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卯俊民 安徽省高级人民法院
民事案件的级别管辖作为民事诉讼管辖制度中的一个重要内容, 其特点在于, 它是划分不同级别的法院之间管辖第一审民事案件的总体上的分工, 并不直接涉及某一具体法院。本文试从民事诉讼的角度对级别管辖制度加以探讨, 并对现行民事案件级别管辖制度存在的问题予以剖析, 希望就规范与完善我国的民事案件级别管辖制度, 提出自己的管窥之见。
一、级别管辖制度的运行状况
（ 一） 级别管辖的现行规定
由于级别管辖确立的重要性, 我国现行法律对此作出了相应的规定。《民事诉讼法》第18条、19条、20条和21条分别确立了我国级别管辖的基本原则: 民事一审案件原则上由基层人民法院管辖； 中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件； 高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件； 最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（ 以下简称《民诉意见》） , 对级别管辖也进行了规定: 专利纠纷案件由最高人民法院确定的中级人民法院管辖； 海事、海商案件由海事法院管辖。
（ 二） 司法实务中的级别管辖现状
虽然《民事诉讼法》第18条至第21条和相关司法解释对司法实务中级别管辖的确定起到很大的规制作用, 但由于当时的立法指导思想是“宜粗不宜细”, 导致级别管辖制度设计不够周密严谨。司法实务中, 当事人和法院常常利用级别管辖规定的模糊性,突破级别管辖的权限受理案件。
在实践中,突破级别管辖受理案件又有两种基本的“手段”:一种是在案件审理时由法院对争议的标的额作出“估算”,法院则根据“需要”随意上下调整,对争议金额作出有利于自己受理案件的设计。这种情形在那些侵权损害的民事争议案件中经常发生,因为这种情况下的争议金额是一个不确定的数字,往往由法官说了算,使得案件受理时争议标的数额就明显超越了级别管辖的权限。另一种是利用《民事诉讼法》第52条关于原告可以变更诉讼请求的规定,故意隐瞒诉讼请求或争议标的额,降低案件起诉时的管辖法院级别。其原因在于当事人希望案件可以在有利于自己的法院管辖范围内进行审理, 以谋求对自己有利的判决。通常是在案件开始受理时,原告主张的争议标的额在法院的级别管辖权限范围内,但在开庭审理时,原告要求变更、增加诉讼请求,使争议标的额超出受诉法院的管辖权。这种做法在形式上是“合法”的,因为《民事诉讼法》有关规定明确赋予原告这一权利。而根据管辖恒定的原则,案件已经受理,不能因诉讼请求的增加而变更管辖法院。所以,即使被告提出管辖权异议,也很难证明法院的受理是非法的。况且,此时过了答辩期间,被告已无权提出管辖权异议。同时, 相关的司法解释似乎也认可了这种做法, 从而为此类规避法律的行为披上了一件合法的外衣。当然, 级别管辖规定的模糊性和标准的不确定性并不是导致司法实务中级别管辖混乱的唯一原因, 司法的不独立和某些观念上的痼疾更可能是问题的根本所在。
二、造成级别管辖混乱的原因
我国的一些中级法院和基层法院大多都不同程度地存在着违反《民事诉讼法》关于级别管辖规定受理案件的现象。这就造成了司法实务中级别管辖的无序和混乱, 对人民法院在民事诉讼中严肃执法产生了较为严重的负面影响。如上所述, 造成级别管辖无序的原因是多方面的和复杂的, 但《民事诉讼法》有关级别管辖规定的不够完善, 无疑是其中最主要的原因之一。
（ 一） 级别管辖标准的不确定性
1.《民诉意见》将“案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响”等三种因素确定为级别管辖的具体标准, 被学者和实务工作者称为“三结合”标准。当初, 立法者之所以提出“三结合”标准,是希望在确定级别管辖时能够考虑到更多的因素, 但却似乎忽略了确定级别管辖的目的性和标准本身的确定性。确定级别管辖的目的是要为各级法院受理一审民事案件的权限划出一道清晰的界线, 一方面使原告在起诉时就很容易地知道应当向哪一级法院提起诉讼, 同时也使被告很方便地判断受诉法院有无管辖权； 另一方面使法院很方便、简捷地确定诉讼是否属于本级法院管辖, 以防止级别管辖上出现互相争抢或相互推诿。为此, 划分级别管辖的标准本身必须相对确定。其实, 对于标准来说, 确定性无疑是最为重要的。任何标准, 无论它多么合理、多么周密,如果本身不够确定, 都不具备作为标准的资格。可是, 案件的“案情繁简”和“在当地的影响”这两项标准, 其确定性在司法实务中却是很难把握的, 因而也缺少可操作性。
首先, 案件的简繁程度, 如果不以争议标的额为标准, 在接触到每一具体案件之前, 是无从确定的； 而如果要根据每一案件的实际情况来确定其简繁程度, 那无异于要等到被告提交答辩状后才能够确定其简繁程度。但是, 级别管辖是起诉和受理前需要解决的先决问题, 不可能等到受理后再来解决。
其次, 案件的影响范围, 同样是相当不确定的标准。“案件影响大小”这一规定过于笼统, 可操作性并不强, 导致在司法实务中, 许多新类型案件如知识产权纠纷等的管辖仅是凭当事人的“自由选择”来确定, 法院在判断“案件影响大小”时往往也会因为无具体的标准而难以把握。对在本辖区有重大影响, 我国民诉理论一般解释为案件自身复杂, 涉及面广, 处理结果影响大, 远远超出了下一级法院的辖区范围。尽管有以上解释, 但仍然会遇到如何判断简单与复杂、涉及面宽窄、处理结果影响大小等难题。人们在进行判断时, 完全可能得出相反的结论, 并由此产生管辖权的争议。标准的不确定性已经对人民法院的民事审判产生了消极影响, 造成了级别管辖的不安定和少数法院随意确定级别管辖。
2.各高级法院规定的争议标的额界限也极为不一致, 而且即使在各自辖区内也存在着较大差别。具体表现在如下几个方面:
（ 1） 有的将经济、民事案件区分开, 如江苏、山东、青海等地就对经济案件和民事案件适用不同的划分标准； 有的则合在一起加以规定, 如广东、重庆、安徽、新疆和西藏等地就二类案件适用同一标准； 更有的在同一个省内不同级别法院对经济、民事案件管辖的标准都不尽相同, 如宁夏的基层法院和高级法院在确定经济、民事案件的级别管辖标准时, 适用同一标准, 而中级法院就经济、民事案件则适用不同的标准。（ 2） 各地受理一审案件的限额存有较大差别, 包括不同省份法院之间的差异和同一省内法院之间区别。前者较为突出, 如基层法院受理的最高限额, 高的如经济发达地区的广东, 竟高达600万元； 低的如经济欠发达地区的安徽, 即便新近刚作过很大的修改, 也只不过才60万元！ 这不仅是因为经济发展水平悬殊所致, 更是因为观念差异带来的差别。后者更是一种普遍存在着的现象, 很多省份甚至就直接规定某某法院适用何种标准。如江苏、山西、安徽和内蒙古等地, 就分别规定了各中级人民法院受理案件的不同标准。
3.各级人民法院的规定中虽然都以争议标的额作为划分级别管辖的标准, 但均未对标的额的计算方法作出规定, 因而仍然留下了一些不确定因素。如当本诉与反诉标的物完全竞合时, 其金额是否应当重复计算就不明确。有的地方, 标准本身甚至还可以浮动。如广东省规定“高于标准50%以内的案件, 经中级法院批准, 基层法院可以作为第一审案件受理； 高于所定标准50%以上的案件, 中级法院不得交由基层法院作第一审案件受理”。这样,中级法院就享有了在标准50%范围内的决定权, 那么这是否可以理解为, 中级法院也享有了最高人民法院依法赋予高级法院的制定级别管辖标准的权力, 很显然这是不可能的也是不合法的。
4.关于诉讼标的金额的计算标准和时点没有确定, 给当事人和法院“合谋”规避级别管辖留下了空间。如前所述, 原告可以利用变更诉讼请求的规定,故意隐瞒诉讼请求或争议标的额,降低案件的管辖法院, 以保证案件可以在自己选定法院的管辖范围内进行审理, 谋求对自己有利的判决。虽然最高人民法院《关于案件级别管辖几个问题的批复》中规定:“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的金额, 致使诉讼标的金额超过受讼法院级别管辖权限的, 一般不再变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”。然而, 何谓故意规避？ 具体包括哪些情形？ 诉讼标的金额的最终确定有无时间限制？ 由谁来认定？ 救济程序何在？ 这些问题都会导致级别管辖的无序和混乱。尤其是认定“故意规避”在司法实务中缺少具体的可操作程序, 即使当事人真正在利用法律空间有意规避级别管辖, 受诉法院仍然可以不再主动将案件移送其他法院管辖。
（ 二） 管辖权向下转移规则的缺陷
我国《民事诉讼法》第39条规定“上级法院有权审理下级法院管辖的第一审民事案件, 也可以把本院管辖的第一审民事案件交下级法院审理。下级法院对它所管辖的第一审民事案件, 认为需要由上级法院审理的, 可以报请上级法院审理。”这是“管辖权转移”规则的法律规定, 通过转移, 有管辖权的法院将案件的管辖权转移给无管辖权的法院, 有学者称之为“对级别管辖的变通和补充”。从该条规定的内容看, 这属于法院系统内部的职权行为, 完全可以不受当事人诉权的任何约束。包括上调性转移和下放性转移两种情形, 即上级法院有权提审下级法院已受理案件和下级法院已受理案件报请上级法院审理。
为了保证案件能够得到正确的处理, 为了防止下级法院在审理中受到地方的压力而作出不公正的裁判, 上调性转移在对其进行法律规制, 作为法定管辖的补充, 是非常必要的, 而且是合理的。它无论是对诉讼的解决、当事人权利的维护, 还是对于保证司法的公正、法院的权威, 应该说都具有相当的积极意义。然而, 下放性转移与确定级别管辖的原理却是相矛盾的, 因为划分级别管辖的标准是案件的性质、繁简程度, 若允许上级法院在受理了重大、复杂的案件后又将它交给下级人民法院受理, 实际上就是对法定标准的修改, 这当然与确定级别管辖的基本原理不相容。实践中, 如果上级人民法院为了达到徇私的目的而想成为终审法院, 便将案件的管辖权交由下级人民法院行使, 这不但与设立管辖权转移制度的旨意不符, 其实质上就是“污染了河流”的司法不公正, 与诉讼法的理念相抵触。下放性转移给规避法律、司法腐败提供了方便, 严重侵害了当事人的合法权益,与人民法院所确立的“司法为民”的宗旨相去甚远。此外, 由于上级人民法院早已将自己确定为终审法院, 因而, 为了自身的利益和将来不冒着被追究错案的风险, 获得管辖权的下级法院的法官只能完全按照上级法院的旨意进行审理, 司法独立势必荡然无存, 司法公正也就变成了空中楼阁。
（ 三） 级别管辖异议的失范
我国《民事诉讼法》并未明确规定当事人对案件级别管辖提出异议, 但从《民事诉讼法》第38条“当事人对管辖权有异议的?? ”从这一笼统规定推断, 当事人是可以对级别管辖提出异议的。但在论及对级别管辖异议是否需要作出裁定时则存在着不同观点。根据最高人民法院1995年7月3日发布的《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理的函》的规定:“当事人就级别管辖权提出管辖异议的, 受诉法院应认真审查, 确无管辖权的,应将案件移送有管辖权的法院, 并告知当事人, 但不作裁定。”然而, 这一规定至少存在以下两个方面的问题。
1.在受诉法院确认自己无管辖权时, 只是将案件移送有管辖权的法院, 并告知当事人, 但并未明确告知当事人的方式, 是口头形式还是书面形式, 以及当事人对处理结果不服坚持异议的该如何处理。也就是说, 其实并无正当的程序来保障当事人对级别管辖的异议权。
2.对受诉法院认为自己有管辖权时是否应作出裁定, 没有明确规定。因此, 一种观点认为不应作出裁定, 理由是司法解释中“不作裁定”适用于各种对级别管辖的异议； 另一种观点则认为应当作出裁定, 理由是司法解释中并未否定在“有管辖权时”作出裁定, 而且这符合《民事诉讼法》的规定, 并有利于维护当事人的合法权益。笔者比较赞同后一种观点。同时需要指出的是,在“有管辖权”的情形时, 法院在裁定书主文中可以明确引用相关高级人民法院对级别管辖标准的具体规定, 而裁定适用的法律应当是《民事诉讼法》和有关司法解释。另外, 还应设置相应的程序来保障对方当事人的诉讼权利。
（ 四） 级别管辖和协议管辖的冲突
我国《民事诉讼法》第25条规定:“合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖, 但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”这便是协议管辖。即指双方当事人在纠纷发生前或纠纷发生后, 有权以协议的方式选择解决他们之间纠纷的管辖法院, 是双方当事人真实意思表示的合意或约定,因此又称为“合意管辖”。这无疑是法律赋予当事人的一项重要诉讼权利, 也是当事人意思自治原则在诉讼管辖制度中的具体体现。它意味着当事人一旦依法协议选择了合同纠纷的管辖法院, 法律就就应当对其加以保护, 维护该协议的合法性、有效性,否则便是对当事人这一法定权利的侵犯。协议管辖为当事人进行诉讼提供了更大的方便, 更大的灵活。由于处理纷争的法院是当事人共同权衡后选择的法院, 对双方当事人来讲, 是基于对该法院相同的信任度, 那么双方接受法院裁决的心理基本是平衡的, 有利于解决纠纷, 有利于生效裁判的执行。但同时, 该法条又明确限定: 协议管辖不得违背级别管辖的规定。结合司法实务及理论, 笔者认为, 该限定似乎不甚妥当。首先, 从理论上说, 双方当事人选择何种级别和地方的法院管辖, 完全是当事人双方共同的真实意思表示, 依据《合同法》关于合同的成立和生效要件, 该双方当事人就管辖所达成的协议只要主体合格、意识表示一致和真实, 即完全符合有效合同的要件。因此, 如果双方当事人主体合格, 就级别管辖所达成的协议是在完全自愿的状况下作出的, 法院在受理案件时, 就应当以当事人所达成的协议为准。其次, 从司法实务来说, 有些地方法院的确存在着一些司法弊端和司法不公的情形, 当事人对这些法院已经丧失了信心, 如果再强迫当事人只能选择这些法院, 可能就不利于对当事人合法权益的保护。同时, 考虑到低级别法院与高级别法院主要功能的差异,对当事人就级别管辖的选择不宜过度限制, 并且应鼓励其更多地选择低级别的法院管辖案件, 既可便利纠纷的解决,更能在一定程度上减轻高级别法院的案件负担。
三、级别管辖制度的规范与完善
诉讼管辖本是法院内部的分工, 当事人只是按图索骥进行诉讼。随着司法改革的推进, 在诉讼管辖的“盲区”, 人民法院开始考虑如何更好地尊重当事人的意愿。于是, 最高人民法院最近颁布的《人民法院第二个五年改革纲要》明确将改革民事案件管辖制度作为人民法院司法改革的一项主要内容, 改变单纯以诉讼标的金额确定级别管辖的标准, 建立诉讼标的金额与当事人所属地区相结合的一审案件管辖制度, 逐步做到高级人民法院不审理不具有普遍法律适用意义的第一审案件。结合该规定, 笔者认为, 应从以下几个方面对我国民事案件的级别管辖制度加以规范与完善。
（ 一） 将级别管辖的划分标准确定化和明细化
1.将诉讼标的额大小作为划分级别管辖的唯一标准。如上文所述, 我国《民事诉讼法》划分级别管辖的标准有改进和明晰化的必要, 但关于级别管辖的划分标准, 有人认为确定级别管辖时不应该考虑案件标的额大小, 标的额大的案件可能案情简单, 标的额小的案件可能案情复杂； 而我国各地经济水平情况太复杂,一个标准肯定不合适, 按标的额确定管辖法院时还存在利益驱动问题。但也有人认为, 按标的额划分案件的管辖级别是各国通例, 立案时法院就要确定级别管辖, 要有形式化、易识别的外在标准, 以标的额来判断符合该要求, 其他标准不具有普遍适用性, 利益驱动与按标的额划分级别管辖也没有内在联系。笔者比较赞同后一种观点。以诉讼标的额大小作为划分级别管辖的唯一标准不仅确定, 同时也具有更强的可操作性, 而且从比较法的角度来看, 许多国家也将诉讼标的额大小作为划分级别管辖的唯一标准。依据法国司法组织法和相关法律规定, 大审法院管辖诉讼标的额在1万法郎以上的民事案件, 而对于小审法院, 其原则上只能审理涉及民事债权争议和动产争议的、诉讼标的额在1万法郎以下的一审民事案件, 其还享有诉讼请求额在3500法郎以下的民事案件的终审权。依据德国法院组织法的规定, 初级法院管辖1500马克以下的一审案件和某些较为简单的案件,如关于家畜缺陷、关于法定抚养费的一切争执等； 凡法律未规定由初级法院管辖的案件, 均由州法院管辖。日本法院法规定,在一审民事诉讼中, 日本的简易法院管辖争议标的额90万日元以下的案件, 超过90万日元的, 则由地方法院管辖。争议标的额90万日元以下的不动产案件, 地方法院和简易法院共同享有管辖权。非财产诉讼, 争议标的额视为超过90万日元, 由地方法院管辖。
笔者认为, 按照争议标的数额划分法院级别管辖是世界上通行的作法, 符合处理这一问题的基本规律, 我国今后再对《民事诉讼法》进行修订时, 应当借鉴这一做法。当然, 单一标准虽然使得级别管辖的划分可以简单确定, 但同时也不排除有的案件争议数额不大却案情复杂、影响较大的情形, 再由低级别的法院管辖可能不是很妥当。此时, 受理法院就应依据《民事诉讼法》第39条的规定报请上级法院管辖, 上级法院也可以主动提审。2.在依据争议标的数额对级别管辖进行划分时, 不必再区分经济纠纷案件和民事案件。将案件作上述区分, 是计划经济体制的产物, 我国向市场经济体制转型后, 这种区分的基础已不复存在。目前, 我国已实施了统一的《合同法》, 这意味着实体法中经济合同与普通民事合同的界线已经消失。另一方面, 民事案件大多是涉及财产权的诉讼, 部分关于人身权的诉讼也往往会提出财产方面的请求, 因此同样存在着按照争议标的数额划分级别管辖的基础。
3.各地高级法院根据本地的实际情况拟定该省、市和自治区的级别管辖标准, 并报最高人民法院批准。虽然有些学者认为全国法院级别管辖的数额应当统一, 应当由《民事诉讼法》作出统一的规定, 而不应由各高级人民法院根据本地区经济发展的水平分设不同的数额标准, 并且以国外立法例为参考, 认为没有哪个国家为照顾各地的具体情况, 规定多样化的级别管辖数额标准。但笔者认为, 很多国家相对来说地域比较狭窄, 或者虽地域宽广, 但经济发展的差距不会很大, 而我国在这方面的确是有其特殊性的, 不仅地域非常宽广, 而且各地区经济发展严重不平衡, 经济发达地区与不发达地区, 大都市和小城镇, 城市和乡村,争议标的的数额就可能存在着巨大的差别, 这对诉讼可能存在着某种影响。因此, 如果仅用简单的“一刀切”方法来确定级别管辖的标准, 并不是很符合我国国情。
4.为防止对争议标的数额的理解和计算方法不一而造成不必要的争议,《民事诉讼法》应当对诉讼标的额的计算方法作出统一规定, 同时对是否允许当事人改变诉讼请求的情形作出明确的规定。根据《关于执行级别管辖几个问题的批复》的要求, 在当事人改变诉讼请求的情形下, 原管辖“一般不再予以变动, 但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”。判断当事人是否有规避级别管辖的故意绝非易事, 并且直接对“规避与否”作出判断也不甚明智。相反, 应当考虑以下一些是否确实发生了需要改变法院管辖级别的情形: 第一, 原告对增加诉讼请求是否有比较确凿的证据予以支持； 第二, 增加的诉讼标的额是否明显超出了受诉法院的管辖权限； 第三, 依当事人反映, 受诉法院的上级法院认为确有必要移送的。需要同时说明的是, 如果当事人减少了诉讼标的额而致使上级法院受理了本来应当由下级法院受理的案件时则一般可不作变动。但是, 如果当事人认为这时会增加其诉讼成本、影响其诉讼效益并提出异议时, 上级法院也应当对当事人的异议予以充分考虑。笔者认为, 只有确定了诉讼标的金额的计算标准和时点, 才能避免给当事人与法院“合谋”规避级别管辖留下可乘之机。
（ 二） 规范对级别管辖提出异议的程序
为了从程序上充分保障当事人的诉权, 从程序合理、规范的要求出发, 笔者认为, 对提出级别管辖异议的处理, 应参照处理地域管辖权异议的程序。即在赋予被告提出级别管辖异议权的同时, 规定受诉法院必须作出对级别管辖的书面裁定, 并赋予任何一方不服管辖权裁定时的上诉权。
（ 三） 取消级别管辖中下放性转移的规定
在修订《民事诉讼法》第39条时, 应完全取消下放性转移, 仅保留上调性转移规定。保留上调性转移是必要的, 因为一定程度上可解决司法实务中出现的一些特殊情况, 同时也可弥补单一的“争议标的额标准”的机械性。尤其是“在审判实践中, 管辖权转移的原因主要在于, 案件虽属下级法院管辖范围, 但案件影响较大, 或者在执行政策法律时与有关部门争议很大, 或者由下级法院审理可能使案件处理有失公平或产生不良影响”。至于下放性转移, 最高法院曾以法复（ 1996） 5号《关于案件级别管辖几个问题的批复》作出了同一案件不得连续两次下放性转移的规定。完全取消下放性转移的规定, 除了前述的诸多缺陷之外, 从国外一些可借鉴立法例看, 也是较为明智的选择。笔者认为,由上级法院审理属于下级法院管辖的诉讼, 无论是对案件的正确处理还是对当事人合法权益的保护, 都有益无害； 而下级法院越级审理上级法院管辖的诉讼, 则可能对上述两个方面都会造成损害, 违背了司法的正义理念, 损害了当事人的权益。因此, 在将来的《民事诉讼法》修订中, 应彻底取消下放性转移规定, 仅保留管辖权的向上转移。
（ 四） 调整级别管辖和协议管辖的冲突
笔者认为, 当协议管辖违背了级别管辖时, 应采协议管辖优先原则。这样考虑, 首先是为了真正保护当事人的诉讼权利, 使当事人协议目的能够实现。当事人协议选择管辖法院, 目的可能很多, 但只要是依法进行的协议选择, 就理应受法律的保护。其次, 这样补充规定, 可对法院的职权行为有所限制, 从而减少法院之间随意性的管辖权转移, 使这一制度的立法本意落到实处。当然, 法律也可以作必要的限制性规定, 以防止当事人无所顾忌地随意选择。既然是当事人的协议, 如果本属于中级法院管辖范围内的, 当事人选择基层法院管辖, 自应允许当事人提起上诉；但若当事人之间的纠纷本属于基层法院管辖范围内的, 当事人选择中级法院管辖, 则视为当事人放弃上诉权利, 不允许当事人再行提起上诉。
（ 五） 对违反级别管辖规定采取相应的惩戒措施
在我国, 没有惩戒措施的禁止性规定绝对是苍白无力的。如果程序上的制度没有规定任何不利的后果, 那么该程序制度必然是一项软性制度, 因为违反它并不会带来任何不利的后果。因此, 应明确将违反级别管辖规定审理案件作为二审撤销一审裁判、审判监督程序中撤销生效裁判及调解书的法定事由。不管实体判决是否正确,只要当事人提出了确实的理由,证明一审或原审法院的管辖明显失当,二审或再审法院查明了原审法院确实故意违反了级别管辖规定,就应当以严重违反诉讼程序为由撤销原审裁判或调解协议。如果不作此规定, 违反级别管辖的现象必然屡禁不止, 一些法院仍然会自愿或被动地违反级别管辖规定受理案件。一旦作出上述规定, 原告本身就会避免无意义的诉讼, 法院也会认真审查级别管辖权问题, 避免无意义的审判。在民事审判实践中,我国已有一些省级法院开始对下级法院违反管辖规定的行为予以严厉制止。例如江西省高级人民法院在《江西省第一审经济纠纷案件级别管辖规定》中规定,对违反级别管辖审结的案件, 上级人民法院可按程序违法撤销其判决、调解、裁定,并将案件指定有管辖权的法院审理或自己提审。广西自治区高级人民法院也制定了类似的规定。因而,在将来的《民事诉讼法》修订时,应当吸取这些有益的经验,增添相应的惩戒性规定。
（ 六） 将更多案件的管辖交给基层人民法院和中级人民法院立法者在设计管辖制度时, 实际上预设了两个前提条件: 一是所有的法院和法官都能公正、准确地审判案件； 二是同一民事案件在不同的法院审理,得到的审判结果都应该大致相同。但在司法实务中, 许多基层人民法院只能管辖诉讼标的额较小的案件, 其原因在于除了对基层法院法官的素质不是很信任之外, 利益驱动的因素也是主要原因之一。当法律或司法解释规定基层法院和中级法院管辖标准可以由最高法院或者高级法院上报最高法院来调整的时候, 基层法院和中级法院的民事案件或者刑法案件的管辖权就完全是由它们的上级法院来确定的。由于高级人民法院和最高人民法院把诉讼标的额比较大的案件都确定由自己管辖, 难免会给人造成一种高级人民法院和最高人民法院抢夺基层法院和中级法院管辖权的嫌疑。因此, 为了更好地保证司法独立, 优化司法资源配置, 提高司法效率； 也为了更好地发挥高级人民法院和最高人民法院的监督指导功能, 应当尽量减少高级人民法院和最高人民法院作为一审法院的情形。
注释:
江伟主编:《民事诉讼法学》, 复旦大学出版社2002年版, 第148页。
毛玲:“民事管辖制度若干问题研究”, 载《北京科技大学学报》(社会科学版)2002年第4期, 第26- 27页。
最高人民法院1996年5月16日法复[ 1996] 5号《关于执行级别管辖规定几个问题的批复》第2条规定:“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的额,致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的,一般不再予以变动。”虽然紧接着又以但书形式明确了“当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”情形, 然而此种似是而非的表述, 却使得这类故意规避级别管辖规定的当事人更加有恃无恐。
李浩:“民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进”, 载《现代法学》1996年第4期。
常怡主编:《民事诉讼法学》, 中国政法大学出版社1994年版, 第65页。
同上注, 第65页。
具体内容参见1999年8月1日最高人民法院颁布并实施的《最高人民法院批准各高级人民法院辖区内各级人民法院受理第一审民事、经济纠
纷案件级别管辖标准》。
余茂玉:“级别管辖制度的新思考”, 载《广西政法管理干部学院学报》2004年第3期。
同注5, 第114- 116页。
汪仁、陈红霞:“关于管辖权转移制度的思考”, 载http://www.rd.chengdu.gov.cn/ChengduRenda2/detail.asp?id=789。
张雪松:“诉讼管辖不再无视当事人权益”, 载http://www.sipo.gov.cn/sipo/zscqb/fzkj/t20020425_5233.htm。
马小花:“对完善民事管辖制度的几点思考”, 载《汉中师范学院学报》2002年第2期, 第49- 50页。
一般而言, 低级别法院的基本职能是侧重于解决纠纷, 高级别法院的职能更多的则是确认和适用规则。参见苏力:《送法下乡——中国基层
司法制度研究》, 中国政法大学出版社2000年版, 第176- 196页。
李文广、孙邦清、杨剑:“《民事诉讼法》的修改与完善”, 载《人民法院报》2004年8月25日。
张卫平、陈刚:《法国民事诉讼法导论》, 中国政法大学出版社1997年版, 第40页。
沈达明:《比较民事诉讼法初论》, 中信出版社1991年版, 第163页。
〔日〕兼子一、竹下守夫:《民事诉讼法》, 白绿铉译, 法律出版社1995年版, 第19页。
李浩:“民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进”, 载《现代法学》1996年第4期。
同注11。
齐树洁主编:《民事程序法》, 厦门大学出版社2002年版, 第104页。
如日本民事诉讼法第18条规定了简易法院认为适当时, 根据申请或依职权, 可以将诉讼的全部或一部分, 向管辖其所在地方法院移送, 但却未规定地方法院可以将其管辖的诉讼移送给简易法院。参见常怡主编:《比较民事诉讼法》, 中国政法大学出版社2002年版, 第258页。
姜启波、孙邦清:《诉讼管辖》, 人民法院出版社2005年版, 第35页。
冯艳:“管辖制度有关问题研究”, 载《玉林师范学院学报》2004年第4期。
苏力:“上诉法院与级别管辖”, 载http://www.law- walker.net/detail.asp?id=3383。
出处:《法律适用》2006年第10期 |
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卯俊民 安徽省高级人民法院
民事案件的级别管辖作为民事诉讼管辖制度中的一个重要内容, 其特点在于, 它是划分不同级别的法院之间管辖第一审民事案件的总体上的分工, 并不直接涉及某一具体法院。本文试从民事诉讼的角度对级别管辖制度加以探讨, 并对现行民事案件级别管辖制度存在的问题予以剖析, 希望就规范与完善我国的民事案件级别管辖制度, 提出自己的管窥之见。
一、级别管辖制度的运行状况
（ 一） 级别管辖的现行规定
由于级别管辖确立的重要性, 我国现行法律对此作出了相应的规定。《民事诉讼法》第18条、19条、20条和21条分别确立了我国级别管辖的基本原则: 民事一审案件原则上由基层人民法院管辖； 中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件； 高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件； 最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（ 以下简称《民诉意见》） , 对级别管辖也进行了规定: 专利纠纷案件由最高人民法院确定的中级人民法院管辖； 海事、海商案件由海事法院管辖。
（ 二） 司法实务中的级别管辖现状
虽然《民事诉讼法》第18条至第21条和相关司法解释对司法实务中级别管辖的确定起到很大的规制作用, 但由于当时的立法指导思想是“宜粗不宜细”, 导致级别管辖制度设计不够周密严谨。司法实务中, 当事人和法院常常利用级别管辖规定的模糊性,突破级别管辖的权限受理案件。
在实践中,突破级别管辖受理案件又有两种基本的“手段”:一种是在案件审理时由法院对争议的标的额作出“估算”,法院则根据“需要”随意上下调整,对争议金额作出有利于自己受理案件的设计。这种情形在那些侵权损害的民事争议案件中经常发生,因为这种情况下的争议金额是一个不确定的数字,往往由法官说了算,使得案件受理时争议标的数额就明显超越了级别管辖的权限。另一种是利用《民事诉讼法》第52条关于原告可以变更诉讼请求的规定,故意隐瞒诉讼请求或争议标的额,降低案件起诉时的管辖法院级别。其原因在于当事人希望案件可以在有利于自己的法院管辖范围内进行审理, 以谋求对自己有利的判决。通常是在案件开始受理时,原告主张的争议标的额在法院的级别管辖权限范围内,但在开庭审理时,原告要求变更、增加诉讼请求,使争议标的额超出受诉法院的管辖权。这种做法在形式上是“合法”的,因为《民事诉讼法》有关规定明确赋予原告这一权利。而根据管辖恒定的原则,案件已经受理,不能因诉讼请求的增加而变更管辖法院。所以,即使被告提出管辖权异议,也很难证明法院的受理是非法的。况且,此时过了答辩期间,被告已无权提出管辖权异议。同时, 相关的司法解释似乎也认可了这种做法, 从而为此类规避法律的行为披上了一件合法的外衣。当然, 级别管辖规定的模糊性和标准的不确定性并不是导致司法实务中级别管辖混乱的唯一原因, 司法的不独立和某些观念上的痼疾更可能是问题的根本所在。
二、造成级别管辖混乱的原因
我国的一些中级法院和基层法院大多都不同程度地存在着违反《民事诉讼法》关于级别管辖规定受理案件的现象。这就造成了司法实务中级别管辖的无序和混乱, 对人民法院在民事诉讼中严肃执法产生了较为严重的负面影响。如上所述, 造成级别管辖无序的原因是多方面的和复杂的, 但《民事诉讼法》有关级别管辖规定的不够完善, 无疑是其中最主要的原因之一。
（ 一） 级别管辖标准的不确定性
1.《民诉意见》将“案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响”等三种因素确定为级别管辖的具体标准, 被学者和实务工作者称为“三结合”标准。当初, 立法者之所以提出“三结合”标准,是希望在确定级别管辖时能够考虑到更多的因素, 但却似乎忽略了确定级别管辖的目的性和标准本身的确定性。确定级别管辖的目的是要为各级法院受理一审民事案件的权限划出一道清晰的界线, 一方面使原告在起诉时就很容易地知道应当向哪一级法院提起诉讼, 同时也使被告很方便地判断受诉法院有无管辖权； 另一方面使法院很方便、简捷地确定诉讼是否属于本级法院管辖, 以防止级别管辖上出现互相争抢或相互推诿。为此, 划分级别管辖的标准本身必须相对确定。其实, 对于标准来说, 确定性无疑是最为重要的。任何标准, 无论它多么合理、多么周密,如果本身不够确定, 都不具备作为标准的资格。可是, 案件的“案情繁简”和“在当地的影响”这两项标准, 其确定性在司法实务中却是很难把握的, 因而也缺少可操作性。
首先, 案件的简繁程度, 如果不以争议标的额为标准, 在接触到每一具体案件之前, 是无从确定的； 而如果要根据每一案件的实际情况来确定其简繁程度, 那无异于要等到被告提交答辩状后才能够确定其简繁程度。但是, 级别管辖是起诉和受理前需要解决的先决问题, 不可能等到受理后再来解决。
其次, 案件的影响范围, 同样是相当不确定的标准。“案件影响大小”这一规定过于笼统, 可操作性并不强, 导致在司法实务中, 许多新类型案件如知识产权纠纷等的管辖仅是凭当事人的“自由选择”来确定, 法院在判断“案件影响大小”时往往也会因为无具体的标准而难以把握。对在本辖区有重大影响, 我国民诉理论一般解释为案件自身复杂, 涉及面广, 处理结果影响大, 远远超出了下一级法院的辖区范围。尽管有以上解释, 但仍然会遇到如何判断简单与复杂、涉及面宽窄、处理结果影响大小等难题。人们在进行判断时, 完全可能得出相反的结论, 并由此产生管辖权的争议。标准的不确定性已经对人民法院的民事审判产生了消极影响, 造成了级别管辖的不安定和少数法院随意确定级别管辖。
2.各高级法院规定的争议标的额界限也极为不一致, 而且即使在各自辖区内也存在着较大差别。具体表现在如下几个方面:
（ 1） 有的将经济、民事案件区分开, 如江苏、山东、青海等地就对经济案件和民事案件适用不同的划分标准； 有的则合在一起加以规定, 如广东、重庆、安徽、新疆和西藏等地就二类案件适用同一标准； 更有的在同一个省内不同级别法院对经济、民事案件管辖的标准都不尽相同, 如宁夏的基层法院和高级法院在确定经济、民事案件的级别管辖标准时, 适用同一标准, 而中级法院就经济、民事案件则适用不同的标准。（ 2） 各地受理一审案件的限额存有较大差别, 包括不同省份法院之间的差异和同一省内法院之间区别。前者较为突出, 如基层法院受理的最高限额, 高的如经济发达地区的广东, 竟高达600万元； 低的如经济欠发达地区的安徽, 即便新近刚作过很大的修改, 也只不过才60万元！ 这不仅是因为经济发展水平悬殊所致, 更是因为观念差异带来的差别。后者更是一种普遍存在着的现象, 很多省份甚至就直接规定某某法院适用何种标准。如江苏、山西、安徽和内蒙古等地, 就分别规定了各中级人民法院受理案件的不同标准。
3.各级人民法院的规定中虽然都以争议标的额作为划分级别管辖的标准, 但均未对标的额的计算方法作出规定, 因而仍然留下了一些不确定因素。如当本诉与反诉标的物完全竞合时, 其金额是否应当重复计算就不明确。有的地方, 标准本身甚至还可以浮动。如广东省规定“高于标准50%以内的案件, 经中级法院批准, 基层法院可以作为第一审案件受理； 高于所定标准50%以上的案件, 中级法院不得交由基层法院作第一审案件受理”。这样,中级法院就享有了在标准50%范围内的决定权, 那么这是否可以理解为, 中级法院也享有了最高人民法院依法赋予高级法院的制定级别管辖标准的权力, 很显然这是不可能的也是不合法的。
4.关于诉讼标的金额的计算标准和时点没有确定, 给当事人和法院“合谋”规避级别管辖留下了空间。如前所述, 原告可以利用变更诉讼请求的规定,故意隐瞒诉讼请求或争议标的额,降低案件的管辖法院, 以保证案件可以在自己选定法院的管辖范围内进行审理, 谋求对自己有利的判决。虽然最高人民法院《关于案件级别管辖几个问题的批复》中规定:“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的金额, 致使诉讼标的金额超过受讼法院级别管辖权限的, 一般不再变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”。然而, 何谓故意规避？ 具体包括哪些情形？ 诉讼标的金额的最终确定有无时间限制？ 由谁来认定？ 救济程序何在？ 这些问题都会导致级别管辖的无序和混乱。尤其是认定“故意规避”在司法实务中缺少具体的可操作程序, 即使当事人真正在利用法律空间有意规避级别管辖, 受诉法院仍然可以不再主动将案件移送其他法院管辖。
（ 二） 管辖权向下转移规则的缺陷
我国《民事诉讼法》第39条规定“上级法院有权审理下级法院管辖的第一审民事案件, 也可以把本院管辖的第一审民事案件交下级法院审理。下级法院对它所管辖的第一审民事案件, 认为需要由上级法院审理的, 可以报请上级法院审理。”这是“管辖权转移”规则的法律规定, 通过转移, 有管辖权的法院将案件的管辖权转移给无管辖权的法院, 有学者称之为“对级别管辖的变通和补充”。从该条规定的内容看, 这属于法院系统内部的职权行为, 完全可以不受当事人诉权的任何约束。包括上调性转移和下放性转移两种情形, 即上级法院有权提审下级法院已受理案件和下级法院已受理案件报请上级法院审理。
为了保证案件能够得到正确的处理, 为了防止下级法院在审理中受到地方的压力而作出不公正的裁判, 上调性转移在对其进行法律规制, 作为法定管辖的补充, 是非常必要的, 而且是合理的。它无论是对诉讼的解决、当事人权利的维护, 还是对于保证司法的公正、法院的权威, 应该说都具有相当的积极意义。然而, 下放性转移与确定级别管辖的原理却是相矛盾的, 因为划分级别管辖的标准是案件的性质、繁简程度, 若允许上级法院在受理了重大、复杂的案件后又将它交给下级人民法院受理, 实际上就是对法定标准的修改, 这当然与确定级别管辖的基本原理不相容。实践中, 如果上级人民法院为了达到徇私的目的而想成为终审法院, 便将案件的管辖权交由下级人民法院行使, 这不但与设立管辖权转移制度的旨意不符, 其实质上就是“污染了河流”的司法不公正, 与诉讼法的理念相抵触。下放性转移给规避法律、司法腐败提供了方便, 严重侵害了当事人的合法权益,与人民法院所确立的“司法为民”的宗旨相去甚远。此外, 由于上级人民法院早已将自己确定为终审法院, 因而, 为了自身的利益和将来不冒着被追究错案的风险, 获得管辖权的下级法院的法官只能完全按照上级法院的旨意进行审理, 司法独立势必荡然无存, 司法公正也就变成了空中楼阁。
（ 三） 级别管辖异议的失范
我国《民事诉讼法》并未明确规定当事人对案件级别管辖提出异议, 但从《民事诉讼法》第38条“当事人对管辖权有异议的?? ”从这一笼统规定推断, 当事人是可以对级别管辖提出异议的。但在论及对级别管辖异议是否需要作出裁定时则存在着不同观点。根据最高人民法院1995年7月3日发布的《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理的函》的规定:“当事人就级别管辖权提出管辖异议的, 受诉法院应认真审查, 确无管辖权的,应将案件移送有管辖权的法院, 并告知当事人, 但不作裁定。”然而, 这一规定至少存在以下两个方面的问题。
1.在受诉法院确认自己无管辖权时, 只是将案件移送有管辖权的法院, 并告知当事人, 但并未明确告知当事人的方式, 是口头形式还是书面形式, 以及当事人对处理结果不服坚持异议的该如何处理。也就是说, 其实并无正当的程序来保障当事人对级别管辖的异议权。
2.对受诉法院认为自己有管辖权时是否应作出裁定, 没有明确规定。因此, 一种观点认为不应作出裁定, 理由是司法解释中“不作裁定”适用于各种对级别管辖的异议； 另一种观点则认为应当作出裁定, 理由是司法解释中并未否定在“有管辖权时”作出裁定, 而且这符合《民事诉讼法》的规定, 并有利于维护当事人的合法权益。笔者比较赞同后一种观点。同时需要指出的是,在“有管辖权”的情形时, 法院在裁定书主文中可以明确引用相关高级人民法院对级别管辖标准的具体规定, 而裁定适用的法律应当是《民事诉讼法》和有关司法解释。另外, 还应设置相应的程序来保障对方当事人的诉讼权利。
（ 四） 级别管辖和协议管辖的冲突
我国《民事诉讼法》第25条规定:“合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖, 但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”这便是协议管辖。即指双方当事人在纠纷发生前或纠纷发生后, 有权以协议的方式选择解决他们之间纠纷的管辖法院, 是双方当事人真实意思表示的合意或约定,因此又称为“合意管辖”。这无疑是法律赋予当事人的一项重要诉讼权利, 也是当事人意思自治原则在诉讼管辖制度中的具体体现。它意味着当事人一旦依法协议选择了合同纠纷的管辖法院, 法律就就应当对其加以保护, 维护该协议的合法性、有效性,否则便是对当事人这一法定权利的侵犯。协议管辖为当事人进行诉讼提供了更大的方便, 更大的灵活。由于处理纷争的法院是当事人共同权衡后选择的法院, 对双方当事人来讲, 是基于对该法院相同的信任度, 那么双方接受法院裁决的心理基本是平衡的, 有利于解决纠纷, 有利于生效裁判的执行。但同时, 该法条又明确限定: 协议管辖不得违背级别管辖的规定。结合司法实务及理论, 笔者认为, 该限定似乎不甚妥当。首先, 从理论上说, 双方当事人选择何种级别和地方的法院管辖, 完全是当事人双方共同的真实意思表示, 依据《合同法》关于合同的成立和生效要件, 该双方当事人就管辖所达成的协议只要主体合格、意识表示一致和真实, 即完全符合有效合同的要件。因此, 如果双方当事人主体合格, 就级别管辖所达成的协议是在完全自愿的状况下作出的, 法院在受理案件时, 就应当以当事人所达成的协议为准。其次, 从司法实务来说, 有些地方法院的确存在着一些司法弊端和司法不公的情形, 当事人对这些法院已经丧失了信心, 如果再强迫当事人只能选择这些法院, 可能就不利于对当事人合法权益的保护。同时, 考虑到低级别法院与高级别法院主要功能的差异,对当事人就级别管辖的选择不宜过度限制, 并且应鼓励其更多地选择低级别的法院管辖案件, 既可便利纠纷的解决,更能在一定程度上减轻高级别法院的案件负担。
三、级别管辖制度的规范与完善
诉讼管辖本是法院内部的分工, 当事人只是按图索骥进行诉讼。随着司法改革的推进, 在诉讼管辖的“盲区”, 人民法院开始考虑如何更好地尊重当事人的意愿。于是, 最高人民法院最近颁布的《人民法院第二个五年改革纲要》明确将改革民事案件管辖制度作为人民法院司法改革的一项主要内容, 改变单纯以诉讼标的金额确定级别管辖的标准, 建立诉讼标的金额与当事人所属地区相结合的一审案件管辖制度, 逐步做到高级人民法院不审理不具有普遍法律适用意义的第一审案件。结合该规定, 笔者认为, 应从以下几个方面对我国民事案件的级别管辖制度加以规范与完善。
（ 一） 将级别管辖的划分标准确定化和明细化
1.将诉讼标的额大小作为划分级别管辖的唯一标准。如上文所述, 我国《民事诉讼法》划分级别管辖的标准有改进和明晰化的必要, 但关于级别管辖的划分标准, 有人认为确定级别管辖时不应该考虑案件标的额大小, 标的额大的案件可能案情简单, 标的额小的案件可能案情复杂； 而我国各地经济水平情况太复杂,一个标准肯定不合适, 按标的额确定管辖法院时还存在利益驱动问题。但也有人认为, 按标的额划分案件的管辖级别是各国通例, 立案时法院就要确定级别管辖, 要有形式化、易识别的外在标准, 以标的额来判断符合该要求, 其他标准不具有普遍适用性, 利益驱动与按标的额划分级别管辖也没有内在联系。笔者比较赞同后一种观点。以诉讼标的额大小作为划分级别管辖的唯一标准不仅确定, 同时也具有更强的可操作性, 而且从比较法的角度来看, 许多国家也将诉讼标的额大小作为划分级别管辖的唯一标准。依据法国司法组织法和相关法律规定, 大审法院管辖诉讼标的额在1万法郎以上的民事案件, 而对于小审法院, 其原则上只能审理涉及民事债权争议和动产争议的、诉讼标的额在1万法郎以下的一审民事案件, 其还享有诉讼请求额在3500法郎以下的民事案件的终审权。依据德国法院组织法的规定, 初级法院管辖1500马克以下的一审案件和某些较为简单的案件,如关于家畜缺陷、关于法定抚养费的一切争执等； 凡法律未规定由初级法院管辖的案件, 均由州法院管辖。日本法院法规定,在一审民事诉讼中, 日本的简易法院管辖争议标的额90万日元以下的案件, 超过90万日元的, 则由地方法院管辖。争议标的额90万日元以下的不动产案件, 地方法院和简易法院共同享有管辖权。非财产诉讼, 争议标的额视为超过90万日元, 由地方法院管辖。
笔者认为, 按照争议标的数额划分法院级别管辖是世界上通行的作法, 符合处理这一问题的基本规律, 我国今后再对《民事诉讼法》进行修订时, 应当借鉴这一做法。当然, 单一标准虽然使得级别管辖的划分可以简单确定, 但同时也不排除有的案件争议数额不大却案情复杂、影响较大的情形, 再由低级别的法院管辖可能不是很妥当。此时, 受理法院就应依据《民事诉讼法》第39条的规定报请上级法院管辖, 上级法院也可以主动提审。2.在依据争议标的数额对级别管辖进行划分时, 不必再区分经济纠纷案件和民事案件。将案件作上述区分, 是计划经济体制的产物, 我国向市场经济体制转型后, 这种区分的基础已不复存在。目前, 我国已实施了统一的《合同法》, 这意味着实体法中经济合同与普通民事合同的界线已经消失。另一方面, 民事案件大多是涉及财产权的诉讼, 部分关于人身权的诉讼也往往会提出财产方面的请求, 因此同样存在着按照争议标的数额划分级别管辖的基础。
3.各地高级法院根据本地的实际情况拟定该省、市和自治区的级别管辖标准, 并报最高人民法院批准。虽然有些学者认为全国法院级别管辖的数额应当统一, 应当由《民事诉讼法》作出统一的规定, 而不应由各高级人民法院根据本地区经济发展的水平分设不同的数额标准, 并且以国外立法例为参考, 认为没有哪个国家为照顾各地的具体情况, 规定多样化的级别管辖数额标准。但笔者认为, 很多国家相对来说地域比较狭窄, 或者虽地域宽广, 但经济发展的差距不会很大, 而我国在这方面的确是有其特殊性的, 不仅地域非常宽广, 而且各地区经济发展严重不平衡, 经济发达地区与不发达地区, 大都市和小城镇, 城市和乡村,争议标的的数额就可能存在着巨大的差别, 这对诉讼可能存在着某种影响。因此, 如果仅用简单的“一刀切”方法来确定级别管辖的标准, 并不是很符合我国国情。
4.为防止对争议标的数额的理解和计算方法不一而造成不必要的争议,《民事诉讼法》应当对诉讼标的额的计算方法作出统一规定, 同时对是否允许当事人改变诉讼请求的情形作出明确的规定。根据《关于执行级别管辖几个问题的批复》的要求, 在当事人改变诉讼请求的情形下, 原管辖“一般不再予以变动, 但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”。判断当事人是否有规避级别管辖的故意绝非易事, 并且直接对“规避与否”作出判断也不甚明智。相反, 应当考虑以下一些是否确实发生了需要改变法院管辖级别的情形: 第一, 原告对增加诉讼请求是否有比较确凿的证据予以支持； 第二, 增加的诉讼标的额是否明显超出了受诉法院的管辖权限； 第三, 依当事人反映, 受诉法院的上级法院认为确有必要移送的。需要同时说明的是, 如果当事人减少了诉讼标的额而致使上级法院受理了本来应当由下级法院受理的案件时则一般可不作变动。但是, 如果当事人认为这时会增加其诉讼成本、影响其诉讼效益并提出异议时, 上级法院也应当对当事人的异议予以充分考虑。笔者认为, 只有确定了诉讼标的金额的计算标准和时点, 才能避免给当事人与法院“合谋”规避级别管辖留下可乘之机。
（ 二） 规范对级别管辖提出异议的程序
为了从程序上充分保障当事人的诉权, 从程序合理、规范的要求出发, 笔者认为, 对提出级别管辖异议的处理, 应参照处理地域管辖权异议的程序。即在赋予被告提出级别管辖异议权的同时, 规定受诉法院必须作出对级别管辖的书面裁定, 并赋予任何一方不服管辖权裁定时的上诉权。
（ 三） 取消级别管辖中下放性转移的规定
在修订《民事诉讼法》第39条时, 应完全取消下放性转移, 仅保留上调性转移规定。保留上调性转移是必要的, 因为一定程度上可解决司法实务中出现的一些特殊情况, 同时也可弥补单一的“争议标的额标准”的机械性。尤其是“在审判实践中, 管辖权转移的原因主要在于, 案件虽属下级法院管辖范围, 但案件影响较大, 或者在执行政策法律时与有关部门争议很大, 或者由下级法院审理可能使案件处理有失公平或产生不良影响”。至于下放性转移, 最高法院曾以法复（ 1996） 5号《关于案件级别管辖几个问题的批复》作出了同一案件不得连续两次下放性转移的规定。完全取消下放性转移的规定, 除了前述的诸多缺陷之外, 从国外一些可借鉴立法例看, 也是较为明智的选择。笔者认为,由上级法院审理属于下级法院管辖的诉讼, 无论是对案件的正确处理还是对当事人合法权益的保护, 都有益无害； 而下级法院越级审理上级法院管辖的诉讼, 则可能对上述两个方面都会造成损害, 违背了司法的正义理念, 损害了当事人的权益。因此, 在将来的《民事诉讼法》修订中, 应彻底取消下放性转移规定, 仅保留管辖权的向上转移。
（ 四） 调整级别管辖和协议管辖的冲突
笔者认为, 当协议管辖违背了级别管辖时, 应采协议管辖优先原则。这样考虑, 首先是为了真正保护当事人的诉讼权利, 使当事人协议目的能够实现。当事人协议选择管辖法院, 目的可能很多, 但只要是依法进行的协议选择, 就理应受法律的保护。其次, 这样补充规定, 可对法院的职权行为有所限制, 从而减少法院之间随意性的管辖权转移, 使这一制度的立法本意落到实处。当然, 法律也可以作必要的限制性规定, 以防止当事人无所顾忌地随意选择。既然是当事人的协议, 如果本属于中级法院管辖范围内的, 当事人选择基层法院管辖, 自应允许当事人提起上诉；但若当事人之间的纠纷本属于基层法院管辖范围内的, 当事人选择中级法院管辖, 则视为当事人放弃上诉权利, 不允许当事人再行提起上诉。
（ 五） 对违反级别管辖规定采取相应的惩戒措施
在我国, 没有惩戒措施的禁止性规定绝对是苍白无力的。如果程序上的制度没有规定任何不利的后果, 那么该程序制度必然是一项软性制度, 因为违反它并不会带来任何不利的后果。因此, 应明确将违反级别管辖规定审理案件作为二审撤销一审裁判、审判监督程序中撤销生效裁判及调解书的法定事由。不管实体判决是否正确,只要当事人提出了确实的理由,证明一审或原审法院的管辖明显失当,二审或再审法院查明了原审法院确实故意违反了级别管辖规定,就应当以严重违反诉讼程序为由撤销原审裁判或调解协议。如果不作此规定, 违反级别管辖的现象必然屡禁不止, 一些法院仍然会自愿或被动地违反级别管辖规定受理案件。一旦作出上述规定, 原告本身就会避免无意义的诉讼, 法院也会认真审查级别管辖权问题, 避免无意义的审判。在民事审判实践中,我国已有一些省级法院开始对下级法院违反管辖规定的行为予以严厉制止。例如江西省高级人民法院在《江西省第一审经济纠纷案件级别管辖规定》中规定,对违反级别管辖审结的案件, 上级人民法院可按程序违法撤销其判决、调解、裁定,并将案件指定有管辖权的法院审理或自己提审。广西自治区高级人民法院也制定了类似的规定。因而,在将来的《民事诉讼法》修订时,应当吸取这些有益的经验,增添相应的惩戒性规定。
（ 六） 将更多案件的管辖交给基层人民法院和中级人民法院立法者在设计管辖制度时, 实际上预设了两个前提条件: 一是所有的法院和法官都能公正、准确地审判案件； 二是同一民事案件在不同的法院审理,得到的审判结果都应该大致相同。但在司法实务中, 许多基层人民法院只能管辖诉讼标的额较小的案件, 其原因在于除了对基层法院法官的素质不是很信任之外, 利益驱动的因素也是主要原因之一。当法律或司法解释规定基层法院和中级法院管辖标准可以由最高法院或者高级法院上报最高法院来调整的时候, 基层法院和中级法院的民事案件或者刑法案件的管辖权就完全是由它们的上级法院来确定的。由于高级人民法院和最高人民法院把诉讼标的额比较大的案件都确定由自己管辖, 难免会给人造成一种高级人民法院和最高人民法院抢夺基层法院和中级法院管辖权的嫌疑。因此, 为了更好地保证司法独立, 优化司法资源配置, 提高司法效率； 也为了更好地发挥高级人民法院和最高人民法院的监督指导功能, 应当尽量减少高级人民法院和最高人民法院作为一审法院的情形。
注释:
江伟主编:《民事诉讼法学》, 复旦大学出版社2002年版, 第148页。
毛玲:“民事管辖制度若干问题研究”, 载《北京科技大学学报》(社会科学版)2002年第4期, 第26- 27页。
最高人民法院1996年5月16日法复[ 1996] 5号《关于执行级别管辖规定几个问题的批复》第2条规定:“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的额,致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的,一般不再予以变动。”虽然紧接着又以但书形式明确了“当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”情形, 然而此种似是而非的表述, 却使得这类故意规避级别管辖规定的当事人更加有恃无恐。
李浩:“民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进”, 载《现代法学》1996年第4期。
常怡主编:《民事诉讼法学》, 中国政法大学出版社1994年版, 第65页。
同上注, 第65页。
具体内容参见1999年8月1日最高人民法院颁布并实施的《最高人民法院批准各高级人民法院辖区内各级人民法院受理第一审民事、经济纠
纷案件级别管辖标准》。
余茂玉:“级别管辖制度的新思考”, 载《广西政法管理干部学院学报》2004年第3期。
同注5, 第114- 116页。
汪仁、陈红霞:“关于管辖权转移制度的思考”, 载http://www.rd.chengdu.gov.cn/ChengduRenda2/detail.asp?id=789。
张雪松:“诉讼管辖不再无视当事人权益”, 载http://www.sipo.gov.cn/sipo/zscqb/fzkj/t20020425_5233.htm。
马小花:“对完善民事管辖制度的几点思考”, 载《汉中师范学院学报》2002年第2期, 第49- 50页。
一般而言, 低级别法院的基本职能是侧重于解决纠纷, 高级别法院的职能更多的则是确认和适用规则。参见苏力:《送法下乡——中国基层
司法制度研究》, 中国政法大学出版社2000年版, 第176- 196页。
李文广、孙邦清、杨剑:“《民事诉讼法》的修改与完善”, 载《人民法院报》2004年8月25日。
张卫平、陈刚:《法国民事诉讼法导论》, 中国政法大学出版社1997年版, 第40页。
沈达明:《比较民事诉讼法初论》, 中信出版社1991年版, 第163页。
〔日〕兼子一、竹下守夫:《民事诉讼法》, 白绿铉译, 法律出版社1995年版, 第19页。
李浩:“民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进”, 载《现代法学》1996年第4期。
同注11。
齐树洁主编:《民事程序法》, 厦门大学出版社2002年版, 第104页。
如日本民事诉讼法第18条规定了简易法院认为适当时, 根据申请或依职权, 可以将诉讼的全部或一部分, 向管辖其所在地方法院移送, 但却未规定地方法院可以将其管辖的诉讼移送给简易法院。参见常怡主编:《比较民事诉讼法》, 中国政法大学出版社2002年版, 第258页。
姜启波、孙邦清:《诉讼管辖》, 人民法院出版社2005年版, 第35页。
冯艳:“管辖制度有关问题研究”, 载《玉林师范学院学报》2004年第4期。
苏力:“上诉法院与级别管辖”, 载http://www.law- walker.net/detail.asp?id=3383。
出处:《法律适用》2006年第10期
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