998）：308．
Robin Creyke，“The Criteria and Standards for Merit Review by Administrative Tribunals”，National Law Review1，no．9（1998），5．
这些质疑和批评集中体现在 1995 年联邦行政审查委员会（ARC）关于联邦上诉裁判所的报告和 2000 年澳大利亚法律改革委员会（Australian Law Reform Commission，ALRC）关于联邦民事审判制度的报告中。The Federal Administrative Review Council，Better Deci-sions Review of Commonwealth Merits Review，Tribunal Report No 39（1995）；Australian Law Reform Commission，Managing Justice：A Re-view of the Federal Civil Justice System，Report No．89（2000）．这两个报告尤其主张加强调查程序、加强程序的非正式性、加强裁判所和行政机关之间的合作。需要说明的是，澳大利亚法律改革委员会（The Australian Law Reform Commission）是依据《澳大利亚法律改革委员会法》（Australian Law Reform Commission Act 1996（Cth．））年成立的。该委员会隶属于联邦司法部，主要从事与澳大利亚联邦法律改革有关的调查研究活动，并依据自身的独立调查和研究向联邦议会和政府提供法律改革建议案。法律改革委员会的建议案并不具有法律强制力，但议会和政府通常会认真考虑。截止 2010 年，法律改革委员会的建议案有 85% 得到议会和政府部分或者实质性的采纳。相关详细信息可以参见该委员会官方网站 http：/ /www．alrc．gov．au/about。
AAT Act（Cth），s．2A，3（1），8，Pt iii，25（4A），33（1AA），44．
关于这些州级裁判所的的详细介绍可以参见 Lane and Young，Administrative Law in Australia，241 －246．
AAT Act（Cth），ss．6 － 8．
AAT，Annual Report 2010 － 2011，9．
Ibid．，96［note］．
Douglas，Douglas and Jones’s Administrative Law，248．Zeitz Susan，“Security of Tenure and Judicial Independence”，Journal of Judicial Administration 7（1998）：161．
Harsel Justin，“Tribunals in the System of Justice：the Need for Independence”，Australian Journal of Administrative Law 4（1997）：206ff．
AAT，Annual Report 2010 － 2011，9．
《联邦行政上诉裁判所法案》s．25（4）规定，联邦行政上诉裁判所有权依照各种法令中关于行政决定的规定来审查这些决定。不过其同时规定，当一项法令授权联邦行政上诉裁判所对某类行政决定审查权时，其应当规定裁判所行使该项权力的程序（也可以规定参照其他已经生效的法令的程序）。另外，法令还应当明确列举其所规定的条款和程序适用于哪些行政机关的哪些决定，而不能笼统地规定其适用于某一主体的所有决定，或者适用于某一抽象的决定类型。
Ibid．，12．
AAT Act（Cth），s．19；Administrative Appeals Tribunal Regulations 1976（Cth），reg 4A；AAT Report 2010 － 2011，8．
立法和公共事务常务委员会（The Legislative and General Purpose Standing Committees，简称“Senate Standing Committees”）是澳大利亚参议院常设委员会之一。该委员会于 2004 年成立，主要负责审查立法草案、政府的预算以及年度报告等。See Christine McDonald，Profile of Committees of the Australia Parliament Undertaking Budget Review，2009，1；Administrative Review Council，What decisions should be subject to merit review？参见 ARC 官方网站，http：/ / www．ema．gov．au / agd / WWW / archome．nsf / Page / Publications_Reports_Downloads_What_decisions_should_be_subject_to_merit_review，on April 14，2012．
See Kuswardana v Minister for Immigration and Ethnic Affairs（1981）35 ALR 186 esp，194 ff；Re Bowen v Repatriation Commission （1993）32 ALF 700，709ff．
AAT Act（Cth），s．29（2），（7）．
See Re Control Investment Pty．Ltd v Australia Broadcasting Tribunal （No．1）（1981）3ALD 74；cf Alphapharm Pty Ltd v Smithkline Beecham（Australia）Pty Ltd（1994）32 ALD 71；Brisbane Airport Corp Ltd v Wright（2002）77 ALD 411；Confidential v Commissioner of Taxation（2012）AATA 178．
AAT Act（Cth），s．31．
Transurban City Link v Allan（1999）57 ALD 583；Re Fearmley v Australian Fisheries Management Authority（2005）87 ALD 159，esp at 172 ff．
See AAT Act（Cth．），s 30（1）；ADT Act（NSW），s 67；VCAT Act（Vic），s59（1）；SAT Act（WA），s．36．
AAT Act（Cth），s．29（1）．
参见行政裁判所官方网站 http：/ /www．aat．gov．au/ApplyingForAReview/WhenCanTheAATHelp．htm，最后访问日期为 2012 －3 －3。．
AAT Act（Cth），s．29（2），（7）．
AAT Act（Cth），s．42A － 42B．
Ibid．，s．41．
AAT Act（Cth），ss．34A，E，＆F，3（1）．
比如澳大利亚的土著人与英国裔、爱尔兰裔的澳大利亚人在调解是否需要面对面（face to face），调解员是否可以单独会见争议一方，调解员可否对案件的走向进行预测等方面的理解就存在不同。See Joanna Kalowski，Through the Cultural Prism：Mediation in Aus-tralia，http：/ / www．jok．com．au / publications / mediation － in － australia，on April 13，2012．
Field Chris，New Super － Tribunal to Replace Small Claims Tribunal（Victoria），Australian Business Law Review 26，（1998）：232；Douglas，Douglas and Jones’s Administrative Law，264．
AAT Act（Cth），s．34（A），（C），（E），（F），（H）．
Ibid．，ss．34D，42C．
Ibid．，Pt IV，Div3；s．3（1）． 出处:《国家检察官学院学报》2012 年第 6 期
