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《法治的谜面》连载之十五
防止法官腐败的基础工作
刘练军
在我国，法官违法乱纪等腐败现象一直具有相当的普遍性，受社会各界之诟病可谓久矣。比较而言，在欧美日等法治成熟国家，法官腐败现象明显偏少，一般都是几年甚至十几年才一遇的极个别现象，且多数发生在基层低级法院或州低级法院，高级法院或联邦法院法官违纪——违背司法职业伦理——现象甚为罕见，至于滥用司法权至违法犯罪程度则自“二战”以来尚未有先例。
在法官违纪违法问题上，中西差别缘何如此之大呢？毫无疑问，答案就在于中西完全不同的法官控制之道。那么，欧美日等法官违法腐败现象甚是鲜见之国家，又是如何控制法官的呢？
试以美国为例予以简论。其实，无论是联邦法院层面还是州法院层面，美国都没有设立旨在监督法官司法裁判的法官控制制度。在美国，评判联邦法官候选人职业能力和道德品性的一个重要组织机构，是由法官和律师组成的民间组织——美国律师协会（American Bar Association,ABA）。至今尚无被该协会评定为“不合格”的人被提名为联邦法官，更遑论有成功任命之先例，该协会的影响力由此可见一斑。美国律师协会制定的“模范司法行为准则”尽管不具有法律拘束力，但无论是法定联邦法官行为规则还是州法官法定行为规范，对此模范准则均多有借鉴和参考，有些立法机构在制定法官行为守则时甚至直接照搬该模范准则。
在美国，所有涉及法官惩戒的法律法规都以保障司法独立为前提，绝不容许任何个人和机构有妨碍、干扰或染指法官司法裁判权的可能。这意味着法官只对宪法法律和道德良知负责，而无须对任何组织或个人负责。所以，美国并没有我们最为熟悉的司法监督制度和司法监督机关。
那缺乏监督的独立法官尤其是联邦法官为何罕有违纪违法等腐败问题呢？
我想，根本原因是“功夫在庭外”。美国联邦法官的任命过程非常复杂，在总统提名新的联邦法官尤其是联邦最高法院大法官之前，联邦调查局（FBI）和美国律师协会都会对可能的候选人进行调查和评估，提名人选正式公布后，内含反对党的参议院司法委员会对调查和评估结论予以审查，并组织召开听证会，对被提名者和相关证人进行质询，最后由其投票决定被提名者能否正式成为联邦法官。这个公开的质询和质疑过程，足以保证被任命者在职业能力、思想观念和个性举止等方面，均完全适合并胜任法官这一特殊执法职业之需要。
而法官任职终身且法官之间报酬同等（首席大法官因附带承担一些行政事务而略高一点）等制度，又能确保法官在其司法生涯中既免受“胡萝卜”的利诱，又不必恐惧“大棒”的打压或威胁。与此同时，美国对抗制诉讼模式又使得法官与一方当事人及其代理人之间的一切言行举止，都处在对方当事人及其代理人的自觉且严密的监督之下，由此决定了美国的法官既无必要且无机会去利用手上的裁判权做交易。于是，我们常常感同身受的司法腐败现象在美国甚少发生，在美国所有公职人员中，法官始终是社会各界信任度最高的一个群体。
尽管在具体的制度设计和制度运作方面，其他国家和地区与美国有一定的差别，但“功夫在庭外”堪称是所有法治成熟国家成功杜绝法官腐败的普适模式。此等模式的基本理念其实很简单，那就是选拨足够优秀的法律人才做法官，让法官这种优秀人才享受足够优越的薪资待遇，并独立行使职权，充分享受宪法和法律之下的职业权威。
他山之石，可以攻玉。在法官腐败治理问题上，我们完全可以分享美国等国家的成功经验，借鉴他们的“功夫在庭外模式”，而不必走强化司法监督的老路。几十年来的司法监督实践证明，传统的司法监督模式不但导致监督机构叠床架屋，公帑浪费严重，而且监督功效长期不彰，法官腐败势头始终难以得到有效遏制。重振法官权威、实现司法公正的社会呼声早已响彻云霄，告别传统改弦更张，尝试功夫在庭外模式已然为时势所必需。
就像传统的司法监督模式一样，我国人大在功夫在庭外模式中同样可以大显身手，而且务必施展拳脚，亮出“功夫”。
众所周知，根据我国宪法和法官法等法律，人大是任命法官的唯一主体。易言之，只有人大才有资格选举和任命法官，任何人在成为法官之前都必须经过人大审批这一关。同时，法律还规定有且只有人大才能罢免法官职务，此外任何个人或组织机构都无权对在任的法官予以除名或免除其职务。
然而，不能不指出的是，长期以来我国人大在法官的选举和任命方面基本流于形式，并未严格依照宪法和法官法等法律法规的要求，谨慎推选优秀的法律人才担当法官，而我国法官腐败呈现普遍化态势与法官整体素质不高关系甚重。在法官选拔方面，我国各级人大的内务司法委员会如果能像美国参议院司法委员会那样，对候选人严肃地进行实质性审查，那我们当然也能像美国那样选拔出足够优秀的法律人才做法官。那样的话，法官腐败就不至于像如今这样遍地开花了。毕竟，高素质的法官其玩弄法律实施腐败的主观动因会相对低很多，而其控制腐败冲动的意志力也要强不少。
是故，我国人大应该逐步减少并最终停止司法的个案监督，将时间和精力全部转移到法官的选举和任命上，从律师等法律职业群体中择优选任法官，上级法院法官更多的从下级法院法官中选拨，并通过立法不断完善法官市场准入机制。选拔到了真正优秀的人才当法官，就基本控制了法官腐败的内因，扼住了法官腐败的咽喉。与没完没了的司法监督相比，功夫在庭外的法官选拔机制更能有效杜绝法官违法乱纪，同时还能大大提高司法权威。因为法官的素质一旦有保证，那司法权威和司法的社会信任基础就基本有保障。法官是司法的灵魂。只有优秀的法官才能让司法承载法律的价值理念，闪耀公正的法治光辉。
除了法官选任机制，功夫在庭外模式还要求法官薪资丰厚和审判独立。应该说，在这两个方面我国尚有很长的路要走。众所周知，我国法官尤其是中西部地区法院的法官流失相当严重，个中主要原因就是法官薪酬太低。与当地同级公务员相比，法官收入明显偏低早已不是秘密。法院留不住人才，此乃司法之大忌。同时，法官腐败在一定程度上亦与法官工资较低有关。所以，用中央财政保障地方法院法官享有高于至少不低于当地同级公务员的待遇，实乃制约法官腐败、留住法院人才的底线要求。否则，任何的司法反腐举措都注定要以失败告终。
审判独立是我国宪法明文规定的，但事实上干涉法院审判独立的外部因素一直所在多有，而法院内影响法官独立审判的内部因素亦为数不少，总之，审判在我国远未实现应有的独立。而有相当一部分的法官腐败正是根源于其审判权未能独立。我国司法腐败有个明显特点，那就是上至法院院长下至普通法官个个腐败的法院窝案特别多，而法院窝案的形成主要归因于，法院行政化管理倾向和案件签发制度所导致的法官审判不独立。理应只服从法律的法官常常不得不服从法院领导和主要由院领导组成的审判委员会。法官难以独立审判，一方面会使法官不自由，容易丧失自我，另一方面，也会催生法官的不负责任情绪，毕竟，没有真正的独立性就无所谓真正的责任感。
“法官除了法律就没有别的上司”，“独立的法官既不属于我，也不属于政府”，这是1842年马克思在为新闻出版自由辩护时所说的原话。作为一个信仰马克思主义的社会主义国家，我们理应对马克思的法官独立理论照单全收、奉行不渝，赋予各级法官充足的独立审判权力。人类几百年来的司法实践早已证明，最能维护司法权威、制约法官腐败的，莫过于法官的审判独立。对此经验的任何违背都是不明智的。让法官独立审判还是继续不明智，会是一个问题吗？
原载《法治的谜面》，中国民主法制出版社2014年版，第84-88页。 |
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《法治的谜面》连载之十五
防止法官腐败的基础工作
刘练军
在我国，法官违法乱纪等腐败现象一直具有相当的普遍性，受社会各界之诟病可谓久矣。比较而言，在欧美日等法治成熟国家，法官腐败现象明显偏少，一般都是几年甚至十几年才一遇的极个别现象，且多数发生在基层低级法院或州低级法院，高级法院或联邦法院法官违纪——违背司法职业伦理——现象甚为罕见，至于滥用司法权至违法犯罪程度则自“二战”以来尚未有先例。
在法官违纪违法问题上，中西差别缘何如此之大呢？毫无疑问，答案就在于中西完全不同的法官控制之道。那么，欧美日等法官违法腐败现象甚是鲜见之国家，又是如何控制法官的呢？
试以美国为例予以简论。其实，无论是联邦法院层面还是州法院层面，美国都没有设立旨在监督法官司法裁判的法官控制制度。在美国，评判联邦法官候选人职业能力和道德品性的一个重要组织机构，是由法官和律师组成的民间组织——美国律师协会（American Bar Association,ABA）。至今尚无被该协会评定为“不合格”的人被提名为联邦法官，更遑论有成功任命之先例，该协会的影响力由此可见一斑。美国律师协会制定的“模范司法行为准则”尽管不具有法律拘束力，但无论是法定联邦法官行为规则还是州法官法定行为规范，对此模范准则均多有借鉴和参考，有些立法机构在制定法官行为守则时甚至直接照搬该模范准则。
在美国，所有涉及法官惩戒的法律法规都以保障司法独立为前提，绝不容许任何个人和机构有妨碍、干扰或染指法官司法裁判权的可能。这意味着法官只对宪法法律和道德良知负责，而无须对任何组织或个人负责。所以，美国并没有我们最为熟悉的司法监督制度和司法监督机关。
那缺乏监督的独立法官尤其是联邦法官为何罕有违纪违法等腐败问题呢？
我想，根本原因是“功夫在庭外”。美国联邦法官的任命过程非常复杂，在总统提名新的联邦法官尤其是联邦最高法院大法官之前，联邦调查局（FBI）和美国律师协会都会对可能的候选人进行调查和评估，提名人选正式公布后，内含反对党的参议院司法委员会对调查和评估结论予以审查，并组织召开听证会，对被提名者和相关证人进行质询，最后由其投票决定被提名者能否正式成为联邦法官。这个公开的质询和质疑过程，足以保证被任命者在职业能力、思想观念和个性举止等方面，均完全适合并胜任法官这一特殊执法职业之需要。
而法官任职终身且法官之间报酬同等（首席大法官因附带承担一些行政事务而略高一点）等制度，又能确保法官在其司法生涯中既免受“胡萝卜”的利诱，又不必恐惧“大棒”的打压或威胁。与此同时，美国对抗制诉讼模式又使得法官与一方当事人及其代理人之间的一切言行举止，都处在对方当事人及其代理人的自觉且严密的监督之下，由此决定了美国的法官既无必要且无机会去利用手上的裁判权做交易。于是，我们常常感同身受的司法腐败现象在美国甚少发生，在美国所有公职人员中，法官始终是社会各界信任度最高的一个群体。
尽管在具体的制度设计和制度运作方面，其他国家和地区与美国有一定的差别，但“功夫在庭外”堪称是所有法治成熟国家成功杜绝法官腐败的普适模式。此等模式的基本理念其实很简单，那就是选拨足够优秀的法律人才做法官，让法官这种优秀人才享受足够优越的薪资待遇，并独立行使职权，充分享受宪法和法律之下的职业权威。
他山之石，可以攻玉。在法官腐败治理问题上，我们完全可以分享美国等国家的成功经验，借鉴他们的“功夫在庭外模式”，而不必走强化司法监督的老路。几十年来的司法监督实践证明，传统的司法监督模式不但导致监督机构叠床架屋，公帑浪费严重，而且监督功效长期不彰，法官腐败势头始终难以得到有效遏制。重振法官权威、实现司法公正的社会呼声早已响彻云霄，告别传统改弦更张，尝试功夫在庭外模式已然为时势所必需。
就像传统的司法监督模式一样，我国人大在功夫在庭外模式中同样可以大显身手，而且务必施展拳脚，亮出“功夫”。
众所周知，根据我国宪法和法官法等法律，人大是任命法官的唯一主体。易言之，只有人大才有资格选举和任命法官，任何人在成为法官之前都必须经过人大审批这一关。同时，法律还规定有且只有人大才能罢免法官职务，此外任何个人或组织机构都无权对在任的法官予以除名或免除其职务。
然而，不能不指出的是，长期以来我国人大在法官的选举和任命方面基本流于形式，并未严格依照宪法和法官法等法律法规的要求，谨慎推选优秀的法律人才担当法官，而我国法官腐败呈现普遍化态势与法官整体素质不高关系甚重。在法官选拔方面，我国各级人大的内务司法委员会如果能像美国参议院司法委员会那样，对候选人严肃地进行实质性审查，那我们当然也能像美国那样选拔出足够优秀的法律人才做法官。那样的话，法官腐败就不至于像如今这样遍地开花了。毕竟，高素质的法官其玩弄法律实施腐败的主观动因会相对低很多，而其控制腐败冲动的意志力也要强不少。
是故，我国人大应该逐步减少并最终停止司法的个案监督，将时间和精力全部转移到法官的选举和任命上，从律师等法律职业群体中择优选任法官，上级法院法官更多的从下级法院法官中选拨，并通过立法不断完善法官市场准入机制。选拔到了真正优秀的人才当法官，就基本控制了法官腐败的内因，扼住了法官腐败的咽喉。与没完没了的司法监督相比，功夫在庭外的法官选拔机制更能有效杜绝法官违法乱纪，同时还能大大提高司法权威。因为法官的素质一旦有保证，那司法权威和司法的社会信任基础就基本有保障。法官是司法的灵魂。只有优秀的法官才能让司法承载法律的价值理念，闪耀公正的法治光辉。
除了法官选任机制，功夫在庭外模式还要求法官薪资丰厚和审判独立。应该说，在这两个方面我国尚有很长的路要走。众所周知，我国法官尤其是中西部地区法院的法官流失相当严重，个中主要原因就是法官薪酬太低。与当地同级公务员相比，法官收入明显偏低早已不是秘密。法院留不住人才，此乃司法之大忌。同时，法官腐败在一定程度上亦与法官工资较低有关。所以，用中央财政保障地方法院法官享有高于至少不低于当地同级公务员的待遇，实乃制约法官腐败、留住法院人才的底线要求。否则，任何的司法反腐举措都注定要以失败告终。
审判独立是我国宪法明文规定的，但事实上干涉法院审判独立的外部因素一直所在多有，而法院内影响法官独立审判的内部因素亦为数不少，总之，审判在我国远未实现应有的独立。而有相当一部分的法官腐败正是根源于其审判权未能独立。我国司法腐败有个明显特点，那就是上至法院院长下至普通法官个个腐败的法院窝案特别多，而法院窝案的形成主要归因于，法院行政化管理倾向和案件签发制度所导致的法官审判不独立。理应只服从法律的法官常常不得不服从法院领导和主要由院领导组成的审判委员会。法官难以独立审判，一方面会使法官不自由，容易丧失自我，另一方面，也会催生法官的不负责任情绪，毕竟，没有真正的独立性就无所谓真正的责任感。
“法官除了法律就没有别的上司”，“独立的法官既不属于我，也不属于政府”，这是1842年马克思在为新闻出版自由辩护时所说的原话。作为一个信仰马克思主义的社会主义国家，我们理应对马克思的法官独立理论照单全收、奉行不渝，赋予各级法官充足的独立审判权力。人类几百年来的司法实践早已证明，最能维护司法权威、制约法官腐败的，莫过于法官的审判独立。对此经验的任何违背都是不明智的。让法官独立审判还是继续不明智，会是一个问题吗？
原载《法治的谜面》，中国民主法制出版社2014年版，第84-88页。
