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齐树洁 厦门大学 教授
社会的高度产业化带来一系列新的矛盾, 环境问题就是其中之一。由于认识能力的阶段性和理性的有限性, 人类在发展社会经济、提高生活水平的同时, 也对生态环境产生了污染和破坏, 由此引发的环境纠纷已成为现代社会中的新型案件。总体而言, 我国因环境问题产生的纠纷数量逐年增多。根据国家环境保护局的统计, 从20世纪80年代中期到90年代中后期, 我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右, 但是自1998年以后, 环境纠纷数量呈现急剧上升趋势, 在短短6年多的时间里增加了约四倍, 2003年突破了50万件。
面对这种因社会发展带来的新问题, 人们开始重视环境纠纷的解决, 并在实践中不断探索新的纠纷解决方法。在我国现行法律体制下, 环境纠纷的解决方式包括当事人自行协商解决、人民调解委员会调解、行政调解和诉讼等方式。面对不断增多的环境纠纷, 上述几种方式都存在缺陷, 未能形成一个协调、高效的多元化机制, 不能适应社会的发展和实践的需要, 环境纠纷解决的现状令人堪忧。
一、 环境纠纷的特点
环境纠纷作为环境危机的出现和社会成员环境意识觉醒的产物, 是一种现代型的纠纷。相对于其他纠纷而言, 它具有以下特点。
( 一) 环境纠纷产生的原因具有复杂性
首先, 引发环境纠纷的原因有直接的也有间接的, 例如废气的排放, 可直接造成附近居民身心健康受损, 也可导致温室效应、酸雨和臭氧层破坏等衍生性的环境效应, 从而间接地危害生态系统和人类社会的安全。一桩污染事故常常由多种原因所造成, 导致环境纠纷的原因复杂化。其次, 由环境纠纷原因的间接性延伸而来, 环境纠纷的原因还具有发现的滞后性。许多危害环境的行为或产品往往是在经年累月之后才被发现。例如农药DDT在被发现对环境生态有危害之前几乎像神药一样受到顶礼膜拜; 又比如很多病人被告知病因是若干年前的某种化学或者辐射污染所致等等。第三, 也是最为重要的是环境纠纷产生的原因具有复杂的科技关联性( technology complication) 。由于环境问题在因果关系上的证明极为困难, 动辄牵涉医学、生物学等高科技知识的综合运用, 且经常超越现有科技知识的极限, 使得人们在环境纠纷的认定以及责任的承担方面无法作出准确的判断。
( 二) 环境纠纷的主客体具有不确定性
1.环境破坏的主体具有不确定性。与一般的民事纠纷( 如甲拖欠乙的货款) 、刑事纠纷( 如丙将丁打成重伤) 那种主体比较明确的纠纷不同的是, 环境纠纷的主体往往难以确定。首先是加害主体的多元性。由于环境污染的原因多种多样, 导致在某一环境事故发生之后, 找不到确定的加害人, 而只能由果溯因到一定范围内可能施加过污染行为的数个“嫌疑人”。例如, 污染事故发生地的上游河段附近有工厂若干, 究竟是哪家工厂实施的污染行为以及各自污染行为的程度如何分别, 很难准确判定。其次是受害人的不确定性。由于环境污染或破坏属于社会公害, 危害范围较广, 受害者往往是多数人。加之因环境破坏而在特定受害者人身或者财产上的表现不完全一样, 或者说由于多种原因导致损害表征复杂化, 受害人的范围就更加难以确定。此外, 如果某环境污染并未造成任何私人人身或者财产权益受到损害, 而仅造成公共环境的破坏, 这种情况下, 环境纠纷的受害人就更加不确定, 是全体公民还是某些热心于公益事业的人士? 是当代人民还是子孙后代? 这些问题都还处于理论探讨之中。
2.环境纠纷的客体具有不确定性。环境的概念极为广泛, 而作为环境权利义务的客体的“环境”在内涵和外延上都具有不确定性。当事人的人身、财产权益因环境污染行为而受到损害后,究竟是按照传统民法上的侵权责任给予救济, 还是按照新的环境权责任给予救济, 侵害公共环境算不算侵权, 等等, 这些都没有明确一致的看法。正是由于这种不确定性, 使得环境权在理论上的构建和实务上的援引成为困难。由于环境权尚属于一种“形成中的权利”, 其内涵和外延都不确定, 有关的理论尚不够成熟,各种学说众说纷纭, 法院在面对以环境权损害赔偿为案由的诉讼请求时常常采取否定的态度。这样一来, 环境纠纷的主体寻求环境救济的资格也相应地呈现出不确定性, 从而导致司法者无所适从。
3.环境纠纷具有社会性。由于环境纠纷所涉及的人数众多,影响范围广, 所涉及的利益冲突广泛而尖锐( 譬如禁止某项可能破坏环境的项目施工, 有利于保护环境, 却可能影响经营者的利益与劳动者的就业) , 导致环境纠纷具有非常强的社会性, 在处理时往往难以平衡各方的利益。因此, 环境诉讼常常旷日持久,久拖不决。另外, 环境问题还具有明显的公益性。环境是大家共同的家园, 保护环境不只是某一个公民或单位的责任, 而是全社会成员的责任, 为遏制环境破坏行为、惩戒行为人而发动的环境保护运动、环境公益诉讼时有发生。这也是环境纠纷社会性的体现之一。
二、我国环境纠纷解决机制的现状
我国环境纠纷解决的途径主要有协商、调解和诉讼三种。至于在国外盛行的环境仲裁, 在我国目前仅适用于解决有关海洋环境污染的损害赔偿纠纷。
( 一) 环境诉讼作为纠纷的最终和最高权威的解决途径, 司法程序在我国环境纠纷的解决方面中发挥着重要作用。但是诉讼并非一概以裁判结案, 在很多情况下是以法院调解解决争议的。此外, 当事人还可以自行和解。因此在司法途径中, 实际上包括诉讼、调解及和解三种方式。《环境保护法》第41条规定: “造成环境污染危害的, 有责任排除危害, 并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷, 可以根据当事人的请求, 由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理; 当事人对处理决定不服的, 可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”一些环保特别法如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪音污染防治法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》和《森林法》等法律中也有类似规定。按照这些规定, 环境纠纷的当事人既可以直接向法院提起民事诉讼, 也可以向行政机关提出处理申请。因环境污染和破坏而导致人身和财产受到损害的当事人可以向法院起诉, 要求赔偿。此外, 对于受害人人数众多的大规模环境纠纷, 我国还确立了代表人诉讼制度。根据这一制度, 环境污染受害的群体可以推选代表人进行诉讼活动。
( 二) 调解我国有着浓厚的调解氛围。由于我国的历史文化传统和政治经济体制, 以及法院存在的告状难、执行难和地方保护主义等因素, 调解在我国纠纷解决机制中占有重要地位, 不仅有法院调解、行政调解, 还有极富中国特色的人民调解委员会调解。我国大部分民事纠纷都是由这三大调解方式解决的。全国现有90多万个人民调解组织, 800万人民调解员, 每年调解民间纠纷600余万件。起诉到法院的案件中, 约有70%的民事案件是以法院调解方式结案的。可见调解方式在我国运用之广泛。
1.法院调解。法院调解是指在法官的主持下, 双方当事人协商解决纠纷的一种活动。和法院判决一样, 法院调解也是我国法院审结民事案件的方式。法院调解分为庭前调解和审理中调解两种形式。其中庭前调解有利于及时化解纠纷, 节约诉讼资源,缩短案件审结时间。最高人民法院2004年8月制定的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》, 正式将法院附设ADR方式引入司法实践, 对我国民事司法制度产生了重大的影响。
2.行政调解。我国的环境行政调解包括责任纠纷和赔偿金额纠纷两类。在启动程序上依当事人的申请, 以自愿为原则, 行政机关只是提出调解方案, 尽可能促成当事人双方达成协议。在法律效力上, 调解协议既不能由主持调解的行政机关强制执行, 也不能申请法院强制执行, 只能依靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人反悔, 则调解协议自动失效。当事人不服调解结果的还可提起诉讼, 请求司法救济。但当事人所提起的这种诉讼只能是以原纠纷为标的的民事赔偿诉讼, 而不能以作出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼, 也不能申请行政复议。
3.人民调解委员会调解。人民调解制度是一项具有中国特色的法律制度, 是依法设立的群众性自治组织采用居间调解方式解决民间纠纷的方式和程序的统称。根据1989年《人民调解委员会组织条例》第2条的规定, 人民调解委员会是( 农村) 村民委员会和( 城镇) 居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织, 在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。实际上, 除了村委会和居委会之外, 街道办事处、公安派出所也参与这种性质的调解, 在全国范围内形成一个庞大的人民调解网络。由于贴近老百姓日常生活, 人民调解的运用非常广泛, 受到广大群众和基层社会欢迎。但近10年来, 人民调解制度却呈现出了一种萎缩状态。根据《法律年鉴》的资料统计, 在20世纪80年代, 调解与诉讼的比例约为10∶1( 最高时达17∶1) , 到2001年却已降至1∶1, 从而与法院的案件快速上升以及世界各国ADR制度的蓬勃发展形成了鲜明的对比。2002年9月, 最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》, 确认“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容, 并由双方当事人签字或者盖章的调解协议, 具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务, 不得擅自变更或者解除调解协议。”该司法解释按照合同理论来解释人民调解协议的效力, 而且赋予经过公证的具有债务给付性质的人民调解协议具有可申请直接强制执行的法律效力。这一举措极大地加强了人民调解协议的权威性, 必将促进人民调解制度在纠纷解决领域的复苏, 对整个纠纷解决机制也将产生深远的影响。
( 三) 协商和谈判当事人在发生环境纠纷之后, 通常希望通过协商和谈判的方式解决纠纷。经过双方平等协商, 在分清是非的基础上, 互相让步, 最终达成一个双方都能接受的协议。这种方式简便易行,及时而又经济, 有利于人民团结和社会安定。在实践中, 也有大规模的受害民众主动与污染企业协商解决纠纷的情形。不过, 这种通过协商和谈判解决大规模环境纠纷的方式, 在我国仍处于制度之外, 尚无法律加以确认、引导和规范, 从而严重地影响了协商和谈判本应具有的强大功能。三、我国环境纠纷解决机制的缺陷
从表面上看, 我国目前已经建立了一个以诉讼为核心的多元化、综合性的环境纠纷解决机制, 其中既有诉讼方式, 也有民间自行协商方式和行政调解方式。然而, 实际上各种环境纠纷解决方式还很不完备, 相关程序也不尽合理, 各种非诉讼程序与诉讼程序之间的衔接也不够协调。
( 一) 环境诉讼的起诉资格过于狭窄
依据我国《民事诉讼法》第108条的规定, 原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。也就是说, 在我国, 有权提起环境民事诉讼的主体, 必须是与本案的环境民事权利义务关系有直接的法律上的利害关系的人。如果环境损害并未现实发生, 受害人就无法有起诉资格。然而, 环境侵害多数具有无形性、间接性和长期性, 环境污染一旦发生之后对自然环境的保护必将造成无可挽回的危害, 环境纠纷的种种特性迫切需要法律赋予原告更为宽松的起诉资格, 这样才能使更多的环境侵权受害人得到法律的救济, 有效避免信访、闹事和各种尖锐的冲突事件发生, 同时也能够更好地保护环境。
( 二) 行政调解的地位和效力不明确
就行政调解而言, 我国目前尚未建立一套完整的程序, 以便行政机关及时处理环境纠纷。行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱, 实践中, 多个行政机关处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象时有发生。最关键的是, 由于行政调解的地位和效力不明确, 导致行政调解出现这样或者那样的问题。一方面, 行政调解的效力不足, 加之行政机关害怕因调解行为而成为“被告”, 以及某些理论的误导, 导致行政调解制度逐渐萎缩。例如, 有些学者或政府部门主张, 当行政机关调解或处理环境纠纷失败后, 不管原行政调解书或行政处理决定是否正确, 都应当抛开原行政调解书或行政处理决定而不顾, 由纠纷当事人就原纠纷提起民事诉讼。这种将行政处理机制与司法处理机制完全割裂开来的倾向是不正确的, 势必打击行政机关调解或处理环境纠纷的积极性。另一方面, 由于行政调解定位不明, 部分行政机关工作人员无法正确把握调解的性质, 实践中强迫调解的现象屡屡发生, 导致当事人对行政调解产生厌恶感, 既破坏了行政机关的形象, 也损害了当事人的合法利益。
( 三) 协商和谈判机制没有充分展开
由于我国的环境保护团体力量薄弱, 社会影响力不大, 环保行政机关又没有因势利导地促使群众积极运用集体谈判和协商手段维护合法权益, 造成我国在利用协商和谈判方式解决环境纠纷方面的效果甚微。像德国的那种私人( 或者企业) 之间旨在解决环境纠纷或者防止环境污染的公害合同, 在我国还没有得到重视。
四、我国环境纠纷解决机制的完善
( 一) 提高公众参与程度, 为民众提供多元化的纠纷解决机制
“让公众通过法律手段解决环境纠纷是让公众参与环境保护的最佳形式。”首先应当使环境纠纷解决机制多元化“有法可依”, 对民众参与性质的环境纠纷解决途径用法律的形式加以明确规定。第一, 明确规定协商解决作为环境纠纷解决的基本方式之一, 为当事人在以协商解决纠纷的时候有法可循。第二, 借鉴国外的做法, 对公众参与环境立法、政策和环境纠纷在法律或者法规当中加以明确规定, 保障公众参与的权利和途径, 并以此提供公众参与环境纠纷解决的积极性。第三, 支持公益性环保组织的发展。通过法律的形式对环保组织的设立、运作加以确认和规范, 从而为作为弱势群体的环境污染受害人提供交流和联合的场所, 提高受害方的势力使之能与纠纷相对方的大企业抗衡, 有利于纠纷的解决和当事人合法权益的保障。第四, 促进行政处理程序法制化。学习德国、日本和台湾地区的经验, 制定专门的环境纠纷处理法, 明确规定行政处理环境纠纷的机构、管辖和程序, 使那些长期无法解决的大型环境纠纷、牵涉面宽而利益冲突复杂的环境纠纷以及因突发性环境污染事故而产生的纠纷等, 通过专门的环境纠纷处理机构得到及时、高效、和平的解决。其中, 在环境纠纷的行政处理方面, 应当增加行政处理的具体种类, 不仅包括现有的行政调解, 还应增设行政机关的仲裁、谈判、座谈等灵活多样的形式, 让纠纷当事人之间有一个良好的沟通和交流平台。其次, 引导民众对环境纠纷的多元化纠纷解决机制“有法必依”。应当通过多种渠道使民众对各种纠纷解决机制的特点有充分了解, 从而根据不同的需要选择不同的纠纷解决机制。这样有利于民众积极运用制度内的手段维护权益、化解纷争, 避免制度外非法自力手段的泛滥, 维护社会稳定。
( 二) 加强谈判协议、调解协议和行政处理结果的法律效力
谈判、调解、行政处理的“瓶颈”在于其“工作成果”不具有直接的强制执行力, 从而在制度功能方面受到严重制约。为此有必要在不违反“司法最终解决”原则的基础上, 适当弥补这一缺陷。美国赋予谈判成果以合同的效力, 日本将送达后届满30日的公害责任裁定行政处理结果视为当事人之间的合同。我国应当借鉴外国这些行之有效的措施, 将合意理论适用于这些为解决纠纷而达成的协议。换言之, 只要不违反法律的强制性规定, 对于经过谈判、调解和行政处理而达成的协议都应当视为当事人之间缔结的合同。尽管这种协议是为了解决纠纷而达成的, 与一般的民商事合同不完全一样, 但是其实质上也是一种合意, 与侵权行为发生后加害人与受害人达成的赔偿协议、商业活动中买卖双方就履行瑕疵而达成的协议没有本质的区别。当事人应当像履行合同一样履行纠纷解决活动所达成的协议, 一方不履行协议的, 另一方当事人可以违约为由向法院起诉。
如前所述, 最高人民法院2002年《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》已将合同理论引入人民调解协议的领域, 把人民调解协议视为一种合同。笔者认为, 这一司法解释的适用范围应当扩大至其他私人间的调解协议、谈判协议以及由社会团体、行政机关主持达成的调解协议。凡是由当事人自由协商或者经由中立第三人调解达成的解决纠纷的协议, 只要不存在违反法律、行政法规的情形, 都应当视为合同, 违反协议者即构成违约。这样才能使民众增强守约的意识, 促进使用环境ADR解决纠纷的积极性。对于行政调解, 一定要坚持自愿原则, 不能强迫调解和强迫当事人接受调解协议或者裁决。但是, 如果当事人一旦自愿接受, 以签字等方式明确表示同意, 就应当视为当事人之间订立了合约, 具有法律拘束力。在一方当事人反悔或者不按约履行的时候, 另一方当事人可以起诉到法院。法院在审理时, 应首先审理原行政调解协议和行政处理决定的合法性, 而不应抛开原行政调解协议和行政处理决定重新审理原纠纷。如果经审查认为原行政调解协议和行政处理决定合法, 应判决当事人按照调解协议和处理决定履行。如认为原行政调解协议和决定不合法,则应重新作出判决。这种将行政救济与司法救济结合起来的方式, 既尊重行政机关的工作, 贯彻了“契约自由”原则, 又能够提高环境纠纷处理的效率, 节约救济成本。
( 三) 扩大起诉资格, 设立环境公益诉讼
近年来, 人为的环境破坏行为导致自然生态严重恶化的情形已经屡见不鲜, 然而除了传统的检察院起诉的渠道之外, 没有任何司法途径可供有良知的公民维护公共环境, 阻止污染行为的发生或者继续。近年来, 我国已有若干起居民团体为保护公共环境诉诸法院的案例, 但是都因无法律依据而遭败诉, 例如南京紫金山、山东青岛等地发生的案件, 在社会上的反响非常大。为此, 许多学者建议设立环境公益诉讼, 扩大环境诉讼的起诉资格, 取消“直接利害关系”的限制。
环境公益诉讼起源于美国。通过这种诉讼形式, 任何组织和个人都有权根据法律法规的授权, 对违反环境保护法律的行为人向法院起诉, 由法院追究违法者的法律责任。环境公益诉讼的目的是维护公共环境利益, 原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人, 包括检察机关、环保机关、社会团体和其他单位或个人。起诉的事由既可以是违法行为已造成了现实的损害, 也可以是尚未造成现实的损害, 但有损害发生的可能。对于建立公益诉讼的必要性, 在我国诉讼法学界已经形成了共识, 在有关民事诉讼法的修改草案中已经出现了公益诉讼的条文, 环境公益诉讼制度的确立指日可待。
我国从20世纪90年代中后期开始在实践中尝试检察机关民事公诉制度, 并在实践中取得一定的成果, 其中包括环境民事公诉案件。例如2003年山东省乐陵市检察院起诉范某环境污染停止侵害案、2003年四川省首例环境污染公益诉讼案———阆中市群发骨粉厂环境侵害案等。这表明我国已经承认环境权益的公共利益属性。不过, 将环境公益诉讼的诉讼主体资格限于检察机关的做法, 也意味着我国仅仅将公共环境权益视为国家利益, 并非公民个人享有的环境权。因此, 如果要建立一套真正的环境公益诉讼机制, 就必须首先确立作为其基础的私人为保护公共环境所享有的起诉权( 或诉讼资格) 。反之, 如果这项权利不能被承认, 环境公益诉讼就不可能成为现实。
( 四) 确立团体诉讼制度
由于环境侵权的性质特殊, 个体受害者往往缺乏对抗企业或行政机关的能力, 而且环境争议和生活质量问题大多属于群体性纠纷, 如果由团体代替受损害的个别人或多数人提起诉讼,有利于实现公益和私益的社会保护。现代社会注重个人权利, 但个人权利的实现往往通过其所在的社会团体来实现。在环境诉讼中, 国家、社会团体的公益和公民私益是统一的。法律可以明确规定环境保护团体享有诉权, 赋予其直接提起侵权之诉和不作为之诉讼的权利。团体诉讼制度实际上是对代表人诉讼制度的一个有益的和必要的补充。
所谓团体诉讼, 是指有权利能力的公益团体, 基于团体法人自己的实体权利, 依照法律规定, 得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令其终止或撤回其行为的特别诉讼制度。团体诉讼是基于诉讼信托的法理建立的。在现代社会,随着经济、政治、文化的发展, 产生了名目繁多的各种社会团体,团体成员往往希望通过团体来实现自己的权利, 因此, 所有的团体行为最终可以归结为团体成员的行为。为了更好地保护个人的权利, 赋予特定团体一定的起诉权, 可以避免众多受害者提起大量的诉讼, 而且通过整合大量个体的力量形成诉讼资源上的优势, 从而达到积极而且经济的效果。因此, 法律允许具有公益性质的社会团体的众多成员将提起诉讼的权利信托给该社会团体, 由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。最终的裁判是针对该团体及其被告作出的, 有利裁判的效力及于团体的成员, 产生“事实上的既判力”。团体诉讼相对于其他群体诉讼模式, 具有如下独特的优势。1.能够有效克服因适用代表人诉讼而带来的复杂的诉讼技术问题, 如代表人选任、权利登记程序等。团体诉讼不具有代表人诉讼那样的内部关系, 诉讼结构比较单纯简化。2.团体诉讼以团体作为当事人, 其实质仍然是一对一的诉讼。因此, 它既能够有效减轻当事人的讼累, 又能够实现解决群体性纠纷的目的。3.由于团体作为某一方面的专门组织, 熟悉有关的法律、法规、规章, 由其参加诉讼, 有利于及时收集、提供证据, 协调众多当事人的诉讼请求, 从而尽快审结案件, 平息纷争。
除了上述主张外, 学者还提出了若干完善环境侵权救济的若干建议, 例如设立环境仲裁制度、延长环境诉讼的时效、承认私人环境权、设置专门的处理环境信访工作机构等。
1972年的《人类环境宣言》指出: “人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中, 享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利, 并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”环境保护需要全社会的共同努力。我们欣喜地看到, 通过对诉之利益的重新解释, 扩张当事人适格的基础, 使更多的热心民众能够参与环境的保护,正在逐渐成为全社会的共识, 环境纠纷解决机制的改革与完善已经引起全社会和立法机关的重视和关注。
注释:
数据来源: 中国环境年鉴编辑委员每年出版的《中国环境年鉴》。
我国的代表人诉讼和美国的公益诉讼存在很大的差别。美国的环境公益环境的被诉方是一切违反环境法规的污染者(包括个人、公司、联邦或州政府机关及其企业)和联邦环保局。其本质上属于公益诉讼, 其目的不在于个案之解决, 而是督促污染者或环保机关积极地采取各种有力措施, 以保护环境。因此, 环境公益诉讼制度实际上赋予了公民或公民团体作为除行政机关和法院之外的第三个环境法的执行主体的资格和地位。而我国的代表人诉讼则不然。代表人诉讼的原告方必须与案件有直接的利益关系, 诉讼代表人也必须是共同诉讼人或者诉讼标的为同一种类的诉讼当事人。他们提起诉讼的目的是为了求得个案的解决以维护个体利益, 主观上一般不具有公益性。
杨永清: “人民调解与法院诉讼的关系”, 载《中国、澳大利亚纠纷解决替代机制与现代法治研讨会论文集》, 法律出版社2003年版, 第195页。
陈永革主编: 《民事诉讼法学》, 四川大学出版社2003年版, 第154页。
ADR是“替代性的纠纷解决方式”(Alternative Dispute Resolution) 的英文简称。参见蒋惠岭: “法院附设ADR对我国司法制度的新发展”, 载《人民法院报》2005年1月10日B1版。
《行政复议条例》第10条第3项规定, 公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”不能申请复议。又如, 最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见》( 试行) 第6条规定, 行政机关居间对民事权益争议作调解处理, 当事人对调解不服向人民法院起诉的, “人民法院不作为行政案件受理。”
江伟、廖永安: “简论人民调解协议的性质与效力”, 载《法学杂志》2003年第2期。
蔡守秋: “从我国环保部门处理环境民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立”, 载《政法论坛》2003年第5期。
王明远: 《环境侵权救济法律制度》, 中国法制出版社2001年版, 第284页。
王灿发: “论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法”, 载《政法论坛》2003年第5期。
如德国的《污染控制法》规定, 进行环境决策或者制定法规时, 要“选出一个由科学组织、受影响的各方、有关工业、有关运输系统和州的负责污染控制的最高机关的代表们组成的小组, 并向其听取意见”。《日本公害对策法》规定: “居民应努力以一切适当方式协助国家和地方政府实行公害防治措施。”
2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》增设了公众参与环境评价活动的规定。该法第11条规定: “专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划, 应当在该规划草案报送审批前, 举行论证会、听证会, 或者采取其他形式, 征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是, 国家规定需要保密的情形除外。”但该法仅明确了公众在环境规划环节的参与权利, 且规定较为原则抽象。因此, 公众参与环境立法、司法和执法的力度和广度还有待进一步拓宽。
“紫金山观景台案”, 见《紫金山顶建“怪物”, 教师状告规划局》, http://dailynews.dayoo.com/content/2001- 10/21/content_249722.htm( 下载日期:2004年12月24日) ; “山东青岛海滩案”: 2000年12月20日, 一批青岛市民以青岛规划局批准在音乐广场北侧建立住宅区, 破坏广场景观, 破坏了青岛市引以为荣的海滨景观, 侵害了自己的优美环境享受权为由, 将青岛市规划局告上了法庭。为了便于法庭确认原告身份, 他们推举了3名代表, 请求法院判决撤销规划局批准在广场北侧建立住宅区的行政行为。青岛市市南区法院受理了此案, 并确认原告的主体资格合法。参见齐树洁、林建文主编: 《环境纠纷解决机制研究》, 厦门大学出版社2005年版, 第229页。
关于公益诉讼制度的构建, 参见齐树洁、郑贤宇: “我国公益诉讼的困境与出路”, 载《中国司法》2005年第3期。
例如, 江伟教授主持的《民事诉讼法修改建议稿》( 第三稿) 第12条规定: “国家机关、社会团体对损害国家、集体或者公众民事权益的行为, 依据本法以及其他法律规定, 可以以自己的名义为受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”参见齐树洁主编: 《民事程序法》, 厦门大学出版社2006年版, 第53页。
段秀燕: “环境侵权公诉制度构建的若干思考”, 载《中国人口·环境资源》2003年第5期。
肖玮、赖长浩: 《环境公益诉讼的实践和探索》, http://www.law- lib.com/lw/lw_view.asp?no=3819( 下载日期: 2005年5月20日) ; 孔祥俊: “公益诉讼与诉权扩张”, 载《人民法院报》2005年5月9日B1版。［18］肖建华: “群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究”, 载《比较法研究》1999年第2期。
王忠山、伍红: “代表人诉讼方式的制度完善”, 载《人民法院报》2006年2月6日B1版。
周杰: “关于环境纠纷解决方式的探讨”, 载《上海环境科学》2002年第3期。 出处:《法律适用》2006年第9期 |
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齐树洁 厦门大学 教授
社会的高度产业化带来一系列新的矛盾, 环境问题就是其中之一。由于认识能力的阶段性和理性的有限性, 人类在发展社会经济、提高生活水平的同时, 也对生态环境产生了污染和破坏, 由此引发的环境纠纷已成为现代社会中的新型案件。总体而言, 我国因环境问题产生的纠纷数量逐年增多。根据国家环境保护局的统计, 从20世纪80年代中期到90年代中后期, 我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右, 但是自1998年以后, 环境纠纷数量呈现急剧上升趋势, 在短短6年多的时间里增加了约四倍, 2003年突破了50万件。
面对这种因社会发展带来的新问题, 人们开始重视环境纠纷的解决, 并在实践中不断探索新的纠纷解决方法。在我国现行法律体制下, 环境纠纷的解决方式包括当事人自行协商解决、人民调解委员会调解、行政调解和诉讼等方式。面对不断增多的环境纠纷, 上述几种方式都存在缺陷, 未能形成一个协调、高效的多元化机制, 不能适应社会的发展和实践的需要, 环境纠纷解决的现状令人堪忧。
一、 环境纠纷的特点
环境纠纷作为环境危机的出现和社会成员环境意识觉醒的产物, 是一种现代型的纠纷。相对于其他纠纷而言, 它具有以下特点。
( 一) 环境纠纷产生的原因具有复杂性
首先, 引发环境纠纷的原因有直接的也有间接的, 例如废气的排放, 可直接造成附近居民身心健康受损, 也可导致温室效应、酸雨和臭氧层破坏等衍生性的环境效应, 从而间接地危害生态系统和人类社会的安全。一桩污染事故常常由多种原因所造成, 导致环境纠纷的原因复杂化。其次, 由环境纠纷原因的间接性延伸而来, 环境纠纷的原因还具有发现的滞后性。许多危害环境的行为或产品往往是在经年累月之后才被发现。例如农药DDT在被发现对环境生态有危害之前几乎像神药一样受到顶礼膜拜; 又比如很多病人被告知病因是若干年前的某种化学或者辐射污染所致等等。第三, 也是最为重要的是环境纠纷产生的原因具有复杂的科技关联性( technology complication) 。由于环境问题在因果关系上的证明极为困难, 动辄牵涉医学、生物学等高科技知识的综合运用, 且经常超越现有科技知识的极限, 使得人们在环境纠纷的认定以及责任的承担方面无法作出准确的判断。
( 二) 环境纠纷的主客体具有不确定性
1.环境破坏的主体具有不确定性。与一般的民事纠纷( 如甲拖欠乙的货款) 、刑事纠纷( 如丙将丁打成重伤) 那种主体比较明确的纠纷不同的是, 环境纠纷的主体往往难以确定。首先是加害主体的多元性。由于环境污染的原因多种多样, 导致在某一环境事故发生之后, 找不到确定的加害人, 而只能由果溯因到一定范围内可能施加过污染行为的数个“嫌疑人”。例如, 污染事故发生地的上游河段附近有工厂若干, 究竟是哪家工厂实施的污染行为以及各自污染行为的程度如何分别, 很难准确判定。其次是受害人的不确定性。由于环境污染或破坏属于社会公害, 危害范围较广, 受害者往往是多数人。加之因环境破坏而在特定受害者人身或者财产上的表现不完全一样, 或者说由于多种原因导致损害表征复杂化, 受害人的范围就更加难以确定。此外, 如果某环境污染并未造成任何私人人身或者财产权益受到损害, 而仅造成公共环境的破坏, 这种情况下, 环境纠纷的受害人就更加不确定, 是全体公民还是某些热心于公益事业的人士? 是当代人民还是子孙后代? 这些问题都还处于理论探讨之中。
2.环境纠纷的客体具有不确定性。环境的概念极为广泛, 而作为环境权利义务的客体的“环境”在内涵和外延上都具有不确定性。当事人的人身、财产权益因环境污染行为而受到损害后,究竟是按照传统民法上的侵权责任给予救济, 还是按照新的环境权责任给予救济, 侵害公共环境算不算侵权, 等等, 这些都没有明确一致的看法。正是由于这种不确定性, 使得环境权在理论上的构建和实务上的援引成为困难。由于环境权尚属于一种“形成中的权利”, 其内涵和外延都不确定, 有关的理论尚不够成熟,各种学说众说纷纭, 法院在面对以环境权损害赔偿为案由的诉讼请求时常常采取否定的态度。这样一来, 环境纠纷的主体寻求环境救济的资格也相应地呈现出不确定性, 从而导致司法者无所适从。
3.环境纠纷具有社会性。由于环境纠纷所涉及的人数众多,影响范围广, 所涉及的利益冲突广泛而尖锐( 譬如禁止某项可能破坏环境的项目施工, 有利于保护环境, 却可能影响经营者的利益与劳动者的就业) , 导致环境纠纷具有非常强的社会性, 在处理时往往难以平衡各方的利益。因此, 环境诉讼常常旷日持久,久拖不决。另外, 环境问题还具有明显的公益性。环境是大家共同的家园, 保护环境不只是某一个公民或单位的责任, 而是全社会成员的责任, 为遏制环境破坏行为、惩戒行为人而发动的环境保护运动、环境公益诉讼时有发生。这也是环境纠纷社会性的体现之一。
二、我国环境纠纷解决机制的现状
我国环境纠纷解决的途径主要有协商、调解和诉讼三种。至于在国外盛行的环境仲裁, 在我国目前仅适用于解决有关海洋环境污染的损害赔偿纠纷。
( 一) 环境诉讼作为纠纷的最终和最高权威的解决途径, 司法程序在我国环境纠纷的解决方面中发挥着重要作用。但是诉讼并非一概以裁判结案, 在很多情况下是以法院调解解决争议的。此外, 当事人还可以自行和解。因此在司法途径中, 实际上包括诉讼、调解及和解三种方式。《环境保护法》第41条规定: “造成环境污染危害的, 有责任排除危害, 并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷, 可以根据当事人的请求, 由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理; 当事人对处理决定不服的, 可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”一些环保特别法如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪音污染防治法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》和《森林法》等法律中也有类似规定。按照这些规定, 环境纠纷的当事人既可以直接向法院提起民事诉讼, 也可以向行政机关提出处理申请。因环境污染和破坏而导致人身和财产受到损害的当事人可以向法院起诉, 要求赔偿。此外, 对于受害人人数众多的大规模环境纠纷, 我国还确立了代表人诉讼制度。根据这一制度, 环境污染受害的群体可以推选代表人进行诉讼活动。
( 二) 调解我国有着浓厚的调解氛围。由于我国的历史文化传统和政治经济体制, 以及法院存在的告状难、执行难和地方保护主义等因素, 调解在我国纠纷解决机制中占有重要地位, 不仅有法院调解、行政调解, 还有极富中国特色的人民调解委员会调解。我国大部分民事纠纷都是由这三大调解方式解决的。全国现有90多万个人民调解组织, 800万人民调解员, 每年调解民间纠纷600余万件。起诉到法院的案件中, 约有70%的民事案件是以法院调解方式结案的。可见调解方式在我国运用之广泛。
1.法院调解。法院调解是指在法官的主持下, 双方当事人协商解决纠纷的一种活动。和法院判决一样, 法院调解也是我国法院审结民事案件的方式。法院调解分为庭前调解和审理中调解两种形式。其中庭前调解有利于及时化解纠纷, 节约诉讼资源,缩短案件审结时间。最高人民法院2004年8月制定的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》, 正式将法院附设ADR方式引入司法实践, 对我国民事司法制度产生了重大的影响。
2.行政调解。我国的环境行政调解包括责任纠纷和赔偿金额纠纷两类。在启动程序上依当事人的申请, 以自愿为原则, 行政机关只是提出调解方案, 尽可能促成当事人双方达成协议。在法律效力上, 调解协议既不能由主持调解的行政机关强制执行, 也不能申请法院强制执行, 只能依靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人反悔, 则调解协议自动失效。当事人不服调解结果的还可提起诉讼, 请求司法救济。但当事人所提起的这种诉讼只能是以原纠纷为标的的民事赔偿诉讼, 而不能以作出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼, 也不能申请行政复议。
3.人民调解委员会调解。人民调解制度是一项具有中国特色的法律制度, 是依法设立的群众性自治组织采用居间调解方式解决民间纠纷的方式和程序的统称。根据1989年《人民调解委员会组织条例》第2条的规定, 人民调解委员会是( 农村) 村民委员会和( 城镇) 居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织, 在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。实际上, 除了村委会和居委会之外, 街道办事处、公安派出所也参与这种性质的调解, 在全国范围内形成一个庞大的人民调解网络。由于贴近老百姓日常生活, 人民调解的运用非常广泛, 受到广大群众和基层社会欢迎。但近10年来, 人民调解制度却呈现出了一种萎缩状态。根据《法律年鉴》的资料统计, 在20世纪80年代, 调解与诉讼的比例约为10∶1( 最高时达17∶1) , 到2001年却已降至1∶1, 从而与法院的案件快速上升以及世界各国ADR制度的蓬勃发展形成了鲜明的对比。2002年9月, 最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》, 确认“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容, 并由双方当事人签字或者盖章的调解协议, 具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务, 不得擅自变更或者解除调解协议。”该司法解释按照合同理论来解释人民调解协议的效力, 而且赋予经过公证的具有债务给付性质的人民调解协议具有可申请直接强制执行的法律效力。这一举措极大地加强了人民调解协议的权威性, 必将促进人民调解制度在纠纷解决领域的复苏, 对整个纠纷解决机制也将产生深远的影响。
( 三) 协商和谈判当事人在发生环境纠纷之后, 通常希望通过协商和谈判的方式解决纠纷。经过双方平等协商, 在分清是非的基础上, 互相让步, 最终达成一个双方都能接受的协议。这种方式简便易行,及时而又经济, 有利于人民团结和社会安定。在实践中, 也有大规模的受害民众主动与污染企业协商解决纠纷的情形。不过, 这种通过协商和谈判解决大规模环境纠纷的方式, 在我国仍处于制度之外, 尚无法律加以确认、引导和规范, 从而严重地影响了协商和谈判本应具有的强大功能。三、我国环境纠纷解决机制的缺陷
从表面上看, 我国目前已经建立了一个以诉讼为核心的多元化、综合性的环境纠纷解决机制, 其中既有诉讼方式, 也有民间自行协商方式和行政调解方式。然而, 实际上各种环境纠纷解决方式还很不完备, 相关程序也不尽合理, 各种非诉讼程序与诉讼程序之间的衔接也不够协调。
( 一) 环境诉讼的起诉资格过于狭窄
依据我国《民事诉讼法》第108条的规定, 原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。也就是说, 在我国, 有权提起环境民事诉讼的主体, 必须是与本案的环境民事权利义务关系有直接的法律上的利害关系的人。如果环境损害并未现实发生, 受害人就无法有起诉资格。然而, 环境侵害多数具有无形性、间接性和长期性, 环境污染一旦发生之后对自然环境的保护必将造成无可挽回的危害, 环境纠纷的种种特性迫切需要法律赋予原告更为宽松的起诉资格, 这样才能使更多的环境侵权受害人得到法律的救济, 有效避免信访、闹事和各种尖锐的冲突事件发生, 同时也能够更好地保护环境。
( 二) 行政调解的地位和效力不明确
就行政调解而言, 我国目前尚未建立一套完整的程序, 以便行政机关及时处理环境纠纷。行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱, 实践中, 多个行政机关处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象时有发生。最关键的是, 由于行政调解的地位和效力不明确, 导致行政调解出现这样或者那样的问题。一方面, 行政调解的效力不足, 加之行政机关害怕因调解行为而成为“被告”, 以及某些理论的误导, 导致行政调解制度逐渐萎缩。例如, 有些学者或政府部门主张, 当行政机关调解或处理环境纠纷失败后, 不管原行政调解书或行政处理决定是否正确, 都应当抛开原行政调解书或行政处理决定而不顾, 由纠纷当事人就原纠纷提起民事诉讼。这种将行政处理机制与司法处理机制完全割裂开来的倾向是不正确的, 势必打击行政机关调解或处理环境纠纷的积极性。另一方面, 由于行政调解定位不明, 部分行政机关工作人员无法正确把握调解的性质, 实践中强迫调解的现象屡屡发生, 导致当事人对行政调解产生厌恶感, 既破坏了行政机关的形象, 也损害了当事人的合法利益。
( 三) 协商和谈判机制没有充分展开
由于我国的环境保护团体力量薄弱, 社会影响力不大, 环保行政机关又没有因势利导地促使群众积极运用集体谈判和协商手段维护合法权益, 造成我国在利用协商和谈判方式解决环境纠纷方面的效果甚微。像德国的那种私人( 或者企业) 之间旨在解决环境纠纷或者防止环境污染的公害合同, 在我国还没有得到重视。
四、我国环境纠纷解决机制的完善
( 一) 提高公众参与程度, 为民众提供多元化的纠纷解决机制
“让公众通过法律手段解决环境纠纷是让公众参与环境保护的最佳形式。”首先应当使环境纠纷解决机制多元化“有法可依”, 对民众参与性质的环境纠纷解决途径用法律的形式加以明确规定。第一, 明确规定协商解决作为环境纠纷解决的基本方式之一, 为当事人在以协商解决纠纷的时候有法可循。第二, 借鉴国外的做法, 对公众参与环境立法、政策和环境纠纷在法律或者法规当中加以明确规定, 保障公众参与的权利和途径, 并以此提供公众参与环境纠纷解决的积极性。第三, 支持公益性环保组织的发展。通过法律的形式对环保组织的设立、运作加以确认和规范, 从而为作为弱势群体的环境污染受害人提供交流和联合的场所, 提高受害方的势力使之能与纠纷相对方的大企业抗衡, 有利于纠纷的解决和当事人合法权益的保障。第四, 促进行政处理程序法制化。学习德国、日本和台湾地区的经验, 制定专门的环境纠纷处理法, 明确规定行政处理环境纠纷的机构、管辖和程序, 使那些长期无法解决的大型环境纠纷、牵涉面宽而利益冲突复杂的环境纠纷以及因突发性环境污染事故而产生的纠纷等, 通过专门的环境纠纷处理机构得到及时、高效、和平的解决。其中, 在环境纠纷的行政处理方面, 应当增加行政处理的具体种类, 不仅包括现有的行政调解, 还应增设行政机关的仲裁、谈判、座谈等灵活多样的形式, 让纠纷当事人之间有一个良好的沟通和交流平台。其次, 引导民众对环境纠纷的多元化纠纷解决机制“有法必依”。应当通过多种渠道使民众对各种纠纷解决机制的特点有充分了解, 从而根据不同的需要选择不同的纠纷解决机制。这样有利于民众积极运用制度内的手段维护权益、化解纷争, 避免制度外非法自力手段的泛滥, 维护社会稳定。
( 二) 加强谈判协议、调解协议和行政处理结果的法律效力
谈判、调解、行政处理的“瓶颈”在于其“工作成果”不具有直接的强制执行力, 从而在制度功能方面受到严重制约。为此有必要在不违反“司法最终解决”原则的基础上, 适当弥补这一缺陷。美国赋予谈判成果以合同的效力, 日本将送达后届满30日的公害责任裁定行政处理结果视为当事人之间的合同。我国应当借鉴外国这些行之有效的措施, 将合意理论适用于这些为解决纠纷而达成的协议。换言之, 只要不违反法律的强制性规定, 对于经过谈判、调解和行政处理而达成的协议都应当视为当事人之间缔结的合同。尽管这种协议是为了解决纠纷而达成的, 与一般的民商事合同不完全一样, 但是其实质上也是一种合意, 与侵权行为发生后加害人与受害人达成的赔偿协议、商业活动中买卖双方就履行瑕疵而达成的协议没有本质的区别。当事人应当像履行合同一样履行纠纷解决活动所达成的协议, 一方不履行协议的, 另一方当事人可以违约为由向法院起诉。
如前所述, 最高人民法院2002年《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》已将合同理论引入人民调解协议的领域, 把人民调解协议视为一种合同。笔者认为, 这一司法解释的适用范围应当扩大至其他私人间的调解协议、谈判协议以及由社会团体、行政机关主持达成的调解协议。凡是由当事人自由协商或者经由中立第三人调解达成的解决纠纷的协议, 只要不存在违反法律、行政法规的情形, 都应当视为合同, 违反协议者即构成违约。这样才能使民众增强守约的意识, 促进使用环境ADR解决纠纷的积极性。对于行政调解, 一定要坚持自愿原则, 不能强迫调解和强迫当事人接受调解协议或者裁决。但是, 如果当事人一旦自愿接受, 以签字等方式明确表示同意, 就应当视为当事人之间订立了合约, 具有法律拘束力。在一方当事人反悔或者不按约履行的时候, 另一方当事人可以起诉到法院。法院在审理时, 应首先审理原行政调解协议和行政处理决定的合法性, 而不应抛开原行政调解协议和行政处理决定重新审理原纠纷。如果经审查认为原行政调解协议和行政处理决定合法, 应判决当事人按照调解协议和处理决定履行。如认为原行政调解协议和决定不合法,则应重新作出判决。这种将行政救济与司法救济结合起来的方式, 既尊重行政机关的工作, 贯彻了“契约自由”原则, 又能够提高环境纠纷处理的效率, 节约救济成本。
( 三) 扩大起诉资格, 设立环境公益诉讼
近年来, 人为的环境破坏行为导致自然生态严重恶化的情形已经屡见不鲜, 然而除了传统的检察院起诉的渠道之外, 没有任何司法途径可供有良知的公民维护公共环境, 阻止污染行为的发生或者继续。近年来, 我国已有若干起居民团体为保护公共环境诉诸法院的案例, 但是都因无法律依据而遭败诉, 例如南京紫金山、山东青岛等地发生的案件, 在社会上的反响非常大。为此, 许多学者建议设立环境公益诉讼, 扩大环境诉讼的起诉资格, 取消“直接利害关系”的限制。
环境公益诉讼起源于美国。通过这种诉讼形式, 任何组织和个人都有权根据法律法规的授权, 对违反环境保护法律的行为人向法院起诉, 由法院追究违法者的法律责任。环境公益诉讼的目的是维护公共环境利益, 原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人, 包括检察机关、环保机关、社会团体和其他单位或个人。起诉的事由既可以是违法行为已造成了现实的损害, 也可以是尚未造成现实的损害, 但有损害发生的可能。对于建立公益诉讼的必要性, 在我国诉讼法学界已经形成了共识, 在有关民事诉讼法的修改草案中已经出现了公益诉讼的条文, 环境公益诉讼制度的确立指日可待。
我国从20世纪90年代中后期开始在实践中尝试检察机关民事公诉制度, 并在实践中取得一定的成果, 其中包括环境民事公诉案件。例如2003年山东省乐陵市检察院起诉范某环境污染停止侵害案、2003年四川省首例环境污染公益诉讼案———阆中市群发骨粉厂环境侵害案等。这表明我国已经承认环境权益的公共利益属性。不过, 将环境公益诉讼的诉讼主体资格限于检察机关的做法, 也意味着我国仅仅将公共环境权益视为国家利益, 并非公民个人享有的环境权。因此, 如果要建立一套真正的环境公益诉讼机制, 就必须首先确立作为其基础的私人为保护公共环境所享有的起诉权( 或诉讼资格) 。反之, 如果这项权利不能被承认, 环境公益诉讼就不可能成为现实。
( 四) 确立团体诉讼制度
由于环境侵权的性质特殊, 个体受害者往往缺乏对抗企业或行政机关的能力, 而且环境争议和生活质量问题大多属于群体性纠纷, 如果由团体代替受损害的个别人或多数人提起诉讼,有利于实现公益和私益的社会保护。现代社会注重个人权利, 但个人权利的实现往往通过其所在的社会团体来实现。在环境诉讼中, 国家、社会团体的公益和公民私益是统一的。法律可以明确规定环境保护团体享有诉权, 赋予其直接提起侵权之诉和不作为之诉讼的权利。团体诉讼制度实际上是对代表人诉讼制度的一个有益的和必要的补充。
所谓团体诉讼, 是指有权利能力的公益团体, 基于团体法人自己的实体权利, 依照法律规定, 得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令其终止或撤回其行为的特别诉讼制度。团体诉讼是基于诉讼信托的法理建立的。在现代社会,随着经济、政治、文化的发展, 产生了名目繁多的各种社会团体,团体成员往往希望通过团体来实现自己的权利, 因此, 所有的团体行为最终可以归结为团体成员的行为。为了更好地保护个人的权利, 赋予特定团体一定的起诉权, 可以避免众多受害者提起大量的诉讼, 而且通过整合大量个体的力量形成诉讼资源上的优势, 从而达到积极而且经济的效果。因此, 法律允许具有公益性质的社会团体的众多成员将提起诉讼的权利信托给该社会团体, 由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。最终的裁判是针对该团体及其被告作出的, 有利裁判的效力及于团体的成员, 产生“事实上的既判力”。团体诉讼相对于其他群体诉讼模式, 具有如下独特的优势。1.能够有效克服因适用代表人诉讼而带来的复杂的诉讼技术问题, 如代表人选任、权利登记程序等。团体诉讼不具有代表人诉讼那样的内部关系, 诉讼结构比较单纯简化。2.团体诉讼以团体作为当事人, 其实质仍然是一对一的诉讼。因此, 它既能够有效减轻当事人的讼累, 又能够实现解决群体性纠纷的目的。3.由于团体作为某一方面的专门组织, 熟悉有关的法律、法规、规章, 由其参加诉讼, 有利于及时收集、提供证据, 协调众多当事人的诉讼请求, 从而尽快审结案件, 平息纷争。
除了上述主张外, 学者还提出了若干完善环境侵权救济的若干建议, 例如设立环境仲裁制度、延长环境诉讼的时效、承认私人环境权、设置专门的处理环境信访工作机构等。
1972年的《人类环境宣言》指出: “人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中, 享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利, 并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”环境保护需要全社会的共同努力。我们欣喜地看到, 通过对诉之利益的重新解释, 扩张当事人适格的基础, 使更多的热心民众能够参与环境的保护,正在逐渐成为全社会的共识, 环境纠纷解决机制的改革与完善已经引起全社会和立法机关的重视和关注。
注释:
数据来源: 中国环境年鉴编辑委员每年出版的《中国环境年鉴》。
我国的代表人诉讼和美国的公益诉讼存在很大的差别。美国的环境公益环境的被诉方是一切违反环境法规的污染者(包括个人、公司、联邦或州政府机关及其企业)和联邦环保局。其本质上属于公益诉讼, 其目的不在于个案之解决, 而是督促污染者或环保机关积极地采取各种有力措施, 以保护环境。因此, 环境公益诉讼制度实际上赋予了公民或公民团体作为除行政机关和法院之外的第三个环境法的执行主体的资格和地位。而我国的代表人诉讼则不然。代表人诉讼的原告方必须与案件有直接的利益关系, 诉讼代表人也必须是共同诉讼人或者诉讼标的为同一种类的诉讼当事人。他们提起诉讼的目的是为了求得个案的解决以维护个体利益, 主观上一般不具有公益性。
杨永清: “人民调解与法院诉讼的关系”, 载《中国、澳大利亚纠纷解决替代机制与现代法治研讨会论文集》, 法律出版社2003年版, 第195页。
陈永革主编: 《民事诉讼法学》, 四川大学出版社2003年版, 第154页。
ADR是“替代性的纠纷解决方式”(Alternative Dispute Resolution) 的英文简称。参见蒋惠岭: “法院附设ADR对我国司法制度的新发展”, 载《人民法院报》2005年1月10日B1版。
《行政复议条例》第10条第3项规定, 公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”不能申请复议。又如, 最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见》( 试行) 第6条规定, 行政机关居间对民事权益争议作调解处理, 当事人对调解不服向人民法院起诉的, “人民法院不作为行政案件受理。”
江伟、廖永安: “简论人民调解协议的性质与效力”, 载《法学杂志》2003年第2期。
蔡守秋: “从我国环保部门处理环境民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立”, 载《政法论坛》2003年第5期。
王明远: 《环境侵权救济法律制度》, 中国法制出版社2001年版, 第284页。
王灿发: “论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法”, 载《政法论坛》2003年第5期。
如德国的《污染控制法》规定, 进行环境决策或者制定法规时, 要“选出一个由科学组织、受影响的各方、有关工业、有关运输系统和州的负责污染控制的最高机关的代表们组成的小组, 并向其听取意见”。《日本公害对策法》规定: “居民应努力以一切适当方式协助国家和地方政府实行公害防治措施。”
2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》增设了公众参与环境评价活动的规定。该法第11条规定: “专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划, 应当在该规划草案报送审批前, 举行论证会、听证会, 或者采取其他形式, 征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是, 国家规定需要保密的情形除外。”但该法仅明确了公众在环境规划环节的参与权利, 且规定较为原则抽象。因此, 公众参与环境立法、司法和执法的力度和广度还有待进一步拓宽。
“紫金山观景台案”, 见《紫金山顶建“怪物”, 教师状告规划局》, http://dailynews.dayoo.com/content/2001- 10/21/content_249722.htm( 下载日期:2004年12月24日) ; “山东青岛海滩案”: 2000年12月20日, 一批青岛市民以青岛规划局批准在音乐广场北侧建立住宅区, 破坏广场景观, 破坏了青岛市引以为荣的海滨景观, 侵害了自己的优美环境享受权为由, 将青岛市规划局告上了法庭。为了便于法庭确认原告身份, 他们推举了3名代表, 请求法院判决撤销规划局批准在广场北侧建立住宅区的行政行为。青岛市市南区法院受理了此案, 并确认原告的主体资格合法。参见齐树洁、林建文主编: 《环境纠纷解决机制研究》, 厦门大学出版社2005年版, 第229页。
关于公益诉讼制度的构建, 参见齐树洁、郑贤宇: “我国公益诉讼的困境与出路”, 载《中国司法》2005年第3期。
例如, 江伟教授主持的《民事诉讼法修改建议稿》( 第三稿) 第12条规定: “国家机关、社会团体对损害国家、集体或者公众民事权益的行为, 依据本法以及其他法律规定, 可以以自己的名义为受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”参见齐树洁主编: 《民事程序法》, 厦门大学出版社2006年版, 第53页。
段秀燕: “环境侵权公诉制度构建的若干思考”, 载《中国人口·环境资源》2003年第5期。
肖玮、赖长浩: 《环境公益诉讼的实践和探索》, http://www.law- lib.com/lw/lw_view.asp?no=3819( 下载日期: 2005年5月20日) ; 孔祥俊: “公益诉讼与诉权扩张”, 载《人民法院报》2005年5月9日B1版。［18］肖建华: “群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究”, 载《比较法研究》1999年第2期。
王忠山、伍红: “代表人诉讼方式的制度完善”, 载《人民法院报》2006年2月6日B1版。
周杰: “关于环境纠纷解决方式的探讨”, 载《上海环境科学》2002年第3期。 出处:《法律适用》2006年第9期
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