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廖永安 湘潭大学法学院 教授 , 李胜刚 湖南安化县人民法院副院长
（三）司法预算“地方化”的不合理性
通过考察发现，一方面，法院从政府中获取的资源严重匾乏，常常陷入资源不足的困境，只能选择向案件当事人获取资源，将负担转嫁给当事人，以弥补资源不足，否则审判工作难以为继；另一方面，法院主要靠从当事人获取资源来支撑审判工作的正常运转，法院事实上成为了一个追求自身利益最大化的市场主体或组织体，司法机关产生了独立于公共利益之外的自身利益，司法权力用于追逐商业利益，这种局面反过来影响了司法权威和法院的公正形象，也严重挫伤了当事人的诉讼积极性，动摇了司法的基础。目前法院正处于一种受到多方制约的“囚徒困境”之中。
循着这一路径，我们进一步对地方政府财政收支及运行状况进行了延伸考察，法院从政府中获取的审判资源不足，除了地方政府对法院审判工作的外部性评价不高等原因外，地方政府本身财政困难，无力向法院提供足够的资源应该是主要原因之一。法院资源保障的水准与所在地区的经济发展水平、财政状况息息相关，基层法院的困境是地方财政实力不平衡、部分地区财政状况不佳的一种客观反映和体现。于是，我们可以进一步得出这样一种结论：“分级管理、分级负担”的法院财政体制即司法预算“地方化”是造成基层法院审判资源不足困境的制度性原因。
根据西方法治国家的通例，司法机关审判资源的获取与分配是由国家统一预算和统一管理的。从原理上来讲，由国家统一安排司法预算显得更加合理。但是这样一个明摆着的道理，为什么我们国家总是下不了决心把权限收上来以改变目前审判资源由“块块”即地方各级政府分别负责的体制而按“条条”即由国家财政统一安排并实施呢？
对此现象和问题，有学者从制度经济学领域借用某些思路，并运用“收益一成本”比较的方法，对其中原因进行了深刻的透视，认为代表整体国家的中央决策部门是否下决心把对审判资源的获取与分配的直接支配权限收上来，根本的决定性原因在于对这种制度变动所涉及的收益与成本进行比较。主要考虑审判本身在社会中所发挥的作用或功能，对于国家来说是否已达到了必须将支撑其运转的资源获取与分配置于自身统一支配之下这样的重要程度。从这个角度来说，司法预算“地方化”仍然继续存在的情况或许可以用审判的作用或功能至少到目前为止没有达到足以使国家改变现行制度安排的程度来加以说明。任何一种体制和制度的变革都是需要成本的。相对于不改变现行制度安排而产生的成本而言，信息成本、组织成本和技术成本都等于制度安排的变动本身所产生的成本。如果制度安排的改变，不能使得到的收益大于这些成本的总和，则改变现行制度的尝试或者会遭致失败，或者会变形走样。应该说，上述学者的分析是十分精辟的，对目前司法预算“地方化”这种现状及其背后所隐含的制度性原因进行了系统地考究和分析。根据上述原理，我们运用“收益一成本”的比较方法来重新考察和审视我们的国情时，我们应该确信：司法预算“地方化”的制度理所当然应该被司法预算“国家化”的制度安排所取代。理由如下：
1.司法预算“地方化”已经丧失其赖以存在的合理性
目前国家对法院收取的诉讼费实行的是“收支两条线”管理制度，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式核拨给法院。由于各地财政的不平衡性，导致全国法院系统“苦乐不均”，沿海发达地区和内地贫困地区法院财政供给程度相差甚远。在经济发达地区的法院，诉讼费收人多，经费相对较充足，硬件和软件建设相对也较先进。在经济不发达地区特别是贫困地区的法院，财政困难，诉讼费收人少，经费保障严重不足。如果人员经费尚无法保证，业务经费和建设资金的保障从何谈起呢？如果业务经费尚且不足，又如何能完全保证诉讼费征收中的规范运行和避免“乱收费”现象的发生呢？又如何确保当事人诉讼权利的充分行使呢？
此外，司法预算“地方化”也极易导致法院受制于地方政府，是产生司法地方化现象的一个重要原因。就我国目前司法运作的现状来看，地方保护主义和“乱收费”等现象已达到了令广大民众难以接受甚至无法容忍的地步，既严重影响了司法独立和制约着法院审判功能的充分发挥，又在形成统一市场及维护市场有序运转方面给整个国家带来了严重的不利影响，严重阻碍着我国的法治建设进程，已引起了许多有识之士的高度关注乃至国家领导层的高度重视。原有的司法预算“地方化”制度已经完全不能适应形势发展的需要。因此，我们完全有必要对法院资源获取与分配问题重新予以安排，为司法权摆脱地方政府的干预提供制度性的保障。
2.“收支两条线”没有真正起到中央预期的成效
经过多年的改革与探索，我国形成了以“收支两条线”为特征的诉讼费用管理与分配制度。收支两条线制度对于有效防止诉讼费管理混乱、杜绝法院“私设小金库”等方面确实起到了一定的积极作用。然而，收支两条线在现实运行中也暴露出一些突出问题，在法院系统普遍存在着制度失效现象。一方面，“收支两条线”只是一种形式性的“两条线”，法院多收，财政多返；法院少收，财政少返，法院的“收”与“支”仍然变相挂钩。财政部门对法院实行的所谓“综合预算”，其实质是变相地给法院下达“创收”指标，不仅不能有效遏制“乱收费”现象，反而对这种倾向形成了一种默许和鼓励。在当前司法腐败和法院乱收费现象日趋严重，社会公众对此强烈不满的情况下，中共中央办公厅和国务院办公厅关于诉讼费实行收支两条线管理的措施无疑也就只是一种权宜之计。另一方面，在实际操作中，许多地区特别是经济比较落后的贫困地区不同程度地存在着诉讼费用被同级财政截留、调剂的现象，使原本经济拮据的法院经费供给更加紧张。据江西省高级法院的调查，全省75%的法院诉讼费收人不能按时足额到位，不仅52%的基层法院诉讼费收人被同级财政调拨10-25写不等，省高院也被省级财政调拨30%左右的诉讼费收人。从而使“收支两条线”制度失去了其应有的效能，并未收到“预防和减少司法腐败”的预期目的。
3.司法预算“国家化”有其赖以存在的合理性基础
在原有司法预算“地方化”制度日益失去其存在的合理性依据的同时，国家司法预算制度越来越显现出其科学性、合理性和必然性。首先，建立统一的国家司法预算制度是西方国家的普遍做法。1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行职责，是每一会员国的义务。”在国外，大多数国家都将法院经费独立出来，单独列人国家预算。日本早在1947年的《裁判所法》中规定“裁判所的经费是独立的，应计人国家预算内”；美国于1939年设立了联邦法院行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费。借鉴外国的有益经验，针对我国的司法财政管理体制中的弊端，我们应该建立统一的司法预算体制。其次，建立统一的国家司法预算制度，有利于保证法院独立行使审判权，有利于司法公正的实现。我国宪法规定：审判权由人民法院行使，不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉。但在现行体制下，司法机关的人、财、物都掌握在地方党委、政府、财政手中，司法权处处受制于行政权，容易导致司法不公和产生地方保护主义。只有在经费保障制度上能保证审判工作的需要，不存在物质利益的干扰，法院才能够独立行使审判权，公正地实现其司法职能。再次，建立统一的国家司法预算制度，有利于保障法院有充足的办案经费，保证审判职能的充分实现。同时，建立统一的国家司法预算制度，还有利于保障法官们享有较好的物质待遇和福利待遇，提高法官们的社会地位，有利于防止司法腐败。
4.在现有条件下，实行司法统一国家预算制度已成为一种可能
首先，我国民事审判在改革开放以前一直实行的是完全的公共负担原则，法院所需要的审判成本基本上是由国家统一预算和管理的。一方面，说明在我国实行司法统一预算并非不可能；另一方面，在过去实行国家统一控制法院审判资源的获取与分配的过程中，我们积累了大量的组织和技术操作经验，对现在很有借鉴作用，可以减少相当一部分组织成本和技术成本。其次，司法预算“地方化”以及我国诉讼收费制度问题早已引起了中央、国务院的高度关注，并指示中国法学会等专门机构和部门开展了关于诉讼收费制度改革和司法预算体制改革等一系列课题的研究工作，从理论上到具体操作层面上都取得了相当的研究成果。再次，国务院、财政部、最高人民法院等领导机关一直在着手进行以保证政法机关“吃皇粮”为核心、以促进司法经费体制改革为目标的调查研究、信息收集、组织操作等方面的前期准备工作。综上所述，在原有的司法经费体制日益丧失其存在的合理性基础的同时，建立一套科学的由国家统一控制和管理司法资源获取与分配的司法预算制度不仅成为一种必要，而且随着其生成条件的日趋成熟已经完全成为一种可能。
三、法院与当事人获取资源中的博弈
如前所述，我国司法资源获取的途径主要是国家财政拨款和裁判费用收人。虽然裁判费用收人一直被官方定性为“国家财政性资金”，但其初始来源是很清楚的，属于利用审判的当事人提供的司法资源。1998年初实行“收支两条线”之后，虽然当事人的裁判费用直接交财政专户，然后再由财政根据法院编制并经其审查同意后的用款计划按月下拨，由法院支配，但是裁判费用收人与国家财政拨款这两种资源的分野是清晰的，交费方式的变化不足以模糊裁判费用仍由当事人提供的实质。
在前面讨论的法院与地方政府围绕审判资源的获取与分配展开的互动过程中，当法院发现地方财政资源十分有限，从政府中直接获取充足的资源保障十分困难，且为争取更多的财政投人需要付出的交涉或谈判成本过大时，转而努力向当事人获取资源就成为了一种自然的选择。但在法院努力追求从当事人中获取最大化的自身利益时，也要受到来自当事人和社会不同层面的制约和影响，如是在法院和当事人之间展开了围绕审判资源获取的另外一种博弈。
在讨论法院与当事人之间围绕审判资源获取之间的互动关系时，具体从以下三个层面进行分析：
第一个层面，作为国家审判机关的法院为何会成为一个谋求自身利益的市场主体或组织体并产生一种向当事人获取最大化的审判资源的强大动力和内在追求？其中隐含着哪些制度性的因素？
第二个层面，既然法院作为一种市场主体有着向当事人获取审判资源的强烈内在追求，那么法院是否就可以无限地向当事人获取审判资源呢？法院向当事人获取资源是否也同样存在一定的边界和相对的度？
第三个层面，现实中法院与当事人之间围绕资源获取形成的是一种怎样的互动关系？法院在向当事人获取资源的过程中，究竟要受到来自哪些方面的制约和影响呢？
（一）法院向当事人获取资源的内在性
与西方国家诉讼费用制度相比较，我国诉讼费用制度表现出了明显的差异性。其中最引人注目的莫过于西方国家诉讼费用制度主要调整当事人费用的分担问题，而我国诉讼费用制度则主要调整法院与当事人如何分担审判费用的问题，尽管这笔费用最终也涉及到在当事人之间如何分担。其实，在我国，民事诉讼费用的负担，不仅牵涉到在国家与当事人之间，以及当事人彼此之间进行的分配问题，而且还有一个法院直接从当事人获取费用的问题。因此，与当事人直接向国家缴纳应由自己负担的费用，法院从国库中获得使审判活动得以进行的经费不同，我国法院一方面从国库获得充足经费的情况还不十分普遍，另一方面，在民事诉讼的制度及实践中却存在着一些使法院和法官个人可能直接从当事人获取费用的机会和漏洞。而在这方面发生的问题，在实践中就表现为法院“乱收费”现象。
上述个案反映出来的真实情况恰恰证明了这一点。2000至2003年，该县对法院财政实行“综合预算”，财政拨款仅占法院收人的三分之一左右，只能勉强保证法院人员的基本工资。支撑法院运转的资源主要是在民事审判中通过向当事人收取诉讼费用这种方式获取的，当事人向法院交纳的诉讼费用不仅用来支付具体的办案费用，而且还用来支付法院的公务费和业务费，不仅用来支付法院人员的奖金、津贴和其他福利待遇，甚至法院的修缮、装备购置等基本建设也主要依靠法院从当事人中获取的资源。
因此从这一层面来考察，我们可以得出这样的结论：由于法院无法从国家获取充足的审判资源，而被要求以自己的审判换取支撑审判所需的资源，法院自己收费养活自己，其在诉讼费用关系中的利益非常直接，使得自身无法从根本上摆脱通过各种途径尝试和努力改善自身条件的利益动机，中立性完全难以保证。法院在与当事人围绕资源获取的互动机制中，其实际上成为了一个谋求自身利益最大化的市场主体或组织体，其在民事经济审判中不容否认地存在着尽量向案件当事人获取更多资源和利益的倾向。因此，曾经有一个时期，法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益，几乎发展成一门“艺术”，虚列第三人、甚至虚设法律关系，以调解结案规避上级法院审查，凡此种种，不一而足；一些法院不安于坐堂问案，奔走于企业之间，上「]揽案，鼓励起诉，其中动机不言而喻；“乱收费”现象也愈演愈烈。并且由于法院是以国家强制力为后盾的，其相对于利益关系的对方即案件当事人而言具有无以伦比的绝对优势，当事人面对公然以公权侵害私权的司法行为，既无法抗拒又难以寻求有效的救济。如个案中所述的一系列超标收费案件，应该是法院趋利心理的最好写照和集中表现。
（二）法院向当事人获取资源的有限性
根据我们得出的基本判断，我国目前法院主要是靠从当事人中获取的审判资源支撑着法院的正常运转，即我们实行的是审判资源“当事人负担原则”。那么接下来的一个问题是，法院向当事人获取审判资源是不是无穷无尽没有限度呢？
我们继续沿用上述的分析路径，对个案进行具体考察。一方面，该院的诉讼费用收人一直处于持续上升状态：1990年仅13. 2万元，到2003年增长到325. 4万元，14年中增长了24. 7倍；1990年案平诉讼费收人为71. 5元，至2003年达到1588. 9元，案平收人增长了22. 2倍；而另一方面，该院受理的民事经济纠纷案件却逐步呈现一种下滑趋势。从199。至2003年，该院审理的民事经济纠纷案件除在1997至1999三年内出现较大幅度增长外（1997年达到4680件），从2000年开始案件明显减少，下降到2048件，仅为1999年民事经济纠纷案件的1. 1倍（见图二）。由于诉讼费用的持续成倍高涨，已严重影响到当事人的诉讼积极性，当事人明显出现回避诉讼的现象，审判资源的急剧萎缩势必会给法院带来不利影响。
我们下来对该县民间纠纷解决情况进行了详细调查，目前民间纠纷调解机制主要是三种途径：第一种也是最主要的一种乡（镇）和村级人民调解委员会依据司法部2002年《人民调解工作若干规定》调解纠纷；第二种途径是乡（镇）法律服务所依据《基层法律服务所管理办法》、《乡镇法律服务所工作细则》调解纠纷；第三种途径是乡（镇）人民政府委托乡（镇）司法所依据司法部《民间纠纷处理办法》，以乡（镇）人民政府名义调解纠纷。
2000至2004年，在该县法院受理的民事诉讼案件逐年下降的同时，该县通过上述三种途径调解的民间纠纷案件却出现持续增长趋势：由2000年的4624件增加到2004年的6026件（见图七）。其中我们不能排除由于民间调解这种纠纷解决机制的优越性和功能的逐步强化导致调解纠纷案件不断增多的因素，但通过与法院民事诉讼案件逐年下滑的趋势相比较可以看出，诉讼费用的高昂应是导致当事人回避诉讼转而寻求通过民间调解机制来解决纠纷的重要原因之一。
通过对以上个案的实证考察和现实中当事人对纠纷解决机制的选择情况分析，我们不难形成这样一种判断：即使在“当事人负担”的前提下，虽然法院向当事人获取资源有着强烈的内在追求动力，但现实中法院向当事人获取审判资源并非丝毫不受约束，同样存在着明显的限度和边界。
（三）社会机制对法院获取资源的制约性
在法院与当事人围绕资源获取的互动机制中，我们如果认为这仅仅是一个“一边倒”的博弈过程，当事人只能完全被动地接受这种公然以公权侵害私权的司法行为，则恐怕是言过其实，很不客观的。当事人负担以及与之相关的制度安排往往具有“双刃剑”的性质，法院在向当事人获取资源的过程中，同样也受到诸多方面因素的影响和制约。
1.来自司法资源方面的制约
高昂的诉讼费用和不透明的诉讼费用制度反过来会影响人们的诉讼观念。当事人诉讼成本太高，会影响到当事人对诉讼行为的选择，最终会影响当事人诉权的行使，当事人会寻求其他成本相对较低的替代性纠纷解决机制以解决纠纷，而回避司法诉讼解决途径。从图七中反映出的情况来看，这个论断是非常准确的。90年代初，该院基本是按照规定的标准进行收费，当事人的诉讼积极性相对较高，该院受理的民事经济纠纷案件在1500-2000件左右。之后的几年中，由于国家工作重点向经济建设转移和改革开放政策的推进，我国的经济规模不断扩大，新的经济关系不断出现，经济活动的范围和空间不断得到扩展。与之伴随而来的是人、财、物出现了前所未有的流动和频繁地交换，导致了经济纠纷的大量发生。加之法院本身积极能动地面对新形势的挑战和在拓宽审判领域上付出的努力，法院受理的案件出现了较大幅度的增长，1997年达到了4680件。但伴随民事经济纠纷案件与诉讼费收入增长的同时，法院为谋求自身利益而“乱收费”现象日益明显，诉讼成本过高，严重损伤了当事人的诉讼积极性，导致诉讼案件急剧下降，从1997至2000年三年中下降了53. 4 % ， 2000至2003年持续下降，2003年几乎接近1990年的案件受理数，而诉讼费用收人是1990年24. 7倍（见图八）。
2.来自监督机关的制约
对人民法院审判工作的监督不仅表现在案件的实体公正性和程序性，法院的诉讼费用收取情况同样受到党委政法委、人大、环境优化办等监督机关和部门的监督。我们在实证调查中了解和收集到的信息很好地证明了这一判断。如前所介绍的原告湛某与被告陈某离婚纠纷一案中，法院决定由原告负担诉讼费900元，被告负担2000元，被告认为诉讼费过高，反映到县人大，县人大进行了依法监督，在调查中，还查明承办此案的法庭有其他“乱收费”行为（擅自向32起案件的原告收取送达费3200元，并且没有上缴财政专户），严重违反了“收支两条线”的规定，依法免除了该法庭庭长的职务。
3.来自“熟人社会”的制约
除上述因素影响外，法院在获取资源中同样受到“熟人社会”的制约，这一点尤其在基层法院审理的经济案件中表现得比较明显。这种案件的双方当事人多为背后有特定行政或职能部门等背景的本地企事业单位，纠纷本身也往往反映了部门和机关之间的利益冲突。法院尽管在基层社会中已经实现了地位上的相对上升，但法院及其审判人员毕竟仍然是基层“熟人社会”的一员，必然受到两种相互交织的关系网络的牵制。一种关系网络体现为不同机关或部门的职能、权限的相互依存和相互交错，而在这种正式制度赋予的职能关系后面，隐藏的是不同机关或部门在同一基层社会中拥有的影响力和发言力的序列。另一种关系网络则是以个人交往的范围和可能发挥的能量而构成，因而不同于前一网络。但这种网络多以个人所属单位的影响力及个人在单位的地位为背景，所以又与前一种关系网络紧密联系、相互交织。由于法院目前还未能从关系网络中真正被“剥离”出来成为所谓的“绝对的第三者”，民事经济审判所发挥的纠纷解决功能总是以这些网络为背景或者说是在这些关系网络中才得以实现的。在这样的情况下，法院通过审判向当事人获取资源的最大化倾向必然受到关系网的制约。应当说，上述分析是十分精辟的。充分揭示出基层法院在向当事人获取资源方面并非漫无边际，其获取资源的最大化倾向必然受到“熟人社会”中方方面面因素的制约。
四、法院与法官个体之间围绕自身利益的博弈
上面我们重点考察和讨论了法院与政府在获取与分配资源之间的关系和法院与当事人围绕资源获取中的互动关系，在这两对关系的背后还隐含着一对很少被学界和社会所关注的关系，即法院整体与法官个体之间围绕自身利益的博弈。
在分析和讨论法院整体与法官个体之间的博弈时，我们重点从三个层面来进行具体考察：
第一个层面，法院与法官作为一种利益共同体，二者之间为何会产生利益上的冲突并形成一种博弈关系？这种博弈关系是哪些内因造成的呢？
第二个层面，法院与法官之间的博弈在现实中表现出哪些操作模式和具体情形？
第三个层面，法院与法官之间的博弈反映出我国法院系统内部财务管理体制具有哪些不合理性？进而显现出我国诉讼费用制度乃至司法制度上存在着怎样的缺陷和不足？并将对我们的诉讼费用制度和司法公正产生什么样的影响？
下面我们将揭示这种博弈背后所显现的背景性、制度性因素，以及法院与法官之间的冲突与互动关系中对诉讼费用制度及司法公正所带来的影响。
（一）法院与法官形成利益博弈的内因性
从向当事人获取最大化的利益这个角度来说，法官与法院是个体与整体的关系，其利益是息息相关和完全统一的，但在司法实践中，为何会在法院与法官之间产生自身利益的冲突因而形成一种特殊类型的博弈关系呢？
在考察这种特殊类型的博弈关系时，我们注意到了法院在不同时期实施的两种截然不同的财务管理模式。一种是“大锅饭”型财务管理模式；另一种“责任包干”型财务管理模式。
“大锅饭”型财务管理模式是指：财政保证法院人员的基本工资并每年安排少量的公务费和业务费，法院决策层不对业务庭室下达办案任务和收费指标，诉讼费收人收多收少一个样，法官的“创收”情况不与法官的年终福利待遇挂钩，福利待遇年终平均分配。
“责任包干”型财务管理模式是指：在法官工资全部由财政统发的前提下，法院决策层将各内设机构诉讼费收人情况与所在单位法官的福利待遇直接挂钩，根据各庭室的业务特点、地域条件、人员状况、诉讼资源情况等因素分别确定收人（主要是诉讼费用收人，也包括少量赞助款，但赞助款的拨返比例一般高于诉讼费的拨还比例）拨返比例和包干金额，各单位的公务费、业务费、政策性开口经费、奖金和补助由各庭室在拨返经费中列支，节余有奖，超支自负（见图九）。
在90年代初期，法院基本是采取的“大锅饭”型管理模式。在这种模式下，诉讼费按照规定标准收取，基本上没有“乱收费”现象，法官也不主动上门揽案和设法找案。但在这种模式下，全院诉讼费收人极少（如1990年只有13. 2万元），全院经费十分紧张（1990年，全院113人，总收人仅72. 9万元），办公用房陈旧（1994年全院137人，办公楼为一栋不足2000平方米的危房）、办案装备落后（1994年全院还只有一台破旧的女神牌囚车）、法官生活待遇不高（除基本工资外，基本上没有其他福利待遇）、审判工作低迷（因经费不足，法官很少外出办案，甚至出现了有案不立、拖案不办现象），审判工作的功能和作用发挥十分有限，法院决策层因此在法官们心目中的权威和信任度也相对不高，法院处于一种整体工作水平停留在较低层面的尴尬局面。
俗话说：“穷则思变”。要摆脱这种困境，法院就必须从社会中获取更多的资源以支撑审判工作运转。而向政府争取更多的资源投人成本过高、难度太大，如是寻求从当事人中获取尽可能多的资源就成为法院最佳的选择。而从当事人中获取资源，我国目前允许的途径主要是通过收取诉讼费用来实现的。但在长期的“大锅饭”型财政管理模式下，法院从当事人中获取的资源是相当有限的，无法缓和法院经费严重不足的矛盾。而其中的主要原因就是没有将“创收”情况与法官的个人利益实现有机挂钩，法官们缺乏从当事人获取更多资源的强烈动机，因而无法调动每一位法官“创收”的积极性。于是，伴随我国市场经济的不断发展和民事案件急剧增多并大量涌人法院的新形势，一种以市场经济运作化为手段的法院财务管理模式即“责任包干”型财务管理模式就应运而生。在这种模式下，也就使本为利益共同体的法院与法官之间围绕自身利益产生了博弈。
（二）法院与法官围绕自身利益的冲突
前面已经论及，法院在从政府中获取审判资源不足的情况下，自然产生一种寻求从当事人获取更多资源的倾向和动机，就这个层面而言，作为整体的法院与作为法院组成体的法官追求的利益目标具有同一性。但实施“责任包干型”财务管理模式后，作为整体的法院与作为个体的法官在自身利益追求上出现了明显的冲突性，在整体利益相统一的大前提下出现了明显的分野。
根据财政部、最高人民法院发布的《人民法院财务管理暂行办法》的规定，人民法院的收人包括财政预算收人、预算外收人以及其他合法收人。人民法院的支出包括基本支出、项目支出和自筹基本建设支出。[18]法院为了履行审判职责的需要，就必须获取足够的资源确保各项支出的基本需要和其工作目标的圆满实现。在经费收支即资源的获取与分配方面，其所追求的主要价值目标是：第一位也是最主要的目标是获取充足的资源以确保机构的正常运转和日常工作任务的全面完成。其次，在确保法官基本工资的前提下逐步提高法官的福利待遇，逐步改善法官的生活条件，使法官有较好的职业保障。再次，在确保工作正常运转的前提下积累一定比例的资金投入设备购置、法院业务用房、人民法庭等基本建设，以逐步改善办公、办案条件。而作为个体的法官所追求的价值目标与作为整体的法院具有明显的差异性：其追求的第一位的目标是确保其享有比较丰厚的基本工资、奖金、福利费及比较充足的人员经费，以不断提高自己和家庭的生活条件和水平；其次是希望在确保丰厚的福利待遇的前提下希望法院逐步加大基本建设支出以改善与自身利益相关的办公和办案条件。
法院与法官在围绕自身利益的博弈中，二者在追求的价值目标取向上的差异性在法院系统由“大锅饭型”财务管理模式向“责任包干型”管理模式转变中得到了充分的体现。首先，作为利益主体一方的法院为了确保其追求的价值目标得到圆满地实现，就必须最大限度地获取资源，而在“责任包干型”管理模式下，其取得的资源并非直接向当事人获取，而是通过在法官们向当事人获取的资源中提取一定比例的收人来实现的。法官们向当事人获取资源的基数越大且法院对各内设机构的收人拨还比例越低，则法院获取的资源就会越多；反之就会越少。于是从法院的角度出发，其在将从当事人获取更多资源的责任分解给各内设机构和法官时，会尽可能地压缩包干经费指标，降低对各内设机构的收人返还比例，从而实现自身利益的最大化。其次，从法官的角度来看，法院对内设机构实行的经费责任包干制实际上是对法院与法官之间的利益格局进行重新分配和调整。因为法院对内设机构实行经费包干责任制后，法官个人的利益就与所在单位的整体利益紧密联在一起：所在单位从当事人中获取的诉讼费收人越多且法院对所在单位的收入拨返比例越高时，所在单位的收人也就越高，自然这个单位中的每个法官能获得的利益也就越多；反之则越少。为此，一方面，所在单位的法官就会努力从法院争取较高的收人拨返比例；另一方面，法官们认为从法院争取更高的比例难度太大或在拨返比例确定之后，所在单位的法官们就会选择尽可能地通过民事经济审判向当事人获取更多的资源，从而导致了“乱收费”现象的发生。
在法院与法官的利益关系中，二者之间既存在一种围绕自身利益的冲突与博弈，同时在向当事人获取资源这个大框架下二者之间也存在着一种互动关系。法官从当事人中获取的资源越多，则其本身获得的利益也越大，法院因此而获得的收人也就越多；反之，如果法院从当事人获取的资源越少，则拨返给法官所在单位的经费也就越少，法官本人获得的利益也就越少。上述个案中，在“包干责任”型财务管理模式下，作为整体的法院与个体的法官在自身利益上均实现了明显的扩张。一方面大大促进了全院诉讼费收人的明显增长（诉讼费收人一直处于上升趋势，由1990年的13. 2万元增加到2003年的325. 4万元，增长了24. 7倍），使法院的办公、办案条件有了相当大的改善（添置了10台电脑、购置和更新了5辆办案用车）。另一方面法官的福利待遇也有了明显提高（2003年该院法官除工资外共领到人均200。元左右的奖金，多的单位有4000多元），生活条件有了明显改善（新建了两栋家属楼，住房条件有了明显好转）。
（三）法院财务管理体制的不合理性
通过上述考察，目前在法院系统特别是贫困地区法院还具有一定普适性的这种“包干责任型”财务管理模式显然存在着不合理性。这种财务管理体制是与“收支两条线”制度明显相悖的。经过1989年、1996年、1999年的发展与完善，我国形成了以收支两条线为特征的诉讼费用管理与分配制度。根据1999年7月22日财政部、最高人民法院联合发布的《人民法院诉讼费用管理办法》（公字[1999]（406号）和2001年11月28日发布的《人民法院财务管理暂行办法》的规定，各级人民法院的诉讼费用全额纳入财政专户，严格执行“收支两条线”管理。而目前法院系统存在的“包干责任”型财务管理体制，将直接从当事人中获取的资源通过财政返还给法院后再按一定比例返还给内设机构，用于列支各内设机构的公务费、业务费开支及解决法官的政策性开口经费、津贴、奖金等福利待遇，并实行节余有奖、超支自负，从而将诉讼费收人与法官的个人利益直接挂钩，明显违反了“收支两条线”的规定。
诚然，各内设机构从当事人收取的诉讼费收人也是严格按照“收支两条线”的规定，由当事人直接向指定银行缴纳并纳人了财政专户的，而并非由法院将各单位所获取的诉讼费收人直接拨还给各内设机构。但这些诉讼费用收人虽然纳人了财政专户，最终由财政作为预算外资金收人又拨给了法院，然后法院按照各内设机构的收人情况进行了拨返。这个操作过程看似是一种严格执行“收支两条线”的合理行为，而实质上仍然是一种形式上的“两条线”实质上的“一条线”（或者叫“一条曲线”）的行为，是明显与国家财政政策和财务管理制度相悖的。法院各内设机构事实上成为了“创收”部门，法官则事实上也成为了直接从当事人获取资源并直接享受利益的市场主体。司法实践中，“法官主动上门办案，找米下锅”已是当前部分基层法院审判工作的基本状态，法院由原来当事人请求办案变成了法官请求当事人打“官司”。各内设机构为了确保本单位公务费、业务费的支出和法官的福利待遇，大搞利益驱动，在办案中违反《人民法院诉讼收费管理办法》的规定，擅自提高收费标准超标收费，巧立名目拉赞助，等等现象，就是这种财务管理制度下法官利益驱动心态的客观体现。法院存在的这种“包干责任”型财务管理体制，不仅违反了“收支两条线”的规定，而且也充分折射出我国诉讼费用制度的严重不合理性和法院财政体制的诸多问题，给司法工作带来了严重的负面效应和不良影响。
注释:
王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，页176一179。
何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探索》，中国检察出版社2002年版，页183。韩波：“论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革”，载张卫平主编，《司法改革论评》第4辑，页85一86。
韩波：“论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革”，载张卫平主编，《司法改革论评》第4辑，页60。
左卫民等著：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版，页138。
廖永安：“民事诉讼费用制度”，载杨荣馨主编：《民事诉讼原理》，法律出版社2003年版，页562-563。
左卫民等著：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版，页140-141。
关于案平诉讼费收人增长的原因，其中不能排除因案件诉讼标的额增大而导致诉讼费增多的因素，但收费标准的大幅度提高和严重超标收费应当是主要原因。
乡镇人民调解委员会是依据司法部2002年《人民调解工作若干规定》从2003年开始设立的。
乡镇法律服务所主要是依据《基层法律服务所管理办法》、《乡镇法律服务所工作细则》调解民间纠纷。乡司法所主要依据司法部《民间纠纷处理办法》以政府名义调解民间纠纷。
乡司法所主要依据司法部《民间纠纷处理办法》以政府名义调解民间纠纷。
案件数量下降不能完全排除其他因素的影响，但高昂的诉讼成本是导致诉讼资源紧缩的主要原因这一点是不容置疑的。
王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，页191-192。
为了讨论的方便，我这里对法院工作人员没有进行具体的区别，将法院所有工作人员统称为法官。同时，在现实中，在法院对内设机构实行经费包干责任制的前提下，法官与内设机构之间围绕资源的获取也同样存在着类似的关系，即在法院对内设机构实行经费包干的基础上，内设机构与法官个人之间也往往实行了类似的经费包干责任制，法官向内设机构提供从当事人获得的资源，同时从法院拨返给内设机构的经费中获取资源和利益。但这种关系与法院与法官之间的关系相比显得不十分突出并且从属于法院与法官这种关系，因此，本稿对这方面的关系不作专门讨论。
当然，“大锅饭型”管理模式下，从全院的角度而言，“创收”多少与每位干警的切身利益是密切相关的，因为收人的多少直接关系到干警的福利待遇和办公、办案条件的改善等等。但这种模式中收人多少与每一位干警的利益是一种均等挂钩，无法克服“收多收少福利待遇一个样”的现象。
基本支出是指人民法院为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所发生的各项支出。
项目支出是指人民法院为完成特定工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的支出。
自筹基本建设支出是指人民法院经批准用财政预拨款以外的资金安排的基本建设支出。 出处:《中外法学》2005年第3期 |
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廖永安 湘潭大学法学院 教授 , 李胜刚 湖南安化县人民法院副院长
（三）司法预算“地方化”的不合理性
通过考察发现，一方面，法院从政府中获取的资源严重匾乏，常常陷入资源不足的困境，只能选择向案件当事人获取资源，将负担转嫁给当事人，以弥补资源不足，否则审判工作难以为继；另一方面，法院主要靠从当事人获取资源来支撑审判工作的正常运转，法院事实上成为了一个追求自身利益最大化的市场主体或组织体，司法机关产生了独立于公共利益之外的自身利益，司法权力用于追逐商业利益，这种局面反过来影响了司法权威和法院的公正形象，也严重挫伤了当事人的诉讼积极性，动摇了司法的基础。目前法院正处于一种受到多方制约的“囚徒困境”之中。
循着这一路径，我们进一步对地方政府财政收支及运行状况进行了延伸考察，法院从政府中获取的审判资源不足，除了地方政府对法院审判工作的外部性评价不高等原因外，地方政府本身财政困难，无力向法院提供足够的资源应该是主要原因之一。法院资源保障的水准与所在地区的经济发展水平、财政状况息息相关，基层法院的困境是地方财政实力不平衡、部分地区财政状况不佳的一种客观反映和体现。于是，我们可以进一步得出这样一种结论：“分级管理、分级负担”的法院财政体制即司法预算“地方化”是造成基层法院审判资源不足困境的制度性原因。
根据西方法治国家的通例，司法机关审判资源的获取与分配是由国家统一预算和统一管理的。从原理上来讲，由国家统一安排司法预算显得更加合理。但是这样一个明摆着的道理，为什么我们国家总是下不了决心把权限收上来以改变目前审判资源由“块块”即地方各级政府分别负责的体制而按“条条”即由国家财政统一安排并实施呢？
对此现象和问题，有学者从制度经济学领域借用某些思路，并运用“收益一成本”比较的方法，对其中原因进行了深刻的透视，认为代表整体国家的中央决策部门是否下决心把对审判资源的获取与分配的直接支配权限收上来，根本的决定性原因在于对这种制度变动所涉及的收益与成本进行比较。主要考虑审判本身在社会中所发挥的作用或功能，对于国家来说是否已达到了必须将支撑其运转的资源获取与分配置于自身统一支配之下这样的重要程度。从这个角度来说，司法预算“地方化”仍然继续存在的情况或许可以用审判的作用或功能至少到目前为止没有达到足以使国家改变现行制度安排的程度来加以说明。任何一种体制和制度的变革都是需要成本的。相对于不改变现行制度安排而产生的成本而言，信息成本、组织成本和技术成本都等于制度安排的变动本身所产生的成本。如果制度安排的改变，不能使得到的收益大于这些成本的总和，则改变现行制度的尝试或者会遭致失败，或者会变形走样。应该说，上述学者的分析是十分精辟的，对目前司法预算“地方化”这种现状及其背后所隐含的制度性原因进行了系统地考究和分析。根据上述原理，我们运用“收益一成本”的比较方法来重新考察和审视我们的国情时，我们应该确信：司法预算“地方化”的制度理所当然应该被司法预算“国家化”的制度安排所取代。理由如下：
1.司法预算“地方化”已经丧失其赖以存在的合理性
目前国家对法院收取的诉讼费实行的是“收支两条线”管理制度，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式核拨给法院。由于各地财政的不平衡性，导致全国法院系统“苦乐不均”，沿海发达地区和内地贫困地区法院财政供给程度相差甚远。在经济发达地区的法院，诉讼费收人多，经费相对较充足，硬件和软件建设相对也较先进。在经济不发达地区特别是贫困地区的法院，财政困难，诉讼费收人少，经费保障严重不足。如果人员经费尚无法保证，业务经费和建设资金的保障从何谈起呢？如果业务经费尚且不足，又如何能完全保证诉讼费征收中的规范运行和避免“乱收费”现象的发生呢？又如何确保当事人诉讼权利的充分行使呢？
此外，司法预算“地方化”也极易导致法院受制于地方政府，是产生司法地方化现象的一个重要原因。就我国目前司法运作的现状来看，地方保护主义和“乱收费”等现象已达到了令广大民众难以接受甚至无法容忍的地步，既严重影响了司法独立和制约着法院审判功能的充分发挥，又在形成统一市场及维护市场有序运转方面给整个国家带来了严重的不利影响，严重阻碍着我国的法治建设进程，已引起了许多有识之士的高度关注乃至国家领导层的高度重视。原有的司法预算“地方化”制度已经完全不能适应形势发展的需要。因此，我们完全有必要对法院资源获取与分配问题重新予以安排，为司法权摆脱地方政府的干预提供制度性的保障。
2.“收支两条线”没有真正起到中央预期的成效
经过多年的改革与探索，我国形成了以“收支两条线”为特征的诉讼费用管理与分配制度。收支两条线制度对于有效防止诉讼费管理混乱、杜绝法院“私设小金库”等方面确实起到了一定的积极作用。然而，收支两条线在现实运行中也暴露出一些突出问题，在法院系统普遍存在着制度失效现象。一方面，“收支两条线”只是一种形式性的“两条线”，法院多收，财政多返；法院少收，财政少返，法院的“收”与“支”仍然变相挂钩。财政部门对法院实行的所谓“综合预算”，其实质是变相地给法院下达“创收”指标，不仅不能有效遏制“乱收费”现象，反而对这种倾向形成了一种默许和鼓励。在当前司法腐败和法院乱收费现象日趋严重，社会公众对此强烈不满的情况下，中共中央办公厅和国务院办公厅关于诉讼费实行收支两条线管理的措施无疑也就只是一种权宜之计。另一方面，在实际操作中，许多地区特别是经济比较落后的贫困地区不同程度地存在着诉讼费用被同级财政截留、调剂的现象，使原本经济拮据的法院经费供给更加紧张。据江西省高级法院的调查，全省75%的法院诉讼费收人不能按时足额到位，不仅52%的基层法院诉讼费收人被同级财政调拨10-25写不等，省高院也被省级财政调拨30%左右的诉讼费收人。从而使“收支两条线”制度失去了其应有的效能，并未收到“预防和减少司法腐败”的预期目的。
3.司法预算“国家化”有其赖以存在的合理性基础
在原有司法预算“地方化”制度日益失去其存在的合理性依据的同时，国家司法预算制度越来越显现出其科学性、合理性和必然性。首先，建立统一的国家司法预算制度是西方国家的普遍做法。1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行职责，是每一会员国的义务。”在国外，大多数国家都将法院经费独立出来，单独列人国家预算。日本早在1947年的《裁判所法》中规定“裁判所的经费是独立的，应计人国家预算内”；美国于1939年设立了联邦法院行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费。借鉴外国的有益经验，针对我国的司法财政管理体制中的弊端，我们应该建立统一的司法预算体制。其次，建立统一的国家司法预算制度，有利于保证法院独立行使审判权，有利于司法公正的实现。我国宪法规定：审判权由人民法院行使，不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉。但在现行体制下，司法机关的人、财、物都掌握在地方党委、政府、财政手中，司法权处处受制于行政权，容易导致司法不公和产生地方保护主义。只有在经费保障制度上能保证审判工作的需要，不存在物质利益的干扰，法院才能够独立行使审判权，公正地实现其司法职能。再次，建立统一的国家司法预算制度，有利于保障法院有充足的办案经费，保证审判职能的充分实现。同时，建立统一的国家司法预算制度，还有利于保障法官们享有较好的物质待遇和福利待遇，提高法官们的社会地位，有利于防止司法腐败。
4.在现有条件下，实行司法统一国家预算制度已成为一种可能
首先，我国民事审判在改革开放以前一直实行的是完全的公共负担原则，法院所需要的审判成本基本上是由国家统一预算和管理的。一方面，说明在我国实行司法统一预算并非不可能；另一方面，在过去实行国家统一控制法院审判资源的获取与分配的过程中，我们积累了大量的组织和技术操作经验，对现在很有借鉴作用，可以减少相当一部分组织成本和技术成本。其次，司法预算“地方化”以及我国诉讼收费制度问题早已引起了中央、国务院的高度关注，并指示中国法学会等专门机构和部门开展了关于诉讼收费制度改革和司法预算体制改革等一系列课题的研究工作，从理论上到具体操作层面上都取得了相当的研究成果。再次，国务院、财政部、最高人民法院等领导机关一直在着手进行以保证政法机关“吃皇粮”为核心、以促进司法经费体制改革为目标的调查研究、信息收集、组织操作等方面的前期准备工作。综上所述，在原有的司法经费体制日益丧失其存在的合理性基础的同时，建立一套科学的由国家统一控制和管理司法资源获取与分配的司法预算制度不仅成为一种必要，而且随着其生成条件的日趋成熟已经完全成为一种可能。
三、法院与当事人获取资源中的博弈
如前所述，我国司法资源获取的途径主要是国家财政拨款和裁判费用收人。虽然裁判费用收人一直被官方定性为“国家财政性资金”，但其初始来源是很清楚的，属于利用审判的当事人提供的司法资源。1998年初实行“收支两条线”之后，虽然当事人的裁判费用直接交财政专户，然后再由财政根据法院编制并经其审查同意后的用款计划按月下拨，由法院支配，但是裁判费用收人与国家财政拨款这两种资源的分野是清晰的，交费方式的变化不足以模糊裁判费用仍由当事人提供的实质。
在前面讨论的法院与地方政府围绕审判资源的获取与分配展开的互动过程中，当法院发现地方财政资源十分有限，从政府中直接获取充足的资源保障十分困难，且为争取更多的财政投人需要付出的交涉或谈判成本过大时，转而努力向当事人获取资源就成为了一种自然的选择。但在法院努力追求从当事人中获取最大化的自身利益时，也要受到来自当事人和社会不同层面的制约和影响，如是在法院和当事人之间展开了围绕审判资源获取的另外一种博弈。
在讨论法院与当事人之间围绕审判资源获取之间的互动关系时，具体从以下三个层面进行分析：
第一个层面，作为国家审判机关的法院为何会成为一个谋求自身利益的市场主体或组织体并产生一种向当事人获取最大化的审判资源的强大动力和内在追求？其中隐含着哪些制度性的因素？
第二个层面，既然法院作为一种市场主体有着向当事人获取审判资源的强烈内在追求，那么法院是否就可以无限地向当事人获取审判资源呢？法院向当事人获取资源是否也同样存在一定的边界和相对的度？
第三个层面，现实中法院与当事人之间围绕资源获取形成的是一种怎样的互动关系？法院在向当事人获取资源的过程中，究竟要受到来自哪些方面的制约和影响呢？
（一）法院向当事人获取资源的内在性
与西方国家诉讼费用制度相比较，我国诉讼费用制度表现出了明显的差异性。其中最引人注目的莫过于西方国家诉讼费用制度主要调整当事人费用的分担问题，而我国诉讼费用制度则主要调整法院与当事人如何分担审判费用的问题，尽管这笔费用最终也涉及到在当事人之间如何分担。其实，在我国，民事诉讼费用的负担，不仅牵涉到在国家与当事人之间，以及当事人彼此之间进行的分配问题，而且还有一个法院直接从当事人获取费用的问题。因此，与当事人直接向国家缴纳应由自己负担的费用，法院从国库中获得使审判活动得以进行的经费不同，我国法院一方面从国库获得充足经费的情况还不十分普遍，另一方面，在民事诉讼的制度及实践中却存在着一些使法院和法官个人可能直接从当事人获取费用的机会和漏洞。而在这方面发生的问题，在实践中就表现为法院“乱收费”现象。
上述个案反映出来的真实情况恰恰证明了这一点。2000至2003年，该县对法院财政实行“综合预算”，财政拨款仅占法院收人的三分之一左右，只能勉强保证法院人员的基本工资。支撑法院运转的资源主要是在民事审判中通过向当事人收取诉讼费用这种方式获取的，当事人向法院交纳的诉讼费用不仅用来支付具体的办案费用，而且还用来支付法院的公务费和业务费，不仅用来支付法院人员的奖金、津贴和其他福利待遇，甚至法院的修缮、装备购置等基本建设也主要依靠法院从当事人中获取的资源。
因此从这一层面来考察，我们可以得出这样的结论：由于法院无法从国家获取充足的审判资源，而被要求以自己的审判换取支撑审判所需的资源，法院自己收费养活自己，其在诉讼费用关系中的利益非常直接，使得自身无法从根本上摆脱通过各种途径尝试和努力改善自身条件的利益动机，中立性完全难以保证。法院在与当事人围绕资源获取的互动机制中，其实际上成为了一个谋求自身利益最大化的市场主体或组织体，其在民事经济审判中不容否认地存在着尽量向案件当事人获取更多资源和利益的倾向。因此，曾经有一个时期，法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益，几乎发展成一门“艺术”，虚列第三人、甚至虚设法律关系，以调解结案规避上级法院审查，凡此种种，不一而足；一些法院不安于坐堂问案，奔走于企业之间，上「]揽案，鼓励起诉，其中动机不言而喻；“乱收费”现象也愈演愈烈。并且由于法院是以国家强制力为后盾的，其相对于利益关系的对方即案件当事人而言具有无以伦比的绝对优势，当事人面对公然以公权侵害私权的司法行为，既无法抗拒又难以寻求有效的救济。如个案中所述的一系列超标收费案件，应该是法院趋利心理的最好写照和集中表现。
（二）法院向当事人获取资源的有限性
根据我们得出的基本判断，我国目前法院主要是靠从当事人中获取的审判资源支撑着法院的正常运转，即我们实行的是审判资源“当事人负担原则”。那么接下来的一个问题是，法院向当事人获取审判资源是不是无穷无尽没有限度呢？
我们继续沿用上述的分析路径，对个案进行具体考察。一方面，该院的诉讼费用收人一直处于持续上升状态：1990年仅13. 2万元，到2003年增长到325. 4万元，14年中增长了24. 7倍；1990年案平诉讼费收人为71. 5元，至2003年达到1588. 9元，案平收人增长了22. 2倍；而另一方面，该院受理的民事经济纠纷案件却逐步呈现一种下滑趋势。从199。至2003年，该院审理的民事经济纠纷案件除在1997至1999三年内出现较大幅度增长外（1997年达到4680件），从2000年开始案件明显减少，下降到2048件，仅为1999年民事经济纠纷案件的1. 1倍（见图二）。由于诉讼费用的持续成倍高涨，已严重影响到当事人的诉讼积极性，当事人明显出现回避诉讼的现象，审判资源的急剧萎缩势必会给法院带来不利影响。
我们下来对该县民间纠纷解决情况进行了详细调查，目前民间纠纷调解机制主要是三种途径：第一种也是最主要的一种乡（镇）和村级人民调解委员会依据司法部2002年《人民调解工作若干规定》调解纠纷；第二种途径是乡（镇）法律服务所依据《基层法律服务所管理办法》、《乡镇法律服务所工作细则》调解纠纷；第三种途径是乡（镇）人民政府委托乡（镇）司法所依据司法部《民间纠纷处理办法》，以乡（镇）人民政府名义调解纠纷。
2000至2004年，在该县法院受理的民事诉讼案件逐年下降的同时，该县通过上述三种途径调解的民间纠纷案件却出现持续增长趋势：由2000年的4624件增加到2004年的6026件（见图七）。其中我们不能排除由于民间调解这种纠纷解决机制的优越性和功能的逐步强化导致调解纠纷案件不断增多的因素，但通过与法院民事诉讼案件逐年下滑的趋势相比较可以看出，诉讼费用的高昂应是导致当事人回避诉讼转而寻求通过民间调解机制来解决纠纷的重要原因之一。
通过对以上个案的实证考察和现实中当事人对纠纷解决机制的选择情况分析，我们不难形成这样一种判断：即使在“当事人负担”的前提下，虽然法院向当事人获取资源有着强烈的内在追求动力，但现实中法院向当事人获取审判资源并非丝毫不受约束，同样存在着明显的限度和边界。
（三）社会机制对法院获取资源的制约性
在法院与当事人围绕资源获取的互动机制中，我们如果认为这仅仅是一个“一边倒”的博弈过程，当事人只能完全被动地接受这种公然以公权侵害私权的司法行为，则恐怕是言过其实，很不客观的。当事人负担以及与之相关的制度安排往往具有“双刃剑”的性质，法院在向当事人获取资源的过程中，同样也受到诸多方面因素的影响和制约。
1.来自司法资源方面的制约
高昂的诉讼费用和不透明的诉讼费用制度反过来会影响人们的诉讼观念。当事人诉讼成本太高，会影响到当事人对诉讼行为的选择，最终会影响当事人诉权的行使，当事人会寻求其他成本相对较低的替代性纠纷解决机制以解决纠纷，而回避司法诉讼解决途径。从图七中反映出的情况来看，这个论断是非常准确的。90年代初，该院基本是按照规定的标准进行收费，当事人的诉讼积极性相对较高，该院受理的民事经济纠纷案件在1500-2000件左右。之后的几年中，由于国家工作重点向经济建设转移和改革开放政策的推进，我国的经济规模不断扩大，新的经济关系不断出现，经济活动的范围和空间不断得到扩展。与之伴随而来的是人、财、物出现了前所未有的流动和频繁地交换，导致了经济纠纷的大量发生。加之法院本身积极能动地面对新形势的挑战和在拓宽审判领域上付出的努力，法院受理的案件出现了较大幅度的增长，1997年达到了4680件。但伴随民事经济纠纷案件与诉讼费收入增长的同时，法院为谋求自身利益而“乱收费”现象日益明显，诉讼成本过高，严重损伤了当事人的诉讼积极性，导致诉讼案件急剧下降，从1997至2000年三年中下降了53. 4 % ， 2000至2003年持续下降，2003年几乎接近1990年的案件受理数，而诉讼费用收人是1990年24. 7倍（见图八）。
2.来自监督机关的制约
对人民法院审判工作的监督不仅表现在案件的实体公正性和程序性，法院的诉讼费用收取情况同样受到党委政法委、人大、环境优化办等监督机关和部门的监督。我们在实证调查中了解和收集到的信息很好地证明了这一判断。如前所介绍的原告湛某与被告陈某离婚纠纷一案中，法院决定由原告负担诉讼费900元，被告负担2000元，被告认为诉讼费过高，反映到县人大，县人大进行了依法监督，在调查中，还查明承办此案的法庭有其他“乱收费”行为（擅自向32起案件的原告收取送达费3200元，并且没有上缴财政专户），严重违反了“收支两条线”的规定，依法免除了该法庭庭长的职务。
3.来自“熟人社会”的制约
除上述因素影响外，法院在获取资源中同样受到“熟人社会”的制约，这一点尤其在基层法院审理的经济案件中表现得比较明显。这种案件的双方当事人多为背后有特定行政或职能部门等背景的本地企事业单位，纠纷本身也往往反映了部门和机关之间的利益冲突。法院尽管在基层社会中已经实现了地位上的相对上升，但法院及其审判人员毕竟仍然是基层“熟人社会”的一员，必然受到两种相互交织的关系网络的牵制。一种关系网络体现为不同机关或部门的职能、权限的相互依存和相互交错，而在这种正式制度赋予的职能关系后面，隐藏的是不同机关或部门在同一基层社会中拥有的影响力和发言力的序列。另一种关系网络则是以个人交往的范围和可能发挥的能量而构成，因而不同于前一网络。但这种网络多以个人所属单位的影响力及个人在单位的地位为背景，所以又与前一种关系网络紧密联系、相互交织。由于法院目前还未能从关系网络中真正被“剥离”出来成为所谓的“绝对的第三者”，民事经济审判所发挥的纠纷解决功能总是以这些网络为背景或者说是在这些关系网络中才得以实现的。在这样的情况下，法院通过审判向当事人获取资源的最大化倾向必然受到关系网的制约。应当说，上述分析是十分精辟的。充分揭示出基层法院在向当事人获取资源方面并非漫无边际，其获取资源的最大化倾向必然受到“熟人社会”中方方面面因素的制约。
四、法院与法官个体之间围绕自身利益的博弈
上面我们重点考察和讨论了法院与政府在获取与分配资源之间的关系和法院与当事人围绕资源获取中的互动关系，在这两对关系的背后还隐含着一对很少被学界和社会所关注的关系，即法院整体与法官个体之间围绕自身利益的博弈。
在分析和讨论法院整体与法官个体之间的博弈时，我们重点从三个层面来进行具体考察：
第一个层面，法院与法官作为一种利益共同体，二者之间为何会产生利益上的冲突并形成一种博弈关系？这种博弈关系是哪些内因造成的呢？
第二个层面，法院与法官之间的博弈在现实中表现出哪些操作模式和具体情形？
第三个层面，法院与法官之间的博弈反映出我国法院系统内部财务管理体制具有哪些不合理性？进而显现出我国诉讼费用制度乃至司法制度上存在着怎样的缺陷和不足？并将对我们的诉讼费用制度和司法公正产生什么样的影响？
下面我们将揭示这种博弈背后所显现的背景性、制度性因素，以及法院与法官之间的冲突与互动关系中对诉讼费用制度及司法公正所带来的影响。
（一）法院与法官形成利益博弈的内因性
从向当事人获取最大化的利益这个角度来说，法官与法院是个体与整体的关系，其利益是息息相关和完全统一的，但在司法实践中，为何会在法院与法官之间产生自身利益的冲突因而形成一种特殊类型的博弈关系呢？
在考察这种特殊类型的博弈关系时，我们注意到了法院在不同时期实施的两种截然不同的财务管理模式。一种是“大锅饭”型财务管理模式；另一种“责任包干”型财务管理模式。
“大锅饭”型财务管理模式是指：财政保证法院人员的基本工资并每年安排少量的公务费和业务费，法院决策层不对业务庭室下达办案任务和收费指标，诉讼费收人收多收少一个样，法官的“创收”情况不与法官的年终福利待遇挂钩，福利待遇年终平均分配。
“责任包干”型财务管理模式是指：在法官工资全部由财政统发的前提下，法院决策层将各内设机构诉讼费收人情况与所在单位法官的福利待遇直接挂钩，根据各庭室的业务特点、地域条件、人员状况、诉讼资源情况等因素分别确定收人（主要是诉讼费用收人，也包括少量赞助款，但赞助款的拨返比例一般高于诉讼费的拨还比例）拨返比例和包干金额，各单位的公务费、业务费、政策性开口经费、奖金和补助由各庭室在拨返经费中列支，节余有奖，超支自负（见图九）。
在90年代初期，法院基本是采取的“大锅饭”型管理模式。在这种模式下，诉讼费按照规定标准收取，基本上没有“乱收费”现象，法官也不主动上门揽案和设法找案。但在这种模式下，全院诉讼费收人极少（如1990年只有13. 2万元），全院经费十分紧张（1990年，全院113人，总收人仅72. 9万元），办公用房陈旧（1994年全院137人，办公楼为一栋不足2000平方米的危房）、办案装备落后（1994年全院还只有一台破旧的女神牌囚车）、法官生活待遇不高（除基本工资外，基本上没有其他福利待遇）、审判工作低迷（因经费不足，法官很少外出办案，甚至出现了有案不立、拖案不办现象），审判工作的功能和作用发挥十分有限，法院决策层因此在法官们心目中的权威和信任度也相对不高，法院处于一种整体工作水平停留在较低层面的尴尬局面。
俗话说：“穷则思变”。要摆脱这种困境，法院就必须从社会中获取更多的资源以支撑审判工作运转。而向政府争取更多的资源投人成本过高、难度太大，如是寻求从当事人中获取尽可能多的资源就成为法院最佳的选择。而从当事人中获取资源，我国目前允许的途径主要是通过收取诉讼费用来实现的。但在长期的“大锅饭”型财政管理模式下，法院从当事人中获取的资源是相当有限的，无法缓和法院经费严重不足的矛盾。而其中的主要原因就是没有将“创收”情况与法官的个人利益实现有机挂钩，法官们缺乏从当事人获取更多资源的强烈动机，因而无法调动每一位法官“创收”的积极性。于是，伴随我国市场经济的不断发展和民事案件急剧增多并大量涌人法院的新形势，一种以市场经济运作化为手段的法院财务管理模式即“责任包干”型财务管理模式就应运而生。在这种模式下，也就使本为利益共同体的法院与法官之间围绕自身利益产生了博弈。
（二）法院与法官围绕自身利益的冲突
前面已经论及，法院在从政府中获取审判资源不足的情况下，自然产生一种寻求从当事人获取更多资源的倾向和动机，就这个层面而言，作为整体的法院与作为法院组成体的法官追求的利益目标具有同一性。但实施“责任包干型”财务管理模式后，作为整体的法院与作为个体的法官在自身利益追求上出现了明显的冲突性，在整体利益相统一的大前提下出现了明显的分野。
根据财政部、最高人民法院发布的《人民法院财务管理暂行办法》的规定，人民法院的收人包括财政预算收人、预算外收人以及其他合法收人。人民法院的支出包括基本支出、项目支出和自筹基本建设支出。[18]法院为了履行审判职责的需要，就必须获取足够的资源确保各项支出的基本需要和其工作目标的圆满实现。在经费收支即资源的获取与分配方面，其所追求的主要价值目标是：第一位也是最主要的目标是获取充足的资源以确保机构的正常运转和日常工作任务的全面完成。其次，在确保法官基本工资的前提下逐步提高法官的福利待遇，逐步改善法官的生活条件，使法官有较好的职业保障。再次，在确保工作正常运转的前提下积累一定比例的资金投入设备购置、法院业务用房、人民法庭等基本建设，以逐步改善办公、办案条件。而作为个体的法官所追求的价值目标与作为整体的法院具有明显的差异性：其追求的第一位的目标是确保其享有比较丰厚的基本工资、奖金、福利费及比较充足的人员经费，以不断提高自己和家庭的生活条件和水平；其次是希望在确保丰厚的福利待遇的前提下希望法院逐步加大基本建设支出以改善与自身利益相关的办公和办案条件。
法院与法官在围绕自身利益的博弈中，二者在追求的价值目标取向上的差异性在法院系统由“大锅饭型”财务管理模式向“责任包干型”管理模式转变中得到了充分的体现。首先，作为利益主体一方的法院为了确保其追求的价值目标得到圆满地实现，就必须最大限度地获取资源，而在“责任包干型”管理模式下，其取得的资源并非直接向当事人获取，而是通过在法官们向当事人获取的资源中提取一定比例的收人来实现的。法官们向当事人获取资源的基数越大且法院对各内设机构的收人拨还比例越低，则法院获取的资源就会越多；反之就会越少。于是从法院的角度出发，其在将从当事人获取更多资源的责任分解给各内设机构和法官时，会尽可能地压缩包干经费指标，降低对各内设机构的收人返还比例，从而实现自身利益的最大化。其次，从法官的角度来看，法院对内设机构实行的经费责任包干制实际上是对法院与法官之间的利益格局进行重新分配和调整。因为法院对内设机构实行经费包干责任制后，法官个人的利益就与所在单位的整体利益紧密联在一起：所在单位从当事人中获取的诉讼费收人越多且法院对所在单位的收入拨返比例越高时，所在单位的收人也就越高，自然这个单位中的每个法官能获得的利益也就越多；反之则越少。为此，一方面，所在单位的法官就会努力从法院争取较高的收人拨返比例；另一方面，法官们认为从法院争取更高的比例难度太大或在拨返比例确定之后，所在单位的法官们就会选择尽可能地通过民事经济审判向当事人获取更多的资源，从而导致了“乱收费”现象的发生。
在法院与法官的利益关系中，二者之间既存在一种围绕自身利益的冲突与博弈，同时在向当事人获取资源这个大框架下二者之间也存在着一种互动关系。法官从当事人中获取的资源越多，则其本身获得的利益也越大，法院因此而获得的收人也就越多；反之，如果法院从当事人获取的资源越少，则拨返给法官所在单位的经费也就越少，法官本人获得的利益也就越少。上述个案中，在“包干责任”型财务管理模式下，作为整体的法院与个体的法官在自身利益上均实现了明显的扩张。一方面大大促进了全院诉讼费收人的明显增长（诉讼费收人一直处于上升趋势，由1990年的13. 2万元增加到2003年的325. 4万元，增长了24. 7倍），使法院的办公、办案条件有了相当大的改善（添置了10台电脑、购置和更新了5辆办案用车）。另一方面法官的福利待遇也有了明显提高（2003年该院法官除工资外共领到人均200。元左右的奖金，多的单位有4000多元），生活条件有了明显改善（新建了两栋家属楼，住房条件有了明显好转）。
（三）法院财务管理体制的不合理性
通过上述考察，目前在法院系统特别是贫困地区法院还具有一定普适性的这种“包干责任型”财务管理模式显然存在着不合理性。这种财务管理体制是与“收支两条线”制度明显相悖的。经过1989年、1996年、1999年的发展与完善，我国形成了以收支两条线为特征的诉讼费用管理与分配制度。根据1999年7月22日财政部、最高人民法院联合发布的《人民法院诉讼费用管理办法》（公字[1999]（406号）和2001年11月28日发布的《人民法院财务管理暂行办法》的规定，各级人民法院的诉讼费用全额纳入财政专户，严格执行“收支两条线”管理。而目前法院系统存在的“包干责任”型财务管理体制，将直接从当事人中获取的资源通过财政返还给法院后再按一定比例返还给内设机构，用于列支各内设机构的公务费、业务费开支及解决法官的政策性开口经费、津贴、奖金等福利待遇，并实行节余有奖、超支自负，从而将诉讼费收人与法官的个人利益直接挂钩，明显违反了“收支两条线”的规定。
诚然，各内设机构从当事人收取的诉讼费收人也是严格按照“收支两条线”的规定，由当事人直接向指定银行缴纳并纳人了财政专户的，而并非由法院将各单位所获取的诉讼费收人直接拨还给各内设机构。但这些诉讼费用收人虽然纳人了财政专户，最终由财政作为预算外资金收人又拨给了法院，然后法院按照各内设机构的收人情况进行了拨返。这个操作过程看似是一种严格执行“收支两条线”的合理行为，而实质上仍然是一种形式上的“两条线”实质上的“一条线”（或者叫“一条曲线”）的行为，是明显与国家财政政策和财务管理制度相悖的。法院各内设机构事实上成为了“创收”部门，法官则事实上也成为了直接从当事人获取资源并直接享受利益的市场主体。司法实践中，“法官主动上门办案，找米下锅”已是当前部分基层法院审判工作的基本状态，法院由原来当事人请求办案变成了法官请求当事人打“官司”。各内设机构为了确保本单位公务费、业务费的支出和法官的福利待遇，大搞利益驱动，在办案中违反《人民法院诉讼收费管理办法》的规定，擅自提高收费标准超标收费，巧立名目拉赞助，等等现象，就是这种财务管理制度下法官利益驱动心态的客观体现。法院存在的这种“包干责任”型财务管理体制，不仅违反了“收支两条线”的规定，而且也充分折射出我国诉讼费用制度的严重不合理性和法院财政体制的诸多问题，给司法工作带来了严重的负面效应和不良影响。
注释:
王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，页176一179。
何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探索》，中国检察出版社2002年版，页183。韩波：“论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革”，载张卫平主编，《司法改革论评》第4辑，页85一86。
韩波：“论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革”，载张卫平主编，《司法改革论评》第4辑，页60。
左卫民等著：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版，页138。
廖永安：“民事诉讼费用制度”，载杨荣馨主编：《民事诉讼原理》，法律出版社2003年版，页562-563。
左卫民等著：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版，页140-141。
关于案平诉讼费收人增长的原因，其中不能排除因案件诉讼标的额增大而导致诉讼费增多的因素，但收费标准的大幅度提高和严重超标收费应当是主要原因。
乡镇人民调解委员会是依据司法部2002年《人民调解工作若干规定》从2003年开始设立的。
乡镇法律服务所主要是依据《基层法律服务所管理办法》、《乡镇法律服务所工作细则》调解民间纠纷。乡司法所主要依据司法部《民间纠纷处理办法》以政府名义调解民间纠纷。
乡司法所主要依据司法部《民间纠纷处理办法》以政府名义调解民间纠纷。
案件数量下降不能完全排除其他因素的影响，但高昂的诉讼成本是导致诉讼资源紧缩的主要原因这一点是不容置疑的。
王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，页191-192。
为了讨论的方便，我这里对法院工作人员没有进行具体的区别，将法院所有工作人员统称为法官。同时，在现实中，在法院对内设机构实行经费包干责任制的前提下，法官与内设机构之间围绕资源的获取也同样存在着类似的关系，即在法院对内设机构实行经费包干的基础上，内设机构与法官个人之间也往往实行了类似的经费包干责任制，法官向内设机构提供从当事人获得的资源，同时从法院拨返给内设机构的经费中获取资源和利益。但这种关系与法院与法官之间的关系相比显得不十分突出并且从属于法院与法官这种关系，因此，本稿对这方面的关系不作专门讨论。
当然，“大锅饭型”管理模式下，从全院的角度而言，“创收”多少与每位干警的切身利益是密切相关的，因为收人的多少直接关系到干警的福利待遇和办公、办案条件的改善等等。但这种模式中收人多少与每一位干警的利益是一种均等挂钩，无法克服“收多收少福利待遇一个样”的现象。
基本支出是指人民法院为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所发生的各项支出。
项目支出是指人民法院为完成特定工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的支出。
自筹基本建设支出是指人民法院经批准用财政预拨款以外的资金安排的基本建设支出。 出处:《中外法学》2005年第3期
