诉讼效率与程序公正

王利明  中国人民大学法学院  教授　博士生导师               
一、程序公正与诉讼效率的关系
效率，由称为效益，是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果[54]。诉讼活动从一开始便需要投入成本、支出各种费用。这些费用主要包括二种：一是当事人支付的各种诉讼费用，包括诉讼费、聘请律师及其他代理人支出的费用、参与诉讼活动（如收集证据、准备答辩、调解、参与庭审等）支出的费用和其他耗费、因采取诉讼保全和强制执行等措施而支出的费用、以及强制执行所支持的费用等。这些都是由当事人承担的费用[55]。二是由国家为法院的审判活动及检察院的控诉活动所支付的各种费用，如司法人员的工资和福利、调查费用、庭审费用、执行费用等，这些费用应由国家承担。除这两种费用外，还可能存在一种因法官的错误的裁判而产生的费用，这就是波士纳所说的“错误耗费(error costs）或德袄金所称的”道德耗费(moral costs)”，即因不公正的裁判给社会造成了经济资源的耗费。与诉讼和审判活动的费用相对应，构成效益的因素也包括诉讼当事人从胜诉的判决中实际获得的实体财产利益以及伦理上的效益（如名誉的恢复和其他精神利益的补偿）等、国家从冲突合法解决中所获得的经济效益。
按照法律经济分析论者的观点，法律程序完全可以根据效益分析方式确定其合理性，即可以以“交易成本”、“投入产出”等经济范畴来加以评价。合理的程序应尽可能减少法律实施过程中的经济资源的耗费、节约司法活动的成本。按照波斯纳的观点，民事程序和刑事程序的目标，从经济上看是为了减少错误判决的代价和直接的程序代价，行政程序是为了增加政府的管理效益，同时减少管理的代价[56]。此种分析方式虽具有强烈的功利色彩，但它“使我们能够对由于采用一个法律规则而不是另一个法律规则的结果而产生的收益的规模和分配，进行理智的评价---抓住躲在法律问题背后的真正的价值问题”[57]。
在我们看来，尽管程序公正本身是司法公正的重要内容，并具有自身独特的价值，但程序的公正完全可以并且应当以效益进行评价。因为任何一套法律程序，之所以是公正的，在很大程度上是符合效率原则，至少和这一原则是不冲突的。具体来说：
第一，公正的程序通过限制司法的恣意、专断和任意的裁量，保障裁判者保持独立和中立地位、诉讼参与人平等地参与诉讼并充分表达其意见，监督裁判者公开审理案件并认真听取当事人的意见、严格依据法律作出裁判，等等。这些都能有效地保证裁判和调解结果的公正性，而从全社会范围来看，裁判的公正是最有效地利用社会资源，减少因为裁判不公正而对在资源使用方面的损失和浪费。例如公正的裁判有利于对投资者创造良好的投资环境，增加投资者投资的信心、置产的愿望和利益的期待，从而能鼓励投资者大胆投资、合法从事各种交易和竞争活动、努力创造社会财富。正是从这个意义上说，通过公正的程序而保障公正的裁判是最有效律的。
我们说公正的程序是最有效率，意味着对程序的效率评价首先应服从公正性，即不能单纯从某项程序规则对某个特定当事人的诉讼活动是否具有效益来确定其合理性，而首先必须以该规则是否能够有助于公正的解决纠纷、保障裁判的公正性来考虑。因为许多正当程序的设计可能使某一特定的当事人增加更多的费用。如两审终审可能比一审终审要求一方当事人支付更多的费用，在两审终审后胜诉一方可能会认为审判监督程序将使其有可能重新卷入诉讼并支付费用。等等，尤其是正当程序往往要求法官为符合程序要求，必须在审判活动中投入更多的时间和精力，这就会使某些人误以为程序越简单则越有效率、固定程序过于繁琐，这显然是对程序的效率价值评价发生了错误。程序应当尽量体现效率原则，但必须首先要保证公正性，必须是在公正的前提下尽可能提高解决纠纷的实效。否则，因裁判的错误将会给社会造成极大的经济损失和浪费。
第二，公正的程序要求尽量的减少案件的延误，从而可努力避免和减少当事人及法院在诉讼过程中所作出的不必要的损失和浪费。英国著名法官丹宁在解释正当程序的含义时指出：正当程序是“指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正地进行，逮捕和搜查适当地采用，法律救济顺利取得，以及消除不必要的延误等等”[58]。此处丹宁所说的“消除不必要的延误”便是程序的时效性。任何诉讼程序都是有时间限制的，不可能无限制进行下去。如立案、开庭审判时间、送达、上诉期限等等，都有期限的限制，时效性是程序的公正性的直接体现，因为裁判必须及时作出、诉讼必须及时终结，才充分体现了司法正义，而无故延期、久拖不决，将使当事人长期陷入拖扯时间和精力、需要不断投入费用的诉讼之中，使当事人饱受诉讼之苦，付出极大的经济成本，而即使最终胜诉也可能得不偿失。这就是西方法谚所说的：“迟来的正义等于无正义”。因此公正的程序必然要有严格的时效性，而时效性也充分体现了效益原则。
第三，公正的程序应在保证公正的前提下尽量降低程序的成本。程序的公正本身是由程序的公平、合理、正义和有效率等多项价值的集合，在诉讼活动中诉讼参与人、法院，为满足程序的要求需要支付一定的成本和费用。这些费用和成本的支出是否合理也是评价程序的公正性的一项标准。在有利于确保实体公正和裁判正义的情况下，法律程序应当尽可能减少程序操作中的费用的支出，降低资源的耗费。如我国民事诉讼法设立的简易程序，督促程序等，使能够使事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序，对于简单明确的债务纠纷可通过督促程序加以解决。这些都极有力提高诉讼的效率。然而需要指出的是程序的效率不能仅仅是考虑到法院的投入是否减少的问题，而应当考虑到诉讼参与人是否会支出不必要的费用以及整个社会效益的问题，单纯地为了减少法院的支出而违反程序如不实行公开审判或实行先定后审、上下级法院的提前沟通，并不是符合诉讼效率的，相反，因为这种违反程序的做法及可能导致冤错假案，以及裁判不公的现象。将会给当事人蒙受巨大的损失。也会造成整个社会的损失和浪费。
总之，我认为程序公正与诉讼效益并不存在矛盾。公正的程序因有利于保证裁判和调解结果的公正性，因此从根本上说是高效率的。而不能保证裁判公正的程序，即使十分简化，也是低效率的。因为“不公正的程序不仅使冲突主体诉讼成本分担和诉讼效益的分配有失合理，而且还会降低整个诉讼的价值，尤其是对经济行为不能产生正确的导向作用”[59]。任何人不考虑程序的公正性，而认为程序较为复杂便是低效率的观点，是完全错误的。
二、依据效率原则完善程序制度
我们说程序公正是高效率的，并不是说任何程序规则都体现了效益原则。如前所述，程序本身并不是固定不变的，而应当根据为实现公正和正义的价值而不断改进和完善。在确保裁判和调解公正的前提下，程序制度也应依据效率原则而不断完善。
程序的效率问题在两大法系也一直是一个讨论的热点。许多学者从诉讼效率角度对英美法的对抗式程序（当事人主义）和大陆法的质问式（职权主义）作出过不同的评价，而大陆法系和英美法系的某些学者也各自抨击对方的程序缺乏效率。例如英美法学者认为大陆法的民事诉讼程序并不重视事实和证据的公开，缺乏美国的“事证公开制度(discover)”,导致审理过程缺乏效率；尤其是在一方当事人提出上诉以后，上诉审法院应对事实和法律作出重新审理，这与美国的事实问题不能上诉的规则相比较，是缺乏效率的[60]。但美英法学者认为，英美国家采取的当事人主义，常常由律师主导诉讼，导致效率低下。而陪审团制度也不符合效率要求，美国的一些学者也批评美国的民事诉讼程序是一种由律师为主导的民事诉讼程序(Lawyer-dominated system of civil procedure)”与德国的“由法官主导的民事诉讼程序(judge-dominated system of civil procedure)相比较缺乏效率[61]。这些观点都不无道理。但严格地说来，当事人主义在限制法官的恣意和自由裁量、保障实体公正方面更为合理。至于程序的效率问题，两大法系都在不断改进程序，使其更为效率。如大陆法实证的集中公开，英美法也在对陪审制度实行改革（英国已取消了在民事案件中适用陪审制）以及强调利用庭前会议推动和解，等等，由此表明程序制度本身也是在不断根据效率的要求而改进的。
程序的完善是一个渐进的过程，我国程序制度的完善也不例外。尽管我国程序法在制订时立法者已充分考虑到了程序效率及程序便民要求，但随着社会生活的发展、诉讼纠纷日益复杂，对纠纷的解决程序也应当按照效率要求而不断改进。在民事诉讼领域，我国审判方式的改革和审判实践已提供了许多有益的经验，当前需要进一步改革审判方式、努力提高审判效率。如改变由法官亲自调查取证甚至大包大揽证据收集工作的做法，要求凡是当事人及其诉讼代理人因客观原因无法收集到的证据可由法官负责收集以外，其他证据一律应由当事人负责举证，从而提高效率。再如，改变案件的裁判意见必须层层审批的做法，适当下放审判权给合议庭，以提高办案效率、缩短结案期限。除此之外，我国程序法还应当在多方面作出完善，具体表现在：
第一，严格禁止无正当理由超时限审理案件。我国程序法都明确规定了法官审理案件的期限。如民事诉讼法第135条明确规定，“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月，还需要延长的，报请上级人民法院批准。”可见在法律规定的期限内审理案件是法官的基本职责，也是其应尽的义务。只有在法定期限内审理案件才是最有效率的，而且也是符合正当程序要求的，然而在实践中，超时间审理案件的现象较为普遍，不少法官在超时间审理案件后，未能给予当事人作出合理的解释，也引起不少当事人对此不满。有的案件因拖延时间多长，使本应胜诉的当事人无端的支出极大的费用，使其因不堪折腾而被迫接受不合理的调解，甚至被迫撤诉，在某些地方的法院，故意延长审判期限，已成为司法中的地方保护主义的一项措施，也是司法不公的一种表现形式。因此，法律上一定要对故意延长审理期限以及变相延长审理期限作出禁止甚至制裁性的规定，此种规定也是完全符号效率原则的。在法院内部要建立一套在法定期限内及时结案的规则和评估标准。[62]
第二，实行立审分离、繁简分流。所谓立审分离，是指立案和审件审理分开，由某些法官专门负责立案审查，在立案以后交给其他法官审理，立审分离实行了立案工作的专门化，有助于提高立案效率，使当事人提起诉讼以后，该案是否能受理，会很快能得到答复，也可以改变过去因负责立案的法官对立案业务不熟悉，将本应立案或不符合立案条件的也立案的现象。尤其是可以避免诉讼当事人直接周找其熟悉的法官立案，导致审判不公甚至徇私枉法现象的出现。所谓繁简分流，是指民事案件在立案以后，根据案件的难易程度，将简单的案件集中由少数几个固定的法官根据简易程序审理，一方面因审判程序简化，加快了案件的审理速度；另一方面，由有审理简易民事案件经验的法官负责审理简易案件，也有利于提高工作效率。与简易程序的适用相联系的是小额赔偿法庭的建立问题。在许多西方国家，因诉讼案件的增多，为了及时解决大量的小额民事赔偿案件，许多国家设立了小额赔偿法庭，甚至在美国，对小额赔偿案件经当事人的同意可采取一人审理、一审终结的程序。从实践来看是非常有效率的。我们建议，我国法院在实行繁简分流的同时，可以考虑建立专门的小额赔偿法庭，有效地解决各类小额赔偿纠纷。
第三，鼓励当事人自愿接受调解或达成和解协议。当事人在诉讼过程中接受调解或达成和解协议是十分有效率的，这即可以节省当事人支出的诉讼费用，也有利于案件的执行，目前两大法系的民事诉讼程序都在强调法官应鼓励和推动当事人达成和解，当然，接受调解和和解协议必须完全出于当事人的自主自愿。完全根据当事人的自主自愿而进行的调解乃是正当程序要求，法官不尊重当事人的自愿，采取查封、扣压、久拖不决或判决后果不利等方式相威胁强迫当事人接受调解，不仅侵害了当事人的合法权利、违背了正当程序要求，而且也不一定有效率的。
第四，建立和完善庭审前的程序。法官在开庭前可根据具体情况，召开由各方当事人及其律师参与的庭前会议，必要时可要求当事人向对方展示事实和证据，从而简化和明确庭审中的争议点、鼓励当事人接受调解或达成和解。凡在开庭前能够调解结案或达成和解的，可以不开庭审判。从而可节省人力物力，有利于提高办案效率。当然此种方式主要适用于案情复杂、或有可能进行调解或达成和解的案件，采取此种方式时，法官也不应当进行庭前调查活动，更不能私自会见一方当事人及其律师。
第五，对案件的追查实行严格的限制。根据我国民事诉讼法第153条的规定：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，发现原判决认定事实错误，或者原判决认定事实不清，证据不足，可裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；如果发现原判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审。这一规定是否符合效率原则是值得研究的。因民事诉讼法对二审法院退查案件并未作出严格的限制，造成二审法院对上诉案件随意决定退回原审法院审理的现象较为严重。也有某些法官为故意延长审理期限，而利用法律对案件的退查的次数未能明确规定的缺点而通过对案件的多次退查来解决超时限的问题。因而某些法官对上诉案件实行多次退查，如此反复折腾，使诉讼当事人尤其是本应胜诉的当事人苦不堪言。从提高效率、维护实体正义出发，应当对二审法院退查案件实行严格的限制。
第六，尽快完善执行程序。我国民事诉讼法第三编虽对执行程序作出了明确规定，但过于简陋，使法官在执行过程中对程序的适用经常遇到困难。例如，被执行人的财产不足以清偿数个债权人的债权，而又未进入破产程序或者数个债权人同时申请查封该财产，债权人应如何就该财产受偿或如何查封该财产，都缺乏程序的规定，再如执行的程序也缺乏具体的时间限制，这些都给法官执行造成了困难，并造成执行效率低下，当事人的利益也不能得到充分保护。需要指出的是，执行程序与审判程序虽然有密切的联系，但又是相互分离的，在实践中某些法官以判决后执行存在困难为理由，诱劝甚至威逼一方当事人放弃某种权利或者利益，或作出某种牺牲而与对方达成调解，这种混淆执行程序与审判程序的做法是极不妥当的。[63]
第七，对因滥用程序而遭受财产损失的当事人提供适当的补救措施。如法官故意拖延案件的审理、对案件实行久调不决、无正当理由发回重审、本应采取保全措施的而不采取措施，或者采取的保全措施极不适当给当事人造成重大损失的，等等，在此种情况下应为当事人提供适当的补救措施，以防止损失的扩大或维护其合法权益。这不仅是符合公正性要求的，而且也是有效率的。
总之，按照效率要求，我国程序制度在很多方面尚有待于改进和完善。当然在完善程序制度的同时，也应要求司法审判人员增强效率意识，在办案过程中应尽快查明事实及时审结案件，最大限度地降低当事人的诉讼成本，减少当事人的讼累，从而更有效地执行法律，维护当事人的合法权益。
                                                                                                                                 注释:
            原载于王利明：《司法改革研究》（修订版），法律出版社2001 版，第二章第六节。
[54] 张文显：《法学基本范畴》第273页，中国政法大学出版社1993年版。
[55] 参见柴发邦主编：《体制改革和完善诉讼制度》第73页。
[56] Richard A.Posner, A Economic Approach to Legal Procedure and Judicial Administration in the Journal of Legal Studies 2(1973):399-400.
[57] 艾克曼：《财产法的经济基础》第14页，转引自张文显著《当代西方法哲学》第263-264页。
[58] （英）丹宁：《法律的正当程序》，第1页，群众出版社1984年中文版。
[59] 顾培东：《法学与经济学的探索》第292-293页，中国人民公安大学出版社，1994年版。
[60] Konstantions D. Kerameus: A Gvilian Lawyer Looks at Common Law procedure, Louisiana Law Rev. January 1987.47 La. L. Rev. 493.
[61] John H. Langbein: The German Advantage in Civil procedure, 52 Chicago Law Review, 1985.
[62] 美国法官卡维内斯指出对及时处理案件有四个标准：一是结案时间，二是结案数与收案数之比，三是未结案的审理时间，并查找案件积压的产生原因和积压程度，四是审判日期的确定要测算定时开庭审理的次数和个案审理的速度。参见上海一中院研究所“二十一世纪司法制度面临的基本课题”，载《法学》1998年第12期。
[63] 参见：赵钢“正确处理民事经济审判工作中的十大关系”载《法学研究》1999年第1期。