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法制网记者 张琼辉
“一些政府规章没有制定根据,属于创设性立法；有些本应由地方性法规规定的事项,政府部门因怕麻烦或者怕政府的规定不能通过,而改用规章来规定。一些行政部门从方便管理出发,扩大行政管理职权,过多强调相对人义务,而对自身的行为约束得不够。反过来说,也存在应当制定政府规章的事项,却通过人大常委会制定了地方性法规的情形。如有的行政法规明确规定由省级政府制定具体办法,却由人大常委会制定了相应的地方性法规。”近日在中国法学会立法学研究会上,浙江省人大常委会法制工作委员会社会行政法规处处长何晓明指出,应科学划分地方人大与地方政府的立法权限。
我国立法法对地方性法规与政府规章立法事项的范围,分别作了规定。立法法第六十四条规定,地方性法规可以就下列事项作出规定:为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。立法法第七十三条规定,地方政府规章可以就下列事项作出规定:为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。
何晓明指出,从立法法这两条规定来看,其中第一项都有为执行法规、行政法规规定的需要；第二项中一为地方性事务、一为本行政区域的具体行政管理事项,存在一定的交叉重叠,导致对某些事项到底是由人大常委会制定地方性法规还是由政府制定规章界限模糊。
湖南省人大常委会法工委主任肖迪明也指出,立法法关于制定地方政府规章事项的规定与制定地方性法规的规定,对二者的立法权限划分显得过于原则,不够明确:第一,它们所调整的对象、范围、内容事项的许多方面是相同或者交叉的。比如,两者所调整的对象都包括本行政区域的公民、法人、政府机关和社会团体、企事业单位等；调整范围都涉及政治、经济、社会、教育、科技、文化、卫生、体育、民族、民政等。第二,立法法规定二者均可为执行法律、行政法规进行立法,但哪些由人大制定地方性法规,哪些由政府制定政府规章,并不易把握。比如为执行国务院颁布的《物业管理条例》,到底由人大制定条例还是由政府制定规章,并没有明确的定论。第三,如何理解、区分地方性事务与具体行政管理事项的内涵,也没有明确界限。
湖南省人大法制委社会立法处的谭鹏分析,由于立法法没有明确界定地方性法规和地方政府规章调整事项的内容,在地方立法实践当中,可能会产生以下两个方面的问题:
一是立法越位。一方面,有的政府部门为强化部门职权,力求部门利益法制化,一些并不具有普遍性、全局性、根本性的事项通过人大立法制定了行为规范；有时人大立法不适当调整了本该由政府规章调整的事项,比如对具体行政管理事项进行了调整；另一方面,由于制定政府规章相对地方性法规而言,往往更具有及时性、灵活性和效率性,因此,很多政府主管部门会为了某种目的而有意地选择制定政府规章。结果就会出现地方政府规章管大事,人大立法管小事的不良局面。
二是立法懈怠。当二者之间立法权限划分不清时,有时会导致立法真空地带,造成立法滞后。这可能会发生在两个方面,一方面是事关民生的费力不讨好的社会领域立法；另一方面是涉及对政府自身行为的约束。
为推进法治政府建设,何晓明建议,首先应当明确政府规章不能限制公民权利,增加公民义务；不能扩大行政权力,减少行政部门责任。其次要破除先制定规章,条件成熟时再上升为地方性法规的传统立法观念。
为此,何晓明建议,修改立法法时,在现有规定的基础上,作出以下几方面的规定:一是进一步明确地方政府是根据法律、行政法规和地方性法规的明文授权制定相应的实施性、配套性规章,不能制定创设性规章,更不能理解为只要需要,就可以对相关法律、行政法规、地方性法规来制定相应的实施性规章,否则与实施性地方性法规必然产生重合。二是进一步明确具体行政管理事务的内涵。三是从规章备案审查的角度,在工作机制上建立政府规章年度制定计划事先报人大常委会征求意见的制度,从立项上予以把关。
肖迪明则提出,应科学界定地方性法规与地方政府规章调整事项的内容,以区分地方人大与政府之间立法权限。
根据法律规定以及地方立法实践,肖迪明对地方性法规和政府规章两者立法权限的划分,提出具体意见:
由地方性法规调整的事项包括:为贯彻实施国家法律或者为保证重要行政法规和上级人大及其常委会的重要决议的遵守和执行；除国家专属立法权外,其他国家尚未制定法律或行政法规而本行政区域内急需先行立法规范的事项(不包括具体行政管理事项)；本行政区域内涉及长远性、全局性、根本性的重大事项；涉及调整公民权利义务的事项；涉及规范政府行为、司法行为和司法保障的事项；涉及民主法制建设、民族自治地方等政治方面的立法或者涉及人大及其常委会行使职权及其自身建设的事项；法律明文规定由人大或人大常委会作出规定的事项；人大授权政府立法的事项,待条件成熟时,由人大制定地方性法规。
由政府规章调整事项包括:法律、行政法规和地方性法规明确授权地方政府制定具体实施办法的事项；行政管理中需要采取的具体制度、措施和方法等；涉及行政机关自身活动和自身建设或者所属工作部门和下级政府工作的事项；涉及对行政机关工作人员任免、培训、考核和奖惩等事项。
肖迪明说,地方性法规和政府规章都是我国法律体系的重要组成部分,两者相互补充,不可偏废。在实践中对于一些难以分清的事项,地方人大应充分发挥在立法中的主导作用,在制订立法规划和年度立法计划时,加强论证,逐一审查,严格把关。 |
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法制网记者 张琼辉
“一些政府规章没有制定根据,属于创设性立法；有些本应由地方性法规规定的事项,政府部门因怕麻烦或者怕政府的规定不能通过,而改用规章来规定。一些行政部门从方便管理出发,扩大行政管理职权,过多强调相对人义务,而对自身的行为约束得不够。反过来说,也存在应当制定政府规章的事项,却通过人大常委会制定了地方性法规的情形。如有的行政法规明确规定由省级政府制定具体办法,却由人大常委会制定了相应的地方性法规。”近日在中国法学会立法学研究会上,浙江省人大常委会法制工作委员会社会行政法规处处长何晓明指出,应科学划分地方人大与地方政府的立法权限。
我国立法法对地方性法规与政府规章立法事项的范围,分别作了规定。立法法第六十四条规定,地方性法规可以就下列事项作出规定:为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。立法法第七十三条规定,地方政府规章可以就下列事项作出规定:为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。
何晓明指出,从立法法这两条规定来看,其中第一项都有为执行法规、行政法规规定的需要；第二项中一为地方性事务、一为本行政区域的具体行政管理事项,存在一定的交叉重叠,导致对某些事项到底是由人大常委会制定地方性法规还是由政府制定规章界限模糊。
湖南省人大常委会法工委主任肖迪明也指出,立法法关于制定地方政府规章事项的规定与制定地方性法规的规定,对二者的立法权限划分显得过于原则,不够明确:第一,它们所调整的对象、范围、内容事项的许多方面是相同或者交叉的。比如,两者所调整的对象都包括本行政区域的公民、法人、政府机关和社会团体、企事业单位等；调整范围都涉及政治、经济、社会、教育、科技、文化、卫生、体育、民族、民政等。第二,立法法规定二者均可为执行法律、行政法规进行立法,但哪些由人大制定地方性法规,哪些由政府制定政府规章,并不易把握。比如为执行国务院颁布的《物业管理条例》,到底由人大制定条例还是由政府制定规章,并没有明确的定论。第三,如何理解、区分地方性事务与具体行政管理事项的内涵,也没有明确界限。
湖南省人大法制委社会立法处的谭鹏分析,由于立法法没有明确界定地方性法规和地方政府规章调整事项的内容,在地方立法实践当中,可能会产生以下两个方面的问题:
一是立法越位。一方面,有的政府部门为强化部门职权,力求部门利益法制化,一些并不具有普遍性、全局性、根本性的事项通过人大立法制定了行为规范；有时人大立法不适当调整了本该由政府规章调整的事项,比如对具体行政管理事项进行了调整；另一方面,由于制定政府规章相对地方性法规而言,往往更具有及时性、灵活性和效率性,因此,很多政府主管部门会为了某种目的而有意地选择制定政府规章。结果就会出现地方政府规章管大事,人大立法管小事的不良局面。
二是立法懈怠。当二者之间立法权限划分不清时,有时会导致立法真空地带,造成立法滞后。这可能会发生在两个方面,一方面是事关民生的费力不讨好的社会领域立法；另一方面是涉及对政府自身行为的约束。
为推进法治政府建设,何晓明建议,首先应当明确政府规章不能限制公民权利,增加公民义务；不能扩大行政权力,减少行政部门责任。其次要破除先制定规章,条件成熟时再上升为地方性法规的传统立法观念。
为此,何晓明建议,修改立法法时,在现有规定的基础上,作出以下几方面的规定:一是进一步明确地方政府是根据法律、行政法规和地方性法规的明文授权制定相应的实施性、配套性规章,不能制定创设性规章,更不能理解为只要需要,就可以对相关法律、行政法规、地方性法规来制定相应的实施性规章,否则与实施性地方性法规必然产生重合。二是进一步明确具体行政管理事务的内涵。三是从规章备案审查的角度,在工作机制上建立政府规章年度制定计划事先报人大常委会征求意见的制度,从立项上予以把关。
肖迪明则提出,应科学界定地方性法规与地方政府规章调整事项的内容,以区分地方人大与政府之间立法权限。
根据法律规定以及地方立法实践,肖迪明对地方性法规和政府规章两者立法权限的划分,提出具体意见:
由地方性法规调整的事项包括:为贯彻实施国家法律或者为保证重要行政法规和上级人大及其常委会的重要决议的遵守和执行；除国家专属立法权外,其他国家尚未制定法律或行政法规而本行政区域内急需先行立法规范的事项(不包括具体行政管理事项)；本行政区域内涉及长远性、全局性、根本性的重大事项；涉及调整公民权利义务的事项；涉及规范政府行为、司法行为和司法保障的事项；涉及民主法制建设、民族自治地方等政治方面的立法或者涉及人大及其常委会行使职权及其自身建设的事项；法律明文规定由人大或人大常委会作出规定的事项；人大授权政府立法的事项,待条件成熟时,由人大制定地方性法规。
由政府规章调整事项包括:法律、行政法规和地方性法规明确授权地方政府制定具体实施办法的事项；行政管理中需要采取的具体制度、措施和方法等；涉及行政机关自身活动和自身建设或者所属工作部门和下级政府工作的事项；涉及对行政机关工作人员任免、培训、考核和奖惩等事项。
肖迪明说,地方性法规和政府规章都是我国法律体系的重要组成部分,两者相互补充,不可偏废。在实践中对于一些难以分清的事项,地方人大应充分发挥在立法中的主导作用,在制订立法规划和年度立法计划时,加强论证,逐一审查,严格把关。
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