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厦门大学法学院课题组
作为国家上层建筑一部分的司法制度是建立在一定经济基础之上,并为其经济基础服务的,因此,它必须随着社会的发展而进步,随着时代的前进而完善。中共十一届三中全会以来,伴随着我国从“以阶级斗争为纲”到民主政治,从计划经济到市场经济的转型和社会生活的深刻变化,现行司法制度日益显露出诸多的弊端,影响了司法功能的正常发挥,不利于依法治国方略的实施。1997年,中共“十五大”确立了依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的目标,明确提出“推进司法改革”的任务,从而全面正式启动我国的司法改革。“十五大”报告指出:“发扬民主必须同健全法制相结合,实行依法治国。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1999年,九届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》将“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法。2002年,中共“十六大”报告在第五部分“政治建设和政治体制改革”中,对“推进司法体制改革”作了专门论述,进一步推动了我国的司法体制改革。在全面建设小康社会的新的历史条件下,2007年,中共“十七大”提出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”
一、 司法体制改革的总体思路
“十七大”报告明确了司法改革的目标要求,提出了权力的优化配置和司法行为的规范化具体路径,必将大大推动司法体制内部和外部两方面的改革向纵深发展。“十七大”报告明确指出了进行司法改革的价值取向,即“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”,并分别从深化司法体制改革、优化司法职权配置、规范司法行为等方面入手提出具体的改革方略,为司法改革指明了未来发展的方向,确定了今后改革的重点。
优化司法职权配置在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。司法职权配置的科学、合理与否,是检验司法体制改革是否深化的重要尺度,是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件。从我国的司法改革主要走向来看,一个是完善权力配置。将司法体制改革纳入“政治建设和政治体制改革”的范畴,予以统筹考虑和部署,才能使司法改革坚持正确的方向,并取得好的效果。另一个是规范诉讼程序。2007年11月26日全国法院司法改革工作会议根据“十七大”关于深化司法体制改革的要求,全面总结实施人民法院两个五年改革纲要以来取得的主要成就和基本经验,认真分析人民法院司法改革工作面临的新形势,研究部署当前和今后一个时期人民法院司法改革工作的目标、原则和任务,统一全国法院思想,为建设公正高效权威的社会主义司法制度而努力奋斗。2007年9月14日最高人民检察院召开的“司法体制改革研讨会”指出,我国检察体制改革将围绕明确法律监督内容、完善检察机关领导体制、完善检察环节各种机制、改革检察官队伍管理方式等四项重点内容,逐步出台一系列新的举措。
二、以体制保障程序
(一)改革人事、财政管理体制
有学者建议,在党的领导的层面,将目前由各级地方党的组织对各级司法机关的领导改由党的中央组织对最高人民法院和最高人民检察院党组的领导;最高人民法院和最高人民检察院党组根据党中央组织的授权代表执政党负责领导全国各地的司法机关。在财政体制上,“变横向供给为纵向供给”,将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担,建立司法经费“全国统筹制度”,通过全国人大常委会的立法把法院的经费和法官薪金固定下来并由中央财政统一划拨,并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。在司法人员任免程序和方式上,将地方司法机关的司法人员由地方权力机关选举和任免改为由国家元首或者由最高司法机关的司法行政长官根据一定的程序任命,以体现司法权的统一性。
(二)改革监督机制
除了继续完善司法监督机制、社会民主监督外,有学者建议,强化国家权力机关对司法机关的监督,赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权,具体通过限定案件范围来形成制约。其一,涉及司法机关及其司法人员滥用权力的案件,主要是司法诉讼错案的赔偿案件,由国家权力机关作为审判者的审判者,将司法诉讼错案的界定由《国家赔偿法》的赔偿义务机关先行行为确认、再行赔偿决定程序改变为一个需要通过诉讼程序来解决的诉讼案件。其二,有关当事人或关系人对法律适用异议提出申诉的案件,由国家权力机关组成特别法庭进行合法性审理并作出一般性的立法解释,克服因为司法解释自我扩权而造成的限制当事人正当权利的弊端。
(三)改革司法机关内部的管理体制和工作程序
首先,加快制定和完善审判委员会的工作规则。对审判委员会进行刑、民专业区分,发挥业务专长。“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭,审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件”使审判委员会委员信息来源由“听汇报”到“听审”的变化。
其次,加强和完善合议庭、独任庭的职能,做到审、判统一;权、责统一。其一,改革庭审方式,强化庭审功能。在提高法官素质的基础上实行当庭质证和当庭认证制度甚至是当庭裁判制度,公开法院认定事实的程序和理由,从而可以将法院对证据认定的过程和结果置于当事人和社会的监督之下。其二,废除请示汇报制度,设立案例指导制度,可以在一定程度上通过填补法律漏洞“创制规则”弥补成文法的缺陷与不足,也可以通过“样板”与“典范”作用促进法律的统一适用。
最后,应当统一法院行政管理权,建立统一领导、分级负责的法院管理体制,并着重建立代表广泛、程序民主的法院行政决策机制,建立统一的行政管理实施机构,将法院内部所有行政机构合并成一个管理机构,称为法院行政管理总局,作为法院行政管理决策组织的执行机构⑧。
(四)完善错案责任追究制度
首先,错案界定的标准不应该仅仅以案件的实体结果即认定的事实错误和适用法律错误为限,还应当包括各种程序违法。其次,设置一个不定期的全国性的司法官惩戒委员会对“错案”或者“违法”责任进行查处、追究,还应规定错案责任人可以申辩、提出申诉或对处理结果要求复议等。最后,应按案件处理的环节分别予以明确划分职责,并且责任自负。就归责原则而言,对司法人员追究法律责任应以过错责任为限,只要司法人员在办案过程中,因故意或过失导致错案的发生,都应对其追究法律责任。
二、 以程序贯穿体制司法改革
通常可分为司法体制改革和司法程序改革。司法体制是司法机关的组织制度。司法程序是指司法活动应当遵循的具体步骤和规则。体制与程序有相互引导的作用,程序有时具有独立于体制的作用。借鉴外国司法改革的经验,针对我国司法程序制度中的某些问题,下文分别从民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼三大诉讼程序的完善入手,对司法改革提出一些粗略的思考。
(一) 民事诉讼制度的改革
2007年10月28日全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,针对“执行难”、“申诉难”两大司法顽疾,进一步强化了对当事人的权利保障。为适应我国市场经济发展的需要,从我国的实际情况出发,今后修改《民事诉讼法》时,应当改变人民法院在民事诉讼中居于决定诉讼中一切事项的绝对主导地位,保障当事人处分权的充分实现,赋予当事人程序选择权;充实处分原则、辩论原则、调解原则,增设程序本位、程序选择权、诚实信用等原则。在某些特定领域可以突出国家干预作用,确立公益诉讼原则和制度。与此同时,完善诉讼阶段程序分流机制、诉讼外多元化纠纷解决机制以及保障诉讼程序进行的附属程序。
1·程序分流
程序的过滤机制设置可以分流案件,减少法院和当事人的诉讼成本投入。具体应从以下几个方面进一步改善:
关于简易程序。第一,增设多个层次。我国《民事诉讼法》对适用简易程序和普通程序的案件作了划分,但是,简化的程度还不够,如依然适用了两审终审制,因此有的学者主张,在保留简易程序的前提下,以明确的规定小额纠纷的金额为前提,建立独立的小额诉讼程序,法庭(或者专门的小额赔偿法庭)只适用简易程序审理案件,其他一审法院应适用普通程序。⑨第二,适当地分配权利义务。如果赋予当事人在一定条件下选择简易程序的权利,将提高诉讼效率、降低诉讼成本,使过滤制度发挥更多的作用。同时,对程序权利规定也体现不同。例如,规定在小额诉讼程序中被告人不得向原告提起反诉;不适用严格的证据规则;力求一次审理结束;当事人不得提起上诉等等。关于调解原则和调审分离。在民事审判中贯彻“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的原则。对婚姻、家庭、邻里纠纷案件,当事人众多、社会矛盾容易激化的案件,证据不够充分、事实难以查清的案件,法律、政策规定不明确的案件,尤其应注意充分运用调解方法加以解决。
关于上诉审制度。目前存在的问题主要表现在:一方面,对一审判决提出上诉无限制,二审中的反诉制度不完善,二审法院实行全面审查等,限制了二审上诉功能的发挥。另一方面,终审法院级别较低,一般在中级法院,案件审理局限在狭小的地域范围之内,易受各种地方势力的干扰。有鉴于此,相应的对策主要有以下两点:一是完善程序设置。例如,增加违反程序的可上诉的裁判类型,明确确立禁止不利变更原则与利益变更原则,从程序和实体两方面改进发回重审的规定。二是设置有条件的三审终审制度,确立多元化的审级制度。第三审的目的在于法律实施的统一,因此,只有涉及法律适用问题的判决才能上诉到第三审。一旦设立法律审程序,民事诉讼法中就要相应地规定法律审的提起条件(如提起的事由)、提起程序、审查、审理程序、以及裁判等等。
关于再审程序问题。现行再审制度一方面突出了法院职权作用,不利于保护当事人权利;另一方面,还存在无限再审,再审制度与法院判决的稳定性存在着的紧张关系,以及再审导致法检之间的紧张关系。构建民事再审之诉,以诉权的形式来确保当事人的合理再审需求,并有效控制申诉泛滥的局面,已经成为了理论界和实务界的共识。
2·程序多元
如果以诉讼为中心来看,民事纠纷解决方式可能因针对不同的纠纷类型在国家公力救济中当事人合意成分多少不同而表现为诉讼多元,也可能因自力救济和公力救济方式相互结合、规范相互渗透而表现为纠纷解决方式的多元,即多元化纠纷解决机制。
在社会急剧变化的转型时期,多元化的社会价值赋予“正义”和“权利”以丰富的内涵,当事人基于不同的诉讼动机往往追求不同的程序利益。根据纠纷的性质和繁简设置多种不同的程序,并赋予当事人程序选择权,已被各国民事程序立法所普遍接受。旨在减轻诉讼制度的压力,促进纠纷解决机制的合理化、多元化发展的替代性纠纷解决机制(ADR)的兴起反映了程序法领域的这一变化。ADR的发展促进一种时代理念和精神的变化,即从对抗走向对话,从单一价值走向多元化,从胜负决斗走向争取双赢。通过ADR,争议双方可以使纠纷在协商和解的基础上得到解决,并实现和平解决纠纷的愿望。越来越多的人们认识到,面对我国司法资源紧缺与案件数量剧增的尖锐矛盾,为维持司法运作中公正与效率的平衡,ADR是一个不可或缺的思路。
3·配套措施
关于当事人制度的完善。在诉权保障宪法化、国际化的趋势下,对作为问题症结的当事人适格予以扩张并赋予其法定效力。将“诉的利益”作为当事人适格的衡量标准,与管理权学说的不同之处在于,诉的利益的存在并不以起诉者享有法律预先设定的权利为前提。即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权,但只要有诉的利益,仍然可被认为是适格当事人,可以进行实体权利生成的事实举证和抗辩。这可以同时满足私益诉讼与公益诉讼中当事人适格扩张之需要。
关于证据制度。根据《民事诉讼法》第64条的规定,当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序,全面地、客观地审查核实证据。就当事人举证而言,应当完善当事人收集证据的制度,赋予当事人合法取证的权利,规定证人不出庭、作假证应承担的法律责任和处罚,保障证人的权利。此外,应从立法上进一步明确规定法院收集调查证据的范围,将法院依职权调查收集证据改为依当事人申请调查收集证据,建立和完善法院调查收集证据的程序。关于执行制度。2007年新《民事诉讼法》为解决“执行难”问题做出了很多新规定。我们认为,执行程序与审判程序有着不同的目的、原则和制度,强制执行法有必要独立于民事诉讼法而存在。此外,法院的执行根据并不仅限于民事裁判文书,还包括刑事裁决书中的财产内容、行政决定书、仲裁裁决、公证债权文书等。因此,强制执行程序应单独立法。
(二) 刑事诉讼制度的改革
从诉讼目的选择来讲,刑事诉讼制度应从传统的注重打击犯罪转向注重保护人权。从诉讼模式选择来讲,两大法系的当事人主义模式或职权主义模式就实现正义这个目的而言不分优劣,功能相当,只是手段不同。两大法系各国之所以走上不同道路,很大程度是因时、因地制宜选择的结果。我国在进行诉讼模式选择时也应该考虑到这些因素。
1·优化权力配置
关于强制措施的司法审查制度。其一,依照“法律保留”原则的要求,完善现行强制措施体系,严格各项强制性措施的适用条件和程序。其二,依照“法官保留”原则的要求,由法院作为国家唯一的审判机关在就法律问题出现争议时,给予最终的解释和裁判。设立审前羁押事先审查和事后定期复查制度。
关于检察机关地位。其一,按照诉讼规律强化检察监督职能。其二,根据形势要求完善公诉裁量权。包括:①扩大相对不起诉的范围。②设立暂缓起诉制度。③设立认罪协商制度。④实行量刑建议制度。
关于辩护制度与律师作用。2007年10月28日修改的《律师法》在辩护权保障上前进了很大一步,当然,律师调查取证程序和相关违法责任等仍需要进一步明确。
2·完善程序运行
应当在正当程序的大前提之下,针对案件的特殊性,予以审判方式、证据制度、审级设置等方面的区别对待,从而使司法资源配置达到最优。可以考虑设置惩治恐怖犯罪程序、毒品犯罪程序、军事刑事诉讼特别程序、未成年案件审理程序、强制医疗程序、强制戒毒程序、涉外司法刑事协助程序等特别程序。
关于简易程序。程序的简化与程序正义的保障并不矛盾,因此,设置多样化的简易程序具有正当性。目前可考虑增设公安直诉程序、认罪速决程序,并借鉴辩诉交易确立辩诉协商程序。
关于救济程序。首先,废除二审全面审查原则,二审法院仅就上诉、抗诉范围内有关事实和法律问题加以审查。其次,设置有条件的第三审程序或者“多元论”审级制度。所谓“有条件”是指在案件性质以及是否涉及重大法律问题等方面,对三审的启动设置一定的限制性条件。“多元论”是指以二审终审为主体,对如死刑案件、普遍法律适用意义的刑事案件等部分案件采三审终审,对简易程序部分案件允许一审终审。另外,对于具有重大法律意义的案件,亦可启动第三审程序建立指导性判例,统一法律适用。目前我国一审尚无法达到程序正当化之基本要求,以至于很多重要的程序性权益在一审中未得到充分保障的当事人也期待着案件能够在二审中获得全面的重新审理。只有通过不同审级的职能分工,将有限的司法资源在各级法院之间予以合理分配,公正与效率方能同时实现最大化。
此外,完善刑事证据制度,如针对不同的证明对象和不同的诉讼程序区分自由证明与严格证明;确立完备的非法证据排除规则;完善证人出庭制度;完善证明标准构成体系等。加强被害人的人权保护,包括在不立案、不起诉方面的保护,设立刑事和解制度和被害人国家救助制度。实行劳动教养司法化,比如在法院设立治安法庭办理劳动教养案件,实行两审终审,并由律师介入协助当事人行使权利,并严格限定劳动教养的违法性质和情节,将其与构成犯罪的条件拉开距离。同时,应完善刑罚执行的社区矫正制度,大力发展非监禁刑,调动各方力量对确有悔改表现的管制、缓刑和监外执行的对象实行社区矫正教育。
(三) 行政诉讼制度的改革
修法首先要解决行政诉讼的目的问题。目前法律规定的“保护公民合法权利”和“维护行政机关依法行使职权”两个目的,看似公平,实则容易向维护行政机关依法行使职权这个方面产生偏差。因此要突出其“保护公民合法权利”的诉讼目的。在具体程序上有以下两点建议:
1·扩大行政诉讼受案范围,放宽当事人资格条件。为保障公民、组织正当权益、监督行政机关依法行政、维护行政法治秩序,应放宽相对人的诉权限制,调整行政诉讼受案范围。其原则是,除了极少数的国家行为外,将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。同时取消关于人身权和财产权的限制,使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围,从而保障相对人的各种合法权益,并可以全面确立撤销之诉、规范文件审查诉讼、确认诉讼、课以义务诉讼、给付诉讼、预防性诉讼、行政公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等多种行政诉讼类型。
2·完善行政诉讼程序与证据规则。在细化行政诉讼相关程序规则的同时,要转变观念,确立行政诉讼调解原则,“停止执行原则”,并增设特别程序,规定再审程序和简易程序。此外,为保障行政判决的执行效果,赋予检察机关为维护公共利益的申请执行权;强化行政机关拒不执行人民法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任,特别是强化行政机关首长个人的法律责任。
行政诉讼法虽然较合理地规定了举证责任的分担,但整个证据制度还不够全面系统,有必要通过立法或司法解释,制定出有关当事人举证、质证、法院调取证据的审查认定等较为具体的一套符合行政诉讼规律的规则,为审判人员认定各种证据的能力提供规范依据。
四、结语
“改革”本身就表达了一种理念。如果侧重于改革进程的动态把握和司法体制的目标指向,司法体制改革的原理主要有四个方面 1)走势:从“推进”(十六大报告)到“深化”(十七大报告)。我们在司法体制改革的方向上,一要适用国情发展,二要回应社会需要。(2)目标:从“抗干扰”到“获信赖”。我们要充分认识司法权源于人民,司法为了人民,司法依靠人民。同时,我们要正确处理党的领导、司法监督与司法独立问题,要坚持党的领导与审判独立相统一,司法独立与司法受制相统一。(3)内容:从一元到多元。包括司法组织主体的精英化和大众化并进,司法制度和程序从技术向情感的转向,等等。(4)途径:从主义到问题。中国司法制度的改革首先要探讨分析、调查研究现有司法制度改革在观念、立法和实践层面存在的问题,查找矛盾、冲突、混乱及其影响制约主客观因素,总结司法制度改革成功与失败的经验教训,探讨、论证进一步改革的基本思路与具体方案。应当认真面对局部与整体、制度移植与文化生成、理论研究与实证研究等关系。
我国司法体制改革体现出以下特色,在改革方式上,经历了从“自然演进型”到“权威推进型”的变化;在改革内容上,经历了从外延式发展到内涵式发展的转型。当然,我国司法改革仍然存在一些问题。从技术而言,司法改革几乎可以归结为一种平衡的艺术。进一步深化我国司法改革需要正确处理: (1)监督取向与独立取向之间的矛盾, (2)司法审判与司法行政之间的矛盾, (3)理想与现实之间的矛盾, (4)合法与违法之间的矛盾。
总体而言,中国的司法制度改革方向应当是顺应民主化和现代化历史趋势和要求,推动和促进市场经济的发展、政治体制的改革以及法治国家的实现。与此同时,我们要正确应对中国的司法制度改革存在的问题,正确、全面地协调经济改革与政治改革,大胆地借鉴法治国家司法制度建构与改革的成熟经验,准确地把握中国司法制度所处的国情和所面临的问题之症结,调整和重构价值理念,在制度举措上多下功夫。
注释:
课题负责人:齐树洁(厦门大学法学院教授、博士生导师);课题组成员:齐树洁、张榕(厦门大学法学院教授)、陆而启(厦门大学法学院助理教授)、卢正敏(厦门大学法学院助理教授)、王铁玲(厦门市中级人民法院法官)、陈洪杰(厦门大学法学院博士生);报告执笔人:陆而启。
陈卫东:《法院十年司法改革回顾与前瞻》,载《人民法院报》2007年11月29日。
人民法院报评论员:《进一步深化人民法院司法改革,努力建设公正高效权威的社会主义司法制度》,载《人民法院报》2007年11月26日。
改革,努力建设公正高效权威的社会主义司法制度》,载《人民法院报》2007年11月26日。
徐显明:《司法改革20题》,载《法学》1999年第9期。
谭世贵:《我国司法改革研究》,载《现代法学》1998年第5期。
谭世贵、舒海:《论法官的独立司法人格》,载海南大学学报》2003年第4期。
赵钢、王杏飞:《民事司法改革的几个前沿问题》,载《法学评论》2006年第6期。
参见蒋惠岭:《论法院的管理职能》,载《法律适用》2004年第8期。
例如,最高人民法院黄松有副院长指出:“为了更好地维护国家的司法权威,解决法院裁判既判力经常受到冲击和终审不终的问题,应当将现行民事诉讼法中的审判监督制度改为再审之诉制度。”参见黄松有:《完善诉讼制度,推进司法改革》,载《人民法院报》2004年10月20日B1版。又如,学者王亚新教授认为,关于审判监督程序改革的基本思路,学术界和实务界已经达成的共识就是应该建立“再审之诉”,把当事人的申诉纳入诉讼权利范围并给予程序上的切实保障。参见王亚新:《民事审判监督制度整体的程序设计———以为出发点》,载《中国法学》2007年第5期。
肖建华:《民事诉讼当事人研究》,中国政法大学出版社2002年版,第105页。
齐树洁:《诉权保障与当事人适格之扩张》,载《西南民族大学学报》2006年第12期。
出处:《福建法学》2008年第3期(总第95期) |
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厦门大学法学院课题组
作为国家上层建筑一部分的司法制度是建立在一定经济基础之上,并为其经济基础服务的,因此,它必须随着社会的发展而进步,随着时代的前进而完善。中共十一届三中全会以来,伴随着我国从“以阶级斗争为纲”到民主政治,从计划经济到市场经济的转型和社会生活的深刻变化,现行司法制度日益显露出诸多的弊端,影响了司法功能的正常发挥,不利于依法治国方略的实施。1997年,中共“十五大”确立了依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的目标,明确提出“推进司法改革”的任务,从而全面正式启动我国的司法改革。“十五大”报告指出:“发扬民主必须同健全法制相结合,实行依法治国。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1999年,九届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》将“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法。2002年,中共“十六大”报告在第五部分“政治建设和政治体制改革”中,对“推进司法体制改革”作了专门论述,进一步推动了我国的司法体制改革。在全面建设小康社会的新的历史条件下,2007年,中共“十七大”提出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”
一、 司法体制改革的总体思路
“十七大”报告明确了司法改革的目标要求,提出了权力的优化配置和司法行为的规范化具体路径,必将大大推动司法体制内部和外部两方面的改革向纵深发展。“十七大”报告明确指出了进行司法改革的价值取向,即“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”,并分别从深化司法体制改革、优化司法职权配置、规范司法行为等方面入手提出具体的改革方略,为司法改革指明了未来发展的方向,确定了今后改革的重点。
优化司法职权配置在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。司法职权配置的科学、合理与否,是检验司法体制改革是否深化的重要尺度,是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件。从我国的司法改革主要走向来看,一个是完善权力配置。将司法体制改革纳入“政治建设和政治体制改革”的范畴,予以统筹考虑和部署,才能使司法改革坚持正确的方向,并取得好的效果。另一个是规范诉讼程序。2007年11月26日全国法院司法改革工作会议根据“十七大”关于深化司法体制改革的要求,全面总结实施人民法院两个五年改革纲要以来取得的主要成就和基本经验,认真分析人民法院司法改革工作面临的新形势,研究部署当前和今后一个时期人民法院司法改革工作的目标、原则和任务,统一全国法院思想,为建设公正高效权威的社会主义司法制度而努力奋斗。2007年9月14日最高人民检察院召开的“司法体制改革研讨会”指出,我国检察体制改革将围绕明确法律监督内容、完善检察机关领导体制、完善检察环节各种机制、改革检察官队伍管理方式等四项重点内容,逐步出台一系列新的举措。
二、以体制保障程序
(一)改革人事、财政管理体制
有学者建议,在党的领导的层面,将目前由各级地方党的组织对各级司法机关的领导改由党的中央组织对最高人民法院和最高人民检察院党组的领导;最高人民法院和最高人民检察院党组根据党中央组织的授权代表执政党负责领导全国各地的司法机关。在财政体制上,“变横向供给为纵向供给”,将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担,建立司法经费“全国统筹制度”,通过全国人大常委会的立法把法院的经费和法官薪金固定下来并由中央财政统一划拨,并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。在司法人员任免程序和方式上,将地方司法机关的司法人员由地方权力机关选举和任免改为由国家元首或者由最高司法机关的司法行政长官根据一定的程序任命,以体现司法权的统一性。
(二)改革监督机制
除了继续完善司法监督机制、社会民主监督外,有学者建议,强化国家权力机关对司法机关的监督,赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权,具体通过限定案件范围来形成制约。其一,涉及司法机关及其司法人员滥用权力的案件,主要是司法诉讼错案的赔偿案件,由国家权力机关作为审判者的审判者,将司法诉讼错案的界定由《国家赔偿法》的赔偿义务机关先行行为确认、再行赔偿决定程序改变为一个需要通过诉讼程序来解决的诉讼案件。其二,有关当事人或关系人对法律适用异议提出申诉的案件,由国家权力机关组成特别法庭进行合法性审理并作出一般性的立法解释,克服因为司法解释自我扩权而造成的限制当事人正当权利的弊端。
(三)改革司法机关内部的管理体制和工作程序
首先,加快制定和完善审判委员会的工作规则。对审判委员会进行刑、民专业区分,发挥业务专长。“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭,审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件”使审判委员会委员信息来源由“听汇报”到“听审”的变化。
其次,加强和完善合议庭、独任庭的职能,做到审、判统一;权、责统一。其一,改革庭审方式,强化庭审功能。在提高法官素质的基础上实行当庭质证和当庭认证制度甚至是当庭裁判制度,公开法院认定事实的程序和理由,从而可以将法院对证据认定的过程和结果置于当事人和社会的监督之下。其二,废除请示汇报制度,设立案例指导制度,可以在一定程度上通过填补法律漏洞“创制规则”弥补成文法的缺陷与不足,也可以通过“样板”与“典范”作用促进法律的统一适用。
最后,应当统一法院行政管理权,建立统一领导、分级负责的法院管理体制,并着重建立代表广泛、程序民主的法院行政决策机制,建立统一的行政管理实施机构,将法院内部所有行政机构合并成一个管理机构,称为法院行政管理总局,作为法院行政管理决策组织的执行机构⑧。
(四)完善错案责任追究制度
首先,错案界定的标准不应该仅仅以案件的实体结果即认定的事实错误和适用法律错误为限,还应当包括各种程序违法。其次,设置一个不定期的全国性的司法官惩戒委员会对“错案”或者“违法”责任进行查处、追究,还应规定错案责任人可以申辩、提出申诉或对处理结果要求复议等。最后,应按案件处理的环节分别予以明确划分职责,并且责任自负。就归责原则而言,对司法人员追究法律责任应以过错责任为限,只要司法人员在办案过程中,因故意或过失导致错案的发生,都应对其追究法律责任。
二、 以程序贯穿体制司法改革
通常可分为司法体制改革和司法程序改革。司法体制是司法机关的组织制度。司法程序是指司法活动应当遵循的具体步骤和规则。体制与程序有相互引导的作用,程序有时具有独立于体制的作用。借鉴外国司法改革的经验,针对我国司法程序制度中的某些问题,下文分别从民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼三大诉讼程序的完善入手,对司法改革提出一些粗略的思考。
(一) 民事诉讼制度的改革
2007年10月28日全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,针对“执行难”、“申诉难”两大司法顽疾,进一步强化了对当事人的权利保障。为适应我国市场经济发展的需要,从我国的实际情况出发,今后修改《民事诉讼法》时,应当改变人民法院在民事诉讼中居于决定诉讼中一切事项的绝对主导地位,保障当事人处分权的充分实现,赋予当事人程序选择权;充实处分原则、辩论原则、调解原则,增设程序本位、程序选择权、诚实信用等原则。在某些特定领域可以突出国家干预作用,确立公益诉讼原则和制度。与此同时,完善诉讼阶段程序分流机制、诉讼外多元化纠纷解决机制以及保障诉讼程序进行的附属程序。
1·程序分流
程序的过滤机制设置可以分流案件,减少法院和当事人的诉讼成本投入。具体应从以下几个方面进一步改善:
关于简易程序。第一,增设多个层次。我国《民事诉讼法》对适用简易程序和普通程序的案件作了划分,但是,简化的程度还不够,如依然适用了两审终审制,因此有的学者主张,在保留简易程序的前提下,以明确的规定小额纠纷的金额为前提,建立独立的小额诉讼程序,法庭(或者专门的小额赔偿法庭)只适用简易程序审理案件,其他一审法院应适用普通程序。⑨第二,适当地分配权利义务。如果赋予当事人在一定条件下选择简易程序的权利,将提高诉讼效率、降低诉讼成本,使过滤制度发挥更多的作用。同时,对程序权利规定也体现不同。例如,规定在小额诉讼程序中被告人不得向原告提起反诉;不适用严格的证据规则;力求一次审理结束;当事人不得提起上诉等等。关于调解原则和调审分离。在民事审判中贯彻“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的原则。对婚姻、家庭、邻里纠纷案件,当事人众多、社会矛盾容易激化的案件,证据不够充分、事实难以查清的案件,法律、政策规定不明确的案件,尤其应注意充分运用调解方法加以解决。
关于上诉审制度。目前存在的问题主要表现在:一方面,对一审判决提出上诉无限制,二审中的反诉制度不完善,二审法院实行全面审查等,限制了二审上诉功能的发挥。另一方面,终审法院级别较低,一般在中级法院,案件审理局限在狭小的地域范围之内,易受各种地方势力的干扰。有鉴于此,相应的对策主要有以下两点:一是完善程序设置。例如,增加违反程序的可上诉的裁判类型,明确确立禁止不利变更原则与利益变更原则,从程序和实体两方面改进发回重审的规定。二是设置有条件的三审终审制度,确立多元化的审级制度。第三审的目的在于法律实施的统一,因此,只有涉及法律适用问题的判决才能上诉到第三审。一旦设立法律审程序,民事诉讼法中就要相应地规定法律审的提起条件(如提起的事由)、提起程序、审查、审理程序、以及裁判等等。
关于再审程序问题。现行再审制度一方面突出了法院职权作用,不利于保护当事人权利;另一方面,还存在无限再审,再审制度与法院判决的稳定性存在着的紧张关系,以及再审导致法检之间的紧张关系。构建民事再审之诉,以诉权的形式来确保当事人的合理再审需求,并有效控制申诉泛滥的局面,已经成为了理论界和实务界的共识。
2·程序多元
如果以诉讼为中心来看,民事纠纷解决方式可能因针对不同的纠纷类型在国家公力救济中当事人合意成分多少不同而表现为诉讼多元,也可能因自力救济和公力救济方式相互结合、规范相互渗透而表现为纠纷解决方式的多元,即多元化纠纷解决机制。
在社会急剧变化的转型时期,多元化的社会价值赋予“正义”和“权利”以丰富的内涵,当事人基于不同的诉讼动机往往追求不同的程序利益。根据纠纷的性质和繁简设置多种不同的程序,并赋予当事人程序选择权,已被各国民事程序立法所普遍接受。旨在减轻诉讼制度的压力,促进纠纷解决机制的合理化、多元化发展的替代性纠纷解决机制(ADR)的兴起反映了程序法领域的这一变化。ADR的发展促进一种时代理念和精神的变化,即从对抗走向对话,从单一价值走向多元化,从胜负决斗走向争取双赢。通过ADR,争议双方可以使纠纷在协商和解的基础上得到解决,并实现和平解决纠纷的愿望。越来越多的人们认识到,面对我国司法资源紧缺与案件数量剧增的尖锐矛盾,为维持司法运作中公正与效率的平衡,ADR是一个不可或缺的思路。
3·配套措施
关于当事人制度的完善。在诉权保障宪法化、国际化的趋势下,对作为问题症结的当事人适格予以扩张并赋予其法定效力。将“诉的利益”作为当事人适格的衡量标准,与管理权学说的不同之处在于,诉的利益的存在并不以起诉者享有法律预先设定的权利为前提。即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权,但只要有诉的利益,仍然可被认为是适格当事人,可以进行实体权利生成的事实举证和抗辩。这可以同时满足私益诉讼与公益诉讼中当事人适格扩张之需要。
关于证据制度。根据《民事诉讼法》第64条的规定,当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序,全面地、客观地审查核实证据。就当事人举证而言,应当完善当事人收集证据的制度,赋予当事人合法取证的权利,规定证人不出庭、作假证应承担的法律责任和处罚,保障证人的权利。此外,应从立法上进一步明确规定法院收集调查证据的范围,将法院依职权调查收集证据改为依当事人申请调查收集证据,建立和完善法院调查收集证据的程序。关于执行制度。2007年新《民事诉讼法》为解决“执行难”问题做出了很多新规定。我们认为,执行程序与审判程序有着不同的目的、原则和制度,强制执行法有必要独立于民事诉讼法而存在。此外,法院的执行根据并不仅限于民事裁判文书,还包括刑事裁决书中的财产内容、行政决定书、仲裁裁决、公证债权文书等。因此,强制执行程序应单独立法。
(二) 刑事诉讼制度的改革
从诉讼目的选择来讲,刑事诉讼制度应从传统的注重打击犯罪转向注重保护人权。从诉讼模式选择来讲,两大法系的当事人主义模式或职权主义模式就实现正义这个目的而言不分优劣,功能相当,只是手段不同。两大法系各国之所以走上不同道路,很大程度是因时、因地制宜选择的结果。我国在进行诉讼模式选择时也应该考虑到这些因素。
1·优化权力配置
关于强制措施的司法审查制度。其一,依照“法律保留”原则的要求,完善现行强制措施体系,严格各项强制性措施的适用条件和程序。其二,依照“法官保留”原则的要求,由法院作为国家唯一的审判机关在就法律问题出现争议时,给予最终的解释和裁判。设立审前羁押事先审查和事后定期复查制度。
关于检察机关地位。其一,按照诉讼规律强化检察监督职能。其二,根据形势要求完善公诉裁量权。包括:①扩大相对不起诉的范围。②设立暂缓起诉制度。③设立认罪协商制度。④实行量刑建议制度。
关于辩护制度与律师作用。2007年10月28日修改的《律师法》在辩护权保障上前进了很大一步,当然,律师调查取证程序和相关违法责任等仍需要进一步明确。
2·完善程序运行
应当在正当程序的大前提之下,针对案件的特殊性,予以审判方式、证据制度、审级设置等方面的区别对待,从而使司法资源配置达到最优。可以考虑设置惩治恐怖犯罪程序、毒品犯罪程序、军事刑事诉讼特别程序、未成年案件审理程序、强制医疗程序、强制戒毒程序、涉外司法刑事协助程序等特别程序。
关于简易程序。程序的简化与程序正义的保障并不矛盾,因此,设置多样化的简易程序具有正当性。目前可考虑增设公安直诉程序、认罪速决程序,并借鉴辩诉交易确立辩诉协商程序。
关于救济程序。首先,废除二审全面审查原则,二审法院仅就上诉、抗诉范围内有关事实和法律问题加以审查。其次,设置有条件的第三审程序或者“多元论”审级制度。所谓“有条件”是指在案件性质以及是否涉及重大法律问题等方面,对三审的启动设置一定的限制性条件。“多元论”是指以二审终审为主体,对如死刑案件、普遍法律适用意义的刑事案件等部分案件采三审终审,对简易程序部分案件允许一审终审。另外,对于具有重大法律意义的案件,亦可启动第三审程序建立指导性判例,统一法律适用。目前我国一审尚无法达到程序正当化之基本要求,以至于很多重要的程序性权益在一审中未得到充分保障的当事人也期待着案件能够在二审中获得全面的重新审理。只有通过不同审级的职能分工,将有限的司法资源在各级法院之间予以合理分配,公正与效率方能同时实现最大化。
此外,完善刑事证据制度,如针对不同的证明对象和不同的诉讼程序区分自由证明与严格证明;确立完备的非法证据排除规则;完善证人出庭制度;完善证明标准构成体系等。加强被害人的人权保护,包括在不立案、不起诉方面的保护,设立刑事和解制度和被害人国家救助制度。实行劳动教养司法化,比如在法院设立治安法庭办理劳动教养案件,实行两审终审,并由律师介入协助当事人行使权利,并严格限定劳动教养的违法性质和情节,将其与构成犯罪的条件拉开距离。同时,应完善刑罚执行的社区矫正制度,大力发展非监禁刑,调动各方力量对确有悔改表现的管制、缓刑和监外执行的对象实行社区矫正教育。
(三) 行政诉讼制度的改革
修法首先要解决行政诉讼的目的问题。目前法律规定的“保护公民合法权利”和“维护行政机关依法行使职权”两个目的,看似公平,实则容易向维护行政机关依法行使职权这个方面产生偏差。因此要突出其“保护公民合法权利”的诉讼目的。在具体程序上有以下两点建议:
1·扩大行政诉讼受案范围,放宽当事人资格条件。为保障公民、组织正当权益、监督行政机关依法行政、维护行政法治秩序,应放宽相对人的诉权限制,调整行政诉讼受案范围。其原则是,除了极少数的国家行为外,将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。同时取消关于人身权和财产权的限制,使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围,从而保障相对人的各种合法权益,并可以全面确立撤销之诉、规范文件审查诉讼、确认诉讼、课以义务诉讼、给付诉讼、预防性诉讼、行政公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等多种行政诉讼类型。
2·完善行政诉讼程序与证据规则。在细化行政诉讼相关程序规则的同时,要转变观念,确立行政诉讼调解原则,“停止执行原则”,并增设特别程序,规定再审程序和简易程序。此外,为保障行政判决的执行效果,赋予检察机关为维护公共利益的申请执行权;强化行政机关拒不执行人民法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任,特别是强化行政机关首长个人的法律责任。
行政诉讼法虽然较合理地规定了举证责任的分担,但整个证据制度还不够全面系统,有必要通过立法或司法解释,制定出有关当事人举证、质证、法院调取证据的审查认定等较为具体的一套符合行政诉讼规律的规则,为审判人员认定各种证据的能力提供规范依据。
四、结语
“改革”本身就表达了一种理念。如果侧重于改革进程的动态把握和司法体制的目标指向,司法体制改革的原理主要有四个方面:(1)走势:从“推进”(十六大报告)到“深化”(十七大报告)。我们在司法体制改革的方向上,一要适用国情发展,二要回应社会需要。(2)目标:从“抗干扰”到“获信赖”。我们要充分认识司法权源于人民,司法为了人民,司法依靠人民。同时,我们要正确处理党的领导、司法监督与司法独立问题,要坚持党的领导与审判独立相统一,司法独立与司法受制相统一。(3)内容:从一元到多元。包括司法组织主体的精英化和大众化并进,司法制度和程序从技术向情感的转向,等等。(4)途径:从主义到问题。中国司法制度的改革首先要探讨分析、调查研究现有司法制度改革在观念、立法和实践层面存在的问题,查找矛盾、冲突、混乱及其影响制约主客观因素,总结司法制度改革成功与失败的经验教训,探讨、论证进一步改革的基本思路与具体方案。应当认真面对局部与整体、制度移植与文化生成、理论研究与实证研究等关系。
我国司法体制改革体现出以下特色,在改革方式上,经历了从“自然演进型”到“权威推进型”的变化;在改革内容上,经历了从外延式发展到内涵式发展的转型。当然,我国司法改革仍然存在一些问题。从技术而言,司法改革几乎可以归结为一种平衡的艺术。进一步深化我国司法改革需要正确处理: (1)监督取向与独立取向之间的矛盾, (2)司法审判与司法行政之间的矛盾, (3)理想与现实之间的矛盾, (4)合法与违法之间的矛盾。
总体而言,中国的司法制度改革方向应当是顺应民主化和现代化历史趋势和要求,推动和促进市场经济的发展、政治体制的改革以及法治国家的实现。与此同时,我们要正确应对中国的司法制度改革存在的问题,正确、全面地协调经济改革与政治改革,大胆地借鉴法治国家司法制度建构与改革的成熟经验,准确地把握中国司法制度所处的国情和所面临的问题之症结,调整和重构价值理念,在制度举措上多下功夫。
注释:
课题负责人:齐树洁(厦门大学法学院教授、博士生导师);课题组成员:齐树洁、张榕(厦门大学法学院教授)、陆而启(厦门大学法学院助理教授)、卢正敏(厦门大学法学院助理教授)、王铁玲(厦门市中级人民法院法官)、陈洪杰(厦门大学法学院博士生);报告执笔人:陆而启。
陈卫东:《法院十年司法改革回顾与前瞻》,载《人民法院报》2007年11月29日。
人民法院报评论员:《进一步深化人民法院司法改革,努力建设公正高效权威的社会主义司法制度》,载《人民法院报》2007年11月26日。
改革,努力建设公正高效权威的社会主义司法制度》,载《人民法院报》2007年11月26日。
徐显明:《司法改革20题》,载《法学》1999年第9期。
谭世贵:《我国司法改革研究》,载《现代法学》1998年第5期。
谭世贵、舒海:《论法官的独立司法人格》,载海南大学学报》2003年第4期。
赵钢、王杏飞:《民事司法改革的几个前沿问题》,载《法学评论》2006年第6期。
参见蒋惠岭:《论法院的管理职能》,载《法律适用》2004年第8期。
例如,最高人民法院黄松有副院长指出:“为了更好地维护国家的司法权威,解决法院裁判既判力经常受到冲击和终审不终的问题,应当将现行民事诉讼法中的审判监督制度改为再审之诉制度。”参见黄松有:《完善诉讼制度,推进司法改革》,载《人民法院报》2004年10月20日B1版。又如,学者王亚新教授认为,关于审判监督程序改革的基本思路,学术界和实务界已经达成的共识就是应该建立“再审之诉”,把当事人的申诉纳入诉讼权利范围并给予程序上的切实保障。参见王亚新:《民事审判监督制度整体的程序设计———以为出发点》,载《中国法学》2007年第5期。
肖建华:《民事诉讼当事人研究》,中国政法大学出版社2002年版,第105页。
齐树洁:《诉权保障与当事人适格之扩张》,载《西南民族大学学报》2006年第12期。
出处:《福建法学》2008年第3期(总第95期)
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