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章武生 复旦大学法学院 教授、博士生导师
一、基层法院的性质及功能
基层法院的性质和功能与审级制度密切相关，要确定基层法院的性质和功能，首先要了解审级制度的原理，也只有在审级制度的框架内，才能够更好地确定基层法院的性质和功能。
纵观当今世界各国的审级制度，主要有两种类型：一种是四级三审制，另一种是三级三审制。尽管基于不同的历史传统，各国的具体审级结构和复审模式有较大差异，但现代审级制度在实质上又体现着相同的原理，或相似的功能配置方式。即均为三审终审的金字塔型(或称圆锥形)审判系统，且三审法院分别由初审法院、上诉法院(又叫第一级复审法院、中级上诉法院)、最高法院(又叫第二级复审法院，终审法院)构成。在法院系统中，数量众多的初审法院居于金字塔的底层，数量较少的上诉法院居中，惟最高法院居于金字塔的顶端。上述三个审级法院的职权分工和功能各不相同。初审法院的主要功能职责是行使案件的初审审判权。由于民事初审案件有小额事件、简易事件和普通事件之分，刑事初审案件有轻罪和重罪之分，为实现案件的繁简分流，体现费用相当性原则，方便群众诉讼，初审法院又有不同的设计。采四级三审制的国家，初审法院通常包括两个审级，第一级法院即基层法院定位为简易法院，审理民事简易、小额案件和刑事轻罪案件。其上一级法院设计为一般管辖权法院，审理普通民事案件和刑事重罪案件。从比较法而言，目前多数发达国家的法院组织都采这种模式。在这种审级结构中，普通案件的初审法院行使简易案件的上诉管辖权。德国、日本、英国以及美国大部分州即属此例。在三级三审制的国家，初审法院的形式不尽相同，通常基层法院包括审理简易案件和审理普通案件的两种审判机构。如法国，基层法院包括小审法院和大审法院，此外还有商事法院、劳动法院等专门法院。除专门法院管辖的案件外，第一审民事案件主要在大审法院与小审法院之间分配，不服其裁决要上诉到第二级法院——上诉法院。
中级上诉法院与最高法院均为上诉法院，行使复审管辖权。国家设立上诉制度的目的主要有两个方面：一方面是纠正错误的裁判，保护当事人的合法权益；另一方面是保证国家法律的统一适用，使司法系统在所有的审级都尽量以统一的声音说话。复审的这一功能不仅体现在纠正个案错误的裁判，而且给下级法院解释和适用法律作了示范，这就在较大范围内起到了统一法律适用的作用。
对一般的民事案件来说，中级上诉法院就是终审法院。中级上诉法院终审的案件通常为常规型案件，经过该级法院的审理，一般足以保证案件的正确处理和法律适用的统一。
位于金字塔顶的最高法院，通常把受案范围确定在法律事项以内，只对或主要对具有普遍公共价值的法律问题进行复审。至于事实问题，经第一审及第二审的反复调查和确认，已足以保障当事人的正当权益，第三审一般不再考虑。为此，在三审终审的国家，并非所有的案件都可以上诉到第三审法院；为减轻第三审法院的负担，充分发挥其法律审的功能，各国往往对第三审法院的受案范围设立种种限制。
此外，许多国家还在正常复审程序之外设立了对生效裁判进行救济的再审程序。从各国关于再审程序的立法来看，大都对改变生效裁判的再审设定了严格的程序，即只有该裁判被认为有错误且是比较严重的，达到了必须纠正的程度，才予以再审。因而，其通过再审程序纠正的案件范围更小、数量更少。
二、我国现行法确定的基层法院的性质和功能及其运作效果的评析
我国法律对各级法院的性质和功能未作明确的界定，也未对初审法院和上诉法院做出明确的划分，即使近年来发表的大量审级制度改革方面的论文，也极少关注这方面的问题。从法律规定来看，我国除解放初期基本上实行三级两审制之外，从1954年至今，一直实行的是两审终审。根据我国现行法律的规定，我国四级法院都可以作为初审法院审理第一审民事案件，但原则上第一审民事案件由基层法院管辖。为什么采取两审终审制?为什么绝大多数案件由基层法院作为第一审?对此，比较有代表性的解释是：两审终审制度是适应我国国情而规定的审级制度，我国地域辽阔，很多地方交通不方便，审级过多，不仅会给当事人双方造成大量人力、物力、时间上的浪费，而且容易使案件缠讼不清，当事人双方的权利义务关系长期处于不稳定状态，不利于民事流转和社会的安定。实行二审终审，绝大部分民事案件可在当事人所在辖区解决，一方面可以方便诉讼，减少讼累；另一方面，也便于高级人民法院或最高人民法院摆脱审判具体案件的负担，集中精力搞好审判业务的指导、监督。由此可见，我国的审级制度更多的是考虑了诉讼效率和诉讼经济的原则，而没有按照国际上通行的审级原理来构建。我国的基层法院既承担了国外简易法院的审判任务，又承担了国外一般管辖权法院的大部分审判任务。当然，其性质也就具有简易法院和一般管辖权法院的双重性。应当说，这种制度在我国经济比较落后，各类案件比较少的年代，有一定的合理性。但是，随着我国市场经济的发展和各种类型案件的剧增，这种绝大多数案件由基层法院审理的诉讼程序和两审终审制的结合所产生的各种弊端便突出显现出来。主要表现在：
1．各审级功能混淆并存有严重的非专业化倾向。我国的法院系统并没有初审法院、上诉法院的明确划分，也没有按照现代审级制度的要求来划分各级法院的职能，四级法院都在履行着初审法院的职能。按照现代审级制度的原理，一般民事案件的初审管辖权应由普通法院来行使，这样设计审级制度的理由是，当事人不服其判决可以上诉到上诉法院，如果是常规性案件，上诉法院基本上可以保证其质量和法律适用的统一，若是有原则意义的案件，还可以上诉到最高法院，以保证法律适用的统一。基于这样的原理，在我国现行法院系统设置之下，普通案件的初审权应当交由中级人民法院行使。
2．法律适用的严重不统一。按照现代审级制度的原理，数量众多的初审法院居于金字塔的底层，是为了方便群众诉讼和方便法院办案。数量较少的上诉法院居中，是为了保证法律适用的统一。而我国现行审级制度的规定，使本应作为普通案件初审法院的中级法院，变成了大部分普通案件的上诉审法院和终审法院，代行了本应由上诉法院和最高法院行使的职权。由这种数量众多、法官众多的初审法院作为普通案件的终审法院，法律适用难以统一也就成为必然。高级法院受理的上诉案件由于仅是普通案件中的一部分，甚至是一小部分，所以，其在保证上诉区内法律适用的统一方面的作用必然是有限的。上诉到最高法院的案件也主要是涉讼金额比较大的案件，而非以重大法律问题为主。由于没有中级上诉法院对事实问题的过滤，对事实问题的关注不仅大大增加了最高法院的工作量，而且事实问题自身因个案变化而千姿百态的特点而无法具有统一性和指导意义。同样的案件在不同的法院甚至同一法院内可以做出差异很大甚至完全不同的裁判的情况大量存在，既判力和法律统一适用的机制在我国远未形成。此外，目前，我国审判工作中的地方保护主义和其他不正之风比较严重。现行的一次复审制度和大部分案件由级别偏低的法院作为终审法院，在客观上为这些不正之风的泛滥提供了便利条件。
3．两审终审名存实亡。初审和终审法院的级别过低，再加上我国的法律规定过于粗简、弹性较大，法院审理案件又缺乏具体判例的指导等诸多因素对司法的影响，法律适用不统一和案件整体审判质量不高以及寻求救济的当事人众多也就成为一种必然。当二审判决的当事人寻求正常上诉的渠道被两审终审制堵塞的时候，大量复审案件便纷纷涌向再审程序这个特殊的复审程序，于是，再审程序不断地膨胀。一些案件被不断的拿来再审，裁判的稳定性和权威性因此受到严重破坏。再审这种特殊的极少运用的复审程序成了被大量运用的正常程序，两审终审制名存实亡。再审程序在不断膨胀的同时，再审程序的启动对许多当事人来说仍然是高难度的事情。于是，一些当事人在无法叩开再审之门时，又加入到上访大军中，不断地到各级国家机关上访，造成了社会的不安定因素。
三、我国基层法院性质和功能的重新定位
从以上论述中可以清楚的看出，我国现行审级制度在许多方面与现代审级制度的原理是相悖的，而且随着社会的发展，其弊端表现得越来越突出。针对上述问题，笔者认为，随着我国国情的变化，我国的审级制度面临着如何根据市场经济发展的要求，吸收现代审级制度中的积极因素而创造性的加以完善的问题。为此，应重新界定四级法院的性质和功能并据此对法院系统进行调整。即借鉴国际上采四级三审制国家的通常做法，将最高法院界定为普通案件的第二次复审法院，其功能主要是通过对第二次复审案件的法律审(即有原则意义案件的第三审)以及制定司法解释，来保证国家法律的统一适用；将高级法院定位为上诉法院，主要受理第一次复审的案件和负责本辖区内法律适用的统一；将初审法院按照国际上通行的模式设置，其中的基层法院定位为简易法院，处理简易、小额案件和轻罪刑事案件。将其上一级法院定位为一般管辖权法院。在上述改革中，基层法院是法院系统改革的重头。笔者主张，我国在按照国际上四级三审国家通行的模式来重组我国的初审法院的同时，对基层法院做些变通和补充性规定，以实现基层法院的平稳过渡。
1．基层法院在性质上为简易法院，承担民事简易、小额案件和刑事轻罪案件的审判权。考虑到我国基层法院有较好的基础，可以让基层法院承担较其他四级三审国家基层法院更大的审判任务。比如说我国重组后的基层法院可受理简单的行政案件，判处5年以下有期徒刑的轻罪案件等等。
2．在距中级法院所在地较远的或交通不便的县级法院设置普通庭，审理一般民事和刑事案件。所谓一般民事和刑事案件，是指基层法院原来适用普通程序审理的案件。也就是说改革后这些基层法院的受案范围和改革前基本保持一致，以方便群众诉讼。为保证案件的审理质量和法律适用的统一，这部分案件当事人可以对基层法院的一审判决上诉到中级法院。当然，他们也可以继续上诉到高级法院。至于其他的基层法院，没有作此变通的必要。
3．赋予当事人选择管辖权。在明确基层法院法定管辖权的同时，根据处分权原则，还应赋予当事人一定的程序选择权，承认当事人一定范围内合意选择程序的权利，使当事人有平衡追求实体利益和程序利益的机会。如对应适用普通程序的案件，当事人可以合意选择适用简易程序；对二审或三审终审的案件，当事人可以合意一审终审。事实上，不少国家和地区对此都有明文规定，如我国台湾民事诉讼法规定，对原应属于通常诉讼程序的事件，当事人得合意选择使用简易诉讼程序。英国法规定，对于高等法院和郡法院的裁决，双方当事人可以订立不上诉协议，协议订立后，任何一方不得再行上诉。英国、德国、日本等国法律还规定，当事人对第一审法院的判决所确认的事实不存争议。只就法律的适用存有争执时，不必强要当事人依原有审级循序上诉，可直接向第三审法院上诉。此等规定，皆出于保障当事人追求程序上利益的考虑。但是，对于违反诉讼经济原则的申请，则应予以适当的限制。例如，不允许当事人以合意将简易事件改用普通诉讼程序，以兼顾诉讼案件众多之现实，维护法院所代表的公共利益。因为除本案当事人外，尚有他人正在使用或即将使用现行司法制度，所以，当事人在行使自己的处分权时，不应在法律规定之外耗费国家的司法资源，以免影响其它诉讼事件的进行。
基层法院的改革还涉及到基层法院的地域分布以及基层法院工作群体的重组等问题，对此，笔者在“基层法院改革若干问题研究”一文中已有专门论述，这里就不赘述。
注释:
本文在审级制度改革部分的写作中，参考了笔者发表在《中国法学》2002年第6期《我国民事审级制度之重塑》一文的有关内容。
目前，世界上实行两审终审制的国家已为少数和例外，且主要限于经济非常落后或人口稀少的国家。
一般管辖权法院是初审法院的一种类型，它们审理范围广泛的案件，这些案件一般是涉及较大金额的民事案件或重罪或较重之轻罪的刑事指控。在大多数国家，一般管辖权法院还行使上诉职能。第二类初审法院是具有有限管辖权的法院，这些法院处理大量较轻的纠纷或侧重于某一领域的案件。有限管辖权法院是与一般管辖权法院相对应的，亦可称为“较小的”初审法院。这种法院的管辖权一般适用于以下两种情形之一。第一，它们只能审理较轻等级的刑事案件和较小的民事案件。与一般管辖权法院相比，这种法院数量众多，服务地区较小，在性质上一般属于简易法院，其与一般管辖权法院在民事管辖权分工的标准主要是争议金额的大小，简单的民事案件主要是由这些法院来审理的。如法国的小审法院、德国的初级法院、日本的简易法院、英国的郡法院、美国各州的市法院或治安法院均属这种类型的法院。第二，这种对管辖权的限制还可以通过规定这些法院只能审理某种类型的案件来体现。第二种法院是具有狭窄的或高度集中的管辖权的专门法院。专门法院设立的目的是减轻一般管辖权法院的工作量并提高在专业性较强领域工作的法官的专业知识水平。
1951年9月3日中央人民政府通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第5条规定， “人民法院基本上实行三级两审制，以县级人民法院为基本的第一审法院，省级人民法院为基本的第二审法院，一般的以两审为终审，但在特殊情况下，得以三审或一审为终审。”
柴发邦主编：《民事诉讼法学新编》，法律出版社LgC~_年l版，第LL9页。
我国至今有许多人对初审法院与上诉法院以及初审法院内部审理民事案件的分工的认识还比较模糊。如一篇比较有影响的审级制度改革方面的文章认为：“绝大部分案件的初审权应当属于基层法院，除极少数的特别重大案件由中级法院作一审都应由基层法院作一审，高级法院为终审法院。”参见江阶虎：《两审终审制：无法终审的现实》，载《中国律师》1999年l0期。
据最高法院的官方报道：我国最多的案件被再审7次。
关于高级法院的改革，详见章武生：《司法独立与法院机构的调整》，连载《中国法学》20O0年2、3期。
详见章武生：《基层法院改革若干问题研究》，载《法商研究》2002年6期。
在程序上节省劳力、时间、费用可称为追求程序上利益。 |
240331
章武生 复旦大学法学院 教授、博士生导师
一、基层法院的性质及功能
基层法院的性质和功能与审级制度密切相关，要确定基层法院的性质和功能，首先要了解审级制度的原理，也只有在审级制度的框架内，才能够更好地确定基层法院的性质和功能。
纵观当今世界各国的审级制度，主要有两种类型：一种是四级三审制，另一种是三级三审制。尽管基于不同的历史传统，各国的具体审级结构和复审模式有较大差异，但现代审级制度在实质上又体现着相同的原理，或相似的功能配置方式。即均为三审终审的金字塔型(或称圆锥形)审判系统，且三审法院分别由初审法院、上诉法院(又叫第一级复审法院、中级上诉法院)、最高法院(又叫第二级复审法院，终审法院)构成。在法院系统中，数量众多的初审法院居于金字塔的底层，数量较少的上诉法院居中，惟最高法院居于金字塔的顶端。上述三个审级法院的职权分工和功能各不相同。初审法院的主要功能职责是行使案件的初审审判权。由于民事初审案件有小额事件、简易事件和普通事件之分，刑事初审案件有轻罪和重罪之分，为实现案件的繁简分流，体现费用相当性原则，方便群众诉讼，初审法院又有不同的设计。采四级三审制的国家，初审法院通常包括两个审级，第一级法院即基层法院定位为简易法院，审理民事简易、小额案件和刑事轻罪案件。其上一级法院设计为一般管辖权法院，审理普通民事案件和刑事重罪案件。从比较法而言，目前多数发达国家的法院组织都采这种模式。在这种审级结构中，普通案件的初审法院行使简易案件的上诉管辖权。德国、日本、英国以及美国大部分州即属此例。在三级三审制的国家，初审法院的形式不尽相同，通常基层法院包括审理简易案件和审理普通案件的两种审判机构。如法国，基层法院包括小审法院和大审法院，此外还有商事法院、劳动法院等专门法院。除专门法院管辖的案件外，第一审民事案件主要在大审法院与小审法院之间分配，不服其裁决要上诉到第二级法院——上诉法院。
中级上诉法院与最高法院均为上诉法院，行使复审管辖权。国家设立上诉制度的目的主要有两个方面：一方面是纠正错误的裁判，保护当事人的合法权益；另一方面是保证国家法律的统一适用，使司法系统在所有的审级都尽量以统一的声音说话。复审的这一功能不仅体现在纠正个案错误的裁判，而且给下级法院解释和适用法律作了示范，这就在较大范围内起到了统一法律适用的作用。
对一般的民事案件来说，中级上诉法院就是终审法院。中级上诉法院终审的案件通常为常规型案件，经过该级法院的审理，一般足以保证案件的正确处理和法律适用的统一。
位于金字塔顶的最高法院，通常把受案范围确定在法律事项以内，只对或主要对具有普遍公共价值的法律问题进行复审。至于事实问题，经第一审及第二审的反复调查和确认，已足以保障当事人的正当权益，第三审一般不再考虑。为此，在三审终审的国家，并非所有的案件都可以上诉到第三审法院；为减轻第三审法院的负担，充分发挥其法律审的功能，各国往往对第三审法院的受案范围设立种种限制。
此外，许多国家还在正常复审程序之外设立了对生效裁判进行救济的再审程序。从各国关于再审程序的立法来看，大都对改变生效裁判的再审设定了严格的程序，即只有该裁判被认为有错误且是比较严重的，达到了必须纠正的程度，才予以再审。因而，其通过再审程序纠正的案件范围更小、数量更少。
二、我国现行法确定的基层法院的性质和功能及其运作效果的评析
我国法律对各级法院的性质和功能未作明确的界定，也未对初审法院和上诉法院做出明确的划分，即使近年来发表的大量审级制度改革方面的论文，也极少关注这方面的问题。从法律规定来看，我国除解放初期基本上实行三级两审制之外，从1954年至今，一直实行的是两审终审。根据我国现行法律的规定，我国四级法院都可以作为初审法院审理第一审民事案件，但原则上第一审民事案件由基层法院管辖。为什么采取两审终审制?为什么绝大多数案件由基层法院作为第一审?对此，比较有代表性的解释是：两审终审制度是适应我国国情而规定的审级制度，我国地域辽阔，很多地方交通不方便，审级过多，不仅会给当事人双方造成大量人力、物力、时间上的浪费，而且容易使案件缠讼不清，当事人双方的权利义务关系长期处于不稳定状态，不利于民事流转和社会的安定。实行二审终审，绝大部分民事案件可在当事人所在辖区解决，一方面可以方便诉讼，减少讼累；另一方面，也便于高级人民法院或最高人民法院摆脱审判具体案件的负担，集中精力搞好审判业务的指导、监督。由此可见，我国的审级制度更多的是考虑了诉讼效率和诉讼经济的原则，而没有按照国际上通行的审级原理来构建。我国的基层法院既承担了国外简易法院的审判任务，又承担了国外一般管辖权法院的大部分审判任务。当然，其性质也就具有简易法院和一般管辖权法院的双重性。应当说，这种制度在我国经济比较落后，各类案件比较少的年代，有一定的合理性。但是，随着我国市场经济的发展和各种类型案件的剧增，这种绝大多数案件由基层法院审理的诉讼程序和两审终审制的结合所产生的各种弊端便突出显现出来。主要表现在：
1．各审级功能混淆并存有严重的非专业化倾向。我国的法院系统并没有初审法院、上诉法院的明确划分，也没有按照现代审级制度的要求来划分各级法院的职能，四级法院都在履行着初审法院的职能。按照现代审级制度的原理，一般民事案件的初审管辖权应由普通法院来行使，这样设计审级制度的理由是，当事人不服其判决可以上诉到上诉法院，如果是常规性案件，上诉法院基本上可以保证其质量和法律适用的统一，若是有原则意义的案件，还可以上诉到最高法院，以保证法律适用的统一。基于这样的原理，在我国现行法院系统设置之下，普通案件的初审权应当交由中级人民法院行使。
2．法律适用的严重不统一。按照现代审级制度的原理，数量众多的初审法院居于金字塔的底层，是为了方便群众诉讼和方便法院办案。数量较少的上诉法院居中，是为了保证法律适用的统一。而我国现行审级制度的规定，使本应作为普通案件初审法院的中级法院，变成了大部分普通案件的上诉审法院和终审法院，代行了本应由上诉法院和最高法院行使的职权。由这种数量众多、法官众多的初审法院作为普通案件的终审法院，法律适用难以统一也就成为必然。高级法院受理的上诉案件由于仅是普通案件中的一部分，甚至是一小部分，所以，其在保证上诉区内法律适用的统一方面的作用必然是有限的。上诉到最高法院的案件也主要是涉讼金额比较大的案件，而非以重大法律问题为主。由于没有中级上诉法院对事实问题的过滤，对事实问题的关注不仅大大增加了最高法院的工作量，而且事实问题自身因个案变化而千姿百态的特点而无法具有统一性和指导意义。同样的案件在不同的法院甚至同一法院内可以做出差异很大甚至完全不同的裁判的情况大量存在，既判力和法律统一适用的机制在我国远未形成。此外，目前，我国审判工作中的地方保护主义和其他不正之风比较严重。现行的一次复审制度和大部分案件由级别偏低的法院作为终审法院，在客观上为这些不正之风的泛滥提供了便利条件。
3．两审终审名存实亡。初审和终审法院的级别过低，再加上我国的法律规定过于粗简、弹性较大，法院审理案件又缺乏具体判例的指导等诸多因素对司法的影响，法律适用不统一和案件整体审判质量不高以及寻求救济的当事人众多也就成为一种必然。当二审判决的当事人寻求正常上诉的渠道被两审终审制堵塞的时候，大量复审案件便纷纷涌向再审程序这个特殊的复审程序，于是，再审程序不断地膨胀。一些案件被不断的拿来再审，裁判的稳定性和权威性因此受到严重破坏。再审这种特殊的极少运用的复审程序成了被大量运用的正常程序，两审终审制名存实亡。再审程序在不断膨胀的同时，再审程序的启动对许多当事人来说仍然是高难度的事情。于是，一些当事人在无法叩开再审之门时，又加入到上访大军中，不断地到各级国家机关上访，造成了社会的不安定因素。
三、我国基层法院性质和功能的重新定位
从以上论述中可以清楚的看出，我国现行审级制度在许多方面与现代审级制度的原理是相悖的，而且随着社会的发展，其弊端表现得越来越突出。针对上述问题，笔者认为，随着我国国情的变化，我国的审级制度面临着如何根据市场经济发展的要求，吸收现代审级制度中的积极因素而创造性的加以完善的问题。为此，应重新界定四级法院的性质和功能并据此对法院系统进行调整。即借鉴国际上采四级三审制国家的通常做法，将最高法院界定为普通案件的第二次复审法院，其功能主要是通过对第二次复审案件的法律审(即有原则意义案件的第三审)以及制定司法解释，来保证国家法律的统一适用；将高级法院定位为上诉法院，主要受理第一次复审的案件和负责本辖区内法律适用的统一；将初审法院按照国际上通行的模式设置，其中的基层法院定位为简易法院，处理简易、小额案件和轻罪刑事案件。将其上一级法院定位为一般管辖权法院。在上述改革中，基层法院是法院系统改革的重头。笔者主张，我国在按照国际上四级三审国家通行的模式来重组我国的初审法院的同时，对基层法院做些变通和补充性规定，以实现基层法院的平稳过渡。
1．基层法院在性质上为简易法院，承担民事简易、小额案件和刑事轻罪案件的审判权。考虑到我国基层法院有较好的基础，可以让基层法院承担较其他四级三审国家基层法院更大的审判任务。比如说我国重组后的基层法院可受理简单的行政案件，判处5年以下有期徒刑的轻罪案件等等。
2．在距中级法院所在地较远的或交通不便的县级法院设置普通庭，审理一般民事和刑事案件。所谓一般民事和刑事案件，是指基层法院原来适用普通程序审理的案件。也就是说改革后这些基层法院的受案范围和改革前基本保持一致，以方便群众诉讼。为保证案件的审理质量和法律适用的统一，这部分案件当事人可以对基层法院的一审判决上诉到中级法院。当然，他们也可以继续上诉到高级法院。至于其他的基层法院，没有作此变通的必要。
3．赋予当事人选择管辖权。在明确基层法院法定管辖权的同时，根据处分权原则，还应赋予当事人一定的程序选择权，承认当事人一定范围内合意选择程序的权利，使当事人有平衡追求实体利益和程序利益的机会。如对应适用普通程序的案件，当事人可以合意选择适用简易程序；对二审或三审终审的案件，当事人可以合意一审终审。事实上，不少国家和地区对此都有明文规定，如我国台湾民事诉讼法规定，对原应属于通常诉讼程序的事件，当事人得合意选择使用简易诉讼程序。英国法规定，对于高等法院和郡法院的裁决，双方当事人可以订立不上诉协议，协议订立后，任何一方不得再行上诉。英国、德国、日本等国法律还规定，当事人对第一审法院的判决所确认的事实不存争议。只就法律的适用存有争执时，不必强要当事人依原有审级循序上诉，可直接向第三审法院上诉。此等规定，皆出于保障当事人追求程序上利益的考虑。但是，对于违反诉讼经济原则的申请，则应予以适当的限制。例如，不允许当事人以合意将简易事件改用普通诉讼程序，以兼顾诉讼案件众多之现实，维护法院所代表的公共利益。因为除本案当事人外，尚有他人正在使用或即将使用现行司法制度，所以，当事人在行使自己的处分权时，不应在法律规定之外耗费国家的司法资源，以免影响其它诉讼事件的进行。
基层法院的改革还涉及到基层法院的地域分布以及基层法院工作群体的重组等问题，对此，笔者在“基层法院改革若干问题研究”一文中已有专门论述，这里就不赘述。
注释:
本文在审级制度改革部分的写作中，参考了笔者发表在《中国法学》2002年第6期《我国民事审级制度之重塑》一文的有关内容。
目前，世界上实行两审终审制的国家已为少数和例外，且主要限于经济非常落后或人口稀少的国家。
一般管辖权法院是初审法院的一种类型，它们审理范围广泛的案件，这些案件一般是涉及较大金额的民事案件或重罪或较重之轻罪的刑事指控。在大多数国家，一般管辖权法院还行使上诉职能。第二类初审法院是具有有限管辖权的法院，这些法院处理大量较轻的纠纷或侧重于某一领域的案件。有限管辖权法院是与一般管辖权法院相对应的，亦可称为“较小的”初审法院。这种法院的管辖权一般适用于以下两种情形之一。第一，它们只能审理较轻等级的刑事案件和较小的民事案件。与一般管辖权法院相比，这种法院数量众多，服务地区较小，在性质上一般属于简易法院，其与一般管辖权法院在民事管辖权分工的标准主要是争议金额的大小，简单的民事案件主要是由这些法院来审理的。如法国的小审法院、德国的初级法院、日本的简易法院、英国的郡法院、美国各州的市法院或治安法院均属这种类型的法院。第二，这种对管辖权的限制还可以通过规定这些法院只能审理某种类型的案件来体现。第二种法院是具有狭窄的或高度集中的管辖权的专门法院。专门法院设立的目的是减轻一般管辖权法院的工作量并提高在专业性较强领域工作的法官的专业知识水平。
1951年9月3日中央人民政府通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第5条规定， “人民法院基本上实行三级两审制，以县级人民法院为基本的第一审法院，省级人民法院为基本的第二审法院，一般的以两审为终审，但在特殊情况下，得以三审或一审为终审。”
柴发邦主编：《民事诉讼法学新编》，法律出版社LgC~_年l版，第LL9页。
我国至今有许多人对初审法院与上诉法院以及初审法院内部审理民事案件的分工的认识还比较模糊。如一篇比较有影响的审级制度改革方面的文章认为：“绝大部分案件的初审权应当属于基层法院，除极少数的特别重大案件由中级法院作一审都应由基层法院作一审，高级法院为终审法院。”参见江阶虎：《两审终审制：无法终审的现实》，载《中国律师》1999年l0期。
据最高法院的官方报道：我国最多的案件被再审7次。
关于高级法院的改革，详见章武生：《司法独立与法院机构的调整》，连载《中国法学》20O0年2、3期。
详见章武生：《基层法院改革若干问题研究》，载《法商研究》2002年6期。
在程序上节省劳力、时间、费用可称为追求程序上利益。
