刑事诉讼中的司法资源配置

陈卫东、王政君               
现代经济社会是以市场为中介来组织各种社会生产活动的。市场运行的法则要求对有限的社会资源进行合理、有效的配置,以期实现社会活动的利益最大化。诉讼活动,作为一种特殊的社会活动,可用于投入其中的人力、物力、财力同样是有限的。现代社会刑事犯罪的严重性和日趋复杂化,使得有限的司法资源和繁重的司法任务之间的冲突日益凸现出来。正因为如此，近年来，司法资源的合理配置问题引起了司法理论界和实务界的普遍关注。
一
资源，通常被认为是一个经济学概念，它是指能够满足人们各种需求的一切社会财富的总称。在经济学中，资源作为生产资料来源的客体往往被表述成三种基本的要素形态：劳动、土地、资本。西方经济学家之所以研究作为资源表现形式之一的生产要素，其根本原因在于资源的稀缺性（scarcity）。萨缪尔森认为“稀缺这一事实存在于经济学的核心之中。没有一个社会达到了一种无限供给的乌托邦。物品是有限的，而需求则似乎是无限的”。所以经济学的核心在于研究整个社会如何使用稀缺资源来生产有价值的商品，并将这种生产活动所形成的收益在不同的社会主体之间进行公正的分配。
司法活动,作为社会活动的一种特殊形式，同经济学中所研究的生产活动有一个共同的特点：即都要通过消耗一定的社会资源，来实现一定的利益目标或价值目标。一些西方法律经济学家认为法和经济学有一个基本信念或假设：所有的制度和规则(包括法律)在履行中都会给当事人或行为者带来收益和成本。[ii]这种在整个司法活动中消耗的社会资源,我们不妨称之为司法资源或司法投入,它主要包括在立法、执法、社会主体参加诉讼等活动中由国家专门机关、当事人所付出的人力成本、物质成本以及机会成本。
刑事诉讼的司法资源(司法投入)，主要是指在刑事诉讼中为揭露、证实、惩罚犯罪和保障人权而由司法机关和诉讼参与人支付的人力和物力。司法资源按不同表现方式，可以有不同的分类方法。经济学分析法学家波斯纳将司法资源(司法投入)区分为诉讼制度运行成本和错误成本，[iii]有的学者将其区分为显性成本(直接成本)和隐性成本(间接成本)，[iv]还有的学者将这种司法投入分为直接成本和错误成本。[v]笔者为了从动态中考察司法产品的生产过程，将刑事诉讼中的司法投入按照其变动的特点区分为固定成本和变动成本。所谓的固定成本，是指为了维护刑事诉讼活动按照特定的价值目标正常运转，由国家财政担负的侦查机关、检察机关、审判机关的日常性开支。它主要有以下项目构成：司法机关工作人员的工资福利费用，办公设施以及各种装备的正常维护费用及其正常自然损耗。该种司法资源的特点是，无论是否启动刑事诉讼程序，其耗费的数量相对来讲是固定的，在司法机关工作人员和基本设施配备较为合理的情况下，其可以看作是司法资源耗费的最低限额。所谓的变动成本，是指随着刑事案件的立案率、追诉率、有罪审判率、误判率等的变化而变动的司法投入。变动成本主要有以下项目构成：（1）司法机关用于各案的调查取证（含鉴定、翻译等费用）、起诉、审判等办案经费。（2）当事人参与诉讼所发生的费用（包括当事人支付的律师和代理人的费用、参与诉讼所发生的误工损失、交通费等）。（3）错误成本，是指国家司法机关对犯罪嫌疑人或被告人由于错误采取强制措施、不当追诉以及错误判决、执行所耗费的司法资源。它主要包括：侦查机关错误使用强制措施而支付给犯罪嫌疑人的赔偿费用；检察机关错误追诉而支付给被追诉人的赔偿费用；法院错误判决经重新改判而对无罪开释者支付的赔偿费用。错误成本是一种或然成本投入，其性质类似于会计核算中的准备金项目，在加工司法产品的诉讼流水线正常运转的情况下，此种司法资源只是出于一种准备投入状态，或者说是一种闲置状态。如果实行规范化的预算资金管理，那么需要确定一个较为合理的数额，否者其数额过大将会在城财政资金的闲置浪费，数额过小将会使司法活动因缺乏足够的流动资金而损害其根本价值。除此之外，刑事诉讼活动还应考虑机会成本。所谓机会成本，是指“在具有稀缺性的世界里作出一个选择要求我们放弃其他事情，实际上，我们付出的代价是做其他事情的机会。所放弃的选择被称为机会成本(opportunity cost)”。[vi]刑事诉讼中引入机会成本的概念，目的在于从动态决策的角度考察刑事诉讼活动，从而促使国家司法机关和诉讼参与人在符合诉讼价值目标的前提下，面对多种的行为方式作出经济学上具有效率的合理选择。
二
刑事诉讼司法资源配置的核心问题是考察诉讼活动中投入与产出的比例关系,或者说是成本和收益的关系。因此,我们要借助于经济学中的基本假设和成本收益分析的基本方法建立刑事诉讼司法资源配置的基本前提。
首先,司法资源配置的理想目标是要达到帕累托最佳状态或者“配置效率”。所谓的帕累托最佳状态是指:资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而又不使别人的境况变坏。换言之，如果一种改变，如果一种改变有可能使一个人的境况变好而又不使别人的境况变坏，这种状态就不是怕累托最优状态。在经济学中最有效率的状态和怕累托最优状态是同义语。[vii]经济学中为了形象地描述这一福利最大化的资源配置状况，通常假定甲乙两个消费者，可能有的资源只有A与B两种，并且这两种资源已经在二者之间进行了配置。如果对这两种资源重新配置的结果必然使其中一个人收益的增加而是另外一个人收益的减少，那么上述状态下的资源配置则是最有效率的。
其次，作为刑事诉讼活动的参加者，被假定为试图在一定程度上使其效用最大化的“理性人”。这种“理性人”在功利最大化的驱使下，在其行为的选择中总是试图以最小的成本取得最大的收益。
再次,刑事诉讼活动作为一种耗费司法资源的准生产活动，生产者在一定程度上要依据边际收益递减规律来决定资源投入的最优量。
刑事诉讼司法资源由固定成本和变动成本两部分构成。对刑事诉讼活动进行司法资源配置研究的目的在于如何降低固定成本和变动成本的投入量以及如何在每一成本项目之间及内部进行合理匹配,以实现刑事诉讼活动效益的最大化。因此,司法资源配置的基本途径有两种：(1)针对不同的诉讼活动阶段，如何降低固定成本和变动成本。(2)每一成本项目之间及内部如何进行资源匹配。笔者试结合影响固定成本和变动成本的因素对司法资源的配置作一探讨。
在刑事诉讼活动中，固定成本和变动成本的投入是无法避免的，问题在于所耗费投入的量的大小。那么决定其投入量大小的因素主要有以下几种：
1、个案诉讼周期的长短。诉讼周期是指刑事诉讼程序从启动到终结所持续的时间。诉讼周期分为法定一般周期与个案实际周期。法定一般周期主要取决于以下因素：(1)立法为各诉讼阶段或诉讼环节所规定的期间最大值,如一审、二审期限;(2)立法规定某些诉讼行为实施期间的最大值或最小值，如上诉期限；(3)某些特殊情况下诉讼期限变通的水平,如审判周期的延长。个案的实际周期，是指受立法周期的影响，在法定一般周期的约束下所实际表现出来的时间值。个案的实际周期，从诉讼制度设计的理想目标而言，应当短于法定一般周期，但由于具体案件存在多种难以测定的制约因素，这一目标在司法实践中往往难以完全实现。造成这一现象的原因主要有以下两种：(1)在各个诉讼阶段和环节中所使用的时间超过了法定期间的最大值；(2)个案的解决经历了必要程序但又未经历所有的诉讼环节，或者未实施某些诉讼行为和诉讼手段。法定一般周期为个案实际周期设定了法律上的界限，两者对诉讼成本和收益都会产生影响。在通常情况下，诉讼周期越长，司法资源的投入量就越大。诉讼周期从形式上看是由各个诉讼阶段的时间组成，但从本质上讲，这一周期的长短在案件的客观情形一定的情况下主要取决于司法机关工作人员的专业素质水准的高低。诉讼周期的长短对固定成本和变动成本的影响存在着差异。对固定成本而言，诉讼周期的冗长，造成一定数量的司法工作人员过于集中地占用在特定的案件上，不仅使诉讼活动的机会成本增加，[viii]而且有可能通过增加司法工作人员的数量而直接加大固定成本的投入；对变动成本来说，诉讼周期的拖延，直接引起司法机关用于个案的投入、诉讼参与人参加诉讼的费用的增加。如果发生失误，还会引起该种投入的加大。当然，诉讼周期的延长在大多数情况下是基于追求实体真实的价值考虑。因此，对诉讼周期的分析，除了要计算司法资源的经济投入外，还应比较周期缩短所实现的公众对法律的信心价值与周期延长所产生的公正价值二者孰轻孰重。
上述情况其变化我们可用下列图示两种模型描述:
            
Ａ表示固定成本和变动成本叠加而成的成本曲线
Ｂ表示诉讼活动收益曲线　
ｔ表示诉讼法所确定的诉讼周期
该图表示,对于一般的刑事案件,其在法律规定的正常诉讼周期内即可终结诉讼活动,实现司法资源的公正分配,因而在ｔ点的司法资源的投入被认为是合理的,超过了ｔ点,则表示由于公众对法律信心价值的下降超过实现司法公正的价值,使诉讼活动收益曲线开始下降,此时诉讼活动成本超过其收益,因此ｔ点以右的司法资源投入被认为是不经济的。
Ａ、Ｂ、ｔ同图2　
ｔ1表示法律允许的诉讼周期合理延长的时间
该图表示,对于存在特殊情况的案件,在正常的诉讼期限内无法结案的,法律允许其由ｔ延长至ｔ1。ｔ与ｔ1之间的司法投入所产生的边际收益是递减的,直到ｔ1点收益开始下降,此时司法资源的投入已经超过其收益,因此ｔ1点以右的投入是不符合效益原则的。
2、司法工作人员的数量和专业素质水平。司法工作人员工资，福利总量是决定固定成本数量大小的重要因素。首先，单纯从数学计算上看，减少司法工作人员的数量可以降低固定成本的支出。
但是,由于诉讼活动的随机性很强,致使司法工作人员在特定的时间段因为没有诉讼发生而闲置,而在另外的时间段因为诉讼较多而处于持续工作的状态。因此对这种司法资源耗用量,我们只能依据诉讼行为发生概率的经验性资料确定一个平均额度,以此为基础来设置司法工作人员的数量。其次,司法工作人员数量还在一定程度上取决于这些人员的专业素质水平。司法工作人员的专业素质水平越高,其对诉讼流水线上个案的加工处理能力就越强，那么在诉讼行为发生率一定的条件下对这种“熟练技工”的需求量就越少。
3、诉讼程序的设置。诉讼程序在直观上所体现的是包括司法机关在内的各诉讼主体的活动，其繁简程度除了考虑司法公正的因素以外，还受到各国不同历史文化传统的影响。诉讼程序设置上的繁杂与简便对司法资源耗费的影响是截然不同的，从国际上看，贯彻诉讼效益原则，简化诉讼程序，是现代刑事诉讼的一大趋势。无论是美国辩诉交易还是西欧国家所建立的各种速决程序，其很大程度上都是出于节省司法资源投入、提高诉讼效率的目的。
同一性质的诉讼案件适用不同的程序来加工处理所耗费的固定成本和变动成本明显不同。通常，简易程序的成本要低于普通程序，一审终审的成本要低于二审终审，刑事诉讼和附带民事诉讼合并审理的成本要低于其分别审理的成本。
另外,在刑事强制措施中采取某些变通作法比如增设一定条件下的无证逮捕制度，也可以在一定程度上节省司法资源投入，提高诉讼效率。从总体上看，诉讼程序的繁简主要是对变动成本的影响较大并且具有持续性，公诉机关和刑事被告人在其预期的价值目标因程序的繁杂而受到阻碍时会不断地通过追加司法投入来达到各自的目的。固定成本则受制于司法人员和司法设备的耗费，因而具有较强的刚性。
4、自诉案件和公诉案件适用范围的比例。在刑事诉讼中，首先，公诉案件一方面需要侦查、检察、审判机关共同投入司法资源致使个案消耗的成本一般要高于自诉案件；另一方面由于公诉案件通常都较大程度地损害了社会利益，侦查、检察机关在代表国家追究犯罪嫌疑人的刑事责任时,首先考虑的是修复被损害的社会价值、秩序，其次才是诉讼效益约束下的成本控制，相比自诉案件中的自诉人而言，其拥有的成本控制的幅度要小得多。因此,公诉案件和自诉案件的控方,其对诉讼活动收益的期望目标是不同的。故此，自诉人基本上可以自愿的以一个“市场理性人”的角色来决定司法资源投入的数量。在这种情况下,自诉人通过成本收益的比较，可以使司法资源更有可能得到较为合理的配置。司法机关则可以用节省的固定成本投入较为复杂的公诉案件，从而可以在社会整体上接近最优状态。其次,由于自诉案件除法律有特别规定的情况以外，通常允许当事人自行和解，并且经审判组织调解结案后禁止当事人再行起诉，此举基本上排除了二审程序启动的可能性，从而节省了二审程序中司法机关和当事人的成本投入。再次，自诉案件通常都适用简易程序来审理，其司法投入要低于普通程序。
5、 司法机关的独立程度。在现代西方国家中，司法独立的基本价值在于它维护了权力制约关系中所不可或缺的审判体系的独立性，正是这种独立性使司法机关的司法活动有可能不受行政权力的干预，而使立法得到有效实施。司法独立在现代西方社会中的价值目标还蕴含着必须除来自社会的其他非正当干预，在经济实力的强弱已成为市场经济社会中主体地位高下的基本依据的条件下，司法独立尤其要避免经济实力对具体审判过程的冲击和影响。多年来，中外学者对司法独立的价值评价大多集中在司法公正方面，很少涉及到其本身所包含的诉讼效益价值。根据当代国际社会所公认的标准,要完全实现司法独立原则的核心——审判独立，必须满足四个条件：(1)实质独立，即法官在执行审判职能以及制作司法判决的过程中,只能服从法律的要求与其良心的命令。(2)身份独立，是指法官执行审判职务的任期和条件应得到充分的保障,以确保法官个人不受行政机关的控制。(3)集体独立，司法机关作为一个整体独立于行政机关和立法机关。(4)内容独立，而法官在执行审判职务过程中独立于其同事或上级。[ix]从司法资源配置的角度来看，司法独立原则无法在司法实践中有效贯彻，主要是由于司法主体及相应的物质资源的不合理配置所致。当然，现实世界中并不存在完全意义上的司法独立。能够摆脱各种权力和利益干预的司法独立，一方面可以减少司法机关的错误成本支出，另一方面有利于消除司法黑暗，降低乃至根除诉讼活动背后权钱交易所形成的“黑洞成本”，这一点在司法现实中意义尤为重要。
三
我国的司法制度建设正步入市场经济内在需求的轨道，司法体制改革的一个重要目标即是从多种效率差异的制度结构中选择社会净成本最小收益最大资源配置方式。这种以成本分析为核心的司法效益观对指导我国刑事诉讼体制改革亦具有重要指导作用。具体来说，主要表现在以下几个方面：
(一)诉讼效益观要求我们重新认识和评价实事求是这一诉讼指导原则。实事求是作为刑事诉讼活动的重要原则，它要求以充分、确实的证据作为认定案件事实的根据，对实现实体真实的诉讼价值目标具有重要意义。但是对大多数案件而言，由于案件客观情况的复杂性和主体认识的局限性，要求认识完全把握客观情况，往往是无法实现的。在我国司法实践中存在的超期羁押、拖延诉讼、个别案件甚至长期挂案等作法，被很多司法人员看成是一种实事求是的过程，一种实事求是的态度。殊不知，上述作法不仅严重侵犯了公民的基本权利，损害了司法公正的价值目标，而且浪费大量的司法资源，极大地防碍了诉讼效益的实现。可以说,实事求是原则的负面作用是许多低效率诉讼行为的思想认识源头。笔者认为,应当用正当程序和诉讼效益两种价值目标来对这一原则加以限制，在实体真实无法实现的情况下,该种司法产品只要是经过了司法流水线每一道工序的加工,并且符合诉讼效益的原则,我们就认为这种产品是一种公正的司法产品。
(二)某些具体制度的设计应符合司法资源优化配置的要求。首先，应适当扩大自诉案件的适用范围。自诉案件主要侵犯的是公民个人的权利，因此国家赋予被害人诉权。作为公民的一种权利，被害人对这种诉权可以行使，也可以放弃，正是基于这种自由处分权，被害人在诉讼中更容易按成本收益的比较来确定自己参加诉讼活动的司法资源配置而达到帕累托最优状态。其次，上诉审可以借鉴美国的模式，以法律审为主。[x]这样可以节省上诉审程序中的司法资源的耗费。再次，适当地限制上诉不加刑原则，防止刑事被告人滥用上诉权导致司法资源的耗费。最后,完善诉讼期限制度，以防止案件久拖不决造成超期羁押犯罪嫌疑人。我国目前的诉讼期限制度，笔者认为其存在着一些不容忽视的弊端,极有可能造成司法资源的无谓浪费：（1）修订的刑诉法所规定的各种诉讼期限相比79年的刑诉法,从整体看有较大幅度地延长,此举显然在一定程度上增加了国家司法机关和诉讼当事人的司法投入。(2)在一审程序中，对检察机关建议将案件退回补充侦查的次数仍没有进行合理限制，从而极有可能造成法院和检察机关之间因出现回转程序而无限期延长诉讼周期，形成司法资源旷日持久的耗费。(3)某些特定程序缺乏明确的期限规定。修订后的刑诉法仍然没有规定死刑复核程序的法定期限,致使我国刑法中最严厉的刑种可能因缺乏可操作的期限而造成实践中的司法资源浪费。
(三)改革司法机关的机构设置体制。目前，我国的司法机关类似于国家行政机关，一方面，其在内部机构的设置上是一种行政性机构与业务性机构并存的复合体，其中非业务性工作人员的数量往往超过三分之一，有的甚至高达50%，此种机构设置模式，极大地牵制了司法力量，影响了司法活动的职能效果，,造成诉讼活动的固定成本居高不下，,在整体上降低了诉讼效益，因此，司法机关应下大力度进行内部结构调整,尽量缩减非业务性机构和人员，适当补充增加业务部门侦查、检察、审判人员的数量,使有限的司法资源集中配置在专门司法活动上；另一方面，司法机关内部的行政领导体制,使司法人员在办案过程中缺乏应有的独立自主性，立案、侦查、起诉、审判等活动往往要报经主管领导、院长、审委会、检委会等组织层层审批，大事小事都要请示汇报，严重拖延了结案进度，降低了诉讼效率。目前，在我国司法实践中出现的主审法官、主诉检察官负责制的模式，笔者认为其不失为一条提高司法资源使用效率的有益途径。
(四)优化配置使用各种强制措施手段。刑事诉讼中强制措施的运用是否慎重适当，不仅关系到公民基本权利的保护，而且会导致诉讼活动中变动成本的直接增加。在可供选择的几种强制措施中，针对个案的具体情况，应当尽量采用低成本的措施手段。对没有拘留、逮捕必要的犯罪嫌疑人不得随意拘捕，对采取取保候审或监视居住即可的犯罪嫌疑人不得随意转为逮捕、拘留。在诉讼活动所采取的手段与所针对行为的严重性相适应的情况下，司法人员应当尽量节省司法资源的投入。
(五)严格司法人员从业资格，提高司法人员素质。司法人员素质的高低，不仅直接决定诉讼固定成本的大小，而且影响变动成本的耗费量。因此提高司法人员素质是降低司法资源投入的重要途径。目前,我国的司法机关工作人员的素质参差不齐，其来源主要有两种途径：应届法学专业毕业生和复转军人，,对前者进入司法机关的资质要求仅仅是通过国家设立的公务员资格考试，后者则基本上是国家的政策性任务，,上述情形必然影响我国司法机关工作人员的整体素质水准。众所周知，无论英美法系抑或大陆法系国家对法官都具有严格的资格限制，如在英国领薪治安法官必须经过专门训练，,并且须具有7年以上初级律师从业经历，记录法官要求10年以上初级律师从业经历，高等法院的法官则要求有10年以上高级律师从业经历，年龄在50岁以上，;在德国，担任法官职务必须经过一段时间的司法实习，并且要分别通过两次国家司法考试才能取得从业资格[xi]。为此,要想从根本上提高司法人员素质，必须建立一套完善的司法从业资格制度，提高司法活动的专门化和职业化程度，从而为诉讼效益的实现奠定坚实的基础。
(六)建立司法机关独立的财政和人事体制。我国的各级地方司法机关一直由其相应的同级政府提供司法经费，缺乏一套独立的司法预算体系。财政独立是司法独立的重要保障，,世界上大多数国家都将司法机关的经费独立出来，单独纳入国家预算体系。美国专门设立了联邦法院行政管理局，审核并分配各联邦法院的经费。此外，西方国家有一套完整独立的关于法官资格和选任制度的规定,对法官履行职责中的人身关系如任职、薪金、退休等方面予以保障,以消除其中可能影响法官独立、公正地行使职权的因素。在我国，司法机关按照行政区划来设置，其在财政经费和人事任命上受制于各级地方党政机关，从而造成了司法领域中地方保护主义的恶性蔓延。狭隘的地方局部利益极大地损害了国家司法权威的统一性，增加了刑事诉讼中跨区域办案的无谓司法成本。因而，笔者建议：首先，从国家和地方的财政资金中单独拿出一块作为由中央统管的独立司法基金，保证司法机关拥有独立的财权；;其次，赋予司法机关独立的人事权，司法工作人员由司法机关统一任命。唯其如此，才能摆脱局部利益的影响和控制，为实现独立司法、优化配置司法资源创造一个良好的司法体制环境。
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             参见《经济学》，萨缪尔森，胡代光等译，首都经贸大学出版社，1996年6月第1版，第14页。
[ii] 参见《法和经济学》，罗伯特·考特、托马斯·尤伦等著，张军等译，上海人民出版社，1994年12月第一版，第2页。
[iii]参见波斯纳著:《法律的经济分析》, 蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版,第717页。
[iv]参见李文健著:《刑事诉讼效率论》,载《政法论坛》1997年第5期。
[v]参见王如铁、王艳华:《诉讼成本论》,载《法商研究》1995年第6期。
[vi]参见萨缪尔森著,:《经济学》, 胡代光等译，首都经济贸易大学出版社1996年版,第48页。
[vii]参见《现代西方经济学》（下册），高鸿业、吴易风著，经济科学出版社，1990年7月第1版，第217页。
[viii]此处所讲的机会成本,是指当刑事案件对司法服务的需求量超过司法机关提供的供给量时的情况,否则不会引起机会成本的增加。
[ix]参见陈瑞华著:《刑事审判原理论》,北京大学出版社1997年版,第164页。
[x]参见王以真著:《外国刑事诉讼法》,北京大学出版社1990年版,第263页。
[xi]参见王以真著:《外国刑事诉讼法》,北京大学出版社1990年版,第155、334页。