审判长选任制存在的问题

陈卫东  中国人民大学法学院  教授               
出于“提高法官队伍的素质，充分发挥合议庭的职能作用，确保司法公正，提高审判效率”的目的，最高人民法院颁布了《人民法院审判长选任办法(试行)》(以下简称《办法》)，从2000年下半年开始在全国推行审判长选任制，对符合条件的法官予以考试、考核后，由审判委员会确定名单并由院长公布。  审判长选任制的推行在社会各界、尤其是在学术界和法院系统引起了广泛的关注，对该制度的评价也不尽相同。笔者认为，在当前的法官素质水平、司法环境和和管理体制下，最高法院推出这一制度当然有其积极的意义，但尽管如此，笔者仍然以为其中某些问题是值得探讨的。
一、《办法》规定的选任审判长程序与法律不符
在具体讨论之前，我们有必要先来分析一下合议庭的特点。作为人民法院内部对具体案件进行审理和裁判、具体负责完成审判任务的一种审判组织，合议庭有着自身的特点。第一，合议庭具有临时性。合议庭是法院内部对具体案件进行具体审理和裁判的组织，其必须以具体诉讼案件的存在为前提，只有当法院受理了某个具体的案件之后，才谈得上要确定一个审判组织；而一旦这个案件的诉讼程序终结，为此而专门确定的审判组织的任务也就完成，这一临时性组织也就不复存在。相应地，合议庭的审判长也具有临时性。第二，合议庭行使审判职能的时空范围是法庭。审理案件必须在充分保障各方诉讼参与人行使诉讼权利的基础上，根据法律规定的诉讼程序，公开、透明地对案件进行审理，并且贯彻直接言词、审判公开、审判集中、质证辩论、控辩对抗等诉讼原则，以实现案件的实体公正和程序公正。因此，合议庭行使职能的特定时空必须是能够直接、全面地听取诉讼各方意见的法庭。第三，采用合议庭审理的案件，必须以合议庭自己的名义对案件作出裁判。根据法律规定，在正式的法院裁定书或者判决书上署名的只能是对案件进行直接审理的审判组织——独任审判庭或者合议庭——的组成人员，而不能是其他的组织或个人。第四，合议庭采用集体评议制度。合议制就是在对案件作出裁定或判决时，合议庭组成人员集体进行表决，审判长与其他组成人员享有平等的表决权。
根据《办法》的规定，审判长选任制意味着各法院要从本院的法官中选出一批法官，这批法官与其他法官的不同之处在于：一旦被选为审判长，即使在不审理案件的日常工作中，他们也具有一个“审判长”的头衔，直至被免去为止。但我国现行人民法院组织法和刑事诉讼法都规定，“合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候，自己担任审判长。” 既然法律规定审判长由院长、庭长指定，现在推行选任制是否有与法律不符之嫌呢？对此，有关人士的解释是：尽管法律有此规定，“但是法律并没有规定指定的方法和依据。现在，我们根据群众推荐、严格考核，将公认为最优秀的法官，依照特定程序，由院长、庭长指定为审判长，这种做法与法律规定是完全一致的，是有充分的法律依据的。”  我们认为，从法律条文及审判组织的特点来看，这种解释实际上背离了立法的初衷，其选任程序与法律的规定是不一致的。
首先，尽管现行法律没有规定指定审判长的方法和依据，法院当然可以根据一定的程序来指定审判长，但是根据诉讼法和法院组织法，审判长应当随着合议庭的存在而存在，并随着合议庭的解散而解散。在前文我们已经讨论过，合议庭作为审判组织，仅仅是临时的，而且刑事诉讼法也要求：人民法院决定开庭审判后，应当确定合议庭的组成人员。从理论上说，有一个具体的案件，才会有一个具体的合议庭(独任审判除外)，该具体案件的审判程序终结，该合议庭也应随之解散，审判长与合议庭是不分离的。  但是依据《办法》，审判长经过本院的选任程序并被院长公布后，就具有审判长的身份了，与办理具体案件的合议庭是否产生和存在并无必然联系。
其次，依据现行法律，只有审判员才可以被指定为审判长，即“先有审判员，再有审判长”，一名助理审判员即使非常优秀，只要其还没有被依法任命为审判员，就不可能是审判长的人选。而《办法》却规定，“审判长一般由审判员担任。优秀的助理审判员被选为审判长的，应当依法提请任命为审判员。”也就是说，如果根据《办法》，则可以“先有审判长，再有审判员”。很显然，选任审判长与法律规定的指定审判长的程序是不相容的。
最后，《办法》规定在选任审判长前，法院要先行“公布待任审判长名额”。也就是说，法院内某个阶段审判长的数量不取决于该阶段正在审理案件的合议庭的数量，而是预先确定一个总的名额，这种作法显然与我们前面讨论的合议庭、审判长依附于具体案件而存在的特点相矛盾。而且，事先规定一个审判长的名额本身就是有矛盾的，基于审判职业的特殊性，能够担任法官的最低条件就应当是有能力担当起审判长的职责，不需要在已有的法官中进行二次选任。当然，由于现阶段国情特殊，只允许部分素质水平高的法官担任审判长是可以理解的。但问题是，在根据既定的条件选任之前，怎么能知道本院有多少符合条件的法官呢？如果符合条件的法官少于公布的待任名额，是“宁缺勿滥”还是“降格选用”？如果符合条件的法官多于该数额，是“委曲人才”还是“超额任用”？如果“宁缺勿滥”或者“超额录用”，那么当初确定的名额就失去了意义，而如果“降格任用”或者“委曲人才”，那么推行选任制是否意味着我们又确立了一个新的、且没有法律依据的不合理制度呢？
二、选任审判长的性质及职责难以确定
选任出来的审判长是什么性质？临时性的，还是固定性的；是一个新的领导职务，还是一种资格；承担哪些具体的职责等，这些问题都没有明确的答案，导致实践中各地作法混乱。
1．审判长是临时的，还是固定的。
按照三大诉讼法的规定，审判长应该随着合议庭的存在而存在。而合议庭作为审判组织具有临时性，因此审判长也应是临时的，它的存在期限与某个具体案件的审判期限相一致，不可能对审判长事先确定一个任期，除非事先知道某个案件准确的审判期限。而依据《办法》选任审判长却改变了审判长应随具体案件而存在的临时性质，尽管有关部门说：“我们的审判长不是终身制，两三年或者三五年就要重新选任。”但这毕竟表明选任的审判长有一定的任期(不论该期限是多长)，这与审判长的临时性是相矛盾的。我们看到最高法院有人认为，“如果审判长(按照亲办法被选任的审判长)庭审前不能基本了解本案，他就没有尽到审判长的职责，不配做本案的审判长，就不应该坐在审判长席上。”  的确，如果对案件不了解，就不应该坐在本案审判长的席位上，可是按照《办法》的规定，即使不“坐在”审判长的席位，只要是在“审判长任期内”，他也仍是“审判长”，怎么解释呢？
有观点从国外法官终身制的角度支持审判长任期制，主张选任出的审判长应当有较长的任期，并认为在目前尚不宜直接套用终身制的情况下，可以初步确定审判长任期为5年，待到将来法官素质、选任程序等配套制度得到改进、完善后，再延长该期限。  我们认为这种观点实际上犯了论证方法的错误，法官与审判长不是一个层面上的制度，不能套用前者的终身制来论证后者也应当适用终身制；同时，如果说审判长选任制在中国当前的环境下还有其存在的合理性的话，那么当将来法官素质得到改进后，就无需再搞什么审判长选任制了，所有被依法任命的法官都应该具有最起码的素质——有能力承担审判长的职责，当然也就更谈不上审判长任期的延长了。
2．审判长是一个领导职务，还是一种资格。
在实践中，一些被选任为审判长的法官在名片上印上“审判长”作为头衔，或者在有关登记表(比如外出开会登记、出差住宿登记等)的“职务”栏，填上“审判长”，最高院有关负责人认为这是对该制度的“一种亵渎”。  我们认为，对此现象不能简单地埋怨下级法院、法官对选任制的误解，实际上，正是由于《办法》本身的规定才使人对选任出的审判长产生了这样的理解。
根据《办法》的规定：选任审判长时，要对自荐人员和院长、庭长推荐的人员进行资格初审，确定预选人员名单；然后对预选人员进行审判业务考试、考核，最后由审判委员会综合考虑选任条件和考试、考核结果，确定任用名单并由院长公布；在管理上，对审判长实行动态管理，实行年度考核，年度考核不合格的，应当免去审判长职务；有违法乱纪或者其他不宜担任审判长的情形的，应当免去审判长职务。对于这种规定，我们当然有理由理解为：当一名法官被任用为审判长后，不论他是否正在审理某具体案件，他都有一个与其他法官不同的身份——审判长，而且这种身份是一直存在的，是用以区别他与其他法官不同的符号之一，直至他因某种原因被免去审判长，这一身份才消失。而且，《办法》中也使用了“免去审判长职务”的用语，这表明最高法院也是将审判长当作一个职务来看待的；同时，在司法实践中，审判长也往往被看成是处于庭长和合议庭其他成员之间的“一级领导”，对有关审判工作、行政事务的安排都由审判长负责向合议庭成员布置。既然审判长是通过考试、考核从众多法官中选任出来担任“长”的职务，并且也确实负责一些事务，那么认为其是一个领导职务并且将其看成一个引以为豪的头衔好象也是情理之中的事。
但是选任出来的审判长在本质上是不是一个行政职务？我们认为，审判长只在合议庭中存在，合议庭的唯一功效是行使审判权，而作为司法权的审判权，最强调的就是独立行使，这也包括法官之间行使审判权时的各自独立。所以，合议庭成员在行使审判权时，不能存在什么领导职务，否则，法院长期以来的行政化运作模式不仅得不到改变，可能还会因突出审判长的行政领导权而被强化，反而又给下一阶段的改革增加了额外的成本。  因此，笔者赞同那种将按照《办法》选任出来的审判长看成是一种资格的观点，被选任为审判长，即意味着其有资格担任某一案件的审判长，但是，如果他不是正在审理案件的合议庭成员，或者其虽然参加了合议庭，但没有被指定为审判长，那么便不具有审判长的身份，不能被称为审判长。比如，某案件的合议庭成员中有副院长，也有一名曾被选任为审判长的审判员，这时的审判长是副院长而不是那名审判员“审判长”。从这个意义上说，我们认为最高法院将“选任审判长办法”改为“审判长任职资格确认办法”似乎更符合审判长本身的性质。即通过一定程序选任出来的人员，只是确认其具有担任审判长的资格，但并不就是当然的审判长，在确定某个具体案件的合议庭时，应从选任出的人员中指定审判长，被指定以后，选任出的人员才具有审判长的身份，如此，才不致于让人对该制度产生太大的误解。相应地，将《办法》中有关“年度考核不合格或者有违法乱纪等情形的，应当免去审判长职务”的规定，改为“应当取消担任审判长的资格”也许更为妥当。
3．审判长的职责
对于按照《办法》选任出的审判长职责问题，我们认为以下两点值得讨论。
第一、关于审判长行使审判权与合议庭集体决策的关系。目前各地在推行审判长选任制的过程中，经常会提到审判长负责制的问题，即审判长应对案件的审理结果承担责任。但审判长凭什么对审理结果负责，又如何负责？根据刑事诉讼法的规定，合议庭进行评议的时候，如果意见分歧，应当按多数人的意见作出决定，即评议案件时审判长的法律地位和权力与合议庭的其他成员是完全平等的，并不享有比其他审判人员更大的权力。同时，按照法官独立审判的原则，合议庭成员之间也应是相互独立、互不影响的，不允许审判长领导、干预他人自由地发表意见。由此产生的问题是，既然审判长在评议案件时并不享有特殊的投票权，不能因审判长的身份而凌驾于合议庭其他成员之上，那么所谓的审判长负责制，即要求审判长对案件的审理结果负主要责任的制度如何实施？有人一方面主张审判长应对案件审理结果负主要责任，另一方面又认为审判长在合议案件时不能将自己的意见凌驾于其他成员之上，不能成为合议庭的领导者或者主导者。  这本身就是矛盾的、也是无法施行的。还有人指出，如果审判长在意见分歧时坚持认为自己的意见是正确的时候，可以提请院长提交审判委员会讨论决定，  如果合议庭的裁判确有错误造成错案，需要追究违法审判责任的，审判长首先要受到追究。只有在评议时审判长的正确意见未被合议庭其他成员采纳，而审委会又未接受其提请讨论决定请求的情况下，才可免责。笔者认为这种主张与法律规定及司法改革的方向相悖。首先，刑事诉讼法规定的是“合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定”，不是由审判长个人决定提交。其次，司法改革的方向是要弱化行政色彩，改变“审者不判、判者不审”的审判委员会讨论决定案件的反司法运作方式，而要求审判长将其与合议庭其他成员的分歧提交审判委员会讨论的主张，与改革的最终目标相冲突，即使在当前可行，也不会具有长久的生命力。最后，这种观点实质上还是要求审判长个人只对他本人的错误负责，对因合议庭其他成员的意见导致裁决错误的，承担责任的仍是其他成员而不是审判长，这其实还是法官各自负各自的责任而已，并不是什么审判长负责制。
第二，关于签发裁判文书权。我国司法实践中长期存在一个特殊的制度——案件审批制度，就是审判组织经过法庭审理对案件有了裁判意见后，必须逐级报请主管庭长(包括正、副庭长)、主管院长(包括正、副院长)审查批准，然后才能形成正式的裁判文书以对外宣告发布的“制度”。 而审判长选任制的目的之一，就是将现在由院长、庭长行使的案件的审批把关权、签发裁判文书权交由审判长行使。按决策机关的说法，以前“由于具体审理案件的法官办案经验不很丰富，案件质量不是很高，就需要有人把关，审批案件并最后签发法律文书。而既然组长、庭长是从法官中产生的优秀法官，由他们审批案件也就理所当然并成为这种审判方式中不可或缺的一个重要环节。” 实行审判长选任制后，“由于这些法官(指选任出的审判长——引者注)主要由原来的庭长、组长和现有法官中最优秀的部分同志组成，他们有水平、有条件审理好案件并在作出裁判后直接签发法律文书。”  
由法院院长、庭长对裁判文书的签发很显然属于典型的行政权运作模式，与司法权的特性相矛盾。 而现在《办法》规定审判长要依照规定权限审核、签发诉讼文书，这表明审判长在一定条件下享有裁判文书的签发权。那么，这种“签发”是一种什么性质呢，是不是院长、庭长签发制度的翻版？从媒体的报道来看，目前法院提的较多的便是“放权”、“还权”，意思是将长期以来一直由院长、庭长行使的审批裁判文书权交由选任出的审判长行使。我们认为，如果改革仅仅是将原由院长、庭长行使的审批权移交给审判长行使的话，那其实是“换汤不换药”，走的依然是行政化的老路子，行政化的审批作法依然没变，只不过是将“行政审批权”的行使主体进行了变更而已。既然改革的目的就是要使司法活动回归其本来面目，那么就应该弱化乃至取消行政运作的痕迹，所以改革后的审判长签发裁判文书应当与以前院长、庭长审核、批准裁判文书的作法区别开来，审判长的签发只应当限于对裁判文书的形式进行审查、修改、润色等方面，主要是语言、文字、格式等，审判长在审判权方面与合议庭其他成员有平等的权力，对于合议庭通过少数服从多数原则对案件作出的裁决，审判长无权进行所谓的审查、批准，更无权以审判长负责制为由不接受合议庭集体评议作出的裁决。作为目的是为了改变当前法院存在着审批案件等行政化运作色彩的“审判长选任制”，更应当避免进一步导致司法工作行政化的可能性。如果我们总是把讨论的焦点集中在到底是由院长、庭长对合议庭的决定把关审批还是由审判长来把关审批的话题，那么我们的审判工作就永远也走不出行政化的影子，建立符合司法规律的审判制度就更无从谈起。
三、《办法》出台的理由值得商榷
审判长选任制可以说是中国司法的特色之一，与真正的法官选任制度存在着不一致的地方。尽管有关部门在推出这一制度时也列出了一些理由，比如：法院多年以来运作方式和习惯是优秀法官当领导，此后基本上不再具体审理案件了，在第一线审理案件的是相对水平不高、资历较浅、经验不足的“新人”，案件质量难以保证，因此需要有人把关，审批案件并最后签发法律文书，形成了“审者不判、判者不审”以及审判文书“千案一面”现象，使法院的审判水平和效率一直不能提高，也直接违背了审判科学，有违三大诉讼法的规定。同时，由于当事人直接接触的就是第一线审理案件的“新人”，社会公众也就当然地认为这就是法院、法官的能力和水平了，这在一定程度上影响了法院和法官的整体形象。  审判长选任制使审者判、判者审，更符合审判科学；使现有审判力量得到更优化配置，更能保证案件质量，提高效率；也改变了过去在执行法定的指定审判长制度中存在的某些随意性。 但我们认为这些理由是值得商榷的，上述理由充其量只能说明我国当前的法官队伍和司法体制存在问题，但它不能说明审判长选任制就是合理的，不能用一个制度的缺陷来论证另一个制度的合理性和正当性。
从理论上说，一个人依照法律被任命为法官，就说明其已经具备了法律规定的法官素质和任职条件，当然也包括担任审判长所应当具有的素质和条件，否则就不应该被任命为法官。而审判长选任制承认当前我国有许多现职法官不具备担任审判长的素质和条件，需要从法官中再选出一批“更高层次”的法官，这实际上是承认了我国的法官录用工作没有严格按照法律的规定进行，致使许多不具备法官基本素质的人员当了法官。如果情况确实如此，解决的办法就应当是严把法官入口关，严格依照法定的条件选任法官。对此，可能会有人说，严格法官录用对以后可行，但不能忽视我国的历史遗留问题，比如在法院建设初期有大量法律知识欠缺的人员成为法官，过去和现在都有大量的复转军人被安置在法院等，对这些人员，法院不可能要求他们具备法官法的条件。
笔者认为，这种影响法官素质的外在原因虽然存在，但却不是问题的关键所在，从实践来看，尽管在法院恢复重建的初期有大批不符合条件的人员担任了法官，但是这一部分法官经过长期的业务锻炼，大多已经具备了法官的基本素质，有的还成为了单位的骨干，对这些人员没有必要再经过一次选任；如果确实有人经过一、二十年的办案实践和学习，素质依然低下而不能胜任法官之职的话，只能说明这种人确实没有能力做法官，那就更应当坚决地将其调离审判岗位而转任其他部门，对这部分人也无须再经过一次选任。关于接受一些不具备条件的复转军人当法官的问题，法院往往认为这与己无关，因此认为在这种情况下选任审判长制度无可厚非。的确，复转军人安置问题不仅仅是司法的问题，在当前同时也是政治问题，我们必须承认法院在接受复转军人方面权力的有限性。但尽管如此，我们还是认为在这个问题上法院并非没有丝毫的权力，因为按照宪法、法院组织法和法官法的规定，除了法院院长由同级人民代表大会选举产生外，副院长、审判员及审判委员会委员都须由法院院长提名，由同级人大常委会任命；助理审判员由本级人民法院任免。 这说明在决定一名法院工作人员能否进入审判岗位问题上，法院自身有着相当大的权力，对于不具备审判能力的人员，法院完全可以利用自主权安排他们进入那些非审判岗位。而早在1983年，《人民法院组织法》中就明确规定“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识”，  1995年施行的《法官法》对法官条件更是作出了具体的要求，而且规定本法施行前的审判人员不具备条件的，应当接受培训并在规定期限内达到法定条件，如今《人民法院组织法》已实施了约20年，即便是《法官法》也已经实施5年有余并且经修改后又提高了法官的任职条件。在上述法律施行期间，如果法院能够充分行使其享有的法律权力，严格按照法律规定的条件任命助理审判员、提名审判员的话，当前的法官队伍绝不该如此水平。但事实是法院并没有将不符合条件的人调离审判岗位，而是依旧将一些水平不高的人任命为助理审判员，提请任命为审判员。否则的话，也就不会有审判长选任制的出台。这样的作法不能不令人费解，明明只要严格执行现行法律，即可选任出优秀的、能够胜任审判长之职的人员当法官，法院自身对此也拥有相当大的权力，但实践中不是去严格执行法律，从而使一些不合格者成了审判人员，到现在却又反过来以此为由主张另行一套存在着先天缺陷的审判长选任制度，对现有法官进行一次“二次过滤”，从中选出一批“特殊法官”来，这难道不是有点本末倒置吗？
也许还有人会说，法院虽然有法律规定的权力，但是由于人、财、物掌握在地方政府手中，因此迫于地方的压力，不得不接受一些不具备法官条件的人担任法官。笔者承认这种情况在现实中确实存在，但是我们担心的是，如果法院是迫于外来压力不得不接受这些不合格人员的话，那么它会不会也迫于压力选任这些人担任审判长？这种担心并非没有道理，为什么那些不具备法官素质的人会通过各种关系向法院施加压力以谋求进入法院？当然是因为当法官对他们来说是一种“进步”，原来没工作的，当上法官算是有了稳定的工作；原来工作待遇低于法院的，当上法官算是有了更好的工种。按照这样的推理，如果当审判长会给自己带来更大的利益时，比如在工资、福利方面高于非审判长，在晋升、提拔方面优先于非审判长，那么也肯定会有人通过种种不正常的手段来谋求这一任职，此时，法院会不会顶住外来的压力？如果不能，那么选任审判长与不选任并无太多实质性的变化；如果能够顶住，那么在选任助理审判员及审判员的时候也应该能顶住压力而不应该出现违法录用的情况。
总之，笔者对审判长选任制这种模式表示反对，改变法官队伍整体素质的根本出路在于严格依照《法官法》规定的条件选任法官，对在规定期限内达不到任职条件的现任法官坚决调离审判岗位，以确保被任命为法官的人员都能担任起最起码的审判长的职责。现在推行的审判长选任制度绝不应该成为我国司法改革的方向之一，充其量也只能作为一时的权宜之计，而且这个阶段不能太长，否则一旦该制度在执行中被扭曲变形将为改革增加新的成本。
从一些资料来看，有关国家对如何确定合议庭的审判长与我们有很大的不同，他们并不是从现任法官中再选择一次，而一般是按照年龄或者资历的深浅来确定人选的，比如日本，院长参加合议庭时，是当然的审判长。最高法院小法庭的审判长依次由本法庭内的资深法官担任。高等法院、地方法院各部的部长参加合议庭时为当然的审判长。此外，各个部内法官的资历有一个排序表，如果部长不参加合议庭，审判长依次由资深法官担任。 在这里，确定顺序的原则更多的是出于尊重的角度，因为在他们看来，既然有资格担任神圣、尊贵的法官职务，当然也有资格和能力担任审判长一职，一名法官没有担任审判长的业务能力，在他们是不可想象的。同时，他们的审判长也不存在对案件最后的裁判进行把关、审批的权力等问题，因为最终的裁判是由合议庭合议后集体作出的，个人无权对此进行所谓的把关和审批。这样的合议制才应当是我们借鉴的模式之一。