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刘炳君 山东政法学院 教授
新中国的信访制度，作为一种富有中国本土特色的政治参与形式和权利救济方式，在政治治理实践中建立。她肇始于国家领导人的关切，源自于“人民来信来访”的处理和群众工作的实际需求。其中人民群众的现实诉求是信访制度设立的事实基础，中央领导的相关批示是信访制度发展的政策依据，而国家层面的直接关涉信访工作的行政法规和与信访工作相关联机关的规范性文件是信访制度得以建立的制度基础和法律依据。信访制度的运行绩效在国家法治进步和文化演进的进程中不断地得以验证和发展。依国务院颁布的《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。目前，我国的信访制度已泛化为公民、法人或者其他组织向各级各层次的专门信访部门和各级人大、政府、法院、检察院及其所属的信访部门反映情况，提出意见、建议，主张权益并要求有关机关予以处理的综合性活动。然而，一个时期以来，在经济高速增长、社会利益关系急剧调整、社会利益分配不协调和信访工作体制机制抑或司法体制机制存在着阶段性瑕疵的大背景下，我国某些地区也逻辑地出现了阶段性涉法不可诉与涉法涉诉信访总量积聚剧增，而且群体性上访和表达形式激烈化等日趋严峻形势，已在一定程度和一定范围内对社会和谐稳定构成了威胁。这不仅直接关系民生民权问题，而且严重关涉法律权威和社会安宁问题。以致于当下的信访工作往往是在“维稳”的语境中被人们广泛而沉重地谈及，成为国家治理层不得不审慎面对的重大问题。
一、涉法涉诉信访态势趋紧的成因与特点
（一）信访态势趋紧的成因
第一，经济社会因素。利益格局剧烈而深刻调整所生之显性利益失衡是造成信访态势趋紧的根本原因。
近几年来，信访工作压力剧增，信访量居高不下，盖系社会矛盾“叠加效应”的集中体现。首先，我国的经济发展不平衡，城乡差距进一步扩大，社会成员分配差距显性化，基尼系数急剧扩大，经济社会领域的马太效应日益凸显。客观上主要基于社会利益格局深刻调整过程中出现的现实利益与长远利益之间不平衡所致，加之各种社会利益主体主观上不同程度地存在着合理与不合理的利己取向，而强势社会主体在利益博弈中又不适当地施用“丛林法则”行事，强弱利益主体的刚性对峙自在情理之中，各社会利益主体之间的矛盾和冲突亦在所难免。其次，地方政府基于对发展速度和经济规模的追求，未能及时有效地预防和化解利益主体之间易发多发的矛盾与冲突，有的地方公权组织则直接身陷关联利益纠葛之中。再次，背负着地方化和行政化体制包袱的司法机关在此类争端面前，角色不中立，审判难独立，有的或无所作为、或避而处之；有的则故意迟延裁判，甚至实施不公裁判，致使大量本应通过司法渠道解决的利益纷争纷纷涌入更高层次的信访渠道之中。其中包含着百姓于不得已境遇下所进行的较优或利己的行为价值选择。
民众经济能力的差异化反应。部分民众在维权的过程中，面对高昂的司法诉讼费用和聘请律师费用而望法却步，采取信访途径是众多信访人的无奈之举。应当看到，当前的信访人群主要是农民、下岗工人和城市贫民等社会弱势群体，以及城市化进程中的特定利益相对受损群体。上述群体所拥有的政治经济资源极其有限，经济收入和文化程度较低，但低效率甚至无效率的余暇时间却相对充裕。对他们来说，上访耗费的是时间和精力，获得的却可能是实实在在经济利益，这其中也包含着某种程度的“赌徒”心理预期。
第二，政治法治因素。一是，低效率的社会矛盾防控与化解体制机制未能适时进行法治化革新。在我国，政治体制改革长期滞后于经济体制改革，党内民主和社会民主不发达，权力资源的开发、分配和使用不规范，均已成社会共识。特别是基层公权组织权力运行尚未走上法治化轨道，基层党政组织职能弱化，民主决策、民主管理、民主监督不落实。尤其是农村政治经济一体化的管理体制解体后，基层党政组织对农村事务的调控能力大为减弱，难以适应时代发展的要求。二是，群众的维权意识增强而法治意识短缺，且访民维权行为的大量出现，多与政府的行政不作为、滥作为密切相关。近期发生的几起群众“集体下跪”事件即极具代表性。先是辽宁省庄河市海洋村千余村民在市政府门前长跪不起，反映征地补偿款不分配等问题。随后广东省化州市梅子坑村数十名村民冒雨在市政府门前下跪，反映耕地被占问题。民众跪拜官员的做法乃是封建制度的畸形产物，但也反映出一些地方官民关系错位，民意上传渠道不畅。村民们在其基本民生问题被漠视而正当渠道表达受阻的境遇下，试图以集体下跪的极端方式引起政府部门的重视。如果当地政府能体察民情，畅通民意表达渠道，保障利益相关者权益，也就不会有集体下跪事件。三是，司法权威性不足、公信力下降。尤其是基层法院，长期以来承担着法院系统80%以上的审判任务，始终处在社会矛盾的最前沿，但司法环境不佳，终审裁判稳定性不强，社会公众对法院、法官缺乏工作认同、感情认同，司法权威事实上受到质疑。加之现阶段我国司法制度存在缺陷，某些公权机关和势力者个人对司法的干预过多过强，使得公正司法和独立审判难以实现，民众往往不能寄希望于司法程序维护其权利，继而就必然会通过司法之外的信访途径表达诉求。如“民告官”的行政诉讼案件，多年来“回头率”（注：所谓行政诉讼“回头率”，专指行政诉讼的原告人即行政相对人，不满意行政诉讼的裁判结果，转而通过上访等行政救济途径为自己讨公道的数量比。）居高不下。数据显示，2009年度全国行政诉讼案件占一审案件总数不到2%，然而，行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍。行政诉讼案件难审难判，对于基层法院来说是一个心照不宣的事实。如某地法院为了突破这道难题，创造了所谓的“5%审判原则”，即对那些占全部行政诉讼案件5%、以县政府为被告的案件，一律判县政府胜诉，以此为代价，公正地审判其它涉及乡镇机关的行政案件。从行政错案和行政上访案件的形成机制看，仅靠法院的力量很难形成实效。从长远看，要想改变行政诉讼上访突出的问题，还要寄希望于司法体制改革，尤其是要保障各级法院的独立审判权。总之，司法公信力问题断不是某些案件裁判不公、效率不高、执行不力、司法不廉的问题，而是一项严肃的政治课题。四是，现行信访考核体系在某种程度上鼓励了越级信访。近些年来，上级党委政府把越级信访量作为对下级党委政府考核的内容。考核中又主要考核越级信访的数量和群众信访的激烈程度。上级对信访人的诉求是否合理合法一般不作实质性甄别，客观上为信访人留下了利益投机的空间，使得信访成为部分群众要挟基层干部的手段，基层干部不得不满足部分群众的无理或过分要求，以换取他们息访的承诺，承诺人往往得寸进尺，由此诱发了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“访民文化”，并使得原本不准备上访的人也竞相效法走上上访道路，屡屡陷信访工作于恶性循环之中。五是，信访机构定位模糊。目前设立于各级政府序列之中的信访机构，其定位并不明确，正逐渐在由传达社会民意信息的渠道转变为解决纠纷的正式机构，有的信访机构甚至越权处理司法机关已作出生效判决的案件，客观上将对司法处理不满意的群体吸引到了信访队伍里。这既损害了司法权威和审判独立，同时也变相鼓励了上访，使得上访、越级上访的现象越来越多，加剧了信访工作的压力。当前重复上访、越级上访、集体上访增多的原因，与信访缺乏法治化程序有很大的关系。
第三，历史文化因素。信访是基于中国特定的历史背景和独特的文化情结，自然而然地产生、发展和延续的一种社会文化现象。信访制度也是基于这种特定的社会文化需求和政治治理需求而形成的。纵观我国的政治制度史和法律制度史，司法与行政合一是中华封建法制的一大特征。“拦轿告状”和“赴京喊冤”也系封建法制之常态。虽有历史变迁，然而百姓心中所形成的“官”即“法”，“法”即“官”，“官愈大、权愈隆、法愈刚”的固化观念并未伴随着历史的演进而消亡。中国法律思想中有“民为邦本”的民本观念和“为民做主”的清官情结，为官者须倾听人民的心声，解决人民的疾苦，这也成为民本思想对统治者的必然要求和行为逻辑。在我国历史上，司法行政化的历史文化传统影响久远，司法始终依附于行政。特定历史文化的积淀，使得“人治”观念在部分精英和民众心中至今根深蒂固。
概言之，在我国，信访制度具有凝重久远的历史渊源和强烈的文化认同，当代又赋予其形式和实质的合法性与合理性。这一制度具有强烈的公权政策工具和民众诉求渠道的价值。
（二）信访态势趋紧的特点
第一，利益博弈型的涉法信访是信访事项和信访结构的最主要、最核心的部分。近几年来，针对农村村级财务和村干部的经济问题；针对违法征用土地、以租代征农地、少批多占土地、农村土地征用补偿费问题以及农村土地承包权问题等领域所发生的问题；针对企业改制中的集资款债权落实问题，企业改制后职工因下岗等领域而发生的问题；针对城市建设和管理过程中所发生的拆迁安置问题，有关房屋质量及产权、补偿、配套未及时到位问题，违章建筑拆除问题；针对区域性环境污染事件等等的信访，构成目前信访大潮中最主要、最核心的部分，也是当前信访的一大特点。
第二，涉法涉诉类信访量多面广，“信访不信法”现象突出。一方面，涉法涉诉类信访涉及公、检、法、司、民等各个部门，且该类信访总量居高不下，上升幅度在信访总量中所占的比重颇高。其中对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到有效执行的信访，系涉法涉诉信访的主流。正如最高法院沈德咏副院长所指出的：“群众对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象。”另一方面，各级信访工作部门对涉法涉诉类信访事项和信访案件，同样登记、受理和交办。因此，很多当事人的案件本可以也应当通过司法程序解决，或者正在司法机关审理过程中同时又到各级信访部门信访，以达到对司法机关施加压力的目的。或者一经司法程序审理终结，再度到各级信访部门信访，以达到推翻和废弃司法机关的生效判决的目的。现阶段的信访活动“由于不受任何事实证据、期限、步骤、方式等限制，在个别时间和案件中又能够一步到位解决问题，信访成为越来越多当事人的首选。”因此，“信访不信法”现象蔓延，客观上使得我们的司法制度陷入了两难境地。信访制度是作为国家的正式制度存在的，信访又是党和政府为人民群众化解矛盾、解决问题的制度性途径，民众的期望值很高，实践中信访渠道也确实解决了许多司法难于解决的实际问题，减轻了司法机关的压力；然而，信访渠道越有所作为、越高效，法律就会越衰竭，程序规则就会越遭受损害、司法权威也就愈将弱化，继而引发更大规模的信访，同时法院终将成为没有公信力和终局权威的机构。这事实上也形成了现阶段信访制度和司法制度之间的绩效悖论。
第三，信访主体和信访内容多元化。从信访人员的职业构成来看，参与信访的人员遍及各行各业，信访人员身份错综复杂；信访内容门类繁多，但主要表现为复杂利益结构调整带来的争端，包括企业改制、村民自治、耕地保护、土地征用、以租代征、下岗就业、行政失范、司法腐败、贪污受贿、挥霍公款、城镇建设、房屋拆迁、环境污染、机构改革、民主管理等方面，且关系错综复杂，处理难度大。
第四，涉法可诉涉诉的进京访、越级访增多。很多信访人知道省以上的国家机关一般不直接处理信访具体问题，大多是通过信访登记、通报、催办方式督促基层政府或基层司法机关解决问题。因而在进京访或越级访时，上访人并没有指望到北京、到省城能解决具体问题，而是期待通过京、省等高层机关向基层政府或基层司法机关施加压力。
第五，信访形式多样化、极端化。当下的信访形式以集体上访、越级上访和联名信访居多，无理访、缠访也兼而有之。信访方式呈现电子邮件访、传真访、网络访等新的上访方式，信访行为方式极端化、情绪化倾向明显，有的信访人为扩大影响而采取了围堵党政办公场所，打横幅、穿状衣，甚至采取群体阻断交通的极端方式鼓动群众扩大事态等，极易酿成恶性群体性事件。
二、涉法涉诉信访工作法治化的路径选择与基本制度
任何社会形态、任何社会制度、任何社会的不同发展阶段，都会不同程度地存在矛盾与冲突，国家除了需要不断加强应急化制度建设之外，还需要不断完善常态下的矛盾与冲突的修正制度和补救措施。科学界分信访事项的类型，严格划分信访与司法各自的职能管辖范畴，不断完善信访和司法的体制机制，可以充分发挥信访和司法在化解社会矛盾与冲突的功能，取得殊途同归、相得益彰的社会治理绩效。当前，加强信访工作的法治化建设具有重大的现实意义和久远的历史意义。
（一）现存信访事项的类型界分及其理论价值和实践意义
笔者认为，从严格意义上讲，包括信访救济手段在内的任何救济手段，都会涉及到实定法，但并非所有的涉法问题都是可诉的。因此，是否涉法不是科学划分信访事项类型的标准，然而，是否可诉却可以较为科学地区分信访事项的类型，进而为科学界分我国现行信访体制和司法体制的分工提供标准化的决策工具和理论依据。故而，以实体法和程序法为视角，以可诉与不可诉为标准，可将繁纷复杂的涉法涉诉信访事项加以专门化区分，从而为科学合理地界分信访机构与司法机关之间的职责范围和职能管辖等重大问题奠定可资借鉴的理论基础和实务指针。
笔者将涉法涉诉信访事项分为：不可诉的信访事项（注：不可诉的信访事项，是指按照现行实体法和程序法规定，尚无法进入司法诉讼程序获得救济的信访事项。这类信访主要集中于公民的政治参与和社会监督领域，多属于行使政治与公民权利的范畴，也就是说，此类信访事项一般不属于司法救济范畴。）、可诉涉诉的信访事项（注：可诉涉诉的信访事项，是指依据现行实体法和程序法规范，可以且应当通过司法诉讼程序获得救济的信访事项，或者信访人的信访事项已经依法进入司法诉讼程序审理、但在尚未审理终结前基于对司法机关的公正性产生疑虑而另行到信访渠道寻求救济的相同事项。）和“诉”“访”业已终结的重访事项（注：“诉”“访”业已终结的重访事项——信访人对已经司法程序审理终结之结果不服而再度进入信访渠道寻求救济的相同事项；或者信访人对已经信访机构处理终结而再行到原信访机构或上级信访机构重新寻求救济的相同事项。）三大类型。科学划分信访事项的类型，是一个具有较大现实意义的理论问题。规范信访职能和管辖分工是信访工作法治化的重要内容，是信访活动走向高效有序的重要保证，也是重塑司法权威，保障审判独立的基本前提。
具体而言，区分信访事项类型的目的和价值在于：一是有利于科学界分我国信访体系和司法体系的职责范围和职能管辖。这关系到信访体系和司法体系的职能分工，可以建构法治化的政策工具和价值尺度，最终从制度上解决信访体系与司法体系的相互关系，明确谁该管什么、不该管什么；还关系到如何加强信访体系的业务制度建设、信访专业队伍建设和信访组织制度建设等重大问题。二是有利于公正高效地规范“重访”或涉诉信访的法治化终结问题，有利于维护司法裁判的权威性和终局性，有利于维护高效严明的信访工作秩序。实践证明，随意接访与违法接访两个方面均需规范，否则，必然造成信访机制之外原本可以产生终局结论的法律法规的抵触，降低法律的权威性、有效性、统一性。这不仅使得司法权威不断被削弱和国家行政成本的无效率扩大，而且在实践中往往形成新的不公平，并诱发了负面攀比和示范效应。对此，国家必须建立健全“重访涉诉”信访的法治化终结制度。
（二）涉法涉诉信访工作法治化的历史必然性
在我国，信访的法治化进程，既是现实之需，又是历史的积累。1995年，国务院颁布了我国第一部《信访条例》；2005年，国务院修订并颁布了新的《信访条例》；2007年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》；2008年《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》发布；2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三项规范。上列规范的制定与实施，充分显示了高层决意将信访工作制度化的决心。毋容置疑的是，现代法治社会的基本特征之一，乃是法律的地位及其作用不容动摇性。面对各种利益之争，司法程序应该成为解决纠纷的最基本的形式，也是最后的形式。而司法权是严格程序限制的权力，体现着法律的形式正义。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差别。”法律应该是一种超越工具主义意义的存在。法律的权威应当高于所有人的权威，法律应当成为所有社会成员的一种生活方式、行为方式与思维方式。然而，需强调指出的是，以往的信访工作中普遍存在着重实体正义而轻程序正义的问题，事实上已经影响了审判独立和程序安定，直接或间接贬损着司法权威。由此，针对我国社会发展和法治养成而言，信访工作法治化是历史的必然选择，也是社会进步的必由之路。
（三）涉法涉诉信访工作法治化的两种模式和职能分工
考察我国的信访工作实践，它作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即作为一种正常司法救济程序的补充，通过行政方式来解决纠纷和实现公民权利救济。实践中，公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至司法救济的一种特殊救济手段。
由于从中央到地方，各级党委、政府、立法机关、司法机关，乃至各级政府相关职能部门，均设有信访机构，但并未形成统一的协调机制。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，一部分基层信访问题在处理中采取了强压、妥协、哄骗、盯梢、截访等法治以外甚至违法的方法，而且这种状况业已形成恶性循环，致使大量社会矛盾涌向信访渠道。实践证明，目前这种非法治化的信访体制绩效不佳，出现了信访滚雪球效应。另外，现行的信访制度设计上也存在问题，虽然我国各级各类信访机构名义上承担着监督、解决争议、听取民声、反映民意、权利救济、维护稳定等社会责任，但信访机构系附属于所在机关的内设机构，事实上并不具有行政职能，也不具有独立处理问题的权力，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。失去了行政权力的依托，信访工作缺乏效率性、权威性和约束力自在情理之中。可见，欲扭转信访工作的被动局面，必须建构起具有法治意义的信访工作新模式。
第一，不可诉的信访事项应当统一纳入人大轨道处理——信访工作是法律工作，信访事项就是法律案例。根据目前我国同级人大有权监督政府部门执法行为的工作制度，可以考虑将法院、检察院、公安、司法行政等机关内部设立的信访机构统一起来，设置一个专门的“信访工作机构”，直接隶属同级人大领导。这种体制设计，一是可以通过信访事项加强人大对受监督部门的具体监督，掌握政法部门的具体执法状况；二是由于人大在法律上对同级政府及其政府部门和司法机关享有法律上的监督权，具有很高的权威性，故人大领导下的专门“信访工作机构”所处理的信访案件容易获得群众的认同。人大领导下的专门“信访工作机构”的职责主要有四：其一，维护信访制度作为公民政治参与渠道的功能。其二，专事不可诉的信访事项的实体协调与追踪处理。其三，负责将可诉涉诉的信访事项剥离或引导到司法体系中处理，即把公民信访事项中的民商、行政、刑事等权利救济请求从信访体制机制中分离出去，信访部门不再进行实体处理。其四，负责对通过信访渠道获取的有关国家机关及其工作人员的违法违纪行为，通过一定程序联合党的纪检机关和政府行政监察机关实施教育和查处，实现“立法”与“监督”有机结合，注重“监督人”、“监督干部”。
第二，可诉涉诉的信访事项必须统一纳入司法轨道裁判。信访机构不是法定的纠纷处理机关，信访制度不能冲击司法制度。信访机构应当定位于党和政府的转达民意、集聚民智的决策咨询机构。信访机构应当坚守不受理、不干预可诉涉诉和诉讼终结案件的行为底线。信访机构应当通过法治化的预设程序，将可诉、涉诉、诉讼终结的信访案件，引导至正常的审判程序或审判监督程序之中处理。国家层面要为信访工作机构专门立规建构起科学的信访案件传送机制，统一将可诉涉诉类信访案件纳入司法轨道。
诚然，一个法治社会能够实现的正义只能是法律上的正义，且只有法律上的正义才是靠得住的。历史经验早已证明：法治以外的方式不可能产生稳定而持久的社会普遍正义。
（四）涉法涉诉信访制度改革方向和角色定位
我国信访制度改革，既要尊重民族历史文化，坚持求真务实、弘扬良法善治，又要沿着信访工作法治化的路径推进。事实上，信访制度已成为中国特色的民主政治制度的组成部分，其改革方案必须以法治为方向，而不是废除信访制度。信访制度改革中，应进一步畅通政治沟通的渠道，保障人民群众依法提出建议、意见和申诉的权利；进一步强化各级党委政府对人民负责的意识，尊重人民群众的主体地位，保护民众的合法权益；加强私权利与公权力的合作互助，引导群众理性、合法、有序地反映意见和建议。信访制度改革的目的旨在维护好人民群众的合法权益，实现“案结事了、息诉罢访”的工作目标，完善工作机制，改进工作作风，有效规范上访秩序，确保社会大局稳定。各相关主体在信访工作法治化进程中的角色定位：
第一，专门信访机构重在履行“管好事”的职责与角色，即专事不可诉的信访事项的实体协调和追踪处理。（1）对于“不可诉的信访事项”，要切实实现“事要解决”的目标，关键是要在处理初信初访时切实解决群众的不可诉信访事项。因此，必须加强信访工作队伍建设，充实信访专业化人员，扩大信访机构编制，提升信访队伍工作能力。（2）对于“可诉涉诉和诉讼终结的信访事项”，要坚持依法办事。对应当不予受理的可诉、涉诉、诉讼终结的信访事项要宣告终结，并依法指导公民正确维护合法权利，引导群众理性信访。
第二，专门信访机构应注重从信访案件中发现国家工作人员违法渎职问题，并依照授权履行查办之责。为此，应当引进富有纪检、监察经验的人员进入专门信访机构单独办公，或者由既有的纪检、监察机关与专门信访机构联合办公，工作重点放在查处国家工作人员中的害群之马和纠正国家工作人员的违法渎职行为上。
（五）加强信访队伍建设，健全涉法涉诉信访工作的考核制度和终结制度
第一，加强信访工作队伍建设，通过科学立法提高信访工作的效率与质量。信访工作要贯彻宜疏不宜堵，宜顺不宜激，宜解不宜结，宜缓不宜躁，宜快不宜拖的原则，以公正的程序取信于民，以娴熟的法理知识说服人，以感情的力量感召人，以善良正直的人格影响人。一个信访工作人员如果没有一定的法律素质，那么他的工作就不太可能产生法律意义上的功效。对于从事信访工作的同志来说，态度折射品质，态度影响成败。因此，信访工作人员不仅应努力提升自己的法律素养，增强其做好信访工作的能力，而且需要培养高尚的事业心。
第二，立法规范当事人的信访行为。信访工作法治化仰仗于科学而规范的信访立法。对信访人合理合法的请求事项必须解决；但对无理缠访、滥访、重访的，要坚持法律原则和法治准则，采取公开听证、公开咨询、公开报道等公开参与方式，依靠社会力量、新闻媒体和群众舆论等途径，做好化解矛盾纠纷工作，促使当事人理性息访。对以极端行为违法上访的，要依法及时予以惩治，切实维护社会秩序的稳定与和谐。
第三，建立健全常态化的派出接访或巡回接访制度。尤其对上访量较大的地方或区域，可适时派出接访组或巡回接访组，并采取高度透明的方式向民众公告。上级信访机构派出的接访组或巡回接访组对管辖范围内的信访事项负责就地受理督办。
第四，建立科学而完善的信访绩效考核体系和责任追究制。实践证明，上级机关简单地将上访数量的多少和规模的大小作为评判下级机关工作好坏的标准，甚至以此施行“一票否决”，或者对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务，按分配的数量进行考核等等做法，既不科学，也不公平。其直接负面效应是诱导基层信访部门把精力用在了想方设法降低信访量上，而不是用在解决实际问题上。不容讳言，导致目前信访工作氛围紧张的原因之一，就是信访工作考核机制的不科学和考核价值取向的不正确。诚然，考核信访工作的绩效，重在考察信访人合理合法的诉求是否得到解决，是否存在“权力”的违法违规运行和“权利”被侵害的问题，是否做到了依法赏罚等问题。
第五，建立健全阳光信访制度和信访终结制度。信访终结制度是解决“重访”、“缠访”、“涉诉访”问题的法治化手段，而能否建立起公开透明、刚柔结合的信访终结程序规则必将成为关键所在。阳光信访是指信访过程体现公开、透明原则。建立“阳光信访”，必须通过创建信访网络平台，建立新闻发言人制度、设立专门负责接待公民查阅、咨询信息的公开机构等方式，全面提高政府的开放形象，同时，给媒体以宽松的执业环境并通过严格的程序让其有序介入。当务之急是尽快建立信访公开听证制度、信访公开答复制度、信访公开质证制度、信访公开终结决定制度。这既有利于促使信访工作人员依法、客观、公正、及时处理信访人的信访事项，也有利于化解民众和司法机关之间的不信任和冲突，更有利于通过公正公平的程序以辩法明理，促使当事人息诉罢访，切实促进社会的平安与和谐。
最后，还需强调指出的是，现阶段各级党委政法委应在社会主义法治理念指导下深入思考政法综治工作的绩效问题。发挥党统揽全局、协调各方的工作优势，整合综治维稳资源，理顺内部机制，变革就政法抓政法、就稳定抓稳定的工作模式，努力将政法综治维稳工作和社会建设工作统一起来。要坚持在法治轨道上，处理好“少管案事”和“多管干部”、“善造环境”的辩证关系，努力实现在“管好干部”、“带好队伍”、“造好环境”、“强化保障”、“社会建设”等方面有更大的作为。
三、结语
总体上看，我国信访制度不失为一项具有本土特色的制度设计，它承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及维护社会稳定的重要功能。然而，信访制度运行的过程又出现了“喜忧参半”的客观结果：喜的是，群众信访偏好的本身，就体现着人民群众始终保持着对党和政府的无限信任和无尚期盼；忧的是，面临着急剧转型的国情人情，我们的信访工作法治化变革必然是一项艰难行进的社会工程，信访工作和信访制度建设任重道远。社会主义和谐社会的构建，必须从社会整体利益和人民群众长远利益出发，正确引导和处理各种社会矛盾，尽最大可能将社会转型时期的各种成本和代价降到最低。社会的和谐，关键是要有一套促使社会良性运行协调发展的机制。当前，最为重要的是需要构建合理公正的利益协调机制、完善的社会保障机制、有力的社会控制机制和前瞻的社会预警机制等四方面的机制。信访工作法治化必须与上述四个关键机制有效匹配，才能形成标本兼治的社会治理机制。
注释:
朱小龙．“集体下跪”现象呼唤畅通民意渠道[N]．光明日报，2010－05－24．
蔡方华．如何解决行政诉讼上访突出[N]．北京青年报，2010－05－24．
沈德咏．部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理[N]．人民日报，2009－08－19．
马怀德．领导少批示有利于减少信访[N]．广州日报，2010－03－28．
钟一苇．推进信访制度化意义重大[N]．光明日报，2009－04－16．
季卫东．法治秩序的建构[M]．北京：中国政法大学出版社，1999：3．
徐文秀．事业·职业·副业[N]．人民日报，2010－11－03．
郭轩宇．构建和谐社会的五方面机制[N]．光明日报，2010－11－04． 出处:《法学论坛》2011年第1期 |
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刘炳君 山东政法学院 教授
新中国的信访制度，作为一种富有中国本土特色的政治参与形式和权利救济方式，在政治治理实践中建立。她肇始于国家领导人的关切，源自于“人民来信来访”的处理和群众工作的实际需求。其中人民群众的现实诉求是信访制度设立的事实基础，中央领导的相关批示是信访制度发展的政策依据，而国家层面的直接关涉信访工作的行政法规和与信访工作相关联机关的规范性文件是信访制度得以建立的制度基础和法律依据。信访制度的运行绩效在国家法治进步和文化演进的进程中不断地得以验证和发展。依国务院颁布的《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。目前，我国的信访制度已泛化为公民、法人或者其他组织向各级各层次的专门信访部门和各级人大、政府、法院、检察院及其所属的信访部门反映情况，提出意见、建议，主张权益并要求有关机关予以处理的综合性活动。然而，一个时期以来，在经济高速增长、社会利益关系急剧调整、社会利益分配不协调和信访工作体制机制抑或司法体制机制存在着阶段性瑕疵的大背景下，我国某些地区也逻辑地出现了阶段性涉法不可诉与涉法涉诉信访总量积聚剧增，而且群体性上访和表达形式激烈化等日趋严峻形势，已在一定程度和一定范围内对社会和谐稳定构成了威胁。这不仅直接关系民生民权问题，而且严重关涉法律权威和社会安宁问题。以致于当下的信访工作往往是在“维稳”的语境中被人们广泛而沉重地谈及，成为国家治理层不得不审慎面对的重大问题。
一、涉法涉诉信访态势趋紧的成因与特点
（一）信访态势趋紧的成因
第一，经济社会因素。利益格局剧烈而深刻调整所生之显性利益失衡是造成信访态势趋紧的根本原因。
近几年来，信访工作压力剧增，信访量居高不下，盖系社会矛盾“叠加效应”的集中体现。首先，我国的经济发展不平衡，城乡差距进一步扩大，社会成员分配差距显性化，基尼系数急剧扩大，经济社会领域的马太效应日益凸显。客观上主要基于社会利益格局深刻调整过程中出现的现实利益与长远利益之间不平衡所致，加之各种社会利益主体主观上不同程度地存在着合理与不合理的利己取向，而强势社会主体在利益博弈中又不适当地施用“丛林法则”行事，强弱利益主体的刚性对峙自在情理之中，各社会利益主体之间的矛盾和冲突亦在所难免。其次，地方政府基于对发展速度和经济规模的追求，未能及时有效地预防和化解利益主体之间易发多发的矛盾与冲突，有的地方公权组织则直接身陷关联利益纠葛之中。再次，背负着地方化和行政化体制包袱的司法机关在此类争端面前，角色不中立，审判难独立，有的或无所作为、或避而处之；有的则故意迟延裁判，甚至实施不公裁判，致使大量本应通过司法渠道解决的利益纷争纷纷涌入更高层次的信访渠道之中。其中包含着百姓于不得已境遇下所进行的较优或利己的行为价值选择。
民众经济能力的差异化反应。部分民众在维权的过程中，面对高昂的司法诉讼费用和聘请律师费用而望法却步，采取信访途径是众多信访人的无奈之举。应当看到，当前的信访人群主要是农民、下岗工人和城市贫民等社会弱势群体，以及城市化进程中的特定利益相对受损群体。上述群体所拥有的政治经济资源极其有限，经济收入和文化程度较低，但低效率甚至无效率的余暇时间却相对充裕。对他们来说，上访耗费的是时间和精力，获得的却可能是实实在在经济利益，这其中也包含着某种程度的“赌徒”心理预期。
第二，政治法治因素。一是，低效率的社会矛盾防控与化解体制机制未能适时进行法治化革新。在我国，政治体制改革长期滞后于经济体制改革，党内民主和社会民主不发达，权力资源的开发、分配和使用不规范，均已成社会共识。特别是基层公权组织权力运行尚未走上法治化轨道，基层党政组织职能弱化，民主决策、民主管理、民主监督不落实。尤其是农村政治经济一体化的管理体制解体后，基层党政组织对农村事务的调控能力大为减弱，难以适应时代发展的要求。二是，群众的维权意识增强而法治意识短缺，且访民维权行为的大量出现，多与政府的行政不作为、滥作为密切相关。近期发生的几起群众“集体下跪”事件即极具代表性。先是辽宁省庄河市海洋村千余村民在市政府门前长跪不起，反映征地补偿款不分配等问题。随后广东省化州市梅子坑村数十名村民冒雨在市政府门前下跪，反映耕地被占问题。民众跪拜官员的做法乃是封建制度的畸形产物，但也反映出一些地方官民关系错位，民意上传渠道不畅。村民们在其基本民生问题被漠视而正当渠道表达受阻的境遇下，试图以集体下跪的极端方式引起政府部门的重视。如果当地政府能体察民情，畅通民意表达渠道，保障利益相关者权益，也就不会有集体下跪事件。三是，司法权威性不足、公信力下降。尤其是基层法院，长期以来承担着法院系统80%以上的审判任务，始终处在社会矛盾的最前沿，但司法环境不佳，终审裁判稳定性不强，社会公众对法院、法官缺乏工作认同、感情认同，司法权威事实上受到质疑。加之现阶段我国司法制度存在缺陷，某些公权机关和势力者个人对司法的干预过多过强，使得公正司法和独立审判难以实现，民众往往不能寄希望于司法程序维护其权利，继而就必然会通过司法之外的信访途径表达诉求。如“民告官”的行政诉讼案件，多年来“回头率”（注：所谓行政诉讼“回头率”，专指行政诉讼的原告人即行政相对人，不满意行政诉讼的裁判结果，转而通过上访等行政救济途径为自己讨公道的数量比。）居高不下。数据显示，2009年度全国行政诉讼案件占一审案件总数不到2%，然而，行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍。行政诉讼案件难审难判，对于基层法院来说是一个心照不宣的事实。如某地法院为了突破这道难题，创造了所谓的“5%审判原则”，即对那些占全部行政诉讼案件5%、以县政府为被告的案件，一律判县政府胜诉，以此为代价，公正地审判其它涉及乡镇机关的行政案件。从行政错案和行政上访案件的形成机制看，仅靠法院的力量很难形成实效。从长远看，要想改变行政诉讼上访突出的问题，还要寄希望于司法体制改革，尤其是要保障各级法院的独立审判权。总之，司法公信力问题断不是某些案件裁判不公、效率不高、执行不力、司法不廉的问题，而是一项严肃的政治课题。四是，现行信访考核体系在某种程度上鼓励了越级信访。近些年来，上级党委政府把越级信访量作为对下级党委政府考核的内容。考核中又主要考核越级信访的数量和群众信访的激烈程度。上级对信访人的诉求是否合理合法一般不作实质性甄别，客观上为信访人留下了利益投机的空间，使得信访成为部分群众要挟基层干部的手段，基层干部不得不满足部分群众的无理或过分要求，以换取他们息访的承诺，承诺人往往得寸进尺，由此诱发了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“访民文化”，并使得原本不准备上访的人也竞相效法走上上访道路，屡屡陷信访工作于恶性循环之中。五是，信访机构定位模糊。目前设立于各级政府序列之中的信访机构，其定位并不明确，正逐渐在由传达社会民意信息的渠道转变为解决纠纷的正式机构，有的信访机构甚至越权处理司法机关已作出生效判决的案件，客观上将对司法处理不满意的群体吸引到了信访队伍里。这既损害了司法权威和审判独立，同时也变相鼓励了上访，使得上访、越级上访的现象越来越多，加剧了信访工作的压力。当前重复上访、越级上访、集体上访增多的原因，与信访缺乏法治化程序有很大的关系。
第三，历史文化因素。信访是基于中国特定的历史背景和独特的文化情结，自然而然地产生、发展和延续的一种社会文化现象。信访制度也是基于这种特定的社会文化需求和政治治理需求而形成的。纵观我国的政治制度史和法律制度史，司法与行政合一是中华封建法制的一大特征。“拦轿告状”和“赴京喊冤”也系封建法制之常态。虽有历史变迁，然而百姓心中所形成的“官”即“法”，“法”即“官”，“官愈大、权愈隆、法愈刚”的固化观念并未伴随着历史的演进而消亡。中国法律思想中有“民为邦本”的民本观念和“为民做主”的清官情结，为官者须倾听人民的心声，解决人民的疾苦，这也成为民本思想对统治者的必然要求和行为逻辑。在我国历史上，司法行政化的历史文化传统影响久远，司法始终依附于行政。特定历史文化的积淀，使得“人治”观念在部分精英和民众心中至今根深蒂固。
概言之，在我国，信访制度具有凝重久远的历史渊源和强烈的文化认同，当代又赋予其形式和实质的合法性与合理性。这一制度具有强烈的公权政策工具和民众诉求渠道的价值。
（二）信访态势趋紧的特点
第一，利益博弈型的涉法信访是信访事项和信访结构的最主要、最核心的部分。近几年来，针对农村村级财务和村干部的经济问题；针对违法征用土地、以租代征农地、少批多占土地、农村土地征用补偿费问题以及农村土地承包权问题等领域所发生的问题；针对企业改制中的集资款债权落实问题，企业改制后职工因下岗等领域而发生的问题；针对城市建设和管理过程中所发生的拆迁安置问题，有关房屋质量及产权、补偿、配套未及时到位问题，违章建筑拆除问题；针对区域性环境污染事件等等的信访，构成目前信访大潮中最主要、最核心的部分，也是当前信访的一大特点。
第二，涉法涉诉类信访量多面广，“信访不信法”现象突出。一方面，涉法涉诉类信访涉及公、检、法、司、民等各个部门，且该类信访总量居高不下，上升幅度在信访总量中所占的比重颇高。其中对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到有效执行的信访，系涉法涉诉信访的主流。正如最高法院沈德咏副院长所指出的：“群众对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象。”另一方面，各级信访工作部门对涉法涉诉类信访事项和信访案件，同样登记、受理和交办。因此，很多当事人的案件本可以也应当通过司法程序解决，或者正在司法机关审理过程中同时又到各级信访部门信访，以达到对司法机关施加压力的目的。或者一经司法程序审理终结，再度到各级信访部门信访，以达到推翻和废弃司法机关的生效判决的目的。现阶段的信访活动“由于不受任何事实证据、期限、步骤、方式等限制，在个别时间和案件中又能够一步到位解决问题，信访成为越来越多当事人的首选。”因此，“信访不信法”现象蔓延，客观上使得我们的司法制度陷入了两难境地。信访制度是作为国家的正式制度存在的，信访又是党和政府为人民群众化解矛盾、解决问题的制度性途径，民众的期望值很高，实践中信访渠道也确实解决了许多司法难于解决的实际问题，减轻了司法机关的压力；然而，信访渠道越有所作为、越高效，法律就会越衰竭，程序规则就会越遭受损害、司法权威也就愈将弱化，继而引发更大规模的信访，同时法院终将成为没有公信力和终局权威的机构。这事实上也形成了现阶段信访制度和司法制度之间的绩效悖论。
第三，信访主体和信访内容多元化。从信访人员的职业构成来看，参与信访的人员遍及各行各业，信访人员身份错综复杂；信访内容门类繁多，但主要表现为复杂利益结构调整带来的争端，包括企业改制、村民自治、耕地保护、土地征用、以租代征、下岗就业、行政失范、司法腐败、贪污受贿、挥霍公款、城镇建设、房屋拆迁、环境污染、机构改革、民主管理等方面，且关系错综复杂，处理难度大。
第四，涉法可诉涉诉的进京访、越级访增多。很多信访人知道省以上的国家机关一般不直接处理信访具体问题，大多是通过信访登记、通报、催办方式督促基层政府或基层司法机关解决问题。因而在进京访或越级访时，上访人并没有指望到北京、到省城能解决具体问题，而是期待通过京、省等高层机关向基层政府或基层司法机关施加压力。
第五，信访形式多样化、极端化。当下的信访形式以集体上访、越级上访和联名信访居多，无理访、缠访也兼而有之。信访方式呈现电子邮件访、传真访、网络访等新的上访方式，信访行为方式极端化、情绪化倾向明显，有的信访人为扩大影响而采取了围堵党政办公场所，打横幅、穿状衣，甚至采取群体阻断交通的极端方式鼓动群众扩大事态等，极易酿成恶性群体性事件。
二、涉法涉诉信访工作法治化的路径选择与基本制度
任何社会形态、任何社会制度、任何社会的不同发展阶段，都会不同程度地存在矛盾与冲突，国家除了需要不断加强应急化制度建设之外，还需要不断完善常态下的矛盾与冲突的修正制度和补救措施。科学界分信访事项的类型，严格划分信访与司法各自的职能管辖范畴，不断完善信访和司法的体制机制，可以充分发挥信访和司法在化解社会矛盾与冲突的功能，取得殊途同归、相得益彰的社会治理绩效。当前，加强信访工作的法治化建设具有重大的现实意义和久远的历史意义。
（一）现存信访事项的类型界分及其理论价值和实践意义
笔者认为，从严格意义上讲，包括信访救济手段在内的任何救济手段，都会涉及到实定法，但并非所有的涉法问题都是可诉的。因此，是否涉法不是科学划分信访事项类型的标准，然而，是否可诉却可以较为科学地区分信访事项的类型，进而为科学界分我国现行信访体制和司法体制的分工提供标准化的决策工具和理论依据。故而，以实体法和程序法为视角，以可诉与不可诉为标准，可将繁纷复杂的涉法涉诉信访事项加以专门化区分，从而为科学合理地界分信访机构与司法机关之间的职责范围和职能管辖等重大问题奠定可资借鉴的理论基础和实务指针。
笔者将涉法涉诉信访事项分为：不可诉的信访事项（注：不可诉的信访事项，是指按照现行实体法和程序法规定，尚无法进入司法诉讼程序获得救济的信访事项。这类信访主要集中于公民的政治参与和社会监督领域，多属于行使政治与公民权利的范畴，也就是说，此类信访事项一般不属于司法救济范畴。）、可诉涉诉的信访事项（注：可诉涉诉的信访事项，是指依据现行实体法和程序法规范，可以且应当通过司法诉讼程序获得救济的信访事项，或者信访人的信访事项已经依法进入司法诉讼程序审理、但在尚未审理终结前基于对司法机关的公正性产生疑虑而另行到信访渠道寻求救济的相同事项。）和“诉”“访”业已终结的重访事项（注：“诉”“访”业已终结的重访事项——信访人对已经司法程序审理终结之结果不服而再度进入信访渠道寻求救济的相同事项；或者信访人对已经信访机构处理终结而再行到原信访机构或上级信访机构重新寻求救济的相同事项。）三大类型。科学划分信访事项的类型，是一个具有较大现实意义的理论问题。规范信访职能和管辖分工是信访工作法治化的重要内容，是信访活动走向高效有序的重要保证，也是重塑司法权威，保障审判独立的基本前提。
具体而言，区分信访事项类型的目的和价值在于：一是有利于科学界分我国信访体系和司法体系的职责范围和职能管辖。这关系到信访体系和司法体系的职能分工，可以建构法治化的政策工具和价值尺度，最终从制度上解决信访体系与司法体系的相互关系，明确谁该管什么、不该管什么；还关系到如何加强信访体系的业务制度建设、信访专业队伍建设和信访组织制度建设等重大问题。二是有利于公正高效地规范“重访”或涉诉信访的法治化终结问题，有利于维护司法裁判的权威性和终局性，有利于维护高效严明的信访工作秩序。实践证明，随意接访与违法接访两个方面均需规范，否则，必然造成信访机制之外原本可以产生终局结论的法律法规的抵触，降低法律的权威性、有效性、统一性。这不仅使得司法权威不断被削弱和国家行政成本的无效率扩大，而且在实践中往往形成新的不公平，并诱发了负面攀比和示范效应。对此，国家必须建立健全“重访涉诉”信访的法治化终结制度。
（二）涉法涉诉信访工作法治化的历史必然性
在我国，信访的法治化进程，既是现实之需，又是历史的积累。1995年，国务院颁布了我国第一部《信访条例》；2005年，国务院修订并颁布了新的《信访条例》；2007年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》；2008年《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》发布；2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三项规范。上列规范的制定与实施，充分显示了高层决意将信访工作制度化的决心。毋容置疑的是，现代法治社会的基本特征之一，乃是法律的地位及其作用不容动摇性。面对各种利益之争，司法程序应该成为解决纠纷的最基本的形式，也是最后的形式。而司法权是严格程序限制的权力，体现着法律的形式正义。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差别。”法律应该是一种超越工具主义意义的存在。法律的权威应当高于所有人的权威，法律应当成为所有社会成员的一种生活方式、行为方式与思维方式。然而，需强调指出的是，以往的信访工作中普遍存在着重实体正义而轻程序正义的问题，事实上已经影响了审判独立和程序安定，直接或间接贬损着司法权威。由此，针对我国社会发展和法治养成而言，信访工作法治化是历史的必然选择，也是社会进步的必由之路。
（三）涉法涉诉信访工作法治化的两种模式和职能分工
考察我国的信访工作实践，它作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即作为一种正常司法救济程序的补充，通过行政方式来解决纠纷和实现公民权利救济。实践中，公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至司法救济的一种特殊救济手段。
由于从中央到地方，各级党委、政府、立法机关、司法机关，乃至各级政府相关职能部门，均设有信访机构，但并未形成统一的协调机制。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，一部分基层信访问题在处理中采取了强压、妥协、哄骗、盯梢、截访等法治以外甚至违法的方法，而且这种状况业已形成恶性循环，致使大量社会矛盾涌向信访渠道。实践证明，目前这种非法治化的信访体制绩效不佳，出现了信访滚雪球效应。另外，现行的信访制度设计上也存在问题，虽然我国各级各类信访机构名义上承担着监督、解决争议、听取民声、反映民意、权利救济、维护稳定等社会责任，但信访机构系附属于所在机关的内设机构，事实上并不具有行政职能，也不具有独立处理问题的权力，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。失去了行政权力的依托，信访工作缺乏效率性、权威性和约束力自在情理之中。可见，欲扭转信访工作的被动局面，必须建构起具有法治意义的信访工作新模式。
第一，不可诉的信访事项应当统一纳入人大轨道处理——信访工作是法律工作，信访事项就是法律案例。根据目前我国同级人大有权监督政府部门执法行为的工作制度，可以考虑将法院、检察院、公安、司法行政等机关内部设立的信访机构统一起来，设置一个专门的“信访工作机构”，直接隶属同级人大领导。这种体制设计，一是可以通过信访事项加强人大对受监督部门的具体监督，掌握政法部门的具体执法状况；二是由于人大在法律上对同级政府及其政府部门和司法机关享有法律上的监督权，具有很高的权威性，故人大领导下的专门“信访工作机构”所处理的信访案件容易获得群众的认同。人大领导下的专门“信访工作机构”的职责主要有四：其一，维护信访制度作为公民政治参与渠道的功能。其二，专事不可诉的信访事项的实体协调与追踪处理。其三，负责将可诉涉诉的信访事项剥离或引导到司法体系中处理，即把公民信访事项中的民商、行政、刑事等权利救济请求从信访体制机制中分离出去，信访部门不再进行实体处理。其四，负责对通过信访渠道获取的有关国家机关及其工作人员的违法违纪行为，通过一定程序联合党的纪检机关和政府行政监察机关实施教育和查处，实现“立法”与“监督”有机结合，注重“监督人”、“监督干部”。
第二，可诉涉诉的信访事项必须统一纳入司法轨道裁判。信访机构不是法定的纠纷处理机关，信访制度不能冲击司法制度。信访机构应当定位于党和政府的转达民意、集聚民智的决策咨询机构。信访机构应当坚守不受理、不干预可诉涉诉和诉讼终结案件的行为底线。信访机构应当通过法治化的预设程序，将可诉、涉诉、诉讼终结的信访案件，引导至正常的审判程序或审判监督程序之中处理。国家层面要为信访工作机构专门立规建构起科学的信访案件传送机制，统一将可诉涉诉类信访案件纳入司法轨道。
诚然，一个法治社会能够实现的正义只能是法律上的正义，且只有法律上的正义才是靠得住的。历史经验早已证明：法治以外的方式不可能产生稳定而持久的社会普遍正义。
（四）涉法涉诉信访制度改革方向和角色定位
我国信访制度改革，既要尊重民族历史文化，坚持求真务实、弘扬良法善治，又要沿着信访工作法治化的路径推进。事实上，信访制度已成为中国特色的民主政治制度的组成部分，其改革方案必须以法治为方向，而不是废除信访制度。信访制度改革中，应进一步畅通政治沟通的渠道，保障人民群众依法提出建议、意见和申诉的权利；进一步强化各级党委政府对人民负责的意识，尊重人民群众的主体地位，保护民众的合法权益；加强私权利与公权力的合作互助，引导群众理性、合法、有序地反映意见和建议。信访制度改革的目的旨在维护好人民群众的合法权益，实现“案结事了、息诉罢访”的工作目标，完善工作机制，改进工作作风，有效规范上访秩序，确保社会大局稳定。各相关主体在信访工作法治化进程中的角色定位：
第一，专门信访机构重在履行“管好事”的职责与角色，即专事不可诉的信访事项的实体协调和追踪处理。（1）对于“不可诉的信访事项”，要切实实现“事要解决”的目标，关键是要在处理初信初访时切实解决群众的不可诉信访事项。因此，必须加强信访工作队伍建设，充实信访专业化人员，扩大信访机构编制，提升信访队伍工作能力。（2）对于“可诉涉诉和诉讼终结的信访事项”，要坚持依法办事。对应当不予受理的可诉、涉诉、诉讼终结的信访事项要宣告终结，并依法指导公民正确维护合法权利，引导群众理性信访。
第二，专门信访机构应注重从信访案件中发现国家工作人员违法渎职问题，并依照授权履行查办之责。为此，应当引进富有纪检、监察经验的人员进入专门信访机构单独办公，或者由既有的纪检、监察机关与专门信访机构联合办公，工作重点放在查处国家工作人员中的害群之马和纠正国家工作人员的违法渎职行为上。
（五）加强信访队伍建设，健全涉法涉诉信访工作的考核制度和终结制度
第一，加强信访工作队伍建设，通过科学立法提高信访工作的效率与质量。信访工作要贯彻宜疏不宜堵，宜顺不宜激，宜解不宜结，宜缓不宜躁，宜快不宜拖的原则，以公正的程序取信于民，以娴熟的法理知识说服人，以感情的力量感召人，以善良正直的人格影响人。一个信访工作人员如果没有一定的法律素质，那么他的工作就不太可能产生法律意义上的功效。对于从事信访工作的同志来说，态度折射品质，态度影响成败。因此，信访工作人员不仅应努力提升自己的法律素养，增强其做好信访工作的能力，而且需要培养高尚的事业心。
第二，立法规范当事人的信访行为。信访工作法治化仰仗于科学而规范的信访立法。对信访人合理合法的请求事项必须解决；但对无理缠访、滥访、重访的，要坚持法律原则和法治准则，采取公开听证、公开咨询、公开报道等公开参与方式，依靠社会力量、新闻媒体和群众舆论等途径，做好化解矛盾纠纷工作，促使当事人理性息访。对以极端行为违法上访的，要依法及时予以惩治，切实维护社会秩序的稳定与和谐。
第三，建立健全常态化的派出接访或巡回接访制度。尤其对上访量较大的地方或区域，可适时派出接访组或巡回接访组，并采取高度透明的方式向民众公告。上级信访机构派出的接访组或巡回接访组对管辖范围内的信访事项负责就地受理督办。
第四，建立科学而完善的信访绩效考核体系和责任追究制。实践证明，上级机关简单地将上访数量的多少和规模的大小作为评判下级机关工作好坏的标准，甚至以此施行“一票否决”，或者对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务，按分配的数量进行考核等等做法，既不科学，也不公平。其直接负面效应是诱导基层信访部门把精力用在了想方设法降低信访量上，而不是用在解决实际问题上。不容讳言，导致目前信访工作氛围紧张的原因之一，就是信访工作考核机制的不科学和考核价值取向的不正确。诚然，考核信访工作的绩效，重在考察信访人合理合法的诉求是否得到解决，是否存在“权力”的违法违规运行和“权利”被侵害的问题，是否做到了依法赏罚等问题。
第五，建立健全阳光信访制度和信访终结制度。信访终结制度是解决“重访”、“缠访”、“涉诉访”问题的法治化手段，而能否建立起公开透明、刚柔结合的信访终结程序规则必将成为关键所在。阳光信访是指信访过程体现公开、透明原则。建立“阳光信访”，必须通过创建信访网络平台，建立新闻发言人制度、设立专门负责接待公民查阅、咨询信息的公开机构等方式，全面提高政府的开放形象，同时，给媒体以宽松的执业环境并通过严格的程序让其有序介入。当务之急是尽快建立信访公开听证制度、信访公开答复制度、信访公开质证制度、信访公开终结决定制度。这既有利于促使信访工作人员依法、客观、公正、及时处理信访人的信访事项，也有利于化解民众和司法机关之间的不信任和冲突，更有利于通过公正公平的程序以辩法明理，促使当事人息诉罢访，切实促进社会的平安与和谐。
最后，还需强调指出的是，现阶段各级党委政法委应在社会主义法治理念指导下深入思考政法综治工作的绩效问题。发挥党统揽全局、协调各方的工作优势，整合综治维稳资源，理顺内部机制，变革就政法抓政法、就稳定抓稳定的工作模式，努力将政法综治维稳工作和社会建设工作统一起来。要坚持在法治轨道上，处理好“少管案事”和“多管干部”、“善造环境”的辩证关系，努力实现在“管好干部”、“带好队伍”、“造好环境”、“强化保障”、“社会建设”等方面有更大的作为。
三、结语
总体上看，我国信访制度不失为一项具有本土特色的制度设计，它承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及维护社会稳定的重要功能。然而，信访制度运行的过程又出现了“喜忧参半”的客观结果：喜的是，群众信访偏好的本身，就体现着人民群众始终保持着对党和政府的无限信任和无尚期盼；忧的是，面临着急剧转型的国情人情，我们的信访工作法治化变革必然是一项艰难行进的社会工程，信访工作和信访制度建设任重道远。社会主义和谐社会的构建，必须从社会整体利益和人民群众长远利益出发，正确引导和处理各种社会矛盾，尽最大可能将社会转型时期的各种成本和代价降到最低。社会的和谐，关键是要有一套促使社会良性运行协调发展的机制。当前，最为重要的是需要构建合理公正的利益协调机制、完善的社会保障机制、有力的社会控制机制和前瞻的社会预警机制等四方面的机制。信访工作法治化必须与上述四个关键机制有效匹配，才能形成标本兼治的社会治理机制。
注释:
朱小龙．“集体下跪”现象呼唤畅通民意渠道[N]．光明日报，2010－05－24．
蔡方华．如何解决行政诉讼上访突出[N]．北京青年报，2010－05－24．
沈德咏．部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理[N]．人民日报，2009－08－19．
马怀德．领导少批示有利于减少信访[N]．广州日报，2010－03－28．
钟一苇．推进信访制度化意义重大[N]．光明日报，2009－04－16．
季卫东．法治秩序的建构[M]．北京：中国政法大学出版社，1999：3．
徐文秀．事业·职业·副业[N]．人民日报，2010－11－03．
郭轩宇．构建和谐社会的五方面机制[N]．光明日报，2010－11－04． 出处:《法学论坛》2011年第1期
