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四中全会公报解读之二：
“善治”、“良法”与立法新思维
四中全会公报提出，良法是善治的前提。什么是善治，公报并没有给出解答。仔细阅读公报关于立法的阐述，可以清晰地归纳出高层对于“良法”的认知与标准，也不难窥探出其中所确立的立法新思维。如果这些标准和思维，在其后的法治实践中得以展现、深化、升华，关乎未来中国法治进程的思维定向，因此，个人觉得有必要进行深入阐释和探讨。
一、 善治的一般含义及实践
善治的英文是“good-governance”，意即“良好的治理”。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。然而，要给善治一个明确的定义，绝非易事。善治在多个层面有所体现，有人从村民自治的角度提出了“乡村善治”；有人从特定领域提出，某某领域的善治；也有学者从全球范围提出了“世界善治”。从这些表述而言，都存在对善治不同程度的误解与误读。我们对善治的定义，也仅仅是为了探讨的便利而确定一个相对明确的概念框架。在我们看来，简而言之，善治就是各平等的治理主体，在公共事务上能够有效沟通，并通过共同参与治理所实现的社会和谐状态。
一般认为，善治涵盖了以下要素：（1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性，即政治信息的公开。立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息，公民都有权获得，并且对公共管理过程实施有效的监督。（3）责任性，它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。（4）法治，其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。（5）回应，这一点与上述责任性密切相关，实际上是责任性的延伸。其后，学者进一步扩充了善治的要素：（1）有效，即管理的效率；（2）参与，既指公民的政治参与，也包括公民对其他社会生活的参与；（3）稳定，意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等；（4）廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；（5） 公正，指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。
显然，善治是一个成熟的公民社会作为前提的。成熟的公民社会意味着公民在公共事务、公共领域能够有效地进行沟通和碰撞，能够理性地对待自身与他人、社群与国家、私益与公益，并且能够就规则形成、规则治理、规则遵守作出明确的个人选择。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。
2、良法的中国标准
善治，作为一种追求和理想，意味着社会治理的一种和谐状态，并且也是通向幸福之路。善治需要以良法为前提，不仅是因为良法本身是制定良好的法律，也是因为良法能够对诸多社会关系进行有效和有力的调整。
良法一词，最早出现在亚里士多德《政治学》一书中。亚里士多德认为法治的含义在于，“对法律的普遍服从”，而人们所“普遍服从的法律本身又必须是制定良好的法律”。就其实践而言，德国纳粹期间因坚守形式法治而导致的诸多恶果，则更引发各国和公众对良法的渴盼与思考。可以说，良法既体现一种静的状态——制定良好的、已颁行的法律；也体现一种动的状态——能够良性有序的自我演进。
四中全会在总结中国共产党领导国家施行法治建设的经验、教训的基础上，提出良法概念。不仅意味着对于法治认识的进步，也意味着对法治实践的新的境界。因此，有必要探求公报之中所展现的良法标准，从而有助于把握未来立法的基本趋势与原则。
1.就其形式而言，立法要符合宪法精神。立法首先要符合宪法精神，任何的立法，首先要符合宪法，不仅不能与宪法相违背，而应该是宪法内容的具体化。不符合宪法精神的法律法规，虚情假意地符合宪法的法律法规，没有充分体现宪法精神的法律法规等等，都不能称之为良法。
2.就其内容而言，立法要反映人民的意志。根据我国宪法的规定，人民是国家的主人，立法需要体现人民的意志。在这里，人民是一个政治的概念，而不是一个法律的概念；人民是作为一个整体，而不是一个个体。因此，人民的意志，并非某个人或者某几个人、某个团体或者某个地区的人民的意志，而是全体人民的意志，也就是说可以用“公共意志”来指代的“意志”。立法要反映人民的意志，不能违背、也不能回避人民的意志。否则，从其内容而言，就只能是虚幻的、空洞的、不切实际的立法。立法反映人民意志的饱满度，本质上也是衡量良法的尺度。
3.就其功能而言，立法要能起到引领和推动作用。良法能引导人们自觉自愿遵守，能引导各社会阶层良性互动，能引导有权机关自我约束，能引导人们臻至治理的完美境界。人们高度存疑的法律不是良法，挑起而非平息社会分歧与矛盾的法律不是良法，强化权力而不是弱化权力或者说引导权力自我约束的法律不是良法。尽管，就此方面而言，存在着对理性的高度依赖和高度自信，但也的确不应该否认在特定历史条件下能推出“果真制定得良好的法律”。
4.就其过程而言，良法产生于科学立法、民主立法、公开立法的过程之中。良法的出台，需要科学立法。所谓科学立法，主要是立法方式科学，立法内容科学，法规结构科学；所谓民主立法，则主要是指立法过程中广开言路、充分讨论、充分论证，提炼和形成广大人民群众的“公共意志”；所谓公开立法，主要是指让公众知悉、清楚立法过程，存在公众就立法主题表达意见、观点、支持与否的诸多渠道和路径；立法立项公开，立法草案公开形成，公开探讨，公开表决，表决之后的法律及时公开颁行。
5.就法律演进而言，良法是具备自我演进、自我扬弃的法律。法律是时代的产物，难免打上时代的烙印。法律要能够自我演进。法律的自我演进，是指法律要随着时代的需要而不断获得新的空间，不断扬弃不符合时代需要、不再反映人民意志的内容。我们讲的这种演进，并不是说法律自身会自动“演进”，而是说，这种演进能在时代的推动下，经由立法机关及时予以修正和扩充。
6.就法律体系而言，良法能与其他法律良性互动，无缝对接。良法本身是一个体系，但良法也可以用来衡量某一部法律的良好与否。因此，从法律体系的意义上而言，良法可以说是一个“良好的法律体系”。在一些语境之下，也存在一些法律是“良法”，一些法律还不那么良好的情形。我们以单一的“良法”，来看待法律体系问题，因此才存在良法与其他法律（良法）之间的互动、衔接的问题。就此而言，良法是能够与其他法律实现良性互动和无缝对接的法律。这种衔接，不仅是规范结构的衔接，也是执行过程的衔接，还是司法过程的衔接。
三、公报展现的立法新思维
保障“良法”的出台，从而更好地增进“善治”的境界，需要确立立法新思维。这些新的思维，是未来的立法过程中所应当遵循的。
1.围绕宪法进行立法。宪法是国家根本大法，是一切法律、法规的渊源。立法应当是对宪法所确认的公众权利和国家机关的权力边界等重大事项的展开、落实和具体化。因此，重大的立法主题，应当源自于宪法、忠实于宪法、严格恪守宪法。如此，方能确保宪法在社会主义法律体系中的核心地位，方能使立法符合“宪法精神”，方能逐步接近“良法之治”。
2.加强党对立法的领导，确保党的意志能在立法过程中得到遵循和实现。党的执政地位是历史形成和宪法赋予的，党的治国理政方式需要随着时代的发展而有所发展。通过将党的意志贯穿在法律法规之中，并且得到有效遵守，本身就是党的执政能力提升的体现，也是党的执政方式的重要转变。
3.强化公众对立法活动的参与。强化公众对立法活动的参与，公众参与立法将在范围、领域、途径都有所拓宽。一方面，公开、公平、公正惯出立法活动的全过程，意味着公众也可以全程参与立法过程；一方面，公众可以向有权机关提出立法建议和立法项目；其三，公众参与的途径将予以拓宽。有公众参与的立法，经过公众充分表达意见的立法，更符合人民的意志，更加容易得到遵守。
4．立法主体将呈现多元化。公报明确将赋予设区的市立法权，这意味着立法主体将呈现多元化，并且也有扁平化的趋势。乐观估计，经由全国人大常委会批准设立的自贸区等也将具备立法的权力。立法主体扁平化，公众参与的可能性和参与意愿就大大增强。这无疑是立法领域的重要动向。
5.促进和保障公平的立法将大大提速。教育的不平等、就业的不平等、机会的不平等、规则的不平等、社会福利的不平等、地区的不平等……诸多方面导致了民众的怨言和极大的心理落差。通过立法的方式，保障民众权利的公平、机会的公平、规则的公平，从而能够有效化解社会矛盾和纠纷，实现法治的有序发展。可以料想的是，教育机会的平等、平等就业、平等的社会福利将会逐步予以立法，并逐步予以实现。
6.保障公民人身权利、财产权利和基本政治权利的立法将实现较大跨越。从已有的法律体系进行考察，我国对于公民人身权利、财产权利和基本政治权利的立法散落在众多的法律条文之中，既不成体系，也不够具体明确，并且在实践之中还造成了诸多困境。可以相信，在未来的立法活动中，这种状况将逐步得到改善。公民人身权利、财产权利的立法相对速度会快一些，而关于基本政治权利的立法则可能需要更多的论证和小心谨慎的尝试。
7.立法为改革提供指引和保障。改革依然进入深水区，各种情况都很复杂。在之前的改革之中，我们看到的是“摸着石头先过河”，然后再从法律上肯定改革的成果。因此，我们也常常遗憾地看到，许多国家机关和地方政府往往打着改革的旗号，视法律法规于不顾，不断触碰法律法规的底线，甚至逾越法律法规的红线。在未来的改革之中，对于改革的重大事项，有可能先由有关部门提请立法机关立法，然后再依照法律法规的要求逐步实施改革。这是重大的思维调整，一方面意味着形式法治的立场得以坚守，一方面也意味着改革的进行将会更有法律保障，从而能为利益不一致的各方提供明确的预期。
8．主动立法将提升法律的前瞻性和引领力。长期以来，民间流行着“人大都是举举手”的说法，其背后潜藏着对人大机关立法作用不彰的现实表达。这一方面是因为立法机关在主动立法方面无所作为有关，都是等菜上桌的状况；一方面也是因为立法机关的立法作用没有得到充分体现。强化立法机关的主动立法，在确认立法机关权威地位的同时，也有助于一些真正代表广大人民意志的立法得以实现和遵守。此举同时也表明，在未来的立法机关中，将逐步形成具备法律知识的、专业的、职业的立法专家。这些立法专家基于自身的法律知识、法律素养，在公众参与之下，其制定出来的法律，无疑能够真正提升法律的引导和规范作用，能够更为接近“良法”。
诚然，乐观期待与现实可能有时并不完全一致，但在法治亟待提升的现实之下，抱有期待又何尝不是一件好事呢！
梁莹：“治理、善治与法治”，《求实》2003年第2期，第51页。
俞可平：治理与善治 [C]，北京：社会科学文献出版社，2000年，第9页。
俞可平：“治理与善治引论”，载《马克思主义与现实》［J］1999 年第 5 期。
梁莹：“治理、善治与法治”，《求实》［J］2003年第2期，第51页。
俞可平：“善治与幸福”，《马克思主义与现实》［J］2011年第2期，第1页。 |
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四中全会公报解读之二：
“善治”、“良法”与立法新思维
四中全会公报提出，良法是善治的前提。什么是善治，公报并没有给出解答。仔细阅读公报关于立法的阐述，可以清晰地归纳出高层对于“良法”的认知与标准，也不难窥探出其中所确立的立法新思维。如果这些标准和思维，在其后的法治实践中得以展现、深化、升华，关乎未来中国法治进程的思维定向，因此，个人觉得有必要进行深入阐释和探讨。
一、 善治的一般含义及实践
善治的英文是“good-governance”，意即“良好的治理”。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。然而，要给善治一个明确的定义，绝非易事。善治在多个层面有所体现，有人从村民自治的角度提出了“乡村善治”；有人从特定领域提出，某某领域的善治；也有学者从全球范围提出了“世界善治”。从这些表述而言，都存在对善治不同程度的误解与误读。我们对善治的定义，也仅仅是为了探讨的便利而确定一个相对明确的概念框架。在我们看来，简而言之，善治就是各平等的治理主体，在公共事务上能够有效沟通，并通过共同参与治理所实现的社会和谐状态。
一般认为，善治涵盖了以下要素：（1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性，即政治信息的公开。立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息，公民都有权获得，并且对公共管理过程实施有效的监督。（3）责任性，它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。（4）法治，其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。（5）回应，这一点与上述责任性密切相关，实际上是责任性的延伸。其后，学者进一步扩充了善治的要素：（1）有效，即管理的效率；（2）参与，既指公民的政治参与，也包括公民对其他社会生活的参与；（3）稳定，意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等；（4）廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；（5） 公正，指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。
显然，善治是一个成熟的公民社会作为前提的。成熟的公民社会意味着公民在公共事务、公共领域能够有效地进行沟通和碰撞，能够理性地对待自身与他人、社群与国家、私益与公益，并且能够就规则形成、规则治理、规则遵守作出明确的个人选择。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。
2、良法的中国标准
善治，作为一种追求和理想，意味着社会治理的一种和谐状态，并且也是通向幸福之路。善治需要以良法为前提，不仅是因为良法本身是制定良好的法律，也是因为良法能够对诸多社会关系进行有效和有力的调整。
良法一词，最早出现在亚里士多德《政治学》一书中。亚里士多德认为法治的含义在于，“对法律的普遍服从”，而人们所“普遍服从的法律本身又必须是制定良好的法律”。就其实践而言，德国纳粹期间因坚守形式法治而导致的诸多恶果，则更引发各国和公众对良法的渴盼与思考。可以说，良法既体现一种静的状态——制定良好的、已颁行的法律；也体现一种动的状态——能够良性有序的自我演进。
四中全会在总结中国共产党领导国家施行法治建设的经验、教训的基础上，提出良法概念。不仅意味着对于法治认识的进步，也意味着对法治实践的新的境界。因此，有必要探求公报之中所展现的良法标准，从而有助于把握未来立法的基本趋势与原则。
1.就其形式而言，立法要符合宪法精神。立法首先要符合宪法精神，任何的立法，首先要符合宪法，不仅不能与宪法相违背，而应该是宪法内容的具体化。不符合宪法精神的法律法规，虚情假意地符合宪法的法律法规，没有充分体现宪法精神的法律法规等等，都不能称之为良法。
2.就其内容而言，立法要反映人民的意志。根据我国宪法的规定，人民是国家的主人，立法需要体现人民的意志。在这里，人民是一个政治的概念，而不是一个法律的概念；人民是作为一个整体，而不是一个个体。因此，人民的意志，并非某个人或者某几个人、某个团体或者某个地区的人民的意志，而是全体人民的意志，也就是说可以用“公共意志”来指代的“意志”。立法要反映人民的意志，不能违背、也不能回避人民的意志。否则，从其内容而言，就只能是虚幻的、空洞的、不切实际的立法。立法反映人民意志的饱满度，本质上也是衡量良法的尺度。
3.就其功能而言，立法要能起到引领和推动作用。良法能引导人们自觉自愿遵守，能引导各社会阶层良性互动，能引导有权机关自我约束，能引导人们臻至治理的完美境界。人们高度存疑的法律不是良法，挑起而非平息社会分歧与矛盾的法律不是良法，强化权力而不是弱化权力或者说引导权力自我约束的法律不是良法。尽管，就此方面而言，存在着对理性的高度依赖和高度自信，但也的确不应该否认在特定历史条件下能推出“果真制定得良好的法律”。
4.就其过程而言，良法产生于科学立法、民主立法、公开立法的过程之中。良法的出台，需要科学立法。所谓科学立法，主要是立法方式科学，立法内容科学，法规结构科学；所谓民主立法，则主要是指立法过程中广开言路、充分讨论、充分论证，提炼和形成广大人民群众的“公共意志”；所谓公开立法，主要是指让公众知悉、清楚立法过程，存在公众就立法主题表达意见、观点、支持与否的诸多渠道和路径；立法立项公开，立法草案公开形成，公开探讨，公开表决，表决之后的法律及时公开颁行。
5.就法律演进而言，良法是具备自我演进、自我扬弃的法律。法律是时代的产物，难免打上时代的烙印。法律要能够自我演进。法律的自我演进，是指法律要随着时代的需要而不断获得新的空间，不断扬弃不符合时代需要、不再反映人民意志的内容。我们讲的这种演进，并不是说法律自身会自动“演进”，而是说，这种演进能在时代的推动下，经由立法机关及时予以修正和扩充。
6.就法律体系而言，良法能与其他法律良性互动，无缝对接。良法本身是一个体系，但良法也可以用来衡量某一部法律的良好与否。因此，从法律体系的意义上而言，良法可以说是一个“良好的法律体系”。在一些语境之下，也存在一些法律是“良法”，一些法律还不那么良好的情形。我们以单一的“良法”，来看待法律体系问题，因此才存在良法与其他法律（良法）之间的互动、衔接的问题。就此而言，良法是能够与其他法律实现良性互动和无缝对接的法律。这种衔接，不仅是规范结构的衔接，也是执行过程的衔接，还是司法过程的衔接。
三、公报展现的立法新思维
保障“良法”的出台，从而更好地增进“善治”的境界，需要确立立法新思维。这些新的思维，是未来的立法过程中所应当遵循的。
1.围绕宪法进行立法。宪法是国家根本大法，是一切法律、法规的渊源。立法应当是对宪法所确认的公众权利和国家机关的权力边界等重大事项的展开、落实和具体化。因此，重大的立法主题，应当源自于宪法、忠实于宪法、严格恪守宪法。如此，方能确保宪法在社会主义法律体系中的核心地位，方能使立法符合“宪法精神”，方能逐步接近“良法之治”。
2.加强党对立法的领导，确保党的意志能在立法过程中得到遵循和实现。党的执政地位是历史形成和宪法赋予的，党的治国理政方式需要随着时代的发展而有所发展。通过将党的意志贯穿在法律法规之中，并且得到有效遵守，本身就是党的执政能力提升的体现，也是党的执政方式的重要转变。
3.强化公众对立法活动的参与。强化公众对立法活动的参与，公众参与立法将在范围、领域、途径都有所拓宽。一方面，公开、公平、公正惯出立法活动的全过程，意味着公众也可以全程参与立法过程；一方面，公众可以向有权机关提出立法建议和立法项目；其三，公众参与的途径将予以拓宽。有公众参与的立法，经过公众充分表达意见的立法，更符合人民的意志，更加容易得到遵守。
4．立法主体将呈现多元化。公报明确将赋予设区的市立法权，这意味着立法主体将呈现多元化，并且也有扁平化的趋势。乐观估计，经由全国人大常委会批准设立的自贸区等也将具备立法的权力。立法主体扁平化，公众参与的可能性和参与意愿就大大增强。这无疑是立法领域的重要动向。
5.促进和保障公平的立法将大大提速。教育的不平等、就业的不平等、机会的不平等、规则的不平等、社会福利的不平等、地区的不平等……诸多方面导致了民众的怨言和极大的心理落差。通过立法的方式，保障民众权利的公平、机会的公平、规则的公平，从而能够有效化解社会矛盾和纠纷，实现法治的有序发展。可以料想的是，教育机会的平等、平等就业、平等的社会福利将会逐步予以立法，并逐步予以实现。
6.保障公民人身权利、财产权利和基本政治权利的立法将实现较大跨越。从已有的法律体系进行考察，我国对于公民人身权利、财产权利和基本政治权利的立法散落在众多的法律条文之中，既不成体系，也不够具体明确，并且在实践之中还造成了诸多困境。可以相信，在未来的立法活动中，这种状况将逐步得到改善。公民人身权利、财产权利的立法相对速度会快一些，而关于基本政治权利的立法则可能需要更多的论证和小心谨慎的尝试。
7.立法为改革提供指引和保障。改革依然进入深水区，各种情况都很复杂。在之前的改革之中，我们看到的是“摸着石头先过河”，然后再从法律上肯定改革的成果。因此，我们也常常遗憾地看到，许多国家机关和地方政府往往打着改革的旗号，视法律法规于不顾，不断触碰法律法规的底线，甚至逾越法律法规的红线。在未来的改革之中，对于改革的重大事项，有可能先由有关部门提请立法机关立法，然后再依照法律法规的要求逐步实施改革。这是重大的思维调整，一方面意味着形式法治的立场得以坚守，一方面也意味着改革的进行将会更有法律保障，从而能为利益不一致的各方提供明确的预期。
8．主动立法将提升法律的前瞻性和引领力。长期以来，民间流行着“人大都是举举手”的说法，其背后潜藏着对人大机关立法作用不彰的现实表达。这一方面是因为立法机关在主动立法方面无所作为有关，都是等菜上桌的状况；一方面也是因为立法机关的立法作用没有得到充分体现。强化立法机关的主动立法，在确认立法机关权威地位的同时，也有助于一些真正代表广大人民意志的立法得以实现和遵守。此举同时也表明，在未来的立法机关中，将逐步形成具备法律知识的、专业的、职业的立法专家。这些立法专家基于自身的法律知识、法律素养，在公众参与之下，其制定出来的法律，无疑能够真正提升法律的引导和规范作用，能够更为接近“良法”。
诚然，乐观期待与现实可能有时并不完全一致，但在法治亟待提升的现实之下，抱有期待又何尝不是一件好事呢！
梁莹：“治理、善治与法治”，《求实》2003年第2期，第51页。
俞可平：治理与善治 [C]，北京：社会科学文献出版社，2000年，第9页。
俞可平：“治理与善治引论”，载《马克思主义与现实》［J］1999 年第 5 期。
梁莹：“治理、善治与法治”，《求实》［J］2003年第2期，第51页。
俞可平：“善治与幸福”，《马克思主义与现实》［J］2011年第2期，第1页。
